張光南　鍾俏婷　李子瞳　陳冰

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》強調(diào)要“加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通”，隨著經(jīng)濟全球一體化發(fā)展和區(qū)域協(xié)作的不斷深入，要素流通更趨頻繁，粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施合作面臨更多跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)、運輸方式、建設(shè)品質(zhì)與運營、投融資、費用成本和服務(wù)等方面協(xié)同合作。故研究世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等多邊開發(fā)機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施融資保障機制，歐盟、亞太地區(qū)、拉丁美洲等跨境基礎(chǔ)設(shè)施合作機制，紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)、舊金山市灣區(qū)、中國長三角、中國京津冀等區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施合作管理體系，以及港珠澳大橋、英法海底隧道、巴塞爾機場、“渝新歐”國際鐵路等大型跨境基礎(chǔ)設(shè)施項目運營維護舉措，在此基礎(chǔ)上，提出促進粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的政策協(xié)調(diào)、組織架構(gòu)、投資機制、配套政策等方面政策建議顯得十分必要。

基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是經(jīng)濟社會發(fā)展重要支撐

基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通在區(qū)域發(fā)展中具有加強地理區(qū)域聯(lián)繫、推動生產(chǎn)要素自由流通等促進作用，日益緊密的全球經(jīng)貿(mào)合作催生了對交通、通訊、能源等基礎(chǔ)設(shè)施的跨境互聯(lián)互通需求。然而，跨境基礎(chǔ)設(shè)施合作項目一般涉及較高的建設(shè)和維護成本，需要跨地區(qū)政府間多方面的政策協(xié)同，對政府治理機制、融資模式、利益分配、項目規(guī)劃與運營管理等方面提出挑戰(zhàn)。

習(xí)近平主席指出，“基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐。要科學(xué)規(guī)劃，貫徹新發(fā)展理念，立足全生命週期，統(tǒng)籌各類基礎(chǔ)設(shè)施佈局，實現(xiàn)互聯(lián)互通、共建共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動”?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》強調(diào)，要“加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，暢通對外聯(lián)繫通道，提升內(nèi)部聯(lián)通水準(zhǔn)，推動形成佈局合理、功能完善、銜接順暢、運作高效的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)”。當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通仍然面臨跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)、運輸方式、建設(shè)品質(zhì)與運營、投融資、費用成本和服務(wù)等問題和挑戰(zhàn)。為此，應(yīng)提升區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水準(zhǔn)，建立灣區(qū)一體化設(shè)施，切實為促進粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供強有力的支撐。

粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)互聯(lián)互通，將有利於降低城市間的貿(mào)易壁壘和貿(mào)易成本，優(yōu)化城市間的經(jīng)貿(mào)聯(lián)繫，提升城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)；同時，平衡區(qū)域發(fā)展，讓規(guī)模經(jīng)濟能夠在更大的範(fàn)圍內(nèi)發(fā)揮比較優(yōu)勢，從而促進貿(mào)易和投資的自由化便利化。但現(xiàn)有文獻(xiàn)主要關(guān)注宏觀層面的經(jīng)濟影響、現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)分析，較少對機場、港口、鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施進行專項研究，也未對跨境基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的政策溝通與協(xié)調(diào)機制進行分析，在政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通等領(lǐng)域仍存在諸多理論與實踐問題。

儘管粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通具備區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、交通互聯(lián)互通、港澳融資、廣東城市建設(shè)等優(yōu)勢，三地基礎(chǔ)設(shè)施合作在跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)、綜合運輸方式、建設(shè)品質(zhì)與運營標(biāo)準(zhǔn)、投融資、費用成本和服務(wù)等方面仍有進一步優(yōu)化空間?？紤]到粵港澳大灣區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，本文將嘗試在政策協(xié)調(diào)、組織架構(gòu)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)人員流動、應(yīng)急管理等方面進行深入研究，切實為促進粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供強有力的支撐。

區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施合作的全球經(jīng)驗和治理實踐

當(dāng)前全球範(fàn)圍內(nèi)許多國家和地區(qū)都提出了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和互聯(lián)互通計劃。例如，歐盟提出“歐洲基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通計劃”，南非提出“跨國鐵路走廊計劃”等，但眾多計劃均需要有效的溝通和協(xié)調(diào)機制，以增進不同計劃之間的合作與協(xié)調(diào)。

（一）投資模式：設(shè)立多邊治理架構(gòu)，量化評估遴選大型項目

以世界銀行和亞洲開發(fā)銀行為代表的機構(gòu)主要通過三方面促進區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施合作：（1）與私營部門投資者合作，為大型跨境基礎(chǔ)設(shè)施提供資金，吸引對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資；（2）設(shè)立次區(qū)域合作機制框架，引導(dǎo)跨國合作；（3）設(shè)立量化評估框架遴選項目，例如全球基礎(chǔ)設(shè)施基金的“項目完備性評估框架”（Project Readiness Assessment）。

案例1 世界銀行“全球基礎(chǔ)設(shè)施基金”：治理架構(gòu)與項目評估框架

針對單個機構(gòu)無法單獨處理的複雜基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，世界銀行於2014年10月成立全球基礎(chǔ)設(shè)施基金（Global Infrastructure Facility，簡稱GIF），旨在為全球政府、多雙邊開發(fā)銀行和私營部門投資者與金融人士提供協(xié)作平臺。通過整合新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資源，擴展複雜基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的融資市場，從而提升全球基礎(chǔ)設(shè)施水準(zhǔn)、幫助消除貧困並實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在治理架構(gòu)方面，GIF為區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施合作的治理框架設(shè)計提供了重要借鑒，主要包括合作夥伴、治理委員會、諮詢委員會、管理辦公室和受託人（見圖1）。

在項目遴選方面，GIF提供了一套“項目完備性”（Project Readiness Assessment）評估框架（見圖2）。該框架工具對所有項目使用RAG系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)評分方法，涵蓋六個關(guān)鍵組成部分：（1）技術(shù)解決方案;（2）商業(yè)結(jié)構(gòu)和融資;（3）負(fù)擔(dān)能力;（4）政府;（5）監(jiān)管環(huán)境; （6）社會和環(huán)境影響。

（二）合作模式：構(gòu)建“政策+基金”、“規(guī)劃+引導(dǎo)”、“運作+管理"”等跨境合作機制

歐盟以“政策+基金”模式，頒佈多個項目政策，設(shè)立歐洲結(jié)構(gòu)和投資基金（European Structural and Investment Fund），有效推進區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，關(guān)注關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)保護以及基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展。東盟設(shè)立如“中國—東盟投資合作基金”等助力區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資。亞太經(jīng)合組織和東盟以“規(guī)劃+引導(dǎo)”模式，制定《亞太經(jīng)合組織互聯(lián)互通藍(lán)圖（2015-2025）》和《互聯(lián)互通規(guī)劃》等綱領(lǐng)文件引導(dǎo)成員國合作。南美洲以“運作+管理”模式，通過“基礎(chǔ)設(shè)施一體化倡議”建立成熟的運作和管理模式，體現(xiàn)為設(shè)立委員會、明確項目遴選標(biāo)準(zhǔn)、建立共同決策機制、完善融資體系4大特點。

（三）管理體系：形成協(xié)同、聯(lián)動、分級的綜合施策體系

紐約灣區(qū)通過州際協(xié)議成立聯(lián)合管理機構(gòu)，以委員會管理和地主港經(jīng)營相結(jié)合模式，推進紐約—新澤西港口群區(qū)域協(xié)同發(fā)展。東京灣區(qū)通過政企學(xué)智庫協(xié)調(diào)機制，以國家主導(dǎo)型港口管理與合作模式，實現(xiàn)跨行政區(qū)域的城市聯(lián)動和錯位發(fā)展。舊金山市灣區(qū)通過成熟的海陸空交通網(wǎng)絡(luò)，以專項委員會協(xié)調(diào)灣區(qū)治理。長三角一體化發(fā)展以政府“統(tǒng)分結(jié)合、三級運作”模式，規(guī)劃先行，重點基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｎ}合作，聯(lián)合金融機構(gòu)發(fā)起跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)並重。京津冀協(xié)同發(fā)展通過政企協(xié)同創(chuàng)新（如中國雄安建設(shè)投資集團的成立），加強信息基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系。

案例2 中國長三角一體化：多層次區(qū)域協(xié)調(diào)機制

中國長三角以區(qū)域內(nèi)“三省一市”的政府制度合作為基礎(chǔ)，於2009年建立了“三級運作、統(tǒng)分結(jié)合”的多層次區(qū)域協(xié)調(diào)機制，增強了區(qū)域合作的針對性、協(xié)調(diào)性和有效性。

“三級運作”機制由決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層三部分組成（見圖3）。其中，決策層負(fù)責(zé)審議、決定和決策區(qū)域發(fā)展重大事項，是目前長三角地區(qū)合作最高層次的聯(lián)合決策會議。協(xié)調(diào)層負(fù)責(zé)落實主要領(lǐng)導(dǎo)座談會部署，協(xié)調(diào)推進區(qū)域重大合作事項。執(zhí)行層在主要領(lǐng)導(dǎo)座談會和聯(lián)席會議領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)下，實行重點合作專題協(xié)調(diào)推進制度。

同時，長三角區(qū)域政府間建立了規(guī)劃與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。2018年2月，三省一市聯(lián)合組建的“長三角區(qū)域合作辦公室”在上海掛牌成立，包括來自三省一市共16位工作人員。辦公室主要負(fù)責(zé)研究擬訂長三角協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃、體制機制和重大政策建議，協(xié)調(diào)推進區(qū)域合作中的重要事項和重大項目，統(tǒng)籌管理合作基金、長三角網(wǎng)站和宣傳工作等，並著力協(xié)調(diào)解決省際合作重大問題，開展協(xié)同創(chuàng)新路徑研究，推動改革試點經(jīng)驗複製共享等。

（四）運營維護：根據(jù)不同實施主體採取PPP市場化運營和法律、制度統(tǒng)籌舉措

跨?；ǚ矫?，港珠澳大橋在跨行政區(qū)交通基建前期規(guī)劃、建設(shè)及運營管理的新舉措，大幅降低兩岸三地通行時間成本和距離，提升生產(chǎn)要素流動效率。英法海底隧道於1994年5月6日開通，是典型在特許權(quán)下以“建設(shè)-擁有-運營-移交”（BOOT）模式運作的大型基建領(lǐng)域公私合營（PPP）項目。由於該隧道跨越國境，英法兩國於1986年成立“歐洲隧道公司”（EuroTunnel），統(tǒng)籌負(fù)責(zé)組織項目融資、建造、營運及管理，這對粵港澳大灣區(qū)公私合營（PPP）工程項目實踐有借鑒作用。

機場合作方面，巴塞爾機場建設(shè)在法國境內(nèi)，位於靠近瑞士和德國邊界的聖路易斯區(qū)，是一國境內(nèi)建設(shè)但多國共管的典型案例。為解決多個國家間在政治、經(jīng)濟、法律條文上的差異帶來的協(xié)調(diào)困難，巴塞爾機場不僅有法國和瑞士兩國簽訂建設(shè)和使用機場的條約，還有各種具有法律效應(yīng)的兩國或三國協(xié)議及機場章程等。例如，法國、瑞士和機場於2012年3月簽訂三方協(xié)議，為解決機場瑞士區(qū)域和共用區(qū)域的瑞士公司勞工問題搭建法律框架。紐約灣區(qū)建立跨行政邊界的協(xié)調(diào)監(jiān)管機構(gòu)--紐約新澤西港務(wù)局，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)機場系統(tǒng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；倫敦灣區(qū)存在飛行流量大、空域資源緊張等問題，通過實施統(tǒng)一的空域規(guī)劃和飛行程式設(shè)計，提升了資源使用效率，有效降低延誤。

跨境鐵路方面，“渝新歐”國際鐵路的運營具有召開運輸協(xié)調(diào)會議、制度統(tǒng)籌管理、實施“一卡通”制度等特點。

案例3 港珠澳大橋：大型跨境基建項目的管理運營

港珠澳大橋是粵港澳首次合作建設(shè)的特大型跨海交通基礎(chǔ)設(shè)施，從提出方案到建成運行時間跨度達(dá)35年，粵港澳三地在大型跨境基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)管理和運營機制方面有多項創(chuàng)新舉措。

（1）前期準(zhǔn)備：建立“前期工作協(xié)調(diào)小組”和“專責(zé)小組”共同協(xié)調(diào)三地政府，就兩岸登陸點、橋位方案、投融資等多個重要議題作出決策。

（2）工程實踐：通過中橋、島、隧多元化集群工程建設(shè)，逐步形成中國重大交通基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為同類跨海通道項目提供成套、成體系的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)輸出。

（3）運營管理：港珠澳大橋採用“大橋?qū)Ｘ?zé)小組——三地聯(lián)合工作委員會（三地委）——項目法人（即大橋管理局）”的三級治理架構(gòu)、共建共管的管理模式。其中，大橋?qū)Ｘ?zé)小組由國家發(fā)改委牽頭，國務(wù)院港澳辦等國家有關(guān)部門和粵港澳三地政府參加，是組織架構(gòu)中最高的協(xié)調(diào)機構(gòu)。三地聯(lián)合工作委員會由粵港澳三地政府共同組建，廣東省政府作為召集人，主要協(xié)調(diào)相關(guān)問題並對項目法人進行監(jiān)管。大橋管理局由粵港澳三地政府共同舉辦，主要負(fù)責(zé)大橋主體部分的建設(shè)、運營、維護和管理的組織實施等工作。

粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的政策建議

粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通有利於建立規(guī)則相同、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、要素流通的統(tǒng)一市場。為加強粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施合作，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，圍繞前述存在問題，本文提出以下四方面政策建議。

第一，針對粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通存在的跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)困難問題，建議參考長三角“三省一市”的“三級運作、統(tǒng)分結(jié)合”多層次區(qū)域協(xié)調(diào)機制，建立粵港澳大灣區(qū)政府間基建合作的多層次共同決策機制，建立區(qū)域合作辦公室，以三地政府間的的常態(tài)化會議為主體設(shè)立決策層，以粵港澳協(xié)調(diào)發(fā)展聯(lián)席會議為主體設(shè)立協(xié)調(diào)層，以珠三角9市和港澳各地職能部門代表和專業(yè)委員會為主體設(shè)立執(zhí)行層。就基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通出臺綱領(lǐng)性規(guī)劃，明確基礎(chǔ)設(shè)施合作的發(fā)展目標(biāo)、重點領(lǐng)域、風(fēng)險識別、技術(shù)發(fā)展路徑、城市定位與分工等。同時，為了促成粵港澳大灣區(qū)現(xiàn)代綜合交通運輸體系的形成，政府應(yīng)協(xié)調(diào)交通運輸規(guī)劃與土地利用規(guī)劃，使得兩個領(lǐng)域的政策導(dǎo)向相互補充。

第二，為有效解決粵港澳大灣區(qū)存在的聯(lián)通對接和管理協(xié)調(diào)問題，建議參考世界銀行“全球基礎(chǔ)設(shè)施基金”的治理架構(gòu)，完善粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施合作的跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施治理組織架構(gòu)，設(shè)立由粵港澳三地政府代表組成的管理辦公室，以及諮詢委員會、區(qū)域合作委員會、項目運營委員會、外部合作夥伴等主體。明確粵港澳三地各部門機構(gòu)的組織和功能安排，利益相關(guān)者、諮詢機構(gòu)以及智庫參與的管道與職責(zé)。

第三，針對內(nèi)地基礎(chǔ)設(shè)施投融資管道單一的問題，應(yīng)加快創(chuàng)新投資機制，建立多元化融資管道，吸引全球資金和私人資本共同參與粵港澳大灣區(qū)基建項目。例如，通過香港金融管理局下設(shè)的基建融資促進辦公室和香港金融機構(gòu)，為機構(gòu)投資者提供與資產(chǎn)擔(dān)保和證券相關(guān)的服務(wù)；發(fā)揮香港金融優(yōu)勢，拓展多元化投資管道，以形成政府財政資金、政策性金融、開發(fā)性金融、國際資本、國有和私人資本的合力。借鑒全球基礎(chǔ)設(shè)施基金的“項目完備性”評估流程，建立優(yōu)質(zhì)項目遴選機制與標(biāo)準(zhǔn)。以“粵港澳基礎(chǔ)設(shè)施合作機構(gòu)”作為項目遴選的主體，參考拉丁美洲IIRSA的“優(yōu)先一體化項目議程”優(yōu)先支持重點基建項目，同時協(xié)調(diào)政府、投資基金代表共同參與評估。

第四，就粵港澳三地存在的施工標(biāo)準(zhǔn)、運營標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管體系等方面差異，強化粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施合作在項目政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資訊平臺、應(yīng)急管理等方面的政策配套。一是出臺先進技術(shù)與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)對接、管理人才引進的專項政策。建議基於香港在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的管理經(jīng)驗和先進技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，出臺適用於大灣區(qū)內(nèi)各城市的建設(shè)和運營標(biāo)準(zhǔn)。二是共同制定跨地區(qū)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域通用的市場規(guī)則?；浉郯拇鬄硡^(qū)應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)佈局戰(zhàn)略，並據(jù)此佈局基礎(chǔ)設(shè)施。三是搭建基建合作信息平臺。彙集招投標(biāo)資訊，定期出臺基建合作白皮書，協(xié)助企業(yè)管控基建風(fēng)險；搭建基礎(chǔ)設(shè)施合作服務(wù)平臺，提供省市基礎(chǔ)設(shè)施信息的公開數(shù)據(jù)、市場調(diào)查諮詢服務(wù)、風(fēng)險預(yù)判、招投標(biāo)信息等。四是設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急管理小組。借鑒歐盟經(jīng)驗，在粵港澳大灣區(qū)層面和核心城市（香港、澳門、深圳、廣州）各設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急管理小組，負(fù)責(zé)基建項目的風(fēng)險評估、監(jiān)督、溝通及合作，協(xié)力應(yīng)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緊急事件。