施養(yǎng)正

近年來，各個(gè)城市為吸引優(yōu)秀人才，紛紛加入“搶人大戰(zhàn)”，出臺(tái)各項(xiàng)政策落戶、補(bǔ)助、住房等人才引進(jìn)優(yōu)惠政策吸引人才，取得許多積極效果。在這種發(fā)展形勢(shì)下，澳門適時(shí)地推出符合本地發(fā)展需要的人才引進(jìn)制度，透過吸引和留住人才，配合特區(qū)政府推動(dòng)多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展，並長(zhǎng)遠(yuǎn)為澳門陪育本地人才，提高城市競(jìng)爭(zhēng)力，將澳門人才發(fā)展的工作推向新的階段。

人才引進(jìn)滿足新時(shí)期澳門四大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要

人才是第一生產(chǎn)力，更是澳門經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要支撐。隨著全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的飛速發(fā)展，人才的競(jìng)爭(zhēng)逐漸成為社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的一部分。當(dāng)前各地和各部門對(duì)人才的重視程度空前提高，吸引人才的政策也前所未有地優(yōu)厚。澳門作為一個(gè)開放、多元的城市，需要吸引更多不同背景、不同專業(yè)領(lǐng)域的人才，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，同時(shí)也需要為他們提供良好的生活環(huán)境和保障。而《人才引進(jìn)法律制度》的制定就是為了滿足這些需求，為人才提供更好的服務(wù)和保障。此外，制定該法律制度也有助於維護(hù)澳門的社會(huì)穩(wěn)定。因此，澳門《人才引進(jìn)法律制度》制定對(duì)於實(shí)現(xiàn)澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。

2014 年澳門特區(qū)政府施政報(bào)告指出，人才是社會(huì)進(jìn)步的牽引力，優(yōu)秀的人才，能為澳門建設(shè)“世界旅遊休閒中心”和“中葡商貿(mào)合作服務(wù)平臺(tái)”創(chuàng)設(shè)條件，人才培養(yǎng)從此成為澳門特區(qū)的一項(xiàng)重要的發(fā)展戰(zhàn)略。人才引進(jìn)是吸納高端和優(yōu)秀的人才的重要機(jī)制，亦是發(fā)揮作為吸引人才和留住人才在澳門的主要舉措之一，但該制度長(zhǎng)期停留在第3/2005號(hào)行政法規(guī)－《核準(zhǔn)投資者、管理人員及具特別資格技術(shù)人員居留制度》模式之中，早已不適合當(dāng)今澳門社會(huì)發(fā)展的需要。

隨著對(duì)疫情的有效防控，澳門與外地人員流動(dòng)的限制逐步放寬，加上博彩經(jīng)營批給工作順利完成，澳門綜合旅遊休閒業(yè)進(jìn)入新的發(fā)展機(jī)遇期；與此同時(shí)，經(jīng)過一年多的探索和磨合，橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)亦將邁入加快發(fā)展的階段?！度瞬乓M(jìn)法律制度》的推出，就是為了更好地適應(yīng)澳門發(fā)展的這種內(nèi)外部環(huán)境變化，著力配合新時(shí)期澳門特區(qū)四大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，做好人才培育和引進(jìn)佈局。

引進(jìn)“1+4”的人才佈局與知識(shí)傳播

人才資源是第一資源，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和決定性作用。從澳門特區(qū)政府人才發(fā)展委員會(huì)就澳門推出的人才引進(jìn)制度的基本情況說明來看，是“旨在透過吸納頂尖人才，提高澳門特別行政區(qū)的創(chuàng)新力、競(jìng)爭(zhēng)力及國際知名度，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)適？多元發(fā)展”。對(duì)此可以解讀為，即通過利用“人才建澳”作為長(zhǎng)遠(yuǎn)的建設(shè)性發(fā)展目標(biāo)，努力吸引更多優(yōu)秀的人才來澳門定居，促進(jìn)人才智力的集聚，從而有效突破新產(chǎn)業(yè)的人才資源瓶頸，助力澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，不斷推動(dòng)澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。而該制度有關(guān)人才引進(jìn)的核心內(nèi)容就是對(duì)人才引進(jìn)類別的基本劃分。該法案建議設(shè)立三類專項(xiàng)計(jì)劃：“高端人才計(jì)劃”、“優(yōu)秀人才計(jì)劃”及“高級(jí)專業(yè)人才計(jì)劃”，構(gòu)建了以高端人才和具指標(biāo)性的優(yōu)秀人才為核心，帶動(dòng)四大新產(chǎn)業(yè)發(fā)展；同時(shí)，輔以緊缺的高級(jí)專業(yè)人才，以支持四大新產(chǎn)業(yè)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，滿足澳門人才體系各層面的需要，並發(fā)揮他們的帶教作用，培養(yǎng)本地人才的人才引進(jìn)體系。

有關(guān)人才引進(jìn)的核心及其可操作性的內(nèi)容的進(jìn)一步理解，可體現(xiàn)在特區(qū)政府對(duì)於澳門社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)步在人才培育和引進(jìn)佈局方面的思路。

一是匹配“1+4”適度多元發(fā)展策略佈局產(chǎn)業(yè)頂尖人才。特區(qū)政府在本年度的施政報(bào)告已經(jīng)提出要堅(jiān)持不懈地採取“1+4”適度多元發(fā)展策略，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。構(gòu)建新人才引進(jìn)制度，特區(qū)政府可以分階段引進(jìn)各重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的？軍人物和高級(jí)專業(yè)人才，借助他們的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)及市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)，帶動(dòng)和支持本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引？社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)步。在引進(jìn)領(lǐng)域上，首階段政府也將計(jì)劃率先重點(diǎn)引進(jìn)大健康、現(xiàn)代金融、高新科技及文化體育產(chǎn)業(yè)的人才；在引進(jìn)類別上，以高端人才和優(yōu)秀人才兩類為核心，輔以緊缺的高級(jí)專業(yè)人才為支撐；在引進(jìn)層次上，既要符合建設(shè)世界旅遊休閒中心的目標(biāo)要求，又要可持續(xù)推動(dòng)四大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，滿足澳門人才體系各層面的需要。

二是借吸納更多外部專業(yè)人才強(qiáng)化本地知識(shí)的傳播和擴(kuò)散。在新的人才引進(jìn)制度的框架下，人才的引進(jìn)需要符合諸如大健康、現(xiàn)代金融、高新科技及文化體育等特定的產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也是現(xiàn)階段澳門特區(qū)和全社會(huì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的主要著力點(diǎn)，因而社會(huì)上對(duì)於此類人才的需求量巨大，只有通過吸納更多地區(qū)性或國際性高端或優(yōu)秀的人才來澳，才能有力填補(bǔ)澳門社會(huì)發(fā)展的人才缺口。而高層次及專業(yè)人才來到澳門，並不僅僅只代表知識(shí)的注入，還有他們個(gè)人的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)及市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)等各種寶貴的資源?？梢砸姷剑貐^(qū)政府也希望透過比較積極進(jìn)取的人才引進(jìn)計(jì)劃的實(shí)施，為澳門社會(huì)打造出具有更高質(zhì)量的人才培育環(huán)境，為澳門市民向上流動(dòng)提供更多的機(jī)會(huì)。

澳門人才引進(jìn)制度的吸引力亟需提高

隨著疫後形勢(shì)的發(fā)展和變化，香港及周邊內(nèi)地大灣區(qū)城市同樣紛紛推出了極具吸引力的政策，務(wù)求爭(zhēng)奪全球人才來港或內(nèi)地九市發(fā)展。與其相比，人才來澳仍然是具備著一定吸引力的。澳門是一個(gè)低稅制地區(qū)，居民可享有免費(fèi)醫(yī)療、養(yǎng)老金、敬老金、殘疾金、社會(huì)救濟(jì)金、失業(yè)津貼等。另外從2007年起，澳門已全面落實(shí)推行15年免費(fèi)教育；澳門特別行政區(qū)護(hù)照享有超過140個(gè)國家和地區(qū)的免簽證或落地簽證待遇。對(duì)於獲引進(jìn)的人才及其家團(tuán)成員，法案已訂明他們亦將享有與澳門居民相同權(quán)利及社會(huì)福利。同時(shí)，研究開發(fā)的科研人才可向特區(qū)政府申請(qǐng)科研資助，《法案》也規(guī)範(fàn)引進(jìn)人才尚可享有相關(guān)的其他稅務(wù)優(yōu)惠。當(dāng)然，與近年來灣區(qū)連續(xù)不斷的"搶人才潮"的競(jìng)爭(zhēng)相比，澳門在引才上的政策依然是相對(duì)保守，因而可能帶來導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)力的不足的問題也值得加以重視。

基於澳門是微型社會(huì)的這一種特點(diǎn)，過去澳門一部分居民對(duì)於外來人士的競(jìng)爭(zhēng)往往顯得比較敏感，導(dǎo)致有一些較進(jìn)取的人才引進(jìn)政策都會(huì)引起許多的爭(zhēng)議，使得引進(jìn)人才或人資始終面臨社會(huì)很大的疑慮。

由於澳門人資政策的長(zhǎng)期保守，不符合當(dāng)今世界爭(zhēng)搶人才的主流，因而形成社會(huì)氛圍對(duì)於外來人士存在一份無形的抗拒感，不利拓開引才的渠道。相反，香港及周邊內(nèi)地城市起步更早，其所設(shè)計(jì)引進(jìn)人才的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)十分詳細(xì)，而且更加開放、吸引條件力度也更大。例如以香港“優(yōu)秀人才入境計(jì)劃”為例，其要求的獲批準(zhǔn)的申請(qǐng)人可以無須在來港定居前先獲得本地僱主聘任，但澳門在“高級(jí)專業(yè)人才”方面的人才引進(jìn)上仍然須先獲本地僱主聘用或承諾聘用，並且要求其薪酬須達(dá)到指定水準(zhǔn)。澳門人才引進(jìn)在人才資格認(rèn)定、申請(qǐng)材料要求等方面，現(xiàn)時(shí)的制度成本仍然是比較高的。

除了人才引進(jìn)門檻比較高外，後期政策配套的支持不足也是主要問題。一般來說，人才引進(jìn)制度主要是由政策支援、資金扶持、稅費(fèi)減免和住屋補(bǔ)助四部分組成，從而形成有力吸納高層次及各類專業(yè)人才制度體系及配套服務(wù)。例如東莞市對(duì)於特色人才及其家屬均可享受出入境綠色通道以及最高250萬人民幣的購房補(bǔ)貼；深圳市對(duì)於高層次人才給予最高150萬人民幣的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，同時(shí)給予創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)最高 8000 萬人民幣的專項(xiàng)資助，而珠海市在這一項(xiàng)上對(duì)於符合條件的團(tuán)隊(duì)的資助最高更高逹一億元人民幣。此外，對(duì)在大灣區(qū)工作的境外高端人才和緊缺人才，其在珠三角九市繳納的個(gè)人所得稅已繳稅額超過其按應(yīng)納稅所得額的15%計(jì)算的稅額部分，由珠三角九市人民政府給予財(cái)政補(bǔ)貼，該補(bǔ)貼免徵個(gè)人所得稅。澳門雖然實(shí)施低稅制，對(duì)引進(jìn)的人才同樣給予他們免稅或低稅優(yōu)惠，但面對(duì)灣區(qū)聯(lián)動(dòng)而帶來新一輪的人才競(jìng)爭(zhēng)的情況下，澳門的這一人才引進(jìn)制度的內(nèi)容需要持續(xù)優(yōu)化，配套力度也需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

優(yōu)化澳門人才引進(jìn)制度的建議

當(dāng)公共政策制定出來以後，其執(zhí)行過程在很大程度上決定了該政策的效果。前文已經(jīng)提到，特區(qū)政府希望透過這一人才引進(jìn)制度計(jì)劃的實(shí)施來吸引更多優(yōu)秀高端或具有高級(jí)專業(yè)資格的頂尖人才來澳定居，以服務(wù)澳門推動(dòng)經(jīng)濟(jì)適？多元發(fā)展這一目標(biāo)。但不管是哪一級(jí)別的人才，要想使其最終都能夠接受以澳門作為定居地及未來發(fā)展的主要平臺(tái)，會(huì)受到多方面因素的影響。以制訂人才引進(jìn)制度為中心，澳門應(yīng)當(dāng)配以更加多樣化、立體的各項(xiàng)配套支持和政策傾斜。

第一，制訂具可操作性的人才引進(jìn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。澳門人才引進(jìn)的目的在很大程度上是要針對(duì)配合澳門“1+4”產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展的需要，因而必須關(guān)注對(duì)已經(jīng)透過人才引進(jìn)計(jì)劃引進(jìn)的高端人才是否能夠形成足夠重要的科研產(chǎn)出？其科研成果又能否形成產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)化？ 以推動(dòng)澳門經(jīng)濟(jì)適？多元發(fā)展，需要特區(qū)政府進(jìn)一步制訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。另外，該制度進(jìn)一步指明高端人才還應(yīng)帶教澳門本地員工成長(zhǎng)等義務(wù)，在此基礎(chǔ)上，特區(qū)政府也需要對(duì)本地人才推出鼓勵(lì)措施，鼓勵(lì)他們積極向上流動(dòng)的同時(shí)，也讓人才在澳門尋求更多技術(shù)突破的機(jī)會(huì)和平臺(tái)。

第二，優(yōu)化政策支持大力提高社會(huì)研究氛圍。增強(qiáng)政學(xué)研合作水平，政府要進(jìn)一步加強(qiáng)與大學(xué)及科研機(jī)構(gòu)的合作，支持其加大科研投入以提升辦學(xué)和研究水平，完善各項(xiàng)研究工作站、實(shí)驗(yàn)室、研究設(shè)備等建設(shè)，為大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的基建擴(kuò)張?zhí)峁┱匾吆唾Y金的支持，促進(jìn)全社會(huì)科研氛圍得到提高，形成對(duì)頂尖人才具有良好吸引力的研究環(huán)境和硬件空間。因此，建議借鑒世界主要經(jīng)濟(jì)體人才引進(jìn)的做法，制定專門針對(duì)澳門人才的引進(jìn)政策和配套措施。

第三，政策傾斜解決高端人才家庭後顧之憂。即使成功引進(jìn)高端人才入澳，但是要如何留下人才也是後續(xù)需要認(rèn)真思考的問題。例如高端人才可能會(huì)帶著家眷一起來澳生活，就會(huì)衍生了對(duì)住屋、教育、就業(yè)等各項(xiàng)需求，但現(xiàn)時(shí)澳門的人才引進(jìn)制度尚未對(duì)這一方面的內(nèi)容有作出明確的介紹，因而無法體現(xiàn)出更大的吸引力，並難免會(huì)錯(cuò)失吸引部分高端人才的機(jī)會(huì)。反觀大灣區(qū)內(nèi)的其他城市，無一不是因地制宜各自推出了各種資金補(bǔ)助和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助以及落戶、家庭、住房補(bǔ)助、醫(yī)療等補(bǔ)助，從而大力吸引高端人才落戶生活。澳門應(yīng)多參考鄰近地區(qū)有關(guān)人才引進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，推出更多吸引專才的政策，為高端人才來澳門定居能解決後顧之憂。

第四，聯(lián)動(dòng)合作區(qū)發(fā)展創(chuàng)建琴澳人才資源庫。長(zhǎng)期來看，橫琴深合區(qū)的發(fā)展環(huán)境必將逐漸與澳門的發(fā)展環(huán)境趨同，兩地的制度環(huán)境在逐步對(duì)接，澳門人才引進(jìn)計(jì)劃的實(shí)施因而也需要充分考慮到合作區(qū)建設(shè)的因素。

橫琴深合區(qū)建設(shè)的初心就是為澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展創(chuàng)造條件。合作區(qū)四大產(chǎn)業(yè)是科技研發(fā)和高端制造產(chǎn)業(yè)、中醫(yī)藥等澳門品牌工業(yè)、文旅會(huì)展商貿(mào)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代金融，與澳門的“1+4”產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展的佈局十分契合。澳門人才引進(jìn)制度可考慮加入橫琴合作區(qū)要素，或雙方共同探索協(xié)同立法，一方面將澳門人才引進(jìn)制度落實(shí)的適用範(fàn)圍由33平方公里拓展到140平方公里，另一方面將人才引進(jìn)後承諾實(shí)施的補(bǔ)助可以在合作區(qū)執(zhí)行，借以降低澳門資源壓力和減少部分本地居民的扺觸。琴澳聯(lián)動(dòng)無疑能更有效優(yōu)化人才資源配置，有助於共同擴(kuò)大雙邊人才池，有利於提升琴澳一體化發(fā)展，使合作區(qū)和澳門能夠共享更多人才引進(jìn)的紅利成果。

人才引進(jìn)是契合新時(shí)期推動(dòng)澳門經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要一環(huán)，政策制定具有前瞻性。制訂人才引進(jìn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、提高全社會(huì)研究氛圍、優(yōu)化政策傾斜力度，並且支持和推進(jìn)琴澳立法聯(lián)動(dòng)，澳門人才引進(jìn)制度才能更加具有吸引力，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。