楊新春 李磊

［摘要］獨立學院整合公辦高職高專資源從而轉型為本科層次職業(yè)學校，既是推動獨立學院轉型發(fā)展的有益探索，又是實現(xiàn)高等教育資源有效整合的重要路徑。針對轉型過程中存在的政府指導不夠精準、多方利益訴求交織、人員安置問題初現(xiàn)、融合發(fā)展難點凸顯等諸多困境，必須發(fā)揮各級政府、母體高校、獨立學院、公辦高職高專等多元主體的協(xié)同治理作用，尤其要在提升政府協(xié)同治理能力、樹立命運共同體行動意識、完善社會風險防控機制、探索兩校融合發(fā)展新機制及構建多元主體協(xié)同辦學格局等方面做出努力。

［關鍵詞］獨立學院；辦學轉型；本科層次職業(yè)學校

［作者簡介］楊新春（1983- ），男，安徽廣德人，江蘇理工學院，副研究員，中國礦業(yè)大學公共管理學院在讀博士。（江蘇? 常州? 213001）李磊（1981- ），男，江蘇連云港人，無錫學院，副研究員。（江蘇? 無錫? 214063）

［基金項目］本文系2017年教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“區(qū)域職業(yè)院校多樣化發(fā)展的政策與路徑研究”（項目編號：17YJA880089，項目主持人：袁麗英）、2021年江蘇高校哲學社會科學研究一般項目“獨立學院轉型困境及對策研究”（項目編號：2021SJA2304，項目主持人：李磊）和2021年江蘇省高等教育學會“十四五”高等教育科學研究規(guī)劃課題“江蘇獨立學院轉型情況的調查研究”（項目編號：YB179，項目主持人：李磊）的階段性研究成果。

［中圖分類號］G717? ? ［文獻標識碼］A? ? ［文章編號］1004-3985（2023）10-0047-06

一、引言

《中華人民共和國職業(yè)教育法》明確指出：“高等職業(yè)學校教育由?？?、本科及以上教育層次的高等職業(yè)學校和普通高等學校實施?！北究茖哟温殬I(yè)學校是高等職業(yè)教育體系的重要組成部分。目前，本科層次高等職業(yè)院校的主要來源有三個，即公辦高職升格為本科層次職業(yè)學校、民辦高職升格為本科層次職業(yè)學校、獨立學院轉型為本科層次職業(yè)學校。其中，前兩種路徑屬于教育體系內部的更新迭代，第三種路徑則需要進一步探索。2020年，教育部印發(fā)《關于加快推進獨立學院轉型工作的實施方案》（以下簡稱《方案》），提出要明確學校公辦或民辦的身份，鼓勵獨立學院轉型為本科層次職業(yè)學校。同年，教育部批準山西大學商務學院與山西建筑職業(yè)技術學院、山西交通職業(yè)技術學院合并轉型為山西工程科技職業(yè)大學，拉開了獨立學院轉型公辦本科層次職業(yè)學校的序幕。

當前高等教育已經進入普及化、追求高質量發(fā)展的時代，轉型發(fā)展迫在眉睫，轉型本科層次職業(yè)學校也是重要路徑之一。截至2022年5月，教育部已批復同意10所獨立學院轉型為本科層次職業(yè)學校，除1所獨立學院單獨轉型為民辦本科層次職業(yè)學校外，其余9所獨立學院均通過整合現(xiàn)有公辦?？茖哟谓逃Y源轉型為公辦本科層次職業(yè)學校。實踐表明，唯有從機制上整合公辦高職高專資源，才能增強轉型為公辦本科層次職業(yè)學校的可行性。因此，獨立學院轉型為公辦本科層次職業(yè)學校，一般需要整合公辦高職高專資源，充實辦學條件。這種依托公辦院校辦學資源進行轉型的方式既能加速獨立學院轉型發(fā)展，也能為高職院?？缭绞桨l(fā)展注入活力，進一步激活沉淀的高等教育資源。獨立學院轉型為本科層次職業(yè)學校并非一蹴而就，在轉型過程中必然會遇到來自多方面的阻力。因此，本文以教育內外部關系規(guī)律為研究視角，試圖分析獨立學院轉型為本科層次職業(yè)學校的動因、當前面臨的轉型風險困境并提出轉型發(fā)展方略，以期助力現(xiàn)代職教體系建設和獨立學院健康發(fā)展。

二、轉型動因

從我國高等教育改革與發(fā)展的目標來看，政府積極推動、學校謀求自主發(fā)展是獨立學院轉型發(fā)展的主要動力來源。推進獨立學院整合公辦高職高專資源從而轉型為本科層次職業(yè)學校，既是國家推進獨立學院健康發(fā)展和構筑現(xiàn)代職教體系的有益探索，也是有效整合高等教育資源的重要路徑。

（一）整體推進獨立學院規(guī)范并獨立發(fā)展的客觀要求

為進一步加快獨立學院轉型步伐，《方案》指出，“無社會舉辦方（指由公辦高校單獨舉辦，公辦高校與學?；饡⑿＾k企業(yè)、學校附屬醫(yī)院、校友會或學校工會等下屬機構合作舉辦，以及公辦高校與地方政府合作舉辦）或社會舉辦方擬退出舉辦、地方政府有條件承接舉辦的，鼓勵轉型為獨立設置的公辦普通本科高校”，同時鼓勵基層創(chuàng)新探索統(tǒng)籌省內高職高專教育資源聯(lián)合轉型。獨立學院是公辦高校基因與民辦機制土壤的結合，其聯(lián)合公辦高職高專學校轉型為本科層次職業(yè)學校，可以將公辦教育的優(yōu)勢發(fā)揮到極致，同時也更契合國家對獨立學院的政策引導。因此，獨立學院轉型為公辦本科層次職業(yè)學校，既是國家總體推進獨立學院規(guī)范發(fā)展、高質量發(fā)展的客觀要求，又是深化高等教育改革發(fā)展的有益探索和具體實踐，對其他獨立學院轉型發(fā)展工作的開展具有示范效應。

（二）構筑現(xiàn)代職教體系的客觀需要

建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系，必須完善職業(yè)教育的內部層次，使職業(yè)教育真正成為一個完整的教育類型。為此，《國家職業(yè)教育改革實施方案》明確指出，職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位。經過不斷探索與實踐，我國本科層次教育具備了一定規(guī)模，但本科層次職業(yè)教育在現(xiàn)代職業(yè)教育體系中仍是需要進一步扶持與發(fā)展的對象。從2019年起，教育部啟動本科層次職業(yè)教育分批試點，隨后《職業(yè)教育提質培優(yōu)行動計劃》《本科層次職業(yè)學校設置標準（試行）》《職業(yè)教育專業(yè)目錄》等政策性文件相繼出臺，有力推動了本科層次職業(yè)教育體系建設。2020年，教育部辦公廳印發(fā)《高等學校命名暫行辦法》，明確提出“本科層次職業(yè)學校稱為‘??職業(yè)技術大學/職業(yè)大學”，從名稱上規(guī)范了本科層次職業(yè)學校的命名方式。獨立學院轉型為公辦本科層次職業(yè)學校是深化職教改革創(chuàng)新發(fā)展、構筑現(xiàn)代職教體系的必經階段。

（三）實現(xiàn)高等教育資源有效整合的重要路徑

獨立學院與公辦高職高專院校在發(fā)展過程中都面臨困境。一方面，獨立學院雖然成功嫁接了母體高校的優(yōu)質資源，但仍然存在產權歸屬不清晰、法人地位未落實和辦學條件不達標等實質性問題，尤其是自有師資力量不足和沒有單獨的校園空間等教育資源相對匱乏的問題。對此，需要通過整合公辦高職高專資源來增強辦學實力并進一步釋放辦學潛能。另一方面，高職院校缺乏系統(tǒng)內升級的路徑，辦學動力與活力不足。因此，舉辦本科教育是當前高職院校優(yōu)質發(fā)展的迫切需求，也是高職本科教育生成的內生動力。部分辦學實力強的高職院校舉辦本科層次職業(yè)教育的愿望強烈，其可以為轉型后的學校辦學提供充足的辦學資源和條件，尤其可以彌補獨立學院占地面積與師資隊伍等核心指標不足的問題。獨立學院整合高職院校資源從而實現(xiàn)轉型，對于高職院校和獨立學院都是機遇。獨立學院轉型為公辦本科層次職業(yè)學校，可以充分發(fā)揮獨立學院與高職高專學校的潛力和優(yōu)勢，盤活現(xiàn)有高等教育資源，實現(xiàn)高等教育資源的優(yōu)化重組，進而促進區(qū)域高等教育的高質量發(fā)展。

三、轉型困境

獨立學院轉型為公辦本科層次職業(yè)學校，既可以有效整合現(xiàn)有公辦高職高專學校的辦學資源，又可以充分釋放兩類學校的辦學潛能。但轉型過程并非一蹴而就，研究者與管理者需要充分分析轉型過程中治理主體、利益相關者、社會環(huán)境可能存在的問題與困境，采用科學的研究方法得出研究結論，并在不斷地研究與試驗中穩(wěn)步推進轉型工作。

（一）政府指導不夠精準

各級政府的精準扶持有利于幫助獨立學院在轉型為公辦本科層次職業(yè)學校的過程中高效吸收與利用教育資源，進而實現(xiàn)院校轉型與提質培優(yōu)齊頭并進。這不僅依賴于各級政府對政策供給及各類資源統(tǒng)籌的力度，也依賴于政府在政策扶持上的精準度。目前，政府的政策支持已經初顯成效，但在具體事項的扶持與指導上仍需進一步提升。宏觀層面，國家對于獨立學院轉型為公辦本科層次職業(yè)學校仍處于探索與宣傳層面，對法律保障、激勵機制認定、監(jiān)督與評價等具體方面的指導相對缺失。中觀層面，省級政府尚未形成多單位部門聯(lián)動處理相關事務機制。獨立學院轉型為公辦本科層次職業(yè)學校，涉及所在地、市的諸多關鍵單位部門，需要省級政府牽頭組織各部門形成合力，共同推進。微觀層面，縣級政府尚未從管理體制上進一步厘清縣級政府單獨舉辦或參與舉辦高等教育的責任與權利。部分獨立學院為解決土地等關鍵性辦學資源不足的問題而遷址縣域辦學，縣級政府給予了高度重視與關鍵性辦學資源支持，尤其在江浙等縣域經濟高度發(fā)達的地區(qū)，縣級政府對舉辦高等教育的熱情相對較高。但是，如何清晰、準確地完成各級政府角色定位，保證政策的精準度，對于促進院校轉型、校企合作、校地融合至關重要。

（二）多方利益訴求交織

獨立學院整合公辦高職高專資源從而轉型為公辦本科層次職業(yè)學校，涉及多方利益主體，各方利益主體都希望實現(xiàn)自身利益最大化。涉及轉型為本科層次職業(yè)學校的獨立學院，其舉辦方多為母體高校、母體高校教育發(fā)展基金會或者屬地政府旗下的國有企業(yè)，一旦轉型首先涉及舉辦方利益。母體高校一般會考慮自身的有形資產和無形資產投入及最終收益，它們對于轉型的態(tài)度相對保守；部分地方政府（地市和縣市區(qū)政府）控股或全資公司參與舉辦獨立學院，為獨立學院轉型發(fā)展提供土地、資金等辦學資源及政策支持，短時間內完成轉型必然會引起地方政府對國有資產存在流失風險的警惕；公辦高職高專學校分屬不同廳局主管，它們作為轉型過程中的合并對象又涉及公辦高職高專學校及其主管部門如何在轉型過程中與獨立院校及其母體高校達成利益分配的相對平衡問題。除此之外，教師和學生的利益訴求、合并專設后的院校命名與社會輿論也是影響轉型的重要因素。

（三）人員安置問題初現(xiàn)

就轉型的具體實踐來看，社會風險問題初現(xiàn)，主要體現(xiàn)在教職工安置和學生安置兩個方面。在教職工安置方面，原公辦高職高專學校屬于政府財政全額撥款的事業(yè)單位，教職工大多數(shù)屬于事業(yè)編制聘用或人事代理聘用，而獨立學院教師大多數(shù)是編制外聘用人員，不屬事業(yè)編制管理范圍，采取勞動合同制。轉型后公辦高職高專學校因其事業(yè)單位性質，其教職工一般會轉入新設的公辦本科層次職業(yè)學校；而獨立學院教職工大體分為母體高校在編人員、人事代理人員和獨立學院自聘人員兩類，在編人員、人事代理人員可以選擇回到母體高校，難點在于獨立學院自聘人員的安置。同時，教職工安置還涉及職稱評審、工資待遇等人事問題，新舊管理體制下的制度設計關乎所有利益相關者的權益再分配。如果處理不好教職工安置問題，會引發(fā)一系列人事問題。另外，關于學生安置，涉及老生和新生。老生指原獨立學院和高職高專學校各自招收的學生，新生則指新設本科層次職業(yè)學校招收的學生。轉型過程若對這兩類學生的收費、管理、畢業(yè)證蓋章、就業(yè)等問題解釋回應不到位，會大大增加學校的管理成本，甚至影響未來院校的招生與社會聲譽。

（四）融合發(fā)展難點凸顯

隨著轉型工作的深入，獨立學院與公辦高職高專學校融合發(fā)展的難點凸顯，集中體現(xiàn)在人才培養(yǎng)模式調整、學科專業(yè)融合發(fā)展與師資隊伍融合發(fā)展等三大方面。首先，涉及兩類普通高校人才培養(yǎng)模式的沖突。獨立學院、高職高專院校分屬高等教育的不同類型、層次，轉型后又定位為本科層次職業(yè)教育，存在新舊人才培養(yǎng)模式的沖突與調整。其次，涉及兩類普通高校學科專業(yè)的沖突。獨立學院現(xiàn)有學科專業(yè)與高職高專學?，F(xiàn)有專業(yè)群并不完全匹配，如山西大學商務學院主要以人文社會學科為主，山西交通職業(yè)技術學院與山西建筑職業(yè)技術學院則以工科類專業(yè)群為主，三校聯(lián)合轉型后首先面臨的就是學科專業(yè)融合與發(fā)展問題。最后，涉及兩類高校師資隊伍發(fā)展的沖突。兩類高校的教師隊伍在管理模式、研究領域、教學風格等方面存在明顯差異，合并轉型后的師資隊伍也面臨轉型、融合等關鍵性問題。如果無法建設一支符合時代要求的“雙師型”本科層次職業(yè)教育教師隊伍，培養(yǎng)高素質技術技能人才將無從談起。

四、應對策略

面對提升教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的戰(zhàn)略部署，面對國家依法治教的新要求，當前獨立學院轉型工作進入深水區(qū)。對此，必須充分發(fā)揮各級政府、相關高校、企業(yè)行業(yè)等多元主體的協(xié)同治理作用，方能實現(xiàn)多方共贏。

（一）提升政府協(xié)同治理能力

面對獨立學院轉型為公辦本科層次職業(yè)學校這一嶄新命題，從協(xié)同治理主導性主體層面來說，政府急需進一步完善相關政策制度，提升政策支持的精準性、有效性。必須明確各級政府在協(xié)同治理中的權責關系。宏觀層面，國家教育行政部門提供及時有效的制度供給。有效的政策制度供給是實現(xiàn)本科層次職業(yè)教育合法性的前提，將制度優(yōu)勢更好地轉化為政府效能，增強此類轉型路徑的權威性與執(zhí)行剛性，將有益探索轉化為積極推進的階段性改革成果。中觀層面，省級政府將獨立學院轉型發(fā)展問題納入全省經濟社會高質量發(fā)展大局。建立由省級政府統(tǒng)籌協(xié)調、多廳局協(xié)同會商機制，將組織、宣傳、發(fā)展與改革委、財政、機構編制委員會辦公室、人力資源和社會保障等部門納入工作系統(tǒng)，確保轉型發(fā)展工作平穩(wěn)高效。微觀層面，探索構建省市縣（區(qū)）“三級管理、三級辦學”新格局，既賦予部分縣域經濟發(fā)達的中心市辦學的權力，也賦予這一類中心城市進行高等教育管理的權力。各級政府需要在相互信任的基礎上提升協(xié)同治理能力、建立協(xié)同治理模式，進而優(yōu)化本科層次職業(yè)教育的制度環(huán)境。

（二）樹立命運共同體行動意識

從高等教育普及化和區(qū)域高等教育發(fā)展大局來看，在轉型進程中，各利益主體或治理主體已逐漸形成了利益共同體、責任共同體、命運共同體，攜手合作、多方共贏才是多方治理主體共同參與的最好格局。各治理主體相互協(xié)作、優(yōu)勢互補既能順應區(qū)域高等教育高質量發(fā)展的客觀要求，也代表區(qū)域經濟社會高質量發(fā)展的前進方向。多方治理主體存在諸多共同利益，首先是統(tǒng)籌多方教育資源創(chuàng)建本科高校、達到教育資源效用最大化。這要考慮母體高校、地方政府對于獨立學院建設發(fā)展的投入，以合理合法方式適當予以補償。另外，地方政府引進獨立學院在屬地辦學時也進行了大量投入，對屬地政府最好的回報就是將現(xiàn)有的母體高校設立為分校區(qū)或者將新設學校繼續(xù)留在屬地，保證屬地政府前期投入成本不會落空，為區(qū)域經濟社會發(fā)展提供匹配程度較高的智力支持與技術支撐。因此，省、市、縣各級地方政府和母體高校、公辦高職高專、獨立學院等治理主體應樹立命運共同體行動意識，為順利開展本科層次職業(yè)教育掃清思想層面的障礙。

（三）完善社會風險防控機制

獨立學院轉型發(fā)展要充分考慮教職工、學生等人員的訴求，確保師生員工的合法權益，有效規(guī)避校園穩(wěn)定事件、網(wǎng)絡輿情、法律糾紛等社會風險問題。建立健全風險防控機制，維護學校的安全穩(wěn)定，是獨立學院轉型后實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。為此，相關治理主體應清楚識別轉型過程中的關鍵風險點，自覺建立健全風險防控機制。首先，地方政府、母體高校、公辦公職高專、獨立學院等相關治理主體要成立風險防控領導小組和工作小組，負責相關政策的宣講、解釋和風險防控工作，消除利益相關者的恐慌與焦慮情緒。其次，識別關鍵社會風險點，完善社會風險防范措施。一方面，要做好教職工人員安置工作。教職工隊伍的穩(wěn)定是學校穩(wěn)定的基石，堅持以三個基本原則（堅持自愿選擇、堅持可用盡用、堅持兜底安置），穩(wěn)步推進教職工安置。另一方面，要做好學生人員安置工作。學生的穩(wěn)定主要包括老生的思想認識和定位準確，合并后的新生對新學校的歷史和未來發(fā)展認識清晰。根據(jù)相關政策和規(guī)定，轉型后新招錄的學生按照新標準新規(guī)定執(zhí)行，此前入學的學生仍執(zhí)行原標準，分別按招錄學校的辦學機制和模式進行管理。

（四）探索兩校融合發(fā)展新機制

高校在實現(xiàn)辦學形式上的合并后要認真思考本校的辦學定位，制定戰(zhàn)略目標以及實現(xiàn)措施。唯有如此，才能鞏固改革成果，贏得發(fā)展機遇?；诖?，新設公辦本科層次職業(yè)學校首先面臨的問題就是要完成內部融合發(fā)展。一是優(yōu)化人才培養(yǎng)模式。落實立德樹人根本任務，時刻捕捉區(qū)域經濟社會發(fā)展新動向，主動對接現(xiàn)代產業(yè)轉型升級對人才在技術技能、職業(yè)素養(yǎng)等方面的新要求，推進“五育并舉”“三全育人”，以促進學生全面發(fā)展為核心，實行政校行企四方聯(lián)動，培養(yǎng)區(qū)域經濟社會急需的高素質技術技能人才。二是構建特色學科專業(yè)群。明晰新設學校的辦學理念、辦學定位和辦學特色，融合兩校原有學科專業(yè)，進一步打造與之相匹配的學科專業(yè)群，在強化傳統(tǒng)優(yōu)勢學科專業(yè)與區(qū)域經濟社會發(fā)展急需學科專業(yè)的同時，積極探索應用型與差異化發(fā)展的新路徑，以此凸顯本科層次職業(yè)教育類型的特色優(yōu)勢。三是打造高水平師資隊伍。根據(jù)聯(lián)合轉型后學校的辦學定位和辦學特色，將師資隊伍建設作為學校的重點和中心工作，研究并制定學校師資隊伍建設長遠規(guī)劃，堅持引進一批、培養(yǎng)一批、轉崗一批，優(yōu)化師資隊伍質量。

（五）構建多元主體協(xié)同辦學格局

獨立學院整合公辦高職高專資源從而轉型為公辦本科層次職業(yè)學校，是特定歷史階段和多方治理主體運籌帷幄的產物。作為獨立學院轉型發(fā)展路徑之一，獨立學院轉型為公辦本科層次職業(yè)學校，延續(xù)了獨立學院和公辦高職高專學校自帶的公辦基因。此類轉型既牽涉國家對獨立學院轉型發(fā)展的總體布局，又牽涉各省級政府統(tǒng)籌高等教育結構層次布局的發(fā)展大計，是區(qū)域經濟社會高質量發(fā)展的重要組成部分。因此，破解獨立學院轉型為公辦本科層次職業(yè)學校的難題，需要政府、母體高校、投資方和獨立學院等相關利益方的通力合作與共同努力，各司其職。獨立學院轉型為公辦本科層次職業(yè)學校，應緊跟職業(yè)教育改革發(fā)展步伐，深入推進政府主導、高校主體、社會各界多元主體參與的協(xié)同辦學。其一，發(fā)揮各級政府主導作用，加強統(tǒng)籌規(guī)劃。有機整合獨立學院與?？茖哟谓逃Y源，優(yōu)化各層次職教資源分布，完善相關經費投入機制，保障基本辦學資源的有效供給。其二，發(fā)揮轉型后學校的主體作用，潛心辦學育人。各高校要在準確把握辦學定位和人才培養(yǎng)目標定位的基礎上，按照《國家職業(yè)教育改革實施方案》提出的各項改革任務和工作要求，創(chuàng)新辦學機制和人才培養(yǎng)模式。其三，發(fā)揮企業(yè)行業(yè)等社會主體參與辦學的積極性，激發(fā)其參與辦學活力。充分用好產教融合、校企合作等基本辦學模式，積極引導學校與社會主體開展深度辦學合作，深化產教融合與校企合作，鼓勵企業(yè)行業(yè)參與舉辦高質量本科層次職業(yè)教育。

五、結語

當前，我國職業(yè)教育已經進入“提質培優(yōu)”的全新發(fā)展階段，必須激發(fā)各個辦學主體的活力，統(tǒng)籌規(guī)劃教育資源。獨立學院整合公辦高職高專資源從而實現(xiàn)轉型，一方面充分吸收了獨立學院本科辦學經驗的優(yōu)勢，保證了本科水平的辦學層次；另一方面充分吸收了公辦高職高專學校的管理經驗，保證了職業(yè)性的辦學屬性。針對轉型過程中出現(xiàn)的新問題，獨立院校、獨立院校的母體院校、高職高專院校應形成教育合力，在地方政府的精準扶持下對人才培養(yǎng)模式、專業(yè)群建設、課程融合、教師團隊融合、管理方法等方面進行革新。此外，還要主動與當?shù)禺a業(yè)對接，與地方企業(yè)進行深度合作，不斷提升學校產教融合水平，進而形成院校融合的新機制、多元主體辦學的新格局。

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