袁俊斌 張崢 李楊 問(wèn)青春 姜永偉 王星蒙

（遼寧省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，遼寧沈陽(yáng) 110161）

1 引言

根據(jù)國(guó)家層面提出的生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，為推動(dòng)各地區(qū)落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)，強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)主體責(zé)任，并為實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)獎(jiǎng)懲機(jī)制提供依據(jù)，建立科學(xué)、完善的生態(tài)建設(shè)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系成為當(dāng)下生態(tài)建設(shè)工作的迫切需要。在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，生態(tài)保護(hù)政策的制定需要依據(jù)生態(tài)評(píng)價(jià)結(jié)果，同時(shí)，各項(xiàng)生態(tài)措施要有部署、有檢查、有調(diào)度、有考核、有評(píng)估，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)機(jī)制，才能落到實(shí)處，其中評(píng)估環(huán)節(jié)是實(shí)現(xiàn)閉環(huán)機(jī)制的關(guān)鍵點(diǎn)，也是當(dāng)前生態(tài)保護(hù)工作中的弱點(diǎn)。針對(duì)這一現(xiàn)狀，本文在對(duì)我國(guó)生態(tài)評(píng)價(jià)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行綜述的基礎(chǔ)上，提出生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)的建議。

2 我國(guó)生態(tài)評(píng)價(jià)制度的形成與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 我國(guó)生態(tài)評(píng)價(jià)制度的形成

我國(guó)的生態(tài)評(píng)價(jià)開(kāi)始于20 世紀(jì)80 年代，最初的研究涉及土地資源適宜性評(píng)價(jià)、人類(lèi)干擾生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和城市生態(tài)評(píng)價(jià)［1-6］，隨后引入景觀生態(tài)學(xué)理論，生態(tài)格局、生態(tài)功能以及不同尺度生態(tài)單元在人類(lèi)干擾下的動(dòng)態(tài)變化成為生態(tài)學(xué)領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)［7-16］，在40 年的時(shí)間里，生態(tài)評(píng)價(jià)在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)領(lǐng)域得到蓬勃發(fā)展［17］，并在近10 多年，在政府行政管理中逐步受到重視。

2006 年，我國(guó)頒布了HJ/T 192—2006《生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范（試行）》［18］，并開(kāi)始逐年開(kāi)展全國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)。2012 年，為了進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)方法，原環(huán)境保護(hù)部對(duì)該規(guī)范進(jìn)行了修訂，于2015 年發(fā)布了HJ/T 192—2015《生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》［19］。為推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)成效監(jiān)測(cè)評(píng)估，生態(tài)環(huán)境部于2021 年發(fā)布了《區(qū)域生態(tài)質(zhì)量評(píng)價(jià)辦法（試行）》［20］。

HJ/T 192—2015《生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和各指標(biāo)計(jì)算方法，通過(guò)生物豐度、植被覆蓋度、水網(wǎng)密度、土地脅迫和污染負(fù)荷5 個(gè)分指數(shù)，來(lái)反映評(píng)價(jià)區(qū)內(nèi)的生物多樣性、水資源、土壤侵蝕、土地不合理開(kāi)發(fā)利用、污染物排放等方面狀況，并通過(guò)生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)（EI 指數(shù)）這一總指數(shù)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況進(jìn)行綜合評(píng)分和分級(jí)［17］，對(duì)區(qū)域自然生態(tài)情況（生物、水、土壤）和人類(lèi)活動(dòng)影響程度（陡坡開(kāi)墾、填海造陸、污染物排放等）進(jìn)行量化，適用于縣域、地市、省域和生態(tài)區(qū)的生態(tài)狀況評(píng)價(jià)。HJ/T 192—2015《生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》作為生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)的技術(shù)指南，其EI 指數(shù)由國(guó)家和各省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)每年在主流媒體向社會(huì)公布，為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)和生態(tài)考核提供了重要參考?！秴^(qū)域生態(tài)質(zhì)量評(píng)價(jià)辦法（試行）》則更多引入景觀生態(tài)學(xué)理論，從生態(tài)格局、生態(tài)功能、生物多樣性和生態(tài)脅迫4 個(gè)方面來(lái)評(píng)價(jià)區(qū)域生態(tài)質(zhì)量，其評(píng)價(jià)結(jié)果自2022 年開(kāi)始成為國(guó)家對(duì)各省污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)績(jī)效考核的指標(biāo)之一［21］。

除了全國(guó)生態(tài)狀況評(píng)價(jià)，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核是我國(guó)生態(tài)評(píng)價(jià)制度的另一個(gè)體現(xiàn)。為了加強(qiáng)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金用途和使用效率進(jìn)行監(jiān)督與引導(dǎo)，2009 年，國(guó)家啟動(dòng)了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量試點(diǎn)考核，2011 年，《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核辦法》正式印發(fā)，從2012 年起，該考核結(jié)果直接用于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的調(diào)節(jié)［22］。此后經(jīng)過(guò)2014 年、2017 年兩次修訂，“十三五”期間考核指標(biāo)體系發(fā)布［23］。

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核采用對(duì)保護(hù)結(jié)果和保護(hù)過(guò)程評(píng)價(jià)相結(jié)合的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，基于天地一體化監(jiān)測(cè)技術(shù)手段獲取的自然生態(tài)和環(huán)境狀況指標(biāo)數(shù)據(jù)，結(jié)合生態(tài)環(huán)境監(jiān)管指標(biāo)數(shù)據(jù)，評(píng)價(jià)縣域生態(tài)保護(hù)成效，以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量動(dòng)態(tài)變化作為評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)移支付資金使用效果的核心依據(jù)［24］。建立了運(yùn)行有效的定期監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作機(jī)制和“花錢(qián)問(wèn)效，無(wú)效問(wèn)責(zé)”的轉(zhuǎn)移支付資金考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，有利于加強(qiáng)對(duì)資金用途和使用效率的監(jiān)督與引導(dǎo)，是目前國(guó)內(nèi)生態(tài)評(píng)價(jià)應(yīng)用于績(jī)效考核的成功案例。

2.2 我國(guó)生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)生態(tài)評(píng)價(jià)制度的建立和實(shí)施引領(lǐng)學(xué)術(shù)領(lǐng)域的研究方向逐漸向生態(tài)政策需求轉(zhuǎn)變，近年來(lái)相關(guān)研究比較多［25］。2008 年，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心構(gòu)建了包含28 個(gè)指標(biāo)的中國(guó)省級(jí)行政區(qū)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過(guò)灰色關(guān)聯(lián)法構(gòu)建綜合生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性指數(shù)，對(duì)我國(guó)各省級(jí)行政區(qū)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性進(jìn)行評(píng)價(jià)［26］。2008 年，原環(huán)境保護(hù)部從國(guó)土安全、水安全、大氣安全、生物安全和生態(tài)災(zāi)害5 個(gè)方面選取指標(biāo)，構(gòu)建了國(guó)家生態(tài)安全綜合評(píng)價(jià)體系，在此基礎(chǔ)上對(duì)省域生態(tài)安全進(jìn)行評(píng)價(jià)［27］。2010—2013 年，北京林業(yè)大學(xué)開(kāi)展了全國(guó)省域生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)研究，對(duì)各省的生態(tài)文明建設(shè)水平及空間差異進(jìn)行了分析，構(gòu)建了ECI（整體生態(tài)文明指數(shù)）和GECI（綠色生態(tài)文明指數(shù)）兩套生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系［28］。2021 年，馬本等以國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付縣域?yàn)檠芯繉?duì)象，從自然生態(tài)、大氣、水環(huán)境3 個(gè)方面對(duì)中央資金轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)環(huán)境效益進(jìn)行評(píng)估［29］。黨的十八大以來(lái)，在我國(guó)相繼出現(xiàn)湖南、廣西、福建、浙江等省份的生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效評(píng)估技術(shù)研究［30-35］。

隨著生態(tài)建設(shè)水平的提高，現(xiàn)有生態(tài)評(píng)價(jià)體系還不能滿(mǎn)足實(shí)際工作要求，目前，生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚比較單薄，將行政管理上的需求與科學(xué)研究領(lǐng)域的成果結(jié)合，建立科學(xué)、有效、可行的生態(tài)建設(shè)績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從而充分發(fā)揮生態(tài)評(píng)價(jià)在服務(wù)生態(tài)環(huán)境管理、督促區(qū)域生態(tài)保護(hù)與引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等生態(tài)建設(shè)方面的積極作用，是生態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)工作的迫切需要。

3 關(guān)于生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)的建議

生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)該在明確評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)目的的基礎(chǔ)上確定評(píng)價(jià)指標(biāo)和方法，在指標(biāo)和方法篩選上應(yīng)兼顧評(píng)價(jià)方法的科學(xué)性、可行性與實(shí)用性。

3.1 明確評(píng)價(jià)內(nèi)容和目的是構(gòu)建生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)

在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，不同方面的工作需要評(píng)價(jià)的內(nèi)容各異，但目的不外乎兩方面：一是說(shuō)清生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及變化趨勢(shì)，二是說(shuō)清生態(tài)環(huán)境狀況空間差異和動(dòng)態(tài)變化的原因。作為生態(tài)環(huán)境管理者，掌握生態(tài)環(huán)境變化原因更加重要，生態(tài)環(huán)境受自然和人為兩種干擾因素的影響而不斷發(fā)生變化，盡管人為干擾是生態(tài)平衡失調(diào)的主要原因，但人類(lèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境的干擾并不都是負(fù)面的，生態(tài)文明建設(shè)就是通過(guò)向生態(tài)環(huán)境輸入生態(tài)保護(hù)政策、措施等正向干擾使其由失衡向平衡狀態(tài)演替的過(guò)程。所謂績(jī)效評(píng)估，就是通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境變化進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而對(duì)這種正向干擾進(jìn)行評(píng)估。因此，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境差異和變化的因素有大致的、定性的調(diào)查分析，明確評(píng)價(jià)內(nèi)容和目的是構(gòu)建生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)。

3.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)在單要素之上，系統(tǒng)地反映區(qū)域綜合生態(tài)問(wèn)題

指標(biāo)應(yīng)能反映區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況的空間差異及時(shí)間變化。在地球的5 個(gè)圈層中，除巖石圈外，大氣圈、水圈、土壤圈和生物圈均受到人類(lèi)活動(dòng)較大影響，且山、水、林、田、湖、草、沙不同生態(tài)要素實(shí)質(zhì)是相互耦合的生態(tài)統(tǒng)一體，因此生態(tài)評(píng)價(jià)不僅要涵蓋大氣（包括空氣質(zhì)量、熱島效應(yīng)、噪聲污染等與大氣相關(guān)的因子）、水（各類(lèi)水體質(zhì)量、降雨、水資源量等）、土壤（土壤污染、土壤侵蝕、固廢排放等）和生物（植被覆蓋度、生物多樣性、人口結(jié)構(gòu)等）諸要素，更要站在水、氣、土、聲、渣各個(gè)要素之上，系統(tǒng)地反映區(qū)域綜合生態(tài)問(wèn)題。

用于績(jī)效考核的指標(biāo)體系應(yīng)該根據(jù)具體生態(tài)政策、措施更有針對(duì)性地選取對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，比如藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、河流治理攻堅(jiān)戰(zhàn)的成效，可以通過(guò)空氣質(zhì)量、河流水質(zhì)變化體現(xiàn)出來(lái)，并通過(guò)和其他指標(biāo)加權(quán)最終以一個(gè)量化總指標(biāo)的變化來(lái)反映當(dāng)?shù)卣纳鷳B(tài)文明建設(shè)績(jī)效。

3.3 加強(qiáng)研用合作，建立兼具科學(xué)性和實(shí)用性的指標(biāo)體系

生態(tài)指標(biāo)的選取應(yīng)同時(shí)考慮指標(biāo)的科學(xué)性和實(shí)用性。生態(tài)評(píng)價(jià)在各科研院所和高校的生態(tài)及相關(guān)專(zhuān)業(yè)均有大量研究，可以利用其科研力量，研究如何建立固定的生態(tài)評(píng)價(jià)體系?？蒲腥藛T在評(píng)價(jià)指標(biāo)和方法確定上更有優(yōu)勢(shì)，而生態(tài)環(huán)境管理部門(mén)自身對(duì)于評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)內(nèi)容、數(shù)據(jù)獲取、指標(biāo)推廣應(yīng)用難易程度更容易把握，將科研力量和生態(tài)環(huán)境管理力量結(jié)合起來(lái)，有利于建立兼具科學(xué)性和實(shí)用性的指標(biāo)體系。

3.4 以地方標(biāo)準(zhǔn)為抓手，推動(dòng)生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)

目前國(guó)內(nèi)生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚比較單薄，針對(duì)這一現(xiàn)狀，2020 年生態(tài)環(huán)境部在《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系與監(jiān)測(cè)能力現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》中提出，優(yōu)化監(jiān)測(cè)指標(biāo)項(xiàng)目和評(píng)價(jià)方法，形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與因地制宜相結(jié)合的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，科學(xué)客觀反映生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和污染治理成效，并鼓勵(lì)有條件的地方在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域先于國(guó)家立法［36］。地方標(biāo)準(zhǔn)更容易切合各地實(shí)際情況，其制修訂及試行均比全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)具有靈活性，在這種情況下，可以根據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)績(jī)效評(píng)估的需要，出臺(tái)地方上的生態(tài)評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范，為省、市、縣生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效評(píng)估提供依據(jù)，通過(guò)地方標(biāo)準(zhǔn)的制定、試行、修訂過(guò)程不斷推動(dòng)指標(biāo)體系建設(shè)發(fā)展完善，對(duì)于促進(jìn)各級(jí)生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)均有重要意義。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)現(xiàn)有的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足實(shí)際工作要求，建立科學(xué)、完善的生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系成為當(dāng)下生態(tài)建設(shè)工作的迫切需求。生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建應(yīng)緊扣生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效考核需求，明確評(píng)價(jià)目的，評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)在涵蓋單要素的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地反映區(qū)域綜合生態(tài)問(wèn)題，在有條件的地方，可以以地方標(biāo)準(zhǔn)為抓手，推動(dòng)生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)不斷發(fā)展完善。