吳柯穎 段明 周子航 彭生誠 柳臣中

（1.成都市生態(tài)環(huán)境局，四川成都 610041；2.四川大學(xué)，四川成都 610065；3.西南石油大學(xué)，四川成都 610500；4.成都市環(huán)境保護科學(xué)研究院，四川成都 610072）

1 引言

在我國經(jīng)濟快速增長的同時，餐飲服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)隨之迅速增長，我國飲食文化歷史悠久，美食種類層出不窮，但隨之出現(xiàn)的餐飲油煙擾民問題也屢見不鮮。成都是川菜發(fā)源地，也是全國知名的美食之都，但火鍋、串串、柴火雞、鐵板燒等新興餐飲行業(yè)的出現(xiàn)，使污染排放類別和形式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，餐飲油煙擾民問題頻繁發(fā)生，其在污染環(huán)境、危害公眾健康的同時，也加劇了餐飲經(jīng)營者與相鄰住戶的矛盾。

餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染防治措施和禁止性條款已由2015 年修訂后的《中華人民共和國大氣污染防治法》第八十一條規(guī)定［1］，相應(yīng)法律責(zé)任也已明確。自該法實施以來，我國餐飲油煙污染防治與監(jiān)管工作雖取得較好成績，但各地飲食習(xí)慣、烹飪方式不同，排放的餐飲油煙濃度、污染物組分不盡相同［2］，監(jiān)管難度較大。我國現(xiàn)行餐飲油煙法律法規(guī)在地方實踐中，存在源頭管控不力、規(guī)劃布局不合理、煙道設(shè)置不規(guī)范、科技賦能不足、部門聯(lián)動機制不健全等問題［3］。因此，成都市迫切需要制定符合地方性飲食特色的《成都市飲食業(yè)油煙污染防治條例》，以減少油煙污染擾民問題，持續(xù)改善環(huán)境空氣質(zhì)量，推進餐飲服務(wù)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)提檔升級。

2 成都市餐飲業(yè)現(xiàn)狀

川菜作為我國八大傳統(tǒng)烹飪菜系，其以麻、辣、香、鮮為特點，烹飪方式多采用高油溫及高用油量的煎炒炸為主，火鍋、串串的炒料和涮煮過程依賴高油、高溫完成。研究表明，油煙在高溫食用油烹調(diào)食材過程中，除易轉(zhuǎn)化為二次有機氣溶膠和二次顆粒物外［4-6］，還可直接吸入人體，釋放出脂肪酸、烷烴、烯烴、醛酮、芳香族化合物等物質(zhì)［7-8］，危害人體健康。隨著飲食業(yè)快速發(fā)展，其烹飪過程中排放的餐飲油煙成為相鄰居民的投訴熱點之一。據(jù)統(tǒng)計，2018 年四川省餐飲收入約2 800 億元，其中成都市餐飲收入約900 億元，占四川省餐飲收入的32%。按照經(jīng)營業(yè)態(tài)分類，成都餐飲龍頭企業(yè)中一半以上是川菜，特色火鍋在餐飲消費中占比較大，其次是小吃、西式快餐等。根據(jù)周子航等［9］的研究結(jié)果，2016 年成都市餐飲業(yè)油煙排放的大氣污染物主要包括VOCs，PM2.5和PM10，其中，VOCs 總量為2 065.5 t/a，PM2.5總量為2 261.5 t/a，PM10總量為2 727.7 t/a。

3 餐飲油煙污染防治的地方立法現(xiàn)狀

3.1 國內(nèi)部分地區(qū)關(guān)于城市餐飲油煙污染防治地方立法的情況

目前國內(nèi)部分地區(qū)餐飲油煙污染防治法律法規(guī)和政府規(guī)章見表1。

表1 國內(nèi)部分地區(qū)餐飲油煙污染防治法律法規(guī)和政府規(guī)章

綜合各地餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染防治的法律法規(guī)和政府規(guī)章，地方政府在積極探索解決人民群眾身邊的環(huán)境污染問題，總體思路以“源頭防治、過程控制和末端治理”為主，積極采取地方法規(guī)的形式將實踐經(jīng)驗和階段性成果制度化、法制化。各地從選址規(guī)劃、審批備案、治理設(shè)施清理、法律責(zé)任、日常監(jiān)管等方面［10-11］，結(jié)合本地特色，遵循上位法，建立較完善的餐飲服務(wù)業(yè)油煙監(jiān)管體系，與上位法相比，更加完備、操作性更強。如加強餐飲行業(yè)環(huán)境污染的源頭治理、過程治理和末端治理的《上海市飲食服務(wù)業(yè)環(huán)境污染防治管理辦法》，為當(dāng)?shù)氐牟惋嬓袠I(yè)環(huán)境管理執(zhí)法提供了明確的法律依據(jù)［12］。同時，各地陸續(xù)出臺了一系列的配套政策、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，提升了餐飲業(yè)環(huán)境污染防治工作的可操作性和執(zhí)行效果。

3.2 成都市現(xiàn)行的餐飲油煙污染防治規(guī)章制度

2021 年出臺的《成都市大氣污染防治條例》明確了各相關(guān)部門（單位）在餐飲行業(yè)的業(yè)態(tài)分布、門檻準(zhǔn)入、行業(yè)監(jiān)管、執(zhí)法處罰等方面的法定職責(zé)，同時強化了餐飲企業(yè)的主體責(zé)任，并對餐飲項目選址、專用煙道等方面提出明確要求。同時，該條例還創(chuàng)新性地從餐飲企業(yè)經(jīng)營者的角度，規(guī)定了“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)告知、公示所銷售樓盤在銷售商品房或者商業(yè)用房過程中是否有專用煙道，并在銷售合同中標(biāo)注”等。其中明確要求開發(fā)商在銷售合同中必須標(biāo)注是否有專用煙道，有利于餐飲企業(yè)經(jīng)營者在選址、投資等方面作出判斷。

同年，成都市政府印發(fā)實施《成都市餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染防治管理辦法》，明確餐飲油煙污染防治工作的具體要求，堅持系統(tǒng)治理、源頭治理、綜合治理、分類施治的原則，并配套出臺了《成都市餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染綜合治理攻堅行動方案》。《成都市餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染防治管理辦法》的主要內(nèi)容包括：一是優(yōu)化餐飲選址布局。合理規(guī)劃餐飲服務(wù)項目布點，推動餐飲服務(wù)項目集中設(shè)置，新建住宅建筑嚴(yán)禁設(shè)置底商，各區(qū)（市）縣政府制定并公布餐飲服務(wù)項目經(jīng)營場所禁止選址清單。二是嚴(yán)格證照審批管理。市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)將新、改、擴建餐飲項目選址納入工商登記注冊和食品經(jīng)營許可核發(fā)的前置條件，對在禁止選址清單內(nèi)的餐飲服務(wù)項目，一律不予辦理相關(guān)許可手續(xù)。開展餐飲企業(yè)溫馨提示服務(wù)活動，告知選址規(guī)定和經(jīng)營要求，引導(dǎo)餐飲企業(yè)合法選址、規(guī)范經(jīng)營。三是對專用煙道設(shè)置進行規(guī)范。對新建、改建住宅項目配套商業(yè)設(shè)施或商業(yè)設(shè)施靠近居民住宅的，確需設(shè)置餐飲服務(wù)功能的，嚴(yán)格執(zhí)行專用煙道設(shè)計建設(shè)要求，并將專用煙道設(shè)置情況納入竣工驗收，對是否按圖施工進行檢查，發(fā)現(xiàn)未按圖設(shè)置專用煙道的，一律不予驗收合格。對未配套建設(shè)餐飲服務(wù)專用煙道的商鋪，督促房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在銷（預(yù)）售新建商住樓時，書面告知購買者不得用于開辦餐飲服務(wù)項目，以免產(chǎn)生油煙污染。

4 成都市餐飲油煙污染防治的立法建議

4.1 源頭防治，預(yù)防油煙污染產(chǎn)生

商務(wù)部門牽頭制定《餐飲業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》和《餐飲業(yè)網(wǎng)點空間布局專項規(guī)劃》，將其與國土空間規(guī)劃相銜接，引導(dǎo)餐飲服務(wù)項目進入集聚經(jīng)營區(qū)域。對產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項目，由規(guī)劃和自然資源部門牽頭制定禁止選址目錄并予以公示。對違反禁止選址規(guī)定的項目，市場監(jiān)管、行政審批部門在辦理餐飲項目許可審批、當(dāng)事人提供違法后果自負(fù)的書面承諾時，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保告知承諾制。引入第三方專業(yè)監(jiān)管服務(wù)機制，借助社會力量提供宣傳、引導(dǎo)、指導(dǎo)、督促整改等服務(wù)，從源頭預(yù)防油煙污染產(chǎn)生。

4.2 科技賦能，提高油煙防治效能

鼓勵研發(fā)餐飲油煙高效處理設(shè)備，采取以獎代補的形式，對安裝高效油煙凈化設(shè)施的餐飲服務(wù)企業(yè)予以推薦［13-15］。推進餐飲服務(wù)企業(yè)信息化管理平臺建設(shè)，使城管、市場監(jiān)管、商務(wù)、生態(tài)環(huán)境、住建、規(guī)劃、自然資源等部門可以依托信息平臺，實現(xiàn)相關(guān)資源互聯(lián)共享，如許可審批、基礎(chǔ)信息、運行狀態(tài)、管理信息、處罰信息等，市級財政給予適當(dāng)補助，對符合條件的餐飲服務(wù)企業(yè)實行信息共享，定期召開聯(lián)席會議推動部門協(xié)作。

4.3 夯實基礎(chǔ)，完善政策標(biāo)準(zhǔn)體系

盡快將《成都市餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染防治管理辦法》固化為體現(xiàn)成都市餐飲油煙污染治理機制措施的地方性法規(guī)；促進《成都市餐飲業(yè)油煙污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》的出臺和《成都市餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染防治制度規(guī)范》的更新與完善；對居民樓棟底商開設(shè)餐飲服務(wù)項目和新開辦餐飲服務(wù)項目的審批服務(wù)辦法、辦理流程等進行細(xì)化與公布，確保新開辦餐飲服務(wù)項目的審批事項符合相關(guān)法律法規(guī)的要求。