周艷，葛書學(xué)

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

基本公共文化服務(wù)均等化，是保障并實(shí)現(xiàn)公民文化權(quán)利的重要途徑，也是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)共同富裕的應(yīng)有之義和實(shí)施路徑。為此，黨中央、國務(wù)院進(jìn)行了系列頂層設(shè)計(jì)，制定并頒布相應(yīng)政策文件。2006年黨的十六屆六中全會(huì)第一次正式提出“基本公共服務(wù)均等化”，均等化目標(biāo)包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)治安；黨的十七屆六中全會(huì)（2011）指出“加強(qiáng)公共文化服務(wù)是實(shí)現(xiàn)人民基本文化權(quán)益的主要途徑”，并且2020年文化改革發(fā)展的重要目標(biāo)之一就是“覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系基本建立，努力實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化”；國務(wù)院“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃（2017）指出到2020年總體實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化，完善體系，健全體制機(jī)制，提高均等化水平；黨的十九屆五中全會(huì)（2020）部署“十四五”時(shí)期的文化建設(shè)，提出“要提升公共文化服務(wù)水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系的一體化建設(shè)”。上述國家的重要政策為基本公共文化服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)提供堅(jiān)實(shí)支撐、指明前進(jìn)方向。

一、文獻(xiàn)綜述

基本公共文化服務(wù)均等化，要求在資源環(huán)境沒有較大優(yōu)勢(shì)的國家和地區(qū)，政府運(yùn)用公共財(cái)政、實(shí)施公共政策，使得全體公民享有的基本公共文化服務(wù)水平相差無幾。根據(jù)現(xiàn)有研究，公共文化服務(wù)均等化主要體現(xiàn)在以下三方面：第一，全體公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)應(yīng)該均等；第二，全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該大體相等；第三，在提供大體均等的基本公共服務(wù)的過程中，尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)［1］。也有學(xué)者從縮小城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異視角界定均等化，于志勇認(rèn)為，農(nóng)村公共文化服務(wù)均等化（包含均衡化與對(duì)稱化）應(yīng)表現(xiàn)為以下三個(gè)層面：其一，農(nóng)村公共文化服務(wù)與其他基本公共服務(wù)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相一致；其二，城市居民（市民）與農(nóng)村居民（村民）能夠享受到服務(wù)水平一致的文化服務(wù)，即做到公共文化服務(wù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；其三，同一區(qū)域的農(nóng)民有平等的機(jī)會(huì)享受公共文化產(chǎn)品，能夠享受大體均等的公共服務(wù)［2］。

現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于均等化量化研究的測(cè)度，主要采用均等化系數(shù)法、差異系數(shù)法、泰爾指數(shù)法和基尼系數(shù)法等，并集中以公共服務(wù)均等化作為研究對(duì)象，具體到基本公共文化服務(wù)均等化的研究較缺乏。而有限的關(guān)于基本公共文化服務(wù)均等化研究，主要以全國作為研究視域，結(jié)論亦不盡然一致。劉淑萍、辛沖沖、周全林等運(yùn)用泰爾指數(shù)法分析中國基本公共文化服務(wù)區(qū)域間均等化水平，分析結(jié)果表明基本公共文化服務(wù)的區(qū)域間差異程度在縮小，但區(qū)域內(nèi)部的差異化較大［3］；傅才武、張偉鋒采用基尼系數(shù)法分析基本公共文化服務(wù)均等化，得出我國基本公共文化服務(wù)均等化程度不高，已達(dá)失衡狀態(tài)的總體結(jié)論，并認(rèn)為公共文化財(cái)政投入以及公共文化產(chǎn)品供給的區(qū)域差異化加劇，制約著基本公共文化服務(wù)的均等化進(jìn)程［4］；王曉潔運(yùn)用泰爾指數(shù)論證了中國東、中、西三大地區(qū)間基本公共文化服務(wù)的非均等化水平呈下降趨勢(shì)，但大區(qū)域內(nèi)部各省區(qū)間的非均等程度有所提高［5］；王洛忠、李帆運(yùn)用基尼系數(shù)測(cè)度地區(qū)間基本公共文化服務(wù)均等化的相對(duì)差距，結(jié)果表明地區(qū)間基本公共文化服務(wù)不均衡，并且中西部地區(qū)的均等化程度高于東部地區(qū)［6］。此外，范柏乃、傅衍、卞曉龍，張文禮、侯蕊、趙昕等以浙江、甘肅等個(gè)別省份為樣本，分析基本公共文化服務(wù)的均等化程度，并提出適合相應(yīng)省區(qū)的政策建議［7，8］。

現(xiàn)有文獻(xiàn)基于不同視角、方法對(duì)基本公共文化服務(wù)進(jìn)行了一定的研究，并對(duì)我國城鄉(xiāng)、區(qū)域間公共文化服務(wù)供給存在的非均衡性達(dá)成共識(shí)。伴隨著各級(jí)政府在公共文化服務(wù)領(lǐng)域投入的穩(wěn)定增長態(tài)勢(shì)，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間供給差異化程度的量化比較、成因分析以及如何有效促進(jìn)均等化的實(shí)現(xiàn)，值得深入探究思考，這也是本研究初衷與目標(biāo)。

二、基本公共文化服務(wù)供給均等化統(tǒng)計(jì)分析

從整體來看，我國文化領(lǐng)域的公共支出存在非均衡性，我國各省份間基本公共文化服務(wù)的均等化程度不高較為明顯。各省級(jí)政府文化體育與傳媒支出的總體水平差異較大，落實(shí)到人均文化體育與傳媒支出就更為明顯。2019年在文化領(lǐng)域水平方向上每個(gè)省級(jí)政府公共財(cái)政支出之間的非均等化現(xiàn)狀如表1所示。就省際文化體育與傳媒財(cái)政支出總規(guī)模而言，發(fā)達(dá)省份北京、江蘇、浙江的文化體育與傳媒支出分別為279.32億元、264.53億元和203.26億元，而同期寧夏、青海最少。在人均文化體育與傳媒支出方面，前四名分別是西藏、北京、上海、青海，河南、安徽、黑龍江、廣西、云南、重慶的排序處在最后幾位。

表1 31個(gè)省級(jí)政府2019年文化體育與傳媒領(lǐng)域支出均等化測(cè)評(píng)

（一）公共文化服務(wù)供給的城鄉(xiāng)非均等化

農(nóng)村公共文化發(fā)展的物質(zhì)保障是充足而穩(wěn)定的資金投入，由于公共文化服務(wù)和其他公共產(chǎn)品一樣具有非競(jìng)爭性和非排他性，投入主體是各地方政府，依賴財(cái)政支出。自2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，基層政府的收入降低，如果在總量保持不變的情況下必定會(huì)壓縮文化軟支出，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)于農(nóng)村，必然公共文化服務(wù)也優(yōu)于農(nóng)村，而當(dāng)前我國偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)供給水平不僅遠(yuǎn)低于城市還低于平均水平。

1.城鄉(xiāng)間文化資源財(cái)政投入差距大

我國在2011年對(duì)縣級(jí)以上文化單位投入為205.5億元，占全國文化總投入的52.3%，而對(duì)縣及縣及以下文化單位投入僅為187.12億元，占全國文化總投入的47.7%左右。2015年，全國公共文化財(cái)政支出總額為682.97億元，只占國家財(cái)政總支出的0.39%；縣以上文化事業(yè)費(fèi)352.84億元，占比51.7%，農(nóng)村文化事業(yè)費(fèi)330.13億元，占比48.3%，直到2015年對(duì)縣及縣及以下文化單位的投入一直低于對(duì)縣級(jí)以上的文化單位投入。國家對(duì)縣及縣以下文化單位的支出不斷增加，在2016年趕超縣以上文化單位。在2016年，全國文化事業(yè)費(fèi)770.69億元，文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出的比重0.41%（發(fā)達(dá)國家一般為1.00%），人均文化事業(yè)費(fèi)55.74元；農(nóng)村文化事業(yè)費(fèi)399.68億元，平均每個(gè)縣投入為0.27億元。具體如表2所示。

表2 2011—2019年城鄉(xiāng)文化事業(yè)費(fèi)投入 億元、%

2.城鄉(xiāng)間文化館（站）公共服務(wù)供給差距大

2019年我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站機(jī)構(gòu)數(shù)為33 530個(gè)，從業(yè)人員為109 630人，平均到每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站僅有3~4名從業(yè)人員；而城市文化館（站）有10 543個(gè)，有80 438名從業(yè)人員，城市文化館（站）平均擁有從業(yè)人員為7~8名；城市文化館（站）平均擁有從業(yè)人員數(shù)是農(nóng)村的2.33倍。其次，在專業(yè)技術(shù)人員方面：城市文化館（站）的專業(yè)技術(shù)人才為45 018人，專業(yè)技術(shù)人員占從業(yè)人員比重為55.97%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站有31 254名專業(yè)技術(shù)人才，專業(yè)技術(shù)人員占從業(yè)人員比例為28.51%；在專業(yè)技術(shù)人員占從業(yè)人員比重方面，城市文化館（站）比鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站高，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的1.96倍。具體如表3所示。可見，城市文化館（站）平均從業(yè)人員數(shù)與專業(yè)技術(shù)人員都多于農(nóng)村，差距巨大。

表3 2019年我國群眾文化機(jī)構(gòu)人員城鄉(xiāng)對(duì)比

3.城鄉(xiāng)間藝術(shù)表演公共服務(wù)供給差距大

我國文化服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)是以人民為中心。2019年，全國藝術(shù)表演農(nóng)村演出171.27萬場(chǎng)，赴農(nóng)村演出場(chǎng)次占總演出場(chǎng)次的57.94%；農(nóng)村觀眾7.68億人次，農(nóng)村觀眾占總?cè)藬?shù)的62.43%，如表4所示。由表4中可知，藝術(shù)表演團(tuán)體在農(nóng)村演出場(chǎng)次和觀眾數(shù)達(dá)到一半以上，盡管農(nóng)村演出場(chǎng)次和觀眾數(shù)呈現(xiàn)波動(dòng)轉(zhuǎn)折態(tài)勢(shì)，但是總體數(shù)量和人數(shù)比初始年份有較大增長。

表4 藝術(shù)表演團(tuán)體演出場(chǎng)次及觀眾數(shù)

（二）公共文化服務(wù)供給的區(qū)域非均等化

1.區(qū)域間文化資源財(cái)政投入差距較大

2020年我國分地區(qū)文化單位的文化事業(yè)費(fèi)，東、中、西部分別為：491.62億元、269.78億元、301.64億元①根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局劃分，我國東部地區(qū)包括北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南、河北 11個(gè)省市；中部地區(qū)包括吉林、黑龍江、山西、湖南、湖北、河南、安徽、江西8 個(gè)省份；西部地區(qū)包括四川、重慶、內(nèi)蒙古、廣西、云南、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、西藏12個(gè)省份。，各區(qū)域近年文化事業(yè)費(fèi)規(guī)模如下表5所示。中西部的文化事業(yè)費(fèi)遠(yuǎn)低于東部地區(qū)，因?yàn)橹形鞑康慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平低于東部；而中部低于西部地區(qū)，是因?yàn)樨?cái)政轉(zhuǎn)移支付給西部的較多。

表5 我國分地區(qū)文化事業(yè)費(fèi)總量及占比（單位 億元、%）

2.區(qū)域間公共圖書館公共服務(wù)差距較大

在區(qū)域間公共圖書館公共服務(wù)方面，東部的人均擁有公共圖書館藏量、總流通人次和每萬人擁有公共圖書館建筑面積，不管是平均值還是中位值都超出全國水平不少，而中部只有總流通人次的中位值超出全國平均水平，西部也只有每萬人擁有公共圖書館建筑面積的平均值超出全國平均水平。如人均擁有公共圖書館藏量，2019年東部平均值有1.24冊(cè)，全國的平均值有0.79冊(cè)，而中部、西部分別只有0.58冊(cè)和0.65冊(cè)，具體如表6所示。

表6 我國區(qū)域間公共圖書館文化服務(wù)統(tǒng)計(jì)分布差異性分析（2019年）

3.區(qū)域間廣播電視公共服務(wù)差距較大

我國2019年廣播、電視節(jié)目綜合人口覆蓋率較高，平均值都超過了99%，中、東部中位值也超過了99%，西部地區(qū)中位值稍微低于中、東部地區(qū)，離實(shí)現(xiàn)區(qū)域間廣播電視節(jié)目綜合人口全覆蓋更近了一步，如表7所示。全國東、中、西部地區(qū)有線廣播電視實(shí)際用戶比重的平均值和中位值大致相近，東部比重最高，66%左右；西部次之，42%左右；中部比重最低，39%左右，中、西部的比重都不到一半，地方政府要重視對(duì)兩個(gè)區(qū)域的文化投入，我國區(qū)域間廣播電視公共服務(wù)存在較大的差異。

表7 我國區(qū)域間廣播電視公共文化服務(wù)統(tǒng)計(jì)分布差異性分析（2019年）

4.區(qū)域間藝術(shù)表演公共服務(wù)差距較大

我國區(qū)域間藝術(shù)表演公共文化服務(wù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表8所示。2019年中部地區(qū)的演出場(chǎng)次的平均值最大，達(dá)到16.96萬場(chǎng)次，當(dāng)然觀眾人次也最多，為6420.07萬人次；西部地區(qū)演出場(chǎng)次的平均值最低，僅為4.62萬場(chǎng)次，觀眾人次也最少，僅僅有1938.09萬人次。東部演出場(chǎng)次的中位值略大于中部，西部最小，僅達(dá)到3.44 萬場(chǎng)次；中部地區(qū)的演出觀眾人次最大，為4167.22 萬人次，東部次之，為2600.81萬人次。

表8 我國區(qū)域間藝術(shù)表演公共文化服務(wù)統(tǒng)計(jì)分布差異性分析（2019年）

三、公共文化服務(wù)供給均等化實(shí)證評(píng)價(jià)

（一）指標(biāo)說明

通過借鑒現(xiàn)有的學(xué)術(shù)研究，從地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平［10］、人口分布（GDP和地區(qū)人口數(shù)）等方向分析基本公共文化服務(wù)支出的總體差異和地區(qū)差異，考察地區(qū)是中國31個(gè)省級(jí)行政區(qū)。文中所用數(shù)據(jù)主要來源為《中國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒》，考慮到價(jià)格因素會(huì)影響數(shù)值的準(zhǔn)確性， 所以將2011年看為基期，分析平減換算后的實(shí)際值。

（二）研究方法

本研究擬分析中國公共文化服務(wù)支出的區(qū)域間差異水平及原因，鑒于此，采用廣為度量公共服務(wù)均等化水平且參考價(jià)值較高的泰爾指數(shù)法［11］，利用2011~2019年中國公共文化服務(wù)支出統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測(cè)度均等化程度。具體計(jì)算公式如下：

1.總體泰爾指數(shù)

式中，TI代表從人口分布角度分析公共文化服務(wù)支出非均等化程度的總體泰爾指數(shù)；i=1，2，…，31，分別代表31個(gè)省級(jí)政府；CEi代表各個(gè)省級(jí)政府的公共文化事業(yè)費(fèi)；CE代表全國公共文化服務(wù)支出額；Pi代表每個(gè)省級(jí)政府的人口數(shù)；P代表全國31個(gè)省級(jí)政府的總?cè)丝凇?/p>

上述公式（1）測(cè)算的泰爾指數(shù)值反映的是每個(gè)省級(jí)政府公共文化服務(wù)支出與地區(qū)人口分布的適配性，當(dāng)TI=0時(shí)，意味著該省均等化程度達(dá)到極大值，即公共文化服務(wù)支出與地區(qū)人口數(shù)量適配度最高；反之，則該省存在非均等化現(xiàn)象，值越接近0，公共文化服務(wù)資源配置效率越高。

2.泰爾指數(shù)分解

其中，公式（4）中TIj代表從人口分布角度測(cè)算出的第j個(gè)地區(qū)公共文化服務(wù)支出均等化程度的泰爾指數(shù)，CEji和Pji分別代表第j地區(qū)內(nèi)第i個(gè)省級(jí)政府公共文化事業(yè)費(fèi)支出及對(duì)應(yīng)的人口數(shù)，j=1，2，3，是指按照地理位置劃分的東、中、西部地區(qū)；公式（5）中CEj和Pj分別代表第j個(gè)地區(qū)加總的公共文化事業(yè)費(fèi)與對(duì)應(yīng)的人口數(shù)。同樣地，從地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平角度分析并計(jì)算我國公共文化服務(wù)支出均等化程度的泰爾指數(shù)與它的分解公式，可以對(duì)上述公式（1）～（6）進(jìn)行相應(yīng)變量替換得出。

（三）泰爾指數(shù)測(cè)算及結(jié)果分析

1.總體泰爾指數(shù)

利用公式（1）可分別測(cè)算出2011~2019年基于人口和地區(qū)生產(chǎn)總值兩個(gè)維度下測(cè)度公共文化服務(wù)支出均等化水平的總體泰爾指數(shù)， 測(cè)算結(jié)果如圖1所示。

觀察圖1的曲線，我們從人口分布和地區(qū)生產(chǎn)總值分布兩個(gè)不同分析角度測(cè)算出的總體泰爾指數(shù)值，兩條曲線在考察期內(nèi)的整體波動(dòng)趨勢(shì)大致相同，都表現(xiàn)為不規(guī)律的蛇形走向，上下波動(dòng)幅度較明顯。從地區(qū)人口分布角度測(cè)度的泰爾指數(shù)值降幅略微平緩，其中最大值為2012年的0.1012，最小值為2015年的0.0659，期間呈“上升-下降-上升-下降-上升”的波動(dòng)趨勢(shì)；而從地區(qū)生產(chǎn)總值分布角度測(cè)度的泰爾指數(shù)值變化曲線在另一個(gè)分布角度測(cè)度曲線的上方，從地區(qū)生產(chǎn)總值分布角度測(cè)出的最大值為2012年的0.0460，最小值為2015年的0.0237，“十二五”以來一直在波動(dòng)起伏，“十三五”的前幾年一直在下降，2018年達(dá)到最低，而2019年有小幅反彈，達(dá)到0.0335。與2011年相比，2019年上述兩個(gè)不同角度測(cè)算的泰爾指數(shù)值下降幅度分別是9.10%和9.21%，說明基本公共文化服務(wù)支出與人口分布、地區(qū)生產(chǎn)總值的適配性均有向好趨勢(shì)但是增速有待提高?；谕耆然木S度分析，兩個(gè)不同視角測(cè)算的泰爾指數(shù)值與零值的差異程度不小，這反映出各省級(jí)政府在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的支出與其地區(qū)人口分布、生產(chǎn)總值的適配性仍有待提高，也就是說各地區(qū)雖然增加了公共文化領(lǐng)域的支出，但是產(chǎn)出效率沒有達(dá)到最大，而且財(cái)政投入與人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同步的問題仍亟需解決。

圖1 基于人口規(guī)模和地區(qū)生產(chǎn)總值的總體泰爾指數(shù)變化趨勢(shì)

2.總體泰爾指數(shù)分解測(cè)度及結(jié)果說明

從人口規(guī)模分布視角分析中國公共文化服務(wù)支出差異性程度的總體泰爾指數(shù)分解結(jié)果如表9所示。對(duì)比區(qū)域間與區(qū)域內(nèi)的泰爾指數(shù)值，差別很大。由表9可知，縱向分析考察期內(nèi)區(qū)域間泰爾指數(shù)值，中間有幾年的小幅度波動(dòng)但是整體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，到2019年泰爾指數(shù)值最小，降至0.0229；再分析區(qū)域內(nèi)泰爾指數(shù)值，雖然變化趨勢(shì)不明顯但是一直在上下波動(dòng)，其中2017年泰爾指數(shù)值最小，為0.2600。從二者對(duì)總體泰爾指數(shù)的貢獻(xiàn)率來看，區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)泰爾指數(shù)對(duì)總體泰爾指數(shù)的貢獻(xiàn)率大體上變化走勢(shì)相反，前者大體呈減少的趨勢(shì)，后者是增長的趨勢(shì)，截至2019年貢獻(xiàn)率值分別為7.01%和92.99%，前者是后者約13.26倍。由此可見，各地區(qū)間的公共文化服務(wù)資源配置逐漸均衡，但是各個(gè)地區(qū)不同省份之間的資源配置差異較大，因此區(qū)域內(nèi)資源配置的問題導(dǎo)致中國公共文化服務(wù)支出地區(qū)的差異。

表9 基于人口分布的中國各地區(qū)公共文化服務(wù)支出泰爾指數(shù)分解值

3.三大地區(qū)內(nèi)各省份泰爾指數(shù)測(cè)算及結(jié)果分析

通過上述泰爾指數(shù)的分析，我們明確了中國公共文化服務(wù)支出分布不均衡的緣由，下面將進(jìn)一步分析三大地區(qū)內(nèi)不同省份的差異性。從空間變化特征來看，各地區(qū)區(qū)域內(nèi)差異程度比較顯著。如表10所示，根據(jù)泰爾指數(shù)均值大小進(jìn)行排序，排名的先后順序分別是東部地區(qū)、西部地區(qū)、中部地區(qū)。因?yàn)闁|部地區(qū)區(qū)域內(nèi)差距顯著性較強(qiáng)，因此其公共文化服務(wù)支出非均等化所占權(quán)重最高，次之為西部地區(qū)，最后為中部地區(qū)，所占權(quán)重相對(duì)較小。

表10 基于人口分布視角三大地區(qū)公共文化服務(wù)支出均等化程度的泰爾指數(shù)值

通過計(jì)算三大地區(qū)內(nèi)部各省份的泰爾指數(shù)值，可以進(jìn)一步分析區(qū)域內(nèi)的差異程度。

排名第一的是東部地區(qū)，其區(qū)域內(nèi)非均等化情況最嚴(yán)重，考察期內(nèi)泰爾指數(shù)年均值達(dá)0.1524，是非均等化程度最小地區(qū)的2.88倍。各地區(qū)內(nèi)部公共文化服務(wù)支出差異程度如表11所示。由表11可知，該區(qū)域分布不均衡的主要原因是省域差距較大，即省份間呈現(xiàn)兩極分化態(tài)勢(shì)，正負(fù)值相對(duì)。泰爾指數(shù)值為正值的省份可能與自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、較完善的公共文化服務(wù)體系分不開；而泰爾指數(shù)值均始終保持負(fù)值變化的省份可能是公共文化服務(wù)投入不足，與人口比重不匹配等。

表11 2011—2019年各地區(qū)內(nèi)部公共文化服務(wù)支出差異程度的泰爾指數(shù)值

排名第二的是西部地區(qū)，考察期內(nèi)泰爾指數(shù)均值是0.0645，僅僅比排序低于自己的地區(qū)稍高一些。廣西、四川、貴州的泰爾指數(shù)值持續(xù)以負(fù)值狀態(tài)呈現(xiàn)，總體變化趨勢(shì)較平緩，至2019年未出現(xiàn)收斂態(tài)勢(shì)；此外，新疆省于考察期內(nèi)變化態(tài)勢(shì)較為樂觀，由2011年0.0230下降至2019年的0.0034，整體呈現(xiàn)縮小態(tài)勢(shì)，特別是近幾年均等化程度日益增加，也就是各省級(jí)政府分配在公共文化服務(wù)方面的資金與其人口分布的適配性有所改善，空間差異性在逐步縮小。

排名第三的是中部地區(qū)，其在觀察年限里的泰爾指數(shù)均值是0.0529，相反，是均等化程度最高的地區(qū)。其中山西、吉林和湖北的泰爾指數(shù)值一直呈現(xiàn)正值，年均值分別是0.0558、0.0605和0.0393，觀察各年的變動(dòng)狀況，湖北呈顯著、上升的變動(dòng)趨勢(shì)，且截至2019年相較于2011年有較大幅度提升；與湖北變動(dòng)趨勢(shì)截然不同的是河南，盡管考察期內(nèi)也為波動(dòng)態(tài)勢(shì)，但是高負(fù)值的狀況保持較久，上升幅度相對(duì)偏小，截至2019年其值為-0.0636，相較于2011年上升16.76%，年均值卻是-0.0580，這清楚的顯示河南近十年來非均等化程度一直沒有得到很好的改善；此外，黑龍江省的泰爾指數(shù)值偏離0值幅度相對(duì)較小，從2018年開始變?yōu)樨?fù)值，其年均值為0.0140，至2019年黑龍江相比于初始年份均等化程度有較大幅度提升。

（四）基本公共文化服務(wù)均等化困境原因分析

實(shí)證結(jié)果表明我國基本公共文化服務(wù)均等化進(jìn)展緩慢，確實(shí)存在著供給不均等困境，而造成困境的成因主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.農(nóng)村文化服務(wù)機(jī)構(gòu)、人才匱乏

我國農(nóng)村的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)主要涵蓋博物館、圖書館、文化站及縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化館等公共免費(fèi)場(chǎng)所。實(shí)際情況是有些地方的文化館（站）較少舉辦公共文化服務(wù)活動(dòng)甚至直接不舉辦，尤其是村一級(jí)的公共文化服務(wù)場(chǎng)所和設(shè)施相當(dāng)不健全，內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制效率低下。

基層文化缺失從業(yè)人員、專業(yè)文化人才，農(nóng)村出現(xiàn)了“空心化”“老齡化”和“內(nèi)卷化”等現(xiàn)象。進(jìn)行文化再生產(chǎn)所需要的人才稀缺，而從業(yè)人員又文化素養(yǎng)低、專業(yè)性不足、不懂得文化再生產(chǎn)。農(nóng)村地區(qū)人才留用機(jī)制不完善，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，農(nóng)村公共文化單位設(shè)施和制度都不完善，一方面吸引不了建設(shè)人才另一方面留不住合適人才。對(duì)比來看，城市的工資待遇更高，吸引大量農(nóng)村地區(qū)的中青年勞動(dòng)力離開家鄉(xiāng)去外地工作，同時(shí)能享受更優(yōu)質(zhì)的公共文化服務(wù)。

2.公共文化服務(wù)供給缺位、錯(cuò)位

城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，文化設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施不僅供應(yīng)齊全且維護(hù)的較好；而農(nóng)村文化場(chǎng)所建設(shè)年代較久遠(yuǎn)，設(shè)備嚴(yán)重缺乏，文化活動(dòng)較少開展，農(nóng)村居民的文化需求得不到滿足。目前，線上服務(wù)開發(fā)利用率低，網(wǎng)絡(luò)資源閑置，與線下服務(wù)脫節(jié)，限制了農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的便利性與可及性。

基層政府重經(jīng)濟(jì)輕文化、重形式輕建設(shè)，農(nóng)村公共文化一直處于弱勢(shì)地位。政府框定了人們的基本文化需求，為農(nóng)村地區(qū)提供同質(zhì)化的項(xiàng)目，導(dǎo)致供給錯(cuò)位現(xiàn)象的存在，離實(shí)現(xiàn)均等化還有很長的距離。

3.財(cái)政對(duì)文化的投入經(jīng)費(fèi)不均等

公共財(cái)政主要將文化經(jīng)費(fèi)投入到城市中，農(nóng)村需求大而投入經(jīng)費(fèi)不足，專項(xiàng)進(jìn)行農(nóng)村文化建設(shè)的經(jīng)費(fèi)基本上都是空缺，導(dǎo)致資源無法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，利用率較低。地方政府注重見效快的文化設(shè)施建設(shè)，忽略后期的保養(yǎng)維護(hù)，最終建好的文化設(shè)施也無人問津，地方公共文化服務(wù)供給不均等引致的低效率或者效率為零。

4.文化發(fā)展形成的階層“差序結(jié)構(gòu)”

在社會(huì)分工的基礎(chǔ)上，形成了階層差別，不同的階層又形成不同的文化，不斷加劇的階層貧富差距對(duì)擁有的公共文化資源權(quán)利也有影響。一般較富裕的人群會(huì)對(duì)文化供給的期望值更高，有的會(huì)在供給未達(dá)到期望值時(shí)主動(dòng)表達(dá)自己的期望；相反，較貧困的人群對(duì)文化供給的期望值更低，大多時(shí)候是被動(dòng)地接受已有的文化服務(wù)。由于城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，貧困階層的文化資源占有比富裕階層少了許多。在2019年，城鎮(zhèn)居民文化娛樂消費(fèi)占消費(fèi)支出的比重為4.6%，農(nóng)村居民文化娛樂消費(fèi)占消費(fèi)支出的比重僅為2.2%，農(nóng)村居民文化消費(fèi)不足城市居民的一半。

五、促進(jìn)基本公共文化服務(wù)均等化的政策建議

（一）結(jié)論

本研究選取2011—2019年31個(gè)省級(jí)政府面板數(shù)據(jù)，使用泰爾指數(shù)法對(duì)我國公共文化服務(wù)支出非均等化程度進(jìn)行測(cè)度和分析，總結(jié)的觀點(diǎn)如下：（1）總體泰爾指數(shù)均大致呈橫向蛇形變動(dòng)趨勢(shì)，上下波動(dòng)幅度較明顯，即各省公共文化服務(wù)供給份額與相應(yīng)的人口規(guī)模、GDP匹配度不高。（2）總體泰爾指數(shù)分解，表明三大地區(qū)的差異化趨勢(shì)有所縮小且逐漸均等化，而區(qū)域內(nèi)均等化程度不高且對(duì)總體泰爾指數(shù)影響較大，造成地區(qū)較大差異。（3）區(qū)域內(nèi)省際間泰爾指數(shù)的空間變化，表明各地區(qū)區(qū)域內(nèi)差異程度非常明顯。造成非均等化的成因包括城鄉(xiāng)文化經(jīng)費(fèi)投入不均衡、公共文化服務(wù)供給的缺位和錯(cuò)位等，建議從以下方面進(jìn)行優(yōu)化。

（二）政策建議

1.提升文化資源供給側(cè)的總體規(guī)模和質(zhì)量

嚴(yán)格推進(jìn)各地區(qū)的公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府展開對(duì)圖書館、博物館、文化館（站）等公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與改善，推動(dòng)創(chuàng)新建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村層面的一體化綜合性文化服務(wù)中心。例如，在廣播電視公共文化服務(wù)供給方面，應(yīng)該實(shí)行廣播電視數(shù)字化建設(shè)全覆蓋；在文藝演出公共文化服務(wù)供給方面，為偏遠(yuǎn)地區(qū)的居民定期、定量的提供受當(dāng)?shù)貧g迎的文藝演出服務(wù)，滿足當(dāng)?shù)鼐用竦奈幕枨蟆?/p>

2.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)、區(qū)域間的公共文化均等化水平

中央要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的智能，對(duì)云南、青海等西部地區(qū)公共文化服務(wù)薄弱的省域加大扶持力度，充分利用北京、上海、江蘇、浙江等東部地區(qū)公共文化服務(wù)優(yōu)質(zhì)省域的模范帶頭效用。可以形成“一帶一”或者“多帶一”的跨區(qū)域合作模式，促進(jìn)長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域和服務(wù)供給薄弱區(qū)域的公共文化服務(wù)均等化。特別注意對(duì)邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的公共文化服務(wù)建設(shè)，保障每個(gè)縣級(jí)文化館和村文化活動(dòng)室的基礎(chǔ)設(shè)施最低標(biāo)準(zhǔn)，打通公共文化服務(wù)“最后一公里”。

3.構(gòu)建公共文化服務(wù)均等化的資金可持續(xù)投入體系

自中華人民共和國成立以來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)占主導(dǎo)地位，財(cái)政對(duì)文化的投入較少，不論是總體規(guī)模還是相對(duì)規(guī)模都較小，政府應(yīng)該根據(jù)文化需求優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提供更多更好的公共文化服務(wù)。由于分稅制改革以來，中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任界限模糊，導(dǎo)致地方政府“錢少事多”“心有余而力不足”，應(yīng)當(dāng)對(duì)中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任有個(gè)具體的規(guī)定，避免財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放而基層政府財(cái)政負(fù)擔(dān)超額的情況，保證地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，讓貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民能夠享受到公共文化服務(wù)，提升基層政府提供公共服務(wù)的能力。

4.推廣、升級(jí)國家級(jí)文化資源共享工程

國家要進(jìn)行公共文化信息資源共享的全國建設(shè)，首先堅(jiān)持的是公益性，搭建公共數(shù)字文化資源整合平臺(tái)的導(dǎo)向是滿足用戶需求，更新完善用戶界面，提供查詢指導(dǎo)，平臺(tái)應(yīng)易操作。其次是升級(jí)打造“智能化共享工程”，對(duì)省級(jí)平臺(tái)文化資源進(jìn)行數(shù)字化與智能化建設(shè)，搭建“數(shù)字化+績效+監(jiān)督”的公共文化供給監(jiān)管體系，明確財(cái)政部門監(jiān)管責(zé)任與績效管理主體責(zé)任，充分發(fā)揮財(cái)政資金的效益，打造云網(wǎng)一體化公共文化服務(wù)供給。最后，數(shù)字化平臺(tái)要求又知識(shí)技能的人才進(jìn)行服務(wù)，國家應(yīng)培養(yǎng)一批符合條件的從業(yè)人員，適應(yīng)公共數(shù)字文化資源整合平臺(tái)。