關(guān)鍵詞：燃氣報警器安裝，政策措施，政策文件，標準制定

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.05.005

1 引言

黨中央國務(wù)院高度重視燃氣安全，出臺一系列法律法規(guī)和政策措施防范燃氣安全風(fēng)險—— 部署全國城鎮(zhèn)餐飲等燃氣用戶安裝燃氣報警器，提高燃氣泄漏預(yù)警能力，就是近年來開展的一項重要工作。各地陸續(xù)出臺相應(yīng)政策文件，推動燃氣報警器安裝工作不斷取得新進展。

引用標準是各地制定燃氣報警器安裝政策文件的普遍做法。以政策措施為引領(lǐng)，通過技術(shù)標準的支撐，保障了燃氣報警器安裝工作依法推進。但是，有的政策制定機關(guān)對標準化等法律法規(guī)理解不到位，在引用和監(jiān)督實施標準方面存在偏差，對政策目標的實現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。

目前全國開展的燃氣報警器安裝普及工作為建立和完善法規(guī)引用標準制度、政策實施配套標準制度提供了經(jīng)驗。本文通過收集廣東、重慶、云南、上海、江蘇、湖南、海南、福建以及沈陽、保定、廊坊、襄陽等十余省市主管部門發(fā)布的燃氣報警器安裝政策文件及其引用標準，結(jié)合現(xiàn)場調(diào)研資料，重點探討政策文件如何更加有效引用標準、提高相關(guān)標準協(xié)調(diào)性、優(yōu)化產(chǎn)品標準體系等問題，并對標準的有效引用和標準制修訂提出若干建議。

2 概 況

2.1 法律法規(guī)對標準的引用

（1）2021年9月1日施行的修訂版《安全生產(chǎn)法》第三十六條規(guī)定“安全設(shè)備的設(shè)計、制造、安裝、使用、檢測、維修、改造和報廢，應(yīng)當符合國家標準或者行業(yè)標準……餐飲等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位使用燃氣的，應(yīng)當安裝可燃氣體報警裝置，并保障其正常使用”。其中，“餐飲等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位使用燃氣的，應(yīng)當安裝可燃氣體報警裝置，并保障其正常使用”是新增加內(nèi)容。

（2）《北京市燃氣管理條例》第二十七條規(guī)定“使用符合國家和本市有關(guān)標準和規(guī)范的燃氣燃燒器具及其連接管、燃氣泄漏報警裝置”?！渡虾Ｊ腥細夤芾項l例》第三十三條規(guī)定“燃氣泄漏安全保護裝置和家用燃氣泄漏報警器應(yīng)符合國家和本市的有關(guān)標準和規(guī)范”等。

（3）上述條款將法律法規(guī)的規(guī)制邊界延伸到有關(guān)國家標準、行業(yè)標準和地方標準，要求相關(guān)責(zé)任主體應(yīng)依據(jù)有關(guān)標準來實施和監(jiān)管可燃氣體報警裝置安裝等系列工作。

燃氣報警裝置安裝工作專業(yè)技術(shù)性強，不引用和實施標準，產(chǎn)品安裝等工作就不可能實現(xiàn)，這也表明了標準的作用無法替代—— 充分彰顯了標準化工作在法規(guī)及其政策措施中的定位和重要性。

2.2 配套政策文件對標準的引用

（1）政策文件通常由主管部門以通知類公文發(fā)布。文件標題包括“工作方案、安裝指引、指導(dǎo)意見、實施細則”等關(guān)鍵字，其內(nèi)容著重于對操作事項的規(guī)定。文件通常以附件形式規(guī)定產(chǎn)品選型等要求、并給出引用標準。給出引用標準、明確標準中的具體引用要求是政策文件的重點內(nèi)容。

（2）政策文件通過引用標準來明確的產(chǎn)品選型內(nèi)容包括以下幾項。

1）產(chǎn)品要求。包括定義（含名詞術(shù)語，沿用標準已給出的術(shù)語定義或根據(jù)政策需要重新給出定義。有的文件直接明確安裝對象是燃氣報警控制系統(tǒng)等）、產(chǎn)品功能（含監(jiān)測報警、聯(lián)動切斷、聯(lián)動排風(fēng)、遠傳、防爆等）、產(chǎn)品性能（含國家標準、行業(yè)標準和地方標準中給出的性能指標等）、設(shè)備類型（含集中、獨立式報警器選用場景等）；

2）資質(zhì)要求。包括生產(chǎn)、安裝設(shè)計、安裝施工單位資質(zhì)要求等；

3）安裝驗收要求。包括安裝位置要求（通常以列表等方式給出單個和多個探測器安裝參數(shù)，給出安裝位置示意圖等）、驗收單位和驗收標準等；

4）使用和維護要求（含單機使用壽命要求，并以列表等方式明確使用階段維護內(nèi)容等）；

5）售后服務(wù)要求等。

（3）政策文件引用標準通常綜合運用以下3種方式[1]。

1）指示性引用，如：“選用的設(shè)備必須是符合國家有關(guān)標準規(guī)范要求的合格產(chǎn)品?！痹摲绞讲恢苯狱c名（標準年代號及名稱）引用某標準，但指明存在相關(guān)標準，要求相關(guān)方予以適用或參照。這種不點名方式缺少可操作的內(nèi)容，政策文件如僅用這種引用方式，對實際工作的指導(dǎo)意義不大，因而較少在政策文件中單獨出現(xiàn)；

2）唯一性引用，如：“按照GB/ T 34 0 0 4 -2017《家用和小型餐飲廚房用燃氣報警器及傳感器》的要求選擇和安裝小型餐飲廚房用燃氣報警器?！蔽ㄒ恍砸檬钦呶募^常見的引用方式；

3）吸納式引用，如：“使用天然氣的餐飲用氣場所，可燃氣體探測器應(yīng)設(shè)置在頂棚或距頂棚不大于0.3米的地方”（該內(nèi)容源自 CJJ/T 146-2011）。該方式將有關(guān)標準的技術(shù)內(nèi)容直接納入到政策文件中，具有突出重點、方便使用等優(yōu)點。

2.3 政策文件引用的標準及其實施主體

（1）政策文件引用的標準包括以下幾項。

1）GB 15322.1-2019《可燃氣體探測器 第1部分：工業(yè)及商業(yè)用途點型可燃氣體探測器》；

2）GB 15322.2-2019《可燃氣體探測器 第2部分：家用可燃氣體探測器》；

3）GB/T 34004-2017《家用和小型餐飲廚房用燃氣報警器及傳感器》；

4）CJJ/T 146-2011《城鎮(zhèn)燃氣報警控制系統(tǒng)技術(shù)規(guī)程》；

5）GB 16808-2008《可燃氣體報警控制器》；

6）CJ/T 394-2018《電磁式燃氣緊急切斷閥》；

7）CJ/T 447-2014《管道燃氣自閉閥》；

8）GB 55009-2021《燃氣工程項目規(guī)范》；

9）GB 50028-2006《城鎮(zhèn)燃氣設(shè)計規(guī)范（2020年版）》等。

已發(fā)現(xiàn)政策文件有引用地方標準的情況（此處略），但未見引用團體標準的情況。

前4項是被各地廣泛引用和實施的技術(shù)標準。

（2）相關(guān)標準的實施和監(jiān)管主體包括產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、燃氣用戶、合格評定機構(gòu)、燃氣供應(yīng)公司、行業(yè)主管部門等。其中，出資采購和安裝使用燃氣報警器的責(zé)任主體是燃氣用戶。

3 問題表現(xiàn)

3.1 引用標準不當

3.1.1 關(guān)于GB/T 34004-2017[2]的引用

（1）政策文件規(guī)定單個燃具功率不超過46kW、總功率不超過139kW的餐飲廚房適用GB/T 34004-2017。該規(guī)定存在違反強制性國家標準技術(shù)要求風(fēng)險。

該推薦性國家標準與強制性國家標準G B15322.1-2019和GB 15322.2-2019[3- 4]存在內(nèi)容重疊。前者與后兩者雖然主題內(nèi)容相似，但章節(jié)構(gòu)成有很大差異。

（2）GB/T 34004-2017和GB 15322.1-2019的相關(guān)技術(shù)要求存在以下差異。

1）產(chǎn)品性能指標構(gòu)成不同。GB/T 34004-2017獨有的性能要求包括電源線強度、報警音量、不通電放置性能等，GB 15322.1-2019獨有的性能要求包括量程指示偏差、安裝方位、報警重復(fù)性等；

2）對同一指標規(guī)定不同要求。前者長期穩(wěn)定性要求連續(xù)通電3個月，高于后者要求的28天；前者規(guī)定一氧化碳泄漏報警低濃度值為0.0 4%、0.025%（體積分數(shù)，人工煤氣中一氧化碳含量不同對應(yīng)這兩個報警低濃度值），后者相關(guān)技術(shù)要求為0.005%，對濃度的指標明顯高于前者；

3）對產(chǎn)品功能要求不同。G B 1 5 3 2 2 . 1 -2019“4.3.1.7”條規(guī)定“獨立式可燃氣體探測器應(yīng)具有濃度顯示功能。并且在5～50 0L x光照條件下、正前方1m處，顯示信息應(yīng)清晰可見”，而GB/T 34004-2017則沒有此項要求。

（3）根據(jù)標準化法，只有高于強制性國家標準相關(guān)技術(shù)要求的內(nèi)容才有效。對燃氣用戶來說，要求越高意味著成本越高，不利于為企業(yè)減負。

3.1.2 關(guān)于CJJ/T 146-2011[5]的引用

（1）C JJ/ T 14 6 -2 011的引用和實施存在合法性風(fēng)險。根據(jù)《市場準入負面清單（2 0 22年版）》（發(fā)改體改規(guī)〔2022〕397號）和“一單盡收、單外無單”，該標準引用的“城鎮(zhèn)燃氣報警控制系統(tǒng)的設(shè)計、安裝應(yīng)由具有燃氣工程設(shè)計資質(zhì)和消防工程施工資質(zhì)的單位承擔”等內(nèi)容已經(jīng)失效，導(dǎo)致該標準中有關(guān)燃氣報警控制系統(tǒng)設(shè)計、安裝、驗收等內(nèi)容無法實施。如一味沿用原規(guī)定，將對實際工作造成誤導(dǎo)。

（2）在“行業(yè)標準信息服務(wù)平臺”官網(wǎng)（https：//hbba.sacinfo.org.cn）中查不到該標準，這是政策制定機關(guān)合法引用該標準時應(yīng)考慮的因素。

（3）引用該標準涉嫌擴大硬件安裝范圍。該標準對燃氣報警控制系統(tǒng)的定義為“由可燃氣體探測器、不完全燃燒探測器、可燃氣體報警控制器、緊急切斷裝置、排氣裝置等組成的安全系統(tǒng)?！庇纱丝梢?，“燃氣報警控制系統(tǒng)”與法律規(guī)定的“可燃氣體報警裝置”似屬于兩個不同的概念。

3.2 產(chǎn)品標準體系不合理

（1）報警器與傳感器在產(chǎn)品標準體系中處于不同層次，前者是成品，后者是前者的部件，而在GB/T34004-2017中，卻將兩者平行排列。

（2）該產(chǎn)品標準體系未隨著法律法規(guī)、政策需求、技術(shù)發(fā)展的不斷變化及時優(yōu)化完善。從現(xiàn)存若干產(chǎn)品標準及相互關(guān)系來看，燃氣報警器屬于跨領(lǐng)域的標準化對象，出現(xiàn)同一產(chǎn)品對應(yīng)不同性質(zhì)國家標準和不同管理部門的現(xiàn)象，同時存在同一標準化對象列入兩個標準、不同層次標準化對象列入同一標準并平行排列、名詞術(shù)語不統(tǒng)一、滿足智慧網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的產(chǎn)品要求相對欠缺、推薦性標準配套強制性國家標準協(xié)調(diào)性欠缺等不足。

3.3 其他不足

（1）政策文件吸納式引用標準內(nèi)容、涉及的引用標準存在違反公平競爭等現(xiàn)行法律制度風(fēng)險，舉例如下。

1）要求生產(chǎn)企業(yè)取得質(zhì)量管理體系、環(huán)境體系、職業(yè)安全健康管理體系證書（這些管理體系均屬于企業(yè)自愿認證范疇）；

2）要求有資質(zhì)的單位承擔安裝設(shè)計和施工（引用失效規(guī)定）；

3）要求將燃氣報警器作為強制檢定工作計量器具依法申請強制檢定（同上）；

4）要求產(chǎn)品取得法定機構(gòu)出具的檢驗報告（依據(jù)不充分）；

5）要求產(chǎn)品具有遠傳功能（現(xiàn)行產(chǎn)品標準尚無此明確具體要求）；

6）要求生產(chǎn)銷售企業(yè)在本地設(shè)固定場所，免費提供售后服務(wù)（依據(jù)不充分）等。

（2）從宏觀上看，各地政策文件對引用標準及其內(nèi)容的規(guī)定存在不一致的現(xiàn)象，與建設(shè)高標準統(tǒng)一大市場要求不符。上述內(nèi)容雖僅在少數(shù)不同政策文件中出現(xiàn)，但存在負面清單外設(shè)置準入條件的情形，涉嫌不當干預(yù)市場。

（3）實踐過程中，相關(guān)方遇到引用標準不統(tǒng)一、技術(shù)要求不統(tǒng)一、責(zé)任主體和監(jiān)管部門不明確等問題，給燃氣報警器的安裝和管理帶來一定的難度，甚至引發(fā)一些燃氣用戶的抱怨和投訴。如：有燃氣用戶反映，安裝和維護運管費用偏高，增加企業(yè)負擔；也有研究人員提出，要厘清和明確燃氣報警器安裝究竟誰出錢、誰主管[6]；還有的地方反映，由于大量未按照規(guī)定安裝燃氣報警器的違法行為未及時處理，導(dǎo)致安裝工作進展緩慢。另外，有的燃氣供應(yīng)企業(yè)擔心社會穩(wěn)定和民生，對采取強制停氣措施較為謹慎，造成部分餐飲企業(yè)存在僥幸心理，也是進展緩慢的原因之一。

4 思考和建議

4.1 確定引用標準等政策措施時應(yīng)考慮的因素

（1）法律與標準本質(zhì)上是兩套不同的治理機制[ 7 ]。從這個意義上講，標準獨立于法律和相應(yīng)政策措施，兩者應(yīng)是并列和相互支撐的關(guān)系。如何落實《“十四五”市場監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》關(guān)于“強化法規(guī)與標準有效協(xié)調(diào)機制，運用標準支撐法規(guī)落地實施”是主管部門迫切需解決的重大現(xiàn)實課題。

（2）所謂法規(guī)引用標準，首先《安全生產(chǎn)法》通過普遍性引用，使本法與有關(guān)標準相互協(xié)同，形成相互支撐的局面[1]，進而通過政策文件這個橋梁來具體引用技術(shù)標準，從而達到使法律要求落地實施的目的。隨著燃氣報警器安裝政策措施及其引用標準的實施，可能產(chǎn)生新標準制定和現(xiàn)行標準修訂需求。兩者相互支撐將更加緊密。

（3）以安裝燃氣報警器為契機，全面落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任，系統(tǒng)開展配套設(shè)備安裝和信息化建設(shè)，是貫徹黨中央國務(wù)院有關(guān)指示要求的體現(xiàn)。建議將設(shè)備安裝范圍分為法定部分和延伸部分（如：涉及的信息化建設(shè)等內(nèi)容），兩者法律責(zé)任不同、處理方法也應(yīng)有區(qū)別。

（4）根據(jù)標準化法律制度，為保證產(chǎn)品、過程或者服務(wù)滿足經(jīng)濟社會運行的底線要求，強制性國家標準的全部技術(shù)要求必須執(zhí)行，任何其他標準（包括推薦性國家標準、行業(yè)標準、地方標準、團體標準和企業(yè)標準）的技術(shù)要求不得低于強制性國家標準的相關(guān)技術(shù)要求。

（5）強制性國家標準本身就具有技術(shù)法規(guī)特征，不管強制性國家標準是否被政策文件引用都不影響其強制約束力[8-9]。強制性國家標準被政策措施引用，更有利于推廣實施。

強制性國家標準的實施監(jiān)督管理部門依據(jù)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定對違反強制性國家標準的行為予以處理。

（6）推薦性標準（含推薦性國家標準、行業(yè)標準和地方標準）一經(jīng)被政策文件引用，其全部或部分技術(shù)要求即具有法律效力，應(yīng)當按法律、法規(guī)和規(guī)章等政策文件的相關(guān)規(guī)定予以實施。是否被政策文件（亦包括生產(chǎn)銷售合同、產(chǎn)品說明書、聲明公開信息等）引用，推薦性標準的效力和約束力不同。

標準雖無法律法規(guī)的規(guī)范效力，但當標準進入法的系統(tǒng)時，標準的規(guī)范性使得標準可以轉(zhuǎn)換為具有法律意義的行為規(guī)范或者成為法律規(guī)范的具體內(nèi)容，對人們的行為起到指引、評價、預(yù)測和強制等作用[10]。

（7）法律法規(guī)和政策文件為燃氣報警器市場創(chuàng)造了巨大需求，也為市場主體提供了現(xiàn)實商機。因涉及市場主體經(jīng)濟活動，根據(jù)反壟斷法律制度，政策制定機關(guān)應(yīng)對擬出臺的政策文件進行公平競爭審查，評估其對市場競爭的影響。禁止利用標準實施妨礙商品、服務(wù)自由流通等排除、限制市場競爭的行為，防止地方保護和市場分割。

（8）鑒于地方標準等推薦性標準的技術(shù)要求可能高于強制性國家標準的相關(guān)技術(shù)要求，配套引用地方標準可能帶來妨礙商品、服務(wù)自由流通風(fēng)險。建議必要時將公平競爭審查范圍延伸到擬引用的標準。

（9）政策制定機關(guān)通常參考有關(guān)行業(yè)和產(chǎn)品標準體系表以及“工作分解結(jié)構(gòu)”（詳見GB/T 39903-2021《項目工作分解結(jié)構(gòu)》）等資料信息，完整準確地給出實現(xiàn)政策目標所需的引用標準及其有關(guān)要求。

4.2 提高標準制修訂工作質(zhì)量

（1）處理好標準引用和標準供給的關(guān)系，關(guān)鍵還在于提高標準制修訂工作質(zhì)量。應(yīng)著力解決標準配套協(xié)調(diào)性方面存在的不足，使標準功能更有效發(fā)揮。

（2）建議通過協(xié)調(diào)機制明確有關(guān)行政管理部門之間的業(yè)務(wù)邊界，解決產(chǎn)品標準體系交叉重疊問題。通過構(gòu)建更加合理的產(chǎn)品標準體系，優(yōu)化標準內(nèi)容，使標準供給進一步適應(yīng)政策措施目標需求。

（3）安裝燃氣報警器具有法制性、全國性、涉及的市場主體眾多、安裝數(shù)量龐大、專業(yè)性強、關(guān)乎民生和安全等特點，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。運用系統(tǒng)理論構(gòu)建行業(yè)和產(chǎn)品標準體系、指導(dǎo)產(chǎn)品生產(chǎn)、安裝等工作標準化是非常必要的。

建議按照GB/T 13016-2018《標準體系構(gòu)建原則和要求》和GB/T 1.1-2020《標準化工作導(dǎo)則 第1部分：標準化文件的結(jié)構(gòu)和起草規(guī)則》有關(guān)規(guī)定，構(gòu)建符合政策目標要求、全面成套、層次適當、劃分清楚的產(chǎn)品標準體系，充份發(fā)揮標準在安裝工作中的支撐作用。

5 結(jié)語

（1）建立統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系，促進地區(qū)和行業(yè)涉企政策、標準、規(guī)則協(xié)調(diào)統(tǒng)一（摘自《“十四五”市場監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》），宜統(tǒng)一全國燃氣報警器生產(chǎn)、安裝、驗收等選型要求。

（2）主管部門應(yīng)及時回應(yīng)工作中反映的相關(guān)問題，給予權(quán)威解釋。提高引用標準有效性、減少無效引用和誤導(dǎo)，及時解決引用標準、技術(shù)要求和監(jiān)管部門不統(tǒng)一等問題。

（3）如何落實“強化法規(guī)與標準有效協(xié)調(diào)機制”是關(guān)鍵。應(yīng)強化頂層設(shè)計，建立標準制定與政策制定緊密聯(lián)系機制。必要時，政策制定機關(guān)可征求有關(guān)專業(yè)標準化技術(shù)委員會意見，確定政策文件需引用的標準和標準中的具體要求。