歷經(jīng)近3年的征求意見，12月17日，《非銀行支付機構(gòu)監(jiān)督管理條例》（下稱《條例》）正式稿最終落地，并將自2024年5月1日起施行。

央行發(fā)布的相關數(shù)據(jù)顯示，截至今年9月底，全國共有185家非銀行支付機構(gòu)（下稱“支付機構(gòu)”），2022年全年處理支付業(yè)務超1萬億筆、金額近400萬億元，分別占全國電子支付業(yè)務總量約80%、10%，日均備付金余額2.09萬億元，服務超10億個人和數(shù)千萬商戶。

夯實支付機構(gòu)規(guī)范發(fā)展的法治基礎

這是中央金融工作會議后出臺的首部金融領域行政法規(guī)。

司法部、央行負責人在就《條例》答記者問時表示，將監(jiān)管實踐中行之有效的制度上升為行政法規(guī)，進一步夯實支付機構(gòu)規(guī)范健康發(fā)展法治基礎，有利于營造法治化營商環(huán)境，穩(wěn)定各方預期，激發(fā)市場活力，也有利于保障用戶合法權(quán)益，防范化解風險，促進非銀行支付行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

隨著我國數(shù)字經(jīng)濟、電子商務等新業(yè)態(tài)的興起，非銀行支付業(yè)務在小額、便民支付領域發(fā)揮了重要作用，同時也關系到廣大用戶資金安全和信息安全，與其他金融業(yè)務緊密關聯(lián)。近年來，支付領域防范化解金融風險取得積極成效，但一些支付機構(gòu)違規(guī)經(jīng)營的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

司法部、央行負責人指出，個別支付機構(gòu)存在違規(guī)挪用用戶資金，泄露或者不當采集、使用用戶信息。還有個別支付機構(gòu)鋌而走險，為電信網(wǎng)絡詐騙、跨境賭博等違法犯罪活動提供資金轉(zhuǎn)移通道等。

“近年來支付機構(gòu)在快速發(fā)展中確實出現(xiàn)了一些風險和問題，同時由于支付作為交易終端的特殊性，也產(chǎn)生了某些把經(jīng)濟活動風險歸因于支付環(huán)節(jié)的傾向，由此也導致了行業(yè)健康發(fā)展的‘預期轉(zhuǎn)弱’?！敝袊缈圃簢医鹑谂c發(fā)展實驗室副主任、支付清算研究中心主任楊濤對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，《條例》的出臺進一步提升了行業(yè)的法律規(guī)范層級，有助于不斷優(yōu)化行業(yè)秩序與營商環(huán)境，順應了中央支持民營企業(yè)和民營資本的戰(zhàn)略方向，在推動“良幣驅(qū)逐劣幣”的前提下，能夠提升支付機構(gòu)服務實體經(jīng)濟的信心和活力。

事實上，針對非銀支付機構(gòu)暴露出的種種問題和挑戰(zhàn)，相關的行業(yè)監(jiān)管規(guī)則也在不斷探索完善。2005年10月，央行以公告形式頒布《電子支付指引第一號》，將電子支付首次納入監(jiān)管范疇；2010年6月，《非金融機構(gòu)支付服務管理辦法》發(fā)布，明確了非銀行支付機構(gòu)的定義和業(yè)務范疇。此次《條例》出臺，將非銀行支付納入整個金融體系和風險監(jiān)管框架之內(nèi)，進一步完善了監(jiān)管體制機制。

楊濤表示，金融服務實體經(jīng)濟的效果最終還是體現(xiàn)在客戶感受層面，這就是要堅持金融工作的政治性、人民性?？梢灶A見，《條例》的出臺將促使支付機構(gòu)更加合規(guī)、及時、精準、適度地滿足人民群眾日益增長的多樣化支付需求。

強化全鏈條、全周期監(jiān)管，進一步規(guī)范風險

此次公布的《條例》共6章60條，從以下4個方面進行了強化：堅持持牌經(jīng)營，嚴格準入門檻；完善支付業(yè)務規(guī)則，強化風險管理；加強用戶權(quán)益保障；依法加大對嚴重違法違規(guī)行為處罰力度。

“《條例》更加系統(tǒng)地明確了支付機構(gòu)的定義和設立許可，堅持持牌經(jīng)營和嚴格準入門檻，并且也建立健全了嚴重違法違規(guī)機構(gòu)的常態(tài)化退出機制，這使得行業(yè)‘進出機制’更加明確合理，通過‘優(yōu)勝劣汰’‘獎優(yōu)罰劣’實現(xiàn)行業(yè)提質(zhì)增效的路徑更加清晰?！睏顫J為，《條例》對支付機構(gòu)提高自身服務能力提出了更多要求，有利于引導支付行業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動支付機構(gòu)持續(xù)自我賦能。

具體來看，《條例》明確了非銀行支付機構(gòu)應當以提供小額、便民支付服務為宗旨，未經(jīng)批準不得從事依法需經(jīng)批準的其他業(yè)務，不得從事或者變相從事清算業(yè)務。

在嚴格準入門檻方面，《條例》按照“先證后照”原則實施準入管理，明確同一股東不得直接或者間接持有兩個及以上同一業(yè)務類型的非銀行支付機構(gòu)10%以上股權(quán)或者表決權(quán)。同一實際控制人不得控制兩個及以上同一業(yè)務類型的非銀行支付機構(gòu)，國家另有規(guī)定的除外。

在完善支付業(yè)務規(guī)則方面，《條例》將支付業(yè)務重新劃分為儲值賬戶運營與支付交易處理兩類。改變了此前將支付業(yè)務劃為網(wǎng)絡支付、銀行卡收單和預付卡業(yè)務三類的分類方式。

“隨著技術創(chuàng)新和業(yè)務發(fā)展，出現(xiàn)了條碼支付、刷臉支付等新興方式，現(xiàn)有分類方式不能很好地滿足市場發(fā)展和監(jiān)管需要?！彼痉ú?、央行負責人表示，新的分類方式具有良好的擴展性，有利于防范監(jiān)管空白。此外，新的分類方式基于業(yè)務實質(zhì)和風險特征，穿透支付業(yè)務表面形態(tài)，有利于統(tǒng)一資本等準入條件和業(yè)務規(guī)則要求，消除監(jiān)管洼地，形成公平的制度環(huán)境。

處罰力度方面，《條例》第五章通過11個條款全面細化和升級了支付機構(gòu)可能面臨的行政處罰責任。基于違法行為的嚴重程度，設定了三檔違法責任。

漢威律師事務所合伙人權(quán)威在接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時提到，《條例》針對全部類型的違規(guī)行為均設置了“沒一罰五”（即沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下罰款）的處罰規(guī)則，全面對齊《中華人民共和國中國人民銀行法》第四十六條的規(guī)則，相對于此前規(guī)定中針對部分輕微違法事實僅設置1萬～3萬元處罰區(qū)間的規(guī)則做了實質(zhì)性提升，預計今后針對支付機構(gòu)的罰單將更為頻繁地出現(xiàn)“超大額”的情況。

“ 《條例》也開創(chuàng)性地將支付機構(gòu)控股股東、實際控制人納入行政責任的追責范圍，針對支付機構(gòu)的部分違規(guī)行為，監(jiān)管機關亦有可能直接追究控股股東和實際控制人的責任?！?權(quán)威同時表示。

對公平競爭原則要求不變

在經(jīng)濟全球化背景下，跨境交易頻次日益增長，催生出更多跨境支付需求，也對監(jiān)管提出了更高要求。

在準入和監(jiān)管方面，《條例》明確要對內(nèi)外資支付機構(gòu)“一視同仁”?！稐l例》第二條指出，非銀行機構(gòu)擬為境內(nèi)用戶提供跨境支付服務的，應當依照本條例規(guī)定在境內(nèi)設立非銀行支付機構(gòu)。第六條明確表示設立非銀行支付機構(gòu)，應當經(jīng)中國人民銀行批準，取得支付業(yè)務許可。再次重申跨境支付從業(yè)必須持有國內(nèi)支付牌照。在第十九條中，《條例》亦明確規(guī)定， “支付機構(gòu)為跨境交易提供支付服務的，應當遵守跨境支付、跨境人民幣業(yè)務、外匯管理以及數(shù)據(jù)跨境流動的有關規(guī)定”。

“一直以來，針對支付機構(gòu)的跨境支付業(yè)務始終未頒布統(tǒng)一、明確的規(guī)范性文件，而由于跨境支付業(yè)務與境內(nèi)支付業(yè)務存在明顯差異，我國的跨境支付監(jiān)管規(guī)則始終不太清晰?！睓?quán)威表示，在《條例》確立了支付行業(yè)的監(jiān)管框架后，相信跨境支付管理規(guī)則的發(fā)布亦可期待。

此外，《條例》強調(diào)了“非銀行支付機構(gòu)不得實施壟斷或者不正當競爭行為，妨害市場公平競爭秩序”，并規(guī)定中國人民銀行在履行職責中發(fā)現(xiàn)非銀支付涉嫌壟斷或者不正當競爭行為的，應當將相關線索移送有關執(zhí)法部門，并配合其進行查處。

記者注意到，與2021年發(fā)布的《非銀行支付機構(gòu)條例（征求意見稿）》相比，正式發(fā)布的《條例》中大量刪除了關于反壟斷相關認定的條款，包括此前界定的有關市場支配地位的認定標準。

“支付反壟斷問題仍然面臨理論層面的探討。事實上，實體經(jīng)濟的市場監(jiān)管與金融市場監(jiān)管有所區(qū)別，金融市場反壟斷不能簡單套用實體經(jīng)濟市場的經(jīng)驗。判斷金融市場是否有壟斷，可以通過判斷機構(gòu)是否利用了壟斷地位或者禁用門檻而實施損害消費者行為的方法?！睏顫硎?，《條例》表明了在推動支付反壟斷有規(guī)可依、形成震懾作用的同時，更多還是回歸常態(tài)化的監(jiān)管邏輯。就支付而言，近年來與反壟斷相關的監(jiān)管重點主要是資金安全問題、“三方模式”閉環(huán)、價格與市場競爭（銀行、同業(yè)、商戶）、平臺排他性（消費者）、數(shù)據(jù)保護、B端反洗錢問題，當前重點則亟須從解決問題轉(zhuǎn)向完善機制。

北京大學國家發(fā)展研究院副院長、北京大學數(shù)字金融研究中心主任黃益平亦撰文表示，《征求意見稿》中思路更加適用于傳統(tǒng)行業(yè)如鋼鐵、石油等。在數(shù)字技術的背景下，單純看市場份額，不一定能準確地判定“壟斷”與否，可能更為重要的是看“可競爭性條件”。

“在支付領域，還有一個市場范圍的認定問題，如果只是看非銀支付，兩家頭部機構(gòu)的市場份額可能已經(jīng)超過了三分之二，但非銀支付只占到整個支付市場的一成，基于狹義的支付和廣義的支付所得出的結(jié)論截然不同?！稐l例》沒有采用草案提到的具體的市場份額，是一個值得歡迎的變化?！?黃益平撰文道。

責編：郭霽瑤 guojiyao@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭