[摘 要]在“多規(guī)合一”之前的空間規(guī)劃體系中，生態(tài)用地已被納入其中，并得到了一定的保護(hù)。但是，生態(tài)用地未得到界定，導(dǎo)致生態(tài)用地與其他類(lèi)型土地的邊界不清晰，這不利于國(guó)土空間規(guī)劃及國(guó)土空間用途管制制度的實(shí)施。生態(tài)用地的界定存在生態(tài)要素決定論、生態(tài)功能決定論和主體功能決定論三種觀點(diǎn)。在國(guó)土空間規(guī)劃中，宜采納主體功能決定論下的生態(tài)用地概念，但該主體的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)應(yīng)是狹義上的，并以生態(tài)安全為價(jià)值目標(biāo)。此外，應(yīng)以主導(dǎo)功能確定生態(tài)用地的生態(tài)服務(wù)功能類(lèi)型。因而在生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟中，生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)僅計(jì)算主導(dǎo)生態(tài)服務(wù)功能的喪失。在國(guó)土空間立法上，無(wú)論是國(guó)土空間規(guī)劃法還是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法，生態(tài)用地都是指微觀、具體地塊層面的用地類(lèi)型，生態(tài)空間是指宏觀、銜接層面的國(guó)土空間。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)用地；主體生態(tài)服務(wù)功能；主導(dǎo)生態(tài)服務(wù)功能；生態(tài)安全；國(guó)土空間立法

[中圖分類(lèi)號(hào)] D912.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

我國(guó)于2019年修正《土地管理法》時(shí)，將土地利用規(guī)劃編制的原則之一“統(tǒng)籌安排各類(lèi)、各區(qū)域用地”修改為“統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地”。這種修改是對(duì)1998年的《土地管理法》因沒(méi)有對(duì)生態(tài)用地作出規(guī)定而遭受批評(píng)的回應(yīng)。同時(shí)，這種修改使生態(tài)用地首次獲得獨(dú)立的法律地位，成為與生產(chǎn)用地、生活用地并列的土地利用類(lèi)型。此外，2019年修正的《土地管理法》要求將土地利用規(guī)劃納入國(guó)土空間規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。生態(tài)用地理應(yīng)被納入“多規(guī)合一”后的國(guó)土空間規(guī)劃，從而得到保護(hù)。但是，對(duì)生態(tài)用地保護(hù)加以規(guī)定的文件都未對(duì)生態(tài)用地予以界定。學(xué)術(shù)界對(duì)生態(tài)用地未形成統(tǒng)一的概念，這無(wú)疑對(duì)在國(guó)土空間規(guī)劃中生態(tài)用地保護(hù)制度的構(gòu)建造成了障礙。在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃痉▽?shí)踐中，由于對(duì)生態(tài)用地的認(rèn)識(shí)不到位，被認(rèn)定的生態(tài)環(huán)境損害的范圍過(guò)于寬泛。為此，有必要從法律層面對(duì)生態(tài)用地作出清晰的界定，為國(guó)土空間立法中的生態(tài)用地術(shù)語(yǔ)的選擇提供支撐。

一、生態(tài)用地在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的沿革

2019年修正的《土地管理法》在法律層面首次使用了生態(tài)用地的概念，還要求在土地利用規(guī)劃編制中統(tǒng)籌安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地。這實(shí)際上是對(duì)我國(guó)生態(tài)文明體制改革要求加強(qiáng)生態(tài)用地保護(hù)的回應(yīng)。［1］在“多規(guī)合一”前，我國(guó)存在多種空間規(guī)劃，除了包括國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的縱向規(guī)劃管理層級(jí)外，還形成了“包括主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等的橫向規(guī)劃管理類(lèi)型”。［2］在這些橫向規(guī)劃中，有法律規(guī)范的是土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。因此，下文梳理土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中有關(guān)生態(tài)用地的規(guī)定，為國(guó)土空間規(guī)劃中生態(tài)用地的界定提供支持。

（一）土地利用規(guī)劃中有關(guān)生態(tài)用地的規(guī)定

由于1998年修訂的《土地管理法》第4條將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，生態(tài)用地被認(rèn)為涵蓋在農(nóng)用地和未利用地中，并沒(méi)有獨(dú)立的法律地位。因此，有觀點(diǎn)指出，現(xiàn)行土地利用分類(lèi)體系主要依據(jù)土地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性，沒(méi)有考慮土地提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的屬性，在分類(lèi)體系中沒(méi)有“生態(tài)用地”類(lèi)型，從而導(dǎo)致在土地利用規(guī)劃與管理中提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的土地得不到保障。［3］我國(guó)第一輪土地利用總體規(guī)劃未對(duì)生態(tài)用地作出統(tǒng)籌安排，自然在情理之中。不過(guò)這種情況在第二輪和第三輪土地利用規(guī)劃中發(fā)生了改變。

1．第二輪土地利用總體規(guī)劃有關(guān)生態(tài)用地的規(guī)定

2005年，十六屆五中全會(huì)提出加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，要求把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。按照建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)的要求，第二輪全國(guó)土地利用總體規(guī)劃即《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》首次對(duì)生態(tài)用地做了較全面的規(guī)定。如對(duì)生態(tài)用地秉承保護(hù)優(yōu)先的理念，要求將“最具有生態(tài)價(jià)值的用地留住、保住，然后是基本農(nóng)田”，“優(yōu)先保護(hù)自然生態(tài)空間，促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展”。［4］《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》明確了生態(tài)用地的獨(dú)立地位，將生態(tài)用地與生活、生產(chǎn)用地并列；將生態(tài)用地分為基礎(chǔ)性生態(tài)用地和一般的生態(tài)用地，強(qiáng)調(diào)“保護(hù)基礎(chǔ)性生態(tài)用地”。此外，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》將《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》中生態(tài)用地的轉(zhuǎn)用審批和占補(bǔ)平衡凝練為預(yù)防性的用途管制制度。該規(guī)劃綱要明確提出“嚴(yán)格生態(tài)用地的用途管制”，即實(shí)施生態(tài)用地用途管制。

因此，我國(guó)第二輪土地利用規(guī)劃已從第一輪的“一要吃飯，二要建設(shè)” 提升為“一要吃飯，二要建設(shè)，三要生態(tài)環(huán)境”。國(guó)務(wù)院之后批準(zhǔn)的省、自治區(qū)的土地利用總體規(guī)劃都無(wú)一例外地將生態(tài)用地作為一種土地類(lèi)型，要求嚴(yán)格保護(hù)。

2016年，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）調(diào)整方案》通過(guò)，要求站在生態(tài)文明的高度，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局：“在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理中，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和空間布局?！睘榇?，在生態(tài)用地上，除了承繼《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》提出的“優(yōu)先保護(hù)自然生態(tài)空間”的要求外，還要求在城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整中“提高生態(tài)用地比例”。

2．第三輪全國(guó)土地利用總體規(guī)劃有關(guān)生態(tài)用地的規(guī)定

2017年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》，即第三輪土地利用規(guī)劃?！度珖?guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》指出，在國(guó)土空間中隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，“農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地空間受到擠壓，城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間矛盾加劇”；［5］此外，其從國(guó)土空間治理能力現(xiàn)代化的角度，要求對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)集聚趨勢(shì)明顯、人居生態(tài)環(huán)境問(wèn)題逐步顯現(xiàn)的其他開(kāi)發(fā)集聚區(qū)，實(shí)行以人居生態(tài)為主題的保護(hù)。人居環(huán)境保護(hù)要“以恢復(fù)和保障城市生態(tài)用地為重點(diǎn)，強(qiáng)化城市園林綠地系統(tǒng)建設(shè)”。［6］

（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃有關(guān)生態(tài)用地的規(guī)定

城市規(guī)劃的最基本內(nèi)容就是對(duì)土地使用的組織與控制。［7］對(duì)于生態(tài)用地，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)作出合理安排。在2005年之前，城鄉(xiāng)規(guī)劃都未明確提出保護(hù)生態(tài)用地，其對(duì)生態(tài)用地的規(guī)定是間接的。如在《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2002〕13號(hào)）中，國(guó)務(wù)院要求“嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和城市布局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，注重保護(hù)并改善生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境”。

2005年，在十六屆五中全會(huì)提出要加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)后，城市規(guī)劃的編制部門(mén)明確意識(shí)到生態(tài)用地在國(guó)土空間中的重要性。2005年制定的《城市規(guī)劃編制辦法》第31條在規(guī)定中心城區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容時(shí)，明確要求“安排建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地和其它用地”。生態(tài)用地開(kāi)始受到城市規(guī)劃的關(guān)注。

2016年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》提出，在逐步調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)時(shí)，要“把保護(hù)基本農(nóng)田放在優(yōu)先地位，保證生態(tài)用地，合理安排建設(shè)用地”。

城市規(guī)劃需要合理安排城市的居住、商業(yè)、工業(yè)等各部分的布局、用地和設(shè)施。生態(tài)用地作為保障生態(tài)安全的新型土地類(lèi)型，在城市規(guī)劃應(yīng)得到合理的安排。因此，2005年之后，我國(guó)批準(zhǔn)的很多城市總體規(guī)劃都要求保護(hù)生態(tài)用地。如《上海市城市總體規(guī)劃（2015—2040）》強(qiáng)調(diào)要“確保生態(tài)用地只增不減”。當(dāng)然，城市總體規(guī)劃中有關(guān)生態(tài)用地保護(hù)的規(guī)定也僅限于“生態(tài)用地不減少”這種簡(jiǎn)單的宣示性模式。

（三）“多規(guī)合一”后國(guó)土空間規(guī)劃有關(guān)生態(tài)用地的規(guī)定

在國(guó)土空間中，農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地的空間容易受到不斷擴(kuò)張的建設(shè)用地的擠壓。2015年，習(xí)近平總書(shū)記在中央城市工作會(huì)議上指出，“如果一個(gè)城市過(guò)度集中產(chǎn)業(yè)、過(guò)分?jǐn)U展功能，人口就會(huì)過(guò)度集聚，就會(huì)占用更多農(nóng)田和生態(tài)用地”。［8］因此在生態(tài)文明體制改革中，在構(gòu)建集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間的國(guó)土空間格局時(shí)，必須合理安排生態(tài)用地。2015年通過(guò)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》要求，在“構(gòu)建平衡適宜的城鄉(xiāng)建設(shè)空間體系”時(shí)，要“適當(dāng)增加生活空間、生態(tài)用地”“保護(hù)和擴(kuò)大綠地、水域、濕地等生態(tài)空間”。

鑒于我國(guó)存在“規(guī)劃類(lèi)型過(guò)多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜、周期過(guò)長(zhǎng)，地方規(guī)劃朝令夕改等問(wèn)題”，［9］我國(guó)開(kāi)啟了“多規(guī)合一”的規(guī)劃體制改革。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“通過(guò)建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制”。2019年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》以中央文件的形式正式明確“多規(guī)合一”的對(duì)象是主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及其它專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等與空間相關(guān)的規(guī)劃，將“主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃”。［10］

因此，當(dāng)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》提出“適當(dāng)增加生活空間、生態(tài)用地”“保護(hù)和擴(kuò)大綠地、水域、濕地等生態(tài)空間”后，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃都相應(yīng)地增加了保護(hù)生態(tài)用地的內(nèi)容。如2016年的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》指出，逐步調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)要“把保護(hù)基本農(nóng)田放在優(yōu)先地位，保證生態(tài)用地，合理安排建設(shè)用地”。2016年發(fā)布的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）調(diào)整方案》在提出“優(yōu)先保護(hù)自然生態(tài)空間”時(shí)，要求在城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整中“提高生態(tài)用地比例”。2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》強(qiáng)調(diào)“城市園林綠地系統(tǒng)建設(shè)以恢復(fù)和保障城市生態(tài)用地為重點(diǎn)”。

可見(jiàn)，在生態(tài)文明建設(shè)中，生態(tài)用地的概念已成為顯性詞。我國(guó)現(xiàn)有的各類(lèi)空間規(guī)劃都要求保護(hù)生態(tài)用地。因此，2019年修正的《土地管理法》將土地利用規(guī)劃編制中的“統(tǒng)籌安排各類(lèi)、各區(qū)域用地”修改為“統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地”，使生態(tài)用地獲得獨(dú)立的法律地位。

“多規(guī)合一”后，在國(guó)土空間規(guī)劃體系之外不得另設(shè)其他空間規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃旨在轉(zhuǎn)變國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)方式，明確空間發(fā)展目標(biāo)，優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局、生態(tài)保護(hù)格局，從而落實(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略。在國(guó)土空間規(guī)劃中，生態(tài)用地所在的空間為重要的生態(tài)空間。生態(tài)空間與生產(chǎn)空間、生活空間并列，被稱(chēng)為“三生空間”。我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)構(gòu)建起了生態(tài)用地保護(hù)的框架。國(guó)土空間規(guī)劃作為生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，理應(yīng)將生態(tài)文明建設(shè)中有關(guān)生態(tài)用地的規(guī)定納入其中，構(gòu)建起保護(hù)生態(tài)用地的制度體系。

二、生態(tài)用地界定的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)及評(píng)析

（一）生態(tài)用地界定的三種觀點(diǎn)

關(guān)于何為生態(tài)用地，我國(guó)現(xiàn)行法律和政策都沒(méi)有予以界定。國(guó)際上并沒(méi)有嚴(yán)格意義上的生態(tài)用地概念，［11］對(duì)于生態(tài)用地的內(nèi)涵也沒(méi)有明確和統(tǒng)一的定論。［12］

具有不同專(zhuān)業(yè)背景的人對(duì)生態(tài)用地的理解不盡相同。［13］眾多學(xué)者從不同角度對(duì)生態(tài)用地內(nèi)涵進(jìn)行了闡述或界定。概況看，關(guān)于什么是生態(tài)用地，在區(qū)域尺度上主要有三種觀點(diǎn)：［14］

第一種觀點(diǎn)是“生態(tài)要素決定論”，主要從土地空間形態(tài)的角度來(lái)定義生態(tài)用地。該觀點(diǎn)將生態(tài)要素的空間定位統(tǒng)稱(chēng)為生態(tài)用地。該觀點(diǎn)認(rèn)為，按空間展布形態(tài)生態(tài)用地可以分為兩類(lèi)：成片森林、湖泊水體、濕地、農(nóng)業(yè)用地以及開(kāi)敞空間等屬于斑塊狀生態(tài)用地，河流、交通走廊、沿海灘涂等屬于線(xiàn)狀或帶狀生態(tài)用地。

第二種觀點(diǎn)是“生態(tài)功能決定論”，單純從土地生態(tài)功能的角度來(lái)定義生態(tài)用地。該觀點(diǎn)認(rèn)為，凡是具有生態(tài)服務(wù)功能、對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)和生物生境保護(hù)具有重要作用的土地都可視為生態(tài)用地，包括農(nóng)田、林地、草地、水域和沼澤等在內(nèi)的、地表無(wú)人工鋪裝的、具有透水性的地面等都可以納入生態(tài)用地的范圍。土地作為環(huán)境要素，本就是“生態(tài)功能”“生產(chǎn)功能”“生活功能”的統(tǒng)一，可以說(shuō)任何土地都具有一定的生態(tài)功能。

第三種觀點(diǎn)是“主體功能決定論”，側(cè)重從土地主體功能的角度來(lái)定義生態(tài)用地。該觀點(diǎn)認(rèn)為，生態(tài)用地應(yīng)是一類(lèi)以提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為主，對(duì)改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和保障區(qū)域生態(tài)安全具有重要作用的土地單元。

除了上述三種觀點(diǎn)外，還有第四種觀點(diǎn)，即“利用形式?jīng)Q定論”。該觀點(diǎn)從是否開(kāi)發(fā)利用的視角對(duì)生態(tài)用地進(jìn)行分類(lèi)，認(rèn)為除農(nóng)用地和建設(shè)用地外，其他未被人類(lèi)所利用的、能夠直接或間接發(fā)揮生態(tài)功能的土地就是生態(tài)用地。［15］

（二）生態(tài)用地界定不同觀點(diǎn)評(píng)析

生態(tài)要素即環(huán)境要素。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第2條，影響人類(lèi)生產(chǎn)和生活的各種天然的和經(jīng)人工改造的生態(tài)因素很多，包括土地、森林、草原、野生生物、濕地、自然遺跡、人文遺跡、城市和鄉(xiāng)村。除了沒(méi)有植被覆蓋的建設(shè)用地，其他國(guó)土空間都有生態(tài)要素占據(jù)著。若將生態(tài)要素的空間定位統(tǒng)稱(chēng)為生態(tài)用地，會(huì)導(dǎo)致生態(tài)用地的外延過(guò)于廣泛，所有的國(guó)土都能成為生態(tài)用地。因此，“生態(tài)要素決定論”觀點(diǎn)下的生態(tài)用地是極為廣義的，這顯然不利于構(gòu)建科學(xué)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。

“生態(tài)功能決定論”的觀點(diǎn)單純從土地生態(tài)功能來(lái)界定生態(tài)用地，其最大的問(wèn)題在于，沒(méi)有考慮土地作為生態(tài)系統(tǒng)，都具有或強(qiáng)或弱的生態(tài)功能?！吧鷳B(tài)功能決定論”的生態(tài)用地仍然為廣義的生態(tài)用地概念。因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“生態(tài)要素決定論”和“生態(tài)功能決定論”下的生態(tài)用地概念，屬于“泛生態(tài)功能論” 的生態(tài)用地。［16］持這種“泛生態(tài)功能論”的生態(tài)用地的觀點(diǎn)的學(xué)者不少。如在闡述“三生用地”的分類(lèi)原則時(shí)，有觀點(diǎn)一方面主張充分考慮土地的多功能性，突出主體功能，將土地的主體功能放在首位，次要功能位于其后，以反映出土地的多功能性及其功能主次；另一方面卻認(rèn)為，耕地的主體功能是生產(chǎn)功能，它是保障國(guó)家食物安全的基石，但由于耕地也具有一定的生態(tài)功能，大片的農(nóng)作物可以在一定程度上調(diào)節(jié)其周邊的生態(tài)環(huán)境，故耕地的分類(lèi)應(yīng)為生產(chǎn)生態(tài)用地。［17］

三、以主體功能界定生態(tài)用地的問(wèn)題

依據(jù)上文的分析，以主體功能界定生態(tài)用地是應(yīng)當(dāng)充分肯定的。不過(guò)，以主體的生態(tài)服務(wù)功能界定生態(tài)用地，存在著如何理解和認(rèn)定生態(tài)用地的生態(tài)服務(wù)功能的問(wèn)題。

（一）應(yīng)以主體功能界定生態(tài)用地

以主體功能界定生態(tài)用地，符合我國(guó)土地分類(lèi)中以土地的主體功能來(lái)界定和劃分土地的一貫做法，因此，筆者贊同以主體功能界定生態(tài)用地。

在全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)土空間用地用海分類(lèi)，即《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南（試行）》制定之前，《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》（GB/T21010-2017）是與《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》并列的一個(gè)非常重要的土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。［18］為了將有關(guān)生態(tài)用地保護(hù)的規(guī)定落實(shí)到土地利用分類(lèi)中，《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》（GB/T21010-2017）在總則中除了增加了“生態(tài)文明建設(shè)”的內(nèi)容，還強(qiáng)調(diào)“按照主要用途對(duì)土地利用類(lèi)型進(jìn)行歸納，劃分，保證不重不漏，不設(shè)復(fù)合用途”?！鞍凑罩饕猛尽焙汀安辉O(shè)復(fù)合分類(lèi)”的要求，表明土地的分類(lèi)是依照其主體功能劃分的。更明顯一點(diǎn)的是，《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》（GB/T21010-2017）將沼澤地、河流水面、湖泊水面、坑塘水面、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、水田、鹽田等二級(jí)地類(lèi)歸類(lèi)為濕地大類(lèi)，其原因在于這些二級(jí)地類(lèi)主要提供的是生態(tài)服務(wù)功能：涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、蓄洪抗旱、調(diào)節(jié)氣候和維護(hù)生物多樣性。

2008年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》在規(guī)定生態(tài)用地時(shí)，提出“充分發(fā)揮各類(lèi)農(nóng)用地和未利用地的生態(tài)功能，保護(hù)基礎(chǔ)性生態(tài)用地”。這一規(guī)定使得學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了將耕地納入生態(tài)用地的看法。我國(guó)原國(guó)土資源部的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為：“耕地也是重要的生態(tài)用地，從生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要看，也必須保有相當(dāng)數(shù)量的耕地?！保?9］從主體功能看，耕地的主體功能為產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品，而非涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、蓄洪抗旱、調(diào)節(jié)氣候和維護(hù)生物多樣性等生態(tài)服務(wù)功能。

2020年，自然資源部印發(fā)《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南（試行）》，強(qiáng)調(diào)“用地用海分類(lèi)設(shè)置不重不漏，當(dāng)用地用海具備多種用途時(shí)，應(yīng)以其主要功能進(jìn)行分類(lèi)”。《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南（試行）》強(qiáng)調(diào)“以主要功能進(jìn)行分類(lèi)”的規(guī)定，為具有多種用途的用地的定位提供了清晰的判斷依據(jù)。

因此，從主體功能角度界定生態(tài)用地，能很好地將具有一定生態(tài)功能的土地類(lèi)型，如耕地、園地等排除在外，遵循了土地分類(lèi)以主要用途、功能加以劃分的原則。

（二）采納狹義的生態(tài)服務(wù)功能

我國(guó)現(xiàn)有文件中的生態(tài)服務(wù)功能有廣義和狹義兩個(gè)層面?！渡鷳B(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃編制大綱（試行）》規(guī)定的是狹義的生態(tài)服務(wù)功能?！渡鷳B(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃編制大綱（試行）》由原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布，其將生態(tài)服務(wù)功能界定為：生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)過(guò)程所形成或所維持的人類(lèi)賴(lài)以生存的自然環(huán)境條件與效用，主要包括水源涵養(yǎng)、調(diào)蓄洪水、防風(fēng)固沙、水土保持、維持生物多樣性等功能。

《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》和《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié) 第 1 部分：總綱》（GB/T 39791.1-2020）規(guī)定的是廣義的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能?！度珖?guó)生態(tài)功能區(qū)劃》于2008年由原環(huán)境保護(hù)部、中國(guó)科學(xué)院發(fā)布，其將生態(tài)服務(wù)功能概括為生態(tài)調(diào)節(jié)功能、產(chǎn)品提供功能與人居保障功能。2015年的《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃（修編版）》同樣將生態(tài)服務(wù)功能概括為這三個(gè)方面。其中，生態(tài)調(diào)節(jié)功能主要是指水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)、洪水調(diào)蓄等維持生態(tài)平衡、保障全國(guó)或區(qū)域生態(tài)安全等方面的功能；產(chǎn)品提供功能主要包括提供農(nóng)產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、林產(chǎn)品等功能；人居保障功能主要是指滿(mǎn)足人類(lèi)居住需要和城鎮(zhèn)建設(shè)的功能，主要區(qū)域包括大都市群和重點(diǎn)城鎮(zhèn)群等。［20］《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié) 第 1 部分：總綱》（GB/T 39791.1-2020）做了不同的表述，其將生態(tài)服務(wù)功能界定為：生態(tài)系統(tǒng)在維持生命的物質(zhì)循環(huán)和能量轉(zhuǎn)換過(guò)程中，為人類(lèi)與生物提供的各種惠益，通常包括供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)和支持功能。

可見(jiàn)，狹義和廣義的生態(tài)服務(wù)功能的根本區(qū)別在于，產(chǎn)品提供功能或者供給服務(wù)是否屬于生態(tài)服務(wù)功能。前文指出，應(yīng)以主要用途劃分土地分類(lèi)。產(chǎn)品提供功能或供給服務(wù)的主體功能為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，而非生態(tài)產(chǎn)品。例如，為人類(lèi)提供木材的商品林地，木材屬于商品林地的供給服務(wù)，其在提供木材的同時(shí)也提供了包括水源涵養(yǎng)、調(diào)蓄洪水、防風(fēng)固沙、水土保持、維持生物多樣性等在內(nèi)的生態(tài)服務(wù)功能，但從主體功能看，其屬于商品林地，而非公益林地。

（三）以生態(tài)安全認(rèn)定主體生態(tài)服務(wù)功能

在界定生態(tài)用地時(shí)，之所以強(qiáng)調(diào)生態(tài)用地的生態(tài)服務(wù)功能是狹義的，是源于生態(tài)服務(wù)功能追求的價(jià)值為生態(tài)安全這一新型的安全目標(biāo)。以生態(tài)安全的價(jià)值目標(biāo)認(rèn)定生態(tài)用地的生態(tài)服務(wù)主體功能，符合我國(guó)主體功能區(qū)有關(guān)國(guó)土空間劃分的認(rèn)定。

2010年，國(guó)務(wù)院在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中提出，應(yīng)以主體功能來(lái)劃定國(guó)土空間的功能定位：“一定的國(guó)土空間具有多種功能，但必有一種主體功能。從提供產(chǎn)品的角度劃分，或者以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能，或者以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能，或者以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能?！薄度珖?guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》還強(qiáng)調(diào)，“在關(guān)系全局生態(tài)安全的區(qū)域，應(yīng)把提供生態(tài)產(chǎn)品作為主體功能，把提供農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品及工業(yè)品作為從屬功能，否則，就可能損害生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力”。因此，生態(tài)用地作為以提供生態(tài)服務(wù)功能為主的國(guó)土空間，以保障生態(tài)安全格局的形成為使命，以生態(tài)安全的實(shí)現(xiàn)為價(jià)值目標(biāo)。

生態(tài)用地以保障生態(tài)安全為價(jià)值目標(biāo)，意味著生態(tài)用地中的生態(tài)服務(wù)功能顯然不包括供給服務(wù)，而是指調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)或者支持功能。在生態(tài)文明下，生態(tài)安全是一種獨(dú)立的價(jià)值目標(biāo)?！秶?guó)家安全法》區(qū)分了糧食安全和生態(tài)安全?！秶?guó)家安全法》第22條規(guī)定，“國(guó)家健全糧食安全保障體系”，第30條通過(guò)“完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系”的要求，間接確認(rèn)了生態(tài)安全的價(jià)值目標(biāo)。2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在印發(fā)的《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》中強(qiáng)調(diào)，省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要“把國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、糧食安全、生態(tài)安全、環(huán)境安全等放在優(yōu)先位置”，將生態(tài)安全與糧食安全并列為省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃追求的價(jià)值目標(biāo)；同時(shí)，要“按照最大程度保護(hù)生態(tài)安全、構(gòu)建生態(tài)屏障的要求劃定生態(tài)空間；劃定永久基本農(nóng)田，統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活需要，劃定農(nóng)業(yè)空間”。

因此，盡管《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮“耕地的生產(chǎn)和生態(tài)功能”，保障國(guó)家生態(tài)安全“需要大力加強(qiáng)對(duì)具有生態(tài)功能的農(nóng)用地特別是耕地的保護(hù)”，但毫無(wú)疑問(wèn)的是，耕地及耕地保護(hù)制度是以保障國(guó)家糧食安全為價(jià)值追求的。2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在印發(fā)的《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，“永久基本農(nóng)田是為保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，實(shí)施永久特殊保護(hù)的耕地”。

可見(jiàn)，在國(guó)土空間規(guī)劃下，永久基本農(nóng)田被劃入農(nóng)業(yè)空間，以保障國(guó)家的糧食安全為宗旨。基于此，早在2016 年，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）調(diào)整方案》就明確規(guī)定耕地不屬于生態(tài)用地：“不得將各類(lèi)生態(tài)用地劃入基本農(nóng)田?！蓖瑯樱M管水田、灘涂通常被視為濕地，但2021年通過(guò)的《濕地保護(hù)法》第2條將水田以及用于養(yǎng)殖的人工的水域和灘涂排除在外，并在第3條強(qiáng)調(diào)濕地具有“涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境、維護(hù)生物多樣性等多種生態(tài)功能”。

以生態(tài)服務(wù)功能中的調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)或支持功能這些主體功能界定生態(tài)用地，其本質(zhì)是要求以生態(tài)安全為價(jià)值目標(biāo)來(lái)識(shí)別生態(tài)用地，使那些不以生態(tài)安全為首要價(jià)值目標(biāo)的土地類(lèi)型，如耕地、養(yǎng)殖水面，不被納入生態(tài)用地的范圍。保障生態(tài)安全的價(jià)值目標(biāo)要求生態(tài)用地以具有維護(hù)區(qū)域生態(tài)平衡和改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的作用為首要特征。當(dāng)然，在不同尺度下，生態(tài)用地的主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)有所不同：全國(guó)尺度強(qiáng)調(diào)生態(tài)用地生物多樣性保護(hù)、碳匯及氣候調(diào)節(jié)等功能；區(qū)域尺度突出生態(tài)用地涵養(yǎng)水源、水土保持、干擾調(diào)節(jié)等功能；城市尺度重視雨洪調(diào)節(jié)、環(huán)境凈化、減噪滯塵等功能。［21］

四、生態(tài)用地界定中主體生態(tài)服務(wù)功能的認(rèn)定

（一）以主導(dǎo)的生態(tài)服務(wù)功能認(rèn)定主體生態(tài)服務(wù)功能

生態(tài)服務(wù)功能的主體地位解決的是生態(tài)用地的定性、性質(zhì)問(wèn)題，主導(dǎo)的生態(tài)服務(wù)功能解決的是生態(tài)用地定性后，其發(fā)揮的生態(tài)服務(wù)功能范圍被法律確認(rèn)、認(rèn)可的問(wèn)題。這里首先需要區(qū)分“主體”與“主導(dǎo)”，借鑒我國(guó)公有制主體地位與國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用加以說(shuō)明。我國(guó)《憲法》第6條規(guī)定，我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度；第7條規(guī)定，國(guó)有經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。公有制作為一種生產(chǎn)資料所有制、作為一種經(jīng)濟(jì)制度，決定著社會(huì)主義社會(huì)的性質(zhì)，公有制主體地位主要體現(xiàn)在公有資產(chǎn)在社會(huì)總資產(chǎn)中占優(yōu)勢(shì)地位；國(guó)有經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的控制力、帶動(dòng)力、影響力上。［22］

事實(shí)上，我國(guó)對(duì)于生態(tài)服務(wù)功能的認(rèn)定都是從主導(dǎo)功能角度展開(kāi)的，具體體現(xiàn)如下：

第一，《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》在基本原則部分明確了“主導(dǎo)功能原則”：生態(tài)功能的確定以生態(tài)系統(tǒng)的主導(dǎo)服務(wù)功能為主；在具有多種生態(tài)服務(wù)功能的地域，以生態(tài)調(diào)節(jié)功能優(yōu)先；在具有多種生態(tài)調(diào)節(jié)功能的地域，以主導(dǎo)調(diào)節(jié)功能優(yōu)先。因此，在《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》中，“以生態(tài)系統(tǒng)的主導(dǎo)服務(wù)功能為主”“在具有多種生態(tài)調(diào)節(jié)功能的地域，以主導(dǎo)調(diào)節(jié)功能優(yōu)先”等規(guī)定，意味著以主導(dǎo)調(diào)節(jié)功能確認(rèn)生態(tài)用地的主體功能。

第二，《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié) 第 1 部分：總綱》（GB/T 39791.1-2020）中有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的計(jì)算要求也體現(xiàn)了以主導(dǎo)的生態(tài)服務(wù)功能認(rèn)定生態(tài)用地的主體功能的思想?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié) 第 1 部分：總綱》規(guī)定，應(yīng)明確受損生態(tài)服務(wù)功能類(lèi)型，如提供棲息地、食物和其他生物資源、娛樂(lè)、地下水補(bǔ)給、防洪等，并根據(jù)功能或服務(wù)類(lèi)型選擇適合的量化指標(biāo)，如棲息地面積、受損地表水資源量等；在量化生態(tài)服務(wù)功能時(shí)，應(yīng)識(shí)別相互依賴(lài)的生態(tài)服務(wù)功能，確定生態(tài)系統(tǒng)的主導(dǎo)生態(tài)服務(wù)功能，并針對(duì)主導(dǎo)生態(tài)服務(wù)功能選擇適用的方法進(jìn)行評(píng)估，以避免重復(fù)計(jì)算。

第三，2019年修訂的《森林法》第28條規(guī)定了森林的多種功能：蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境、維護(hù)生物多樣性和提供林產(chǎn)品等。但是，其第6條在增加了公益林和商品林的分類(lèi)規(guī)定后，同時(shí)規(guī)定：“突出主導(dǎo)功能，發(fā)揮多種功能，實(shí)現(xiàn)森林資源永續(xù)利用?！彼铩┩客ǔ１徽J(rèn)為是濕地。但2021年通過(guò)的《濕地保護(hù)法》第2條將水田以及用于養(yǎng)殖的人工的水域和灘涂排除在外，并在第3條強(qiáng)調(diào)濕地具有“涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境、維護(hù)生物多樣性等多種生態(tài)功能”。

以主導(dǎo)的生態(tài)服務(wù)功能認(rèn)定生態(tài)用地的主體功能，將不同類(lèi)型的生態(tài)用地區(qū)別開(kāi)來(lái)，從而為生態(tài)空間內(nèi)部各要素之間的用途轉(zhuǎn)換規(guī)則提供科學(xué)的基礎(chǔ)。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)等于2021年發(fā)布的《關(guān)于2020年度國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況的調(diào)研報(bào)告》曾指出：我國(guó)國(guó)土空間用途管制“對(duì)于生產(chǎn)、生活、生態(tài)三類(lèi)空間之間、空間內(nèi)部各要素之間的用途轉(zhuǎn)換規(guī)則也不夠清晰”。［23］主導(dǎo)的生態(tài)服務(wù)功能不同，決定了生態(tài)用地在維護(hù)生態(tài)安全中的地位和作用存在較大的差異。生態(tài)空間內(nèi)部的不同用途的生態(tài)用地之間的轉(zhuǎn)化規(guī)則，應(yīng)基于生態(tài)用地的主導(dǎo)生態(tài)服務(wù)功能設(shè)計(jì)。

換句話(huà)說(shuō)，生態(tài)服務(wù)功能的價(jià)值不具有價(jià)值同質(zhì)性的特點(diǎn)。因而，在生態(tài)環(huán)境損害賠償中，同質(zhì)救濟(jì)的原理原則上不適用。如草地與森林能否轉(zhuǎn)化，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)等于2021年發(fā)布的《關(guān)于2020年度國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況的調(diào)研報(bào)告》就明確指出，存在“強(qiáng)行把草地或其他生態(tài)用地轉(zhuǎn)為森林，導(dǎo)致整個(gè)生態(tài)的系統(tǒng)性受到破壞的現(xiàn)象”。［24］

因此，以生態(tài)服務(wù)的主體功能來(lái)界定生態(tài)用地，解決的是生態(tài)用地的定性即生態(tài)用地與其他類(lèi)型土地如耕地等的邊界問(wèn)題；以主導(dǎo)生態(tài)服務(wù)功能界定生態(tài)用地，解決的是生態(tài)用地的諸多生態(tài)服務(wù)功能是否都具有等量的權(quán)重問(wèn)題。這對(duì)于我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，尤其是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度而言，具有十分重要的意義。下面以生態(tài)環(huán)境損害賠償為例分析。

（二）從主導(dǎo)生態(tài)服務(wù)功能審視生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?/p>

生態(tài)用地的諸多生態(tài)服務(wù)功能是否都具有等量的權(quán)重，具體到生態(tài)環(huán)境損害賠償中，就是諸多生態(tài)服務(wù)功能的喪失能否都確認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害的范圍。比如濕地，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2004〕50號(hào)）指出，濕地具有保持水源、凈化水質(zhì)、蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候和維護(hù)生物多樣性等重要生態(tài)功能，《濕地保護(hù)法》第3條也確認(rèn)并強(qiáng)調(diào)濕地具有“涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境、維護(hù)生物多樣性等多種生態(tài)功能”。那么，是否確認(rèn)每一塊濕地都具有這些生態(tài)服務(wù)功能呢？尤其是在生態(tài)環(huán)境損害賠償中，這些生態(tài)服務(wù)功能的喪失是被全部加以確認(rèn)并予以救濟(jì)，還是只確認(rèn)喪失的主導(dǎo)功能為生態(tài)環(huán)境損害？

通過(guò)梳理不難發(fā)現(xiàn)，司法實(shí)踐往往將同一生態(tài)環(huán)境的多種生態(tài)服務(wù)功能的損失都納入賠償?shù)姆秶Ｒ陨稚鷳B(tài)環(huán)境損害賠償為例，實(shí)踐中往往不區(qū)分森林的不同類(lèi)型，籠統(tǒng)確認(rèn)森林的生態(tài)價(jià)值。如在“謝知錦等與北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案”中，［25］謝知錦等4人未經(jīng)行政主管部門(mén)審批非法占用林地，嚴(yán)重破壞了 28.33 畝林地植被。福建省南平市中級(jí)人民法院認(rèn)為，植被破壞導(dǎo)致碳釋放的生態(tài)損失價(jià)值、森林植被破壞期生態(tài)服務(wù)價(jià)值、森林恢復(fù)期生態(tài)服務(wù)價(jià)值屬于生態(tài)公共服務(wù)功能的損失價(jià)值。故判決被告謝知錦等4人共同賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失 127 萬(wàn)元。在該案中，被毀壞的森林資源包括林地、林地上的林木、林地上的植被。結(jié)合上文生態(tài)用地的論述，不難發(fā)現(xiàn)在被損毀的生態(tài)服務(wù)功能中，法院的判決存在幾個(gè)問(wèn)題：一是沒(méi)有認(rèn)定被損害的森林是屬于公益林還是商品林；二是沒(méi)有確定主導(dǎo)的生態(tài)服務(wù)功能，沒(méi)有對(duì)喪失的主導(dǎo)生態(tài)服務(wù)功能進(jìn)行評(píng)估，籠統(tǒng)地確認(rèn)了被損壞森林的生態(tài)服務(wù)功能；三是將植被的碳匯功能從其生態(tài)服務(wù)價(jià)值中分離出來(lái)并予以強(qiáng)調(diào)，使得該片森林似乎為碳匯林。

另外，司法實(shí)踐中還存在這樣的情形：即使所破壞的森林是商品林，但法院仍然對(duì)商品林所承載的全部生態(tài)服務(wù)功能予以確認(rèn)。如“中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)與新鄭市薛店鎮(zhèn)花莊村民委員會(huì)、新鄭市薛店鎮(zhèn)人民政府案”。［26］

這些司法實(shí)踐將同一生態(tài)環(huán)境的多種生態(tài)服務(wù)功能的損失都納入賠償?shù)姆秶?，顯然受到了生態(tài)用地泛生態(tài)功能觀的影響，擴(kuò)大了生態(tài)環(huán)境損害的范圍，導(dǎo)致雙方就生態(tài)環(huán)境損害的范圍存在較大的爭(zhēng)議。前文指出過(guò)，我國(guó)對(duì)于生態(tài)服務(wù)功能的認(rèn)定都是從主導(dǎo)功能角度展開(kāi)的。這就需要糾正將所有生態(tài)服務(wù)功能的喪失都視為生態(tài)環(huán)境損害的不當(dāng)做法，以喪失的主導(dǎo)生態(tài)服務(wù)功能評(píng)估生態(tài)環(huán)境損害。

五、國(guó)土空間立法中生態(tài)用地與生態(tài)空間表述的選擇

前文梳理了“多規(guī)合一”前我國(guó)不同的國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)生態(tài)用地作出的規(guī)定。這些國(guó)土空間規(guī)劃在使用生態(tài)用地概念的同時(shí)，有時(shí)也使用生態(tài)空間一詞。2015年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》要求在城鄉(xiāng)建設(shè)空間體系時(shí)，要“適當(dāng)增加生活空間、生態(tài)用地，保護(hù)和擴(kuò)大綠地、水域、濕地等生態(tài)空間”。［27］生態(tài)空間與生態(tài)用地又是兩個(gè)易混淆的概念，因此，需要對(duì)生態(tài)用地與生態(tài)空間兩個(gè)術(shù)語(yǔ)的選擇加以厘清。

（一）生態(tài)空間的界定

《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2010〕46號(hào)）最早使用了生態(tài)空間一詞，但未界定生態(tài)空間，僅指出了生態(tài)空間的外延：生態(tài)空間包括綠色生態(tài)空間、其他生態(tài)空間。綠色生態(tài)空間包括天然草地、林地、濕地、水庫(kù)水面、河流水面、湖泊水面；其他生態(tài)空間包括荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等。

學(xué)術(shù)上生態(tài)空間概念的界定，主要分為“生態(tài)用地論”和“生態(tài)功能論”兩種觀點(diǎn)?！吧鷳B(tài)用地論”強(qiáng)調(diào)生態(tài)空間是所有綠色植被覆蓋或者水體占有的土地類(lèi)型，包括林地、園地、耕地、草地、濕地、未利用土地等；“生態(tài)功能論”則強(qiáng)調(diào)生態(tài)空間是指具有自然屬性、以發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為主的國(guó)土空間，包括森林、草原、濕地、河流等。［28］顯然，“生態(tài)用地論”有關(guān)生態(tài)用地的界定與上文有關(guān)生態(tài)用地的界定不同，其采納的是“生態(tài)功能決定論”下的生態(tài)用地概念，屬于“泛生態(tài)功能論”。但是，有關(guān)“生態(tài)用地論”和“生態(tài)功能論”的劃分為生態(tài)空間的界定分析提供了思路，即生態(tài)空間是廣義上的還是狹義上的。廣義上的生態(tài)空間指提供生態(tài)功能的國(guó)土空間，包括園地、耕地等；狹義上的生態(tài)空間指以提供生態(tài)服務(wù)功能為主的國(guó)土空間。

2019年，自然資源部制定的《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》對(duì)自然生態(tài)空間予以了界定。自然生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國(guó)土空間，涵蓋需要保護(hù)和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線(xiàn)、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高原凍土、無(wú)居民海島等?？梢?jiàn)，《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》從提供生態(tài)服務(wù)功能的空間來(lái)界定生態(tài)空間。但是，《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》中的生態(tài)空間并不是“泛生態(tài)功能論”中的概念，其也從主導(dǎo)功能認(rèn)定生態(tài)服務(wù)功能。2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》里的生態(tài)空間與《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》中自然生態(tài)空間概念并無(wú)差異。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃中，我國(guó)采納的是狹義的生態(tài)空間概念。

（二）生態(tài)空間與生態(tài)用地的區(qū)別

生態(tài)空間從字面上表明，其是空間意義上的概念，但生態(tài)用地概念似乎不是空間意義上的。因此，在分析生態(tài)空間與生態(tài)用地的區(qū)別前，需要對(duì)人類(lèi)對(duì)土地利用深度和廣度的認(rèn)識(shí)加以說(shuō)明。

以前，人類(lèi)對(duì)土地的利用水平不高，無(wú)論在深度還是廣度上都很有限。人們通常認(rèn)為，擁有土地的地表所有權(quán)，就意味著同時(shí)擁有地下和地表垂直上空所構(gòu)成的空間范圍內(nèi)的權(quán)利，“上至天空下至地心”。如《德國(guó)民法典》第905條規(guī)定：土地所有權(quán)人的權(quán)利擴(kuò)及于表面上的空間和表面下的地層。

隨著人類(lèi)對(duì)土地的利用在深度上的加深，上述廣泛的土地所有權(quán)逐漸受到限制。土地地表、地面上空和地下空間的這三個(gè)部分被逐漸分離開(kāi)來(lái)，并被設(shè)立了不同的權(quán)利。空間意義上的土地首次被我國(guó)法律肯定，是在2007年制定、現(xiàn)已失效的《物權(quán)法》中?！段餀?quán)法》第136條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立；新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)?！睹穹ǖ洹烦欣^了此種規(guī)定，其第345條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立?？臻g意義上的土地概念已經(jīng)被我國(guó)法律所確認(rèn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，簡(jiǎn)單將生態(tài)用地等同于生態(tài)空間，難以科學(xué)表達(dá)生態(tài)空間的治理屬性。［29］顯然，此種觀點(diǎn)是片面地從土地的地表用途看待生態(tài)用地。事實(shí)上，空間意義上的土地使得生態(tài)用地也是空間意義上的概念。

從自然資源類(lèi)型依附的空間看，只有狹義的土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源同時(shí)涉及地下，其他的自然資源如森林、草原、濕地依附的都是地表和地上。因而，由生態(tài)用地所組成的空間范圍就是生態(tài)空間，即生態(tài)用地范圍是等同于生態(tài)空間范圍的；［30］生態(tài)空間源于對(duì)生態(tài)用地概念的拓展與延伸，即生態(tài)用地所在的空間范圍。［31］生態(tài)空間在土地利用和國(guó)土管理上，則集中體現(xiàn)在生態(tài)用地的利用和管理。［32］由此產(chǎn)生的問(wèn)題是，在國(guó)土空間立法中，生態(tài)用地和生態(tài)空間的表述該如何選擇？

（三）國(guó)土空間立法對(duì)于生態(tài)用地與生態(tài)空間的選擇

1．國(guó)土空間立法的路徑

在國(guó)家空間規(guī)劃立法上，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)曾指出：“國(guó)家空間規(guī)劃立法涉及范圍廣、領(lǐng)域?qū)?，涉及多部門(mén)職責(zé)，我委建議國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)加大對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)的執(zhí)行力度，并做好立法的前期研究論證工作?！保?3］

2018年，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革時(shí)，以國(guó)土資源部為主體改組的自然資源部接管了“主體功能區(qū)規(guī)劃”和“國(guó)土規(guī)劃”的編制職能。因此，《自然資源部2020年立法工作計(jì)劃》要求研究起草《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》報(bào)國(guó)務(wù)院審查；《自然資源部2021年立法工作計(jì)劃》將《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》列為出臺(tái)類(lèi)項(xiàng)目，并提出積極配合立法機(jī)關(guān)推進(jìn)《國(guó)土空間規(guī)劃法》等重點(diǎn)立法?！妒龑萌珖?guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》將“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法”和“空間規(guī)劃方面的立法”分列為第二、第三類(lèi)項(xiàng)目?？梢?jiàn)，立法機(jī)關(guān)并未就《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》和《國(guó)土空間規(guī)劃法》的立法時(shí)序與模式作出決斷?！岸嘁?guī)合一”后，我國(guó)在國(guó)土空間立法上面臨“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法”與“國(guó)土空間規(guī)劃法”的路徑選擇問(wèn)題。

我國(guó)已經(jīng)初步形成了國(guó)土空間規(guī)劃的框架。一是國(guó)家已就國(guó)土空間規(guī)劃的體系、編制、效力等出臺(tái)了一系列政策文件，如中共中央、國(guó)務(wù)院于2019年發(fā)布的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》；中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年印發(fā)的《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這些政策文件有關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃的規(guī)定已較為成熟，直接上升為法律即可。二是國(guó)土空間規(guī)劃編制的技術(shù)規(guī)定已經(jīng)出臺(tái)，如《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南（試行）》《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》等，這些相關(guān)技術(shù)規(guī)定為國(guó)土空間規(guī)劃的編制提供了技術(shù)支撐。三是國(guó)土空間規(guī)劃已經(jīng)具備一定的法律基礎(chǔ)，如2019年修正的《土地管理法》第18條原則性地規(guī)定了國(guó)土空間規(guī)劃編制的基本要求和法律效力，2021年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)一步細(xì)化了國(guó)土空間規(guī)劃的強(qiáng)制內(nèi)容和編制依據(jù)。自然資源部正在編制《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》。國(guó)土空間規(guī)劃急需法律的保障，而《土地管理法》是不能完全勝任的。然而，目前關(guān)于國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的理論儲(chǔ)備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均較為貧乏，編纂一部實(shí)體法意義上的《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》時(shí)機(jī)尚未成熟。［34］

2．國(guó)土空間立法中生態(tài)用地與生態(tài)空間的選擇

生態(tài)用地的概念最早出現(xiàn)在2000年的《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》中?！度珖?guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》構(gòu)建的是生態(tài)用地的用途管制制度：對(duì)于具有重要生態(tài)功能的草地、林地、濕地予以?xún)鼋Y(jié)征用；建設(shè)項(xiàng)目確需占用生態(tài)用地的，應(yīng)嚴(yán)格依法報(bào)批和補(bǔ)償，并實(shí)行“占一補(bǔ)一”的制度，確保恢復(fù)面積不少于占用面積。因此，無(wú)論是凍結(jié)征用還是生態(tài)用地用途轉(zhuǎn)用審批、占補(bǔ)平衡的規(guī)定，都表明我國(guó)最早是在微觀的地塊的層面使用生態(tài)用地的。之后，全國(guó)土地利用總體規(guī)劃有關(guān)生態(tài)用地的規(guī)定也同樣如此?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也要求在劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限時(shí)落實(shí)用途管制。

相反，生態(tài)空間從一開(kāi)始是在主體功能區(qū)的維度被規(guī)定的。為保障國(guó)家生態(tài)安全，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》針對(duì)“綠色生態(tài)空間減少過(guò)多”的問(wèn)題，提出要“保護(hù)好森林、草原、水面、濕地等生態(tài)空間”，“擴(kuò)大綠色生態(tài)空間，保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，適度壓縮工礦建設(shè)空間”，“嚴(yán)禁改變重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)用地用途”。主體功能區(qū)在我國(guó)被定位為一項(xiàng)戰(zhàn)略，如2017年，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)：“完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，要發(fā)揮主體功能區(qū)作為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度作用，推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局在市縣層面精準(zhǔn)落地。”因此，生態(tài)空間是主體功能區(qū)戰(zhàn)略上的一個(gè)概念。同時(shí)，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》“嚴(yán)禁改變重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)用地用途”也表明，生態(tài)用地是微觀的、地塊層面上的概念。

此外，盡管我國(guó)的“多規(guī)合一”是將“主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃”，［35］但事實(shí)上，主體功能區(qū)的戰(zhàn)略地位決定了主體功能區(qū)規(guī)劃是統(tǒng)籌各類(lèi)空間性規(guī)劃的基礎(chǔ)。如《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》要求：“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類(lèi)空間性規(guī)劃，推進(jìn)‘多規(guī)合一’?！敝黧w功能規(guī)劃劃定生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、建設(shè)空間的目的在于逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，生態(tài)空間的概念還是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的場(chǎng)景下的概念。

有觀點(diǎn)指出了生態(tài)空間和生態(tài)用地的區(qū)別：生態(tài)空間帶有功能空間特征，具有概念性與抽象性；生態(tài)用地屬于實(shí)體空間，是三維的且承載具體生態(tài)要素的；在空間治理上，生態(tài)空間是遵循生態(tài)功能為主導(dǎo)原則的管控對(duì)象，功能混合且邊界模糊；生態(tài)用地是依據(jù)生態(tài)特征或自然屬性對(duì)土地的分區(qū)，區(qū)內(nèi)類(lèi)別一致且邊界清晰。［36］這些觀點(diǎn)非常有道理，因?yàn)闊o(wú)論如何，生態(tài)空間的管控最終都要落實(shí)到具體的地塊。如生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)作為劃定生態(tài)空間的手段和依據(jù)，《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》第10條就要求“按照保護(hù)需要和開(kāi)發(fā)利用要求，將生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)落實(shí)到地塊，明確用途”。因此，在國(guó)土空間立法中，生態(tài)空間應(yīng)是戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性層面的宏觀概念，指較大范圍的區(qū)域空間；生態(tài)用地是實(shí)施層面的概念，指微觀、具體地塊的土地單元。

生態(tài)用地和生態(tài)空間各自提出的場(chǎng)景不同，意味著各自適用的場(chǎng)景自然不一樣。生態(tài)空間作為戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性層面的概念，其應(yīng)在涉及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局、國(guó)家級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃和省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃這些場(chǎng)景時(shí)得到表達(dá)。生態(tài)用地作為表達(dá)微觀、具體地塊的土地單元的概念，其應(yīng)在國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃、國(guó)土空間用途管制的場(chǎng)景得到表達(dá)。

六、結(jié)語(yǔ)

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“健全主體功能區(qū)制度，優(yōu)化國(guó)土空間發(fā)展格局”。我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局以生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀為目標(biāo)。生態(tài)用地是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量好壞的“晴雨表”，［37］是占主導(dǎo)的生態(tài)空間。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院在印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中強(qiáng)調(diào)，要“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”。在“多規(guī)合一”前的國(guó)土空間規(guī)劃體系中，生態(tài)用地已被納入并得到了原則性的規(guī)定。正在推行的“多規(guī)合一”旨在建立統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃?！岸嘁?guī)合一”后，在國(guó)土空間規(guī)劃體系之外不再另設(shè)其他空間規(guī)劃。因此，生態(tài)用地應(yīng)被納入“多規(guī)合一”后的國(guó)土空間規(guī)劃并得到保護(hù)。鑒于我國(guó)法律和政策未對(duì)生態(tài)用地予以界定，從法律上清晰界定生態(tài)用地是十分必要的。生態(tài)用地作為占主導(dǎo)的生態(tài)空間，以保障和實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全為價(jià)值目標(biāo)，宜采納主體功能決定論的生態(tài)用地概念。在國(guó)土空間立法中，生態(tài)用地應(yīng)在國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃、國(guó)土空間用途管制的場(chǎng)景得到表達(dá)。

【Abstract】The ecological land has been included and protected to some extent in the spatial plannings before the multiple spatial planning are going to be merged into one.However， ecological land is not defined and its boundary from other types of land is not clear，which is not conducive to the implementation of land spatial planning and land space use regulation system.There are three views on the definition of ecological land： ecological element determinism， ecological function determinism and main function determinism.Under the land spatial planning， the concept of ecological land under the main function determinism should be adopted， and the leading ecosystem services should be in a narrow sense and see ecological security as the value goal.Therefore， in the public interest litigation of ecological environment damage， the loss of leading ecological service function can be counted as ecological environment damage. In terms of land and space legislation， whether the land and space planning law or the land and space development and protection law， ecological land refers to the land use type at the micro and specific plot level， and the ecological space is a regional scope at the macro and cohesive levels.

【Keywords】ecological land; main ecological service function; leading ecological service function; ecological security; land and space legislation

（責(zé)任編輯：彭中遙）

［收稿日期］2022-12-05

"［基金項(xiàng)目］國(guó)家社科基金項(xiàng)目：國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法治化中生態(tài)用地制度研究（21BFX138）。

"［作者簡(jiǎn)介］唐雙娥，法學(xué)博士，湖南大學(xué)法學(xué)院副教授。