[摘 要]2017年，祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題引起了黨和國(guó)家的高度重視，其中暴露出的地方機(jī)關(guān)監(jiān)管不力、地方立法規(guī)定不嚴(yán)等問(wèn)題，在社會(huì)上引起了強(qiáng)烈反響。在反思地方立法在自然保護(hù)區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域的規(guī)定“不夠規(guī)范”的同時(shí)，正確理解《礦產(chǎn)資源法》和《自然保護(hù)區(qū)條例》兩部規(guī)范性法律文件中所規(guī)定的自然保護(hù)區(qū)制度對(duì)礦業(yè)權(quán)行使的限制，顯得尤為重要。通過(guò)規(guī)范分析可以發(fā)現(xiàn)，兩部立法在相應(yīng)規(guī)定方面存在著緊張關(guān)系。當(dāng)前，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革正式進(jìn)入推進(jìn)落實(shí)階段，隨著改革工作的推進(jìn)，相關(guān)立法也在創(chuàng)制和修改過(guò)程當(dāng)中。在此次修改中，有必要通過(guò)完善礦業(yè)權(quán)許可條件規(guī)定，提高自然保護(hù)區(qū)立法位階等手段，協(xié)調(diào)現(xiàn)行立法的相關(guān)沖突。

[關(guān)鍵詞]自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革；自然保護(hù)區(qū)；礦產(chǎn)資源法；礦業(yè)權(quán)；法律沖突

[中圖分類號(hào)] D922.62 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

2017年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳（以下簡(jiǎn)稱“中辦國(guó)辦”）聯(lián)合發(fā)布了《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的通報(bào)》（以下簡(jiǎn)稱《通報(bào)》），對(duì)祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)存在的違法違規(guī)開(kāi)礦等生態(tài)環(huán)境違法行為進(jìn)行了通報(bào)，并提出了嚴(yán)肅批評(píng)。一時(shí)間，被中辦國(guó)辦直斥為立法“放水”的《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采審批管理辦法》等地方法規(guī)規(guī)章被推上輿論的風(fēng)口浪尖。與之同時(shí)，《礦產(chǎn)資源法》（以下簡(jiǎn)稱《礦法》）與《自然保護(hù)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）兩部調(diào)整自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)法律關(guān)系的重要規(guī)范之間存在的緊張關(guān)系，也引發(fā)了理論界的思考。

上位法間的不協(xié)調(diào)或不明確，給位于下位的規(guī)范文件的制定帶來(lái)了一定影響。2017年8月，河南省國(guó)土資源廳發(fā)布的《河南省各類自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置工作方案》要求探礦權(quán)、采礦權(quán)勘查開(kāi)采范圍原則上不得與各級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍重疊；［1］而四川省國(guó)土資源廳于同月發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)整改工作的通知》則根據(jù)自然保護(hù)區(qū)級(jí)別的不同，對(duì)各級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)整改提出了區(qū)別化的要求。［2］對(duì)于相同的上位法，不同地方在理解和執(zhí)行時(shí)表現(xiàn)出了不容忽視的差異。盡管相關(guān)部門(mén)在事發(fā)后通過(guò)開(kāi)展專項(xiàng)整治行動(dòng)等措施對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)亂象加以治理，但礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)范和自然保護(hù)區(qū)管理規(guī)范間的糾葛仍未在立法層面得到疏解。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度；2019年4月，中辦國(guó)辦在《生態(tài)文明體制改革總體方案》的基礎(chǔ)上印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），宣示了位于生態(tài)文明體制改革“四梁八柱”之首的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革正式進(jìn)入推進(jìn)落實(shí)階段。改革的主要任務(wù)是構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，明確自然資源權(quán)利對(duì)象、權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、管理機(jī)制等。隨著改革工作的推進(jìn)，自然資源產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)一步明確、管理體制不斷健全、產(chǎn)權(quán)權(quán)能及保護(hù)制度得以發(fā)展。礦產(chǎn)資源權(quán)利在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系中占據(jù)著舉足輕重的地位，新中國(guó)第一部自然資源法規(guī)即1950年頒布的《礦業(yè)暫行條例》。完善礦產(chǎn)資源保護(hù)開(kāi)發(fā)利用規(guī)范無(wú)疑是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革中的重要一環(huán)。鑒于完善《礦產(chǎn)資源法》的重要意義，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)已將該法的修訂列入立法規(guī)劃，然而，由于修改過(guò)程中牽涉眾多重要的理論與實(shí)踐問(wèn)題，自2019年底作為起草者的自然資源部公布第一版修訂草案征求意見(jiàn)稿以來(lái)，各方尚未就如何修訂達(dá)成一致意見(jiàn)。而關(guān)于礦業(yè)權(quán)許可的存廢、與空間保護(hù)規(guī)范的協(xié)調(diào)等問(wèn)題，是立法者面對(duì)的疑難問(wèn)題。這些問(wèn)題又與自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的限制問(wèn)題密切相關(guān)。

在我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定下，各級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)對(duì)各類礦業(yè)權(quán)實(shí)施的限制，申言之，對(duì)探礦、采礦行為的限制程度為何，確有進(jìn)一步研判明確的必要。該問(wèn)題的明確，也是正確判斷各級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)實(shí)施行為之性質(zhì)的基本前提。在此基礎(chǔ)上，梳理、揭示《礦法》與《條例》之間的“緊張關(guān)系”，并在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系制度改革背景下探討二者關(guān)系的疏解方案，是本文試圖討論的內(nèi)容。

一、《礦法》與《條例》中相關(guān)表述的對(duì)應(yīng)關(guān)系

由于創(chuàng)制時(shí)間和背景的不同，《礦法》和《條例》對(duì)于類似的調(diào)整對(duì)象采取了不同的表述方式。具體而言，《條例》第26條規(guī)定，“禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開(kāi)墾、燒荒、開(kāi)礦、采石、挖沙等活動(dòng)”；《礦法》第20條則規(guī)定，“非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門(mén)同意，不得在下列地區(qū)開(kāi)采礦產(chǎn)資源：…… （五）國(guó)家劃定的自然保護(hù)區(qū)”。那么，《條例》所表述的“開(kāi)礦”與《礦法》所表述的“（礦產(chǎn)資源）勘查”“（礦產(chǎn)資源）開(kāi)采”，［3］以及《條例》所表述的“國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)”“地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)”與《礦法》所表述的“國(guó)家劃定的自然保護(hù)區(qū)”之間，存在著什么樣的對(duì)應(yīng)關(guān)系？［4］對(duì)這一問(wèn)題的不同理解將直接影響法律法規(guī)的適用結(jié)果，因此，有必要首先就該問(wèn)題進(jìn)行明確。

（一）“開(kāi)礦”與“（礦產(chǎn)資源）勘查”“（礦產(chǎn)資源）開(kāi)采”

《礦法》是我國(guó)針對(duì)能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)以及水氣礦產(chǎn)等礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用及保護(hù)而制定的專業(yè)性法律。針對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用行為的性質(zhì)和流程，《礦法》將其分為礦產(chǎn)資源“勘查/勘探”行為，即探礦行為，以及礦產(chǎn)資源“開(kāi)采”行為，即采礦行為。為通過(guò)規(guī)范管理前述兩項(xiàng)行為以實(shí)現(xiàn)立法目的，《礦法》針對(duì)二者分別設(shè)定了“勘查許可”和“采礦許可”兩項(xiàng)行政許可，并圍繞兩項(xiàng)許可展開(kāi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用及保護(hù)管理。相對(duì)《礦法》的技術(shù)性表述，《條例》則在管理礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方面采取了更為通俗、生活化的“開(kāi)礦”這一表述方式。那么，“開(kāi)礦”究竟應(yīng)狹義地理解為“采礦”之義，或是廣義地理解為“采礦”和“探礦”的結(jié)合？?jī)煞N理解都存在著一定解釋空間。筆者則傾向?qū)ⅰ伴_(kāi)礦”解釋為“采礦”。

首先，將“開(kāi)礦”解釋為“采礦”更符合語(yǔ)言使用習(xí)慣。根據(jù)一般表達(dá)，“開(kāi)礦”中的“開(kāi)”字意指“開(kāi)掘”“開(kāi)采”，包含了破開(kāi)、挖掘土地，將礦產(chǎn)資源與土地分離的意思。與之相對(duì)，“探礦”意指通過(guò)特定技術(shù)手段，勘查并探明特定地域范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的種類、儲(chǔ)量等信息，其目的在于獲得信息而非礦產(chǎn)資源本身，工作方式也不必然包含對(duì)土地的開(kāi)掘或?qū)ΦV藏的分離?？梢?jiàn)，根據(jù)日常語(yǔ)言使用習(xí)慣，“開(kāi)礦”意思更接近“采礦”。

其次，“采礦”和“探礦”的環(huán)境影響程度不同。如前所述，采礦行為的目的在于分離并獲得礦產(chǎn)資源，無(wú)論針對(duì)的是蘊(yùn)藏在地表以下的礦物還是位于土地表面的礦物，采礦行為都將不可避免地引起所在地地貌、成分等環(huán)境因素的重大變化。而探礦行為的目的在于獲得信息，通過(guò)諸如遙感等技術(shù)手段，有可能在保證不對(duì)所在地環(huán)境造成較大影響的前提下探明礦藏的基本情況。因此，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止“采礦”行為的必要性，較禁止“探礦”行為的必要性更大。

最后，《條例》的體系解釋與有條件地進(jìn)行探礦活動(dòng)相兼容。《條例》第27條允許經(jīng)批準(zhǔn)在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)開(kāi)展科研調(diào)查，［5］第28條也允許經(jīng)批準(zhǔn)在自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)開(kāi)展非破壞性的科研活動(dòng)。［6］《礦法》第3章所規(guī)定的區(qū)域地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源普查、礦床勘探，［7］可以認(rèn)為其屬于《條例》前述兩個(gè)條文中有條件允許的“科研”活動(dòng)。因此，認(rèn)為探礦行為不包含在《條例》第26條所規(guī)定的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)原則禁止的10類行為之內(nèi)，不違反《條例》的精神。

（二）“國(guó)家劃定的自然保護(hù)區(qū)”與“國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)”“地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)”

《條例》確立了自然保護(hù)區(qū)分級(jí)保護(hù)管理機(jī)制，對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行差異化管理?！兜V法》第20條中采用了“國(guó)家劃定的自然保護(hù)區(qū)”的表述方式，這與《條例》采用的“國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)”“地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)”的表述方式存在區(qū)別，其間的對(duì)應(yīng)關(guān)系不盡明確?！皣?guó)家劃定的自然保護(hù)區(qū)”究竟單指“國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)”，還是也包含了“地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)”？需要通過(guò)分析加以明確。

《礦法》制定于1986年，彼時(shí)的《礦法》在第17條中規(guī)定，“非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門(mén)同意，不得在下列地區(qū)開(kāi)采礦產(chǎn)資源：……五、國(guó)家劃定的自然保護(hù)區(qū)”。［8］當(dāng)時(shí)，《條例》尚未制定。而在《條例》制定后的1996年，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)了對(duì)《礦法》的修正，在第20條中將前述規(guī)定的表述調(diào)整為，“非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門(mén)同意，不得在下列地區(qū)開(kāi)采礦產(chǎn)資源：……（五）國(guó)家規(guī)定的自然保護(hù)區(qū)”。［9］顯然，“規(guī)定”與“劃定”在詞義涵攝的范圍上存在著微妙的區(qū)別?！耙?guī)定”一般針對(duì)規(guī)范或要求，而較少與特定的物理對(duì)象聯(lián)立。為符合一般的用語(yǔ)規(guī)范與習(xí)慣，“國(guó)家規(guī)定的自然保護(hù)區(qū)”可以引申為“（依據(jù)）國(guó)家（規(guī)范性法律文件）規(guī)定（設(shè)立）的自然保護(hù)區(qū)”進(jìn)行理解。而依此理解，則1996年《礦法》的該條表述既包含了國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，也包含了地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)，因?yàn)槎呔且罁?jù)《條例》這一國(guó)家規(guī)范性文件（行政法規(guī)）規(guī)定設(shè)立的。當(dāng)然，這種解釋雖不無(wú)道理，但卻略顯牽強(qiáng)。

2009年，《礦法》再次修正，第20條的表述再次調(diào)整為“（五）國(guó)家劃定的自然保護(hù)區(qū)”。［10］“劃定”一詞一般用以指示具有四至范圍的平面空間，可以與“自然保護(hù)區(qū)”自然搭配。“國(guó)家劃定的”相對(duì)于“國(guó)家規(guī)定的”而言，其意義更為明確。在前述分析基礎(chǔ)上，筆者傾向?qū)ⅰ皣?guó)家劃定的自然保護(hù)區(qū)”理解為“國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)”。

第一，此處“國(guó)家”宜理解為中央國(guó)家機(jī)關(guān)。國(guó)家機(jī)關(guān)包括中央國(guó)家機(jī)關(guān)及地方國(guó)家機(jī)關(guān)，因此從廣義的角度講，“國(guó)家”這一表述并非決然排斥地方國(guó)家機(jī)關(guān)。但從特定立法的用語(yǔ)習(xí)慣來(lái)看，當(dāng)“國(guó)家”一詞與相對(duì)具體的職權(quán)行使行為相聯(lián)系時(shí)，該詞多針對(duì)性地表達(dá)“中央”之義。舉例而言，《條例》第17條“納入國(guó)家的、地方的或者部門(mén)的投資計(jì)劃”，第23條“國(guó)家對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管理，給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助”，第32條“排放不得超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的……標(biāo)準(zhǔn)”，這些條文中的“國(guó)家”均專指中央（國(guó)家機(jī)關(guān)），而與“地方”相對(duì)應(yīng)。［11］而《礦法》第20條“國(guó)家劃定”的表述，顯然屬于將“國(guó)家”與“劃定（自然保護(hù)區(qū)）”這一相對(duì)具體的職權(quán)行為相聯(lián)系，因此，將此處的“國(guó)家”理解為中央國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)不違背立法者本意。

第二，由中央國(guó)家機(jī)關(guān)劃定的自然保護(hù)區(qū)是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。《條例》第12條規(guī)定，“國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的建立，……報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的建立，……報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)”；第14條規(guī)定，“自然保護(hù)區(qū)的范圍和界線由批準(zhǔn)建立自然保護(hù)區(qū)的人民政府確定”?？梢?jiàn)，地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的范圍和界線并非由中央國(guó)家機(jī)關(guān)劃定，由中央國(guó)家機(jī)關(guān)劃定的自然保護(hù)區(qū)僅指國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

綜上，《條例》第26條原則禁止的行為是采礦行為而非探礦行為；《礦法》第20條第5項(xiàng)中的“國(guó)家劃定的自然保護(hù)區(qū)”僅指國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，而不包括地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

二、《礦法》第20條與《條例》第26條之間的

“緊張關(guān)系”及疏解

依照前述分析，應(yīng)將《礦法》第20條關(guān)于“國(guó)家劃定的自然保護(hù)區(qū)”的規(guī)定理解為，非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門(mén)同意，不得在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)采礦產(chǎn)資源；應(yīng)將《條例》第26條規(guī)定理解為，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行礦產(chǎn)資源開(kāi)采活動(dòng)。在不考慮條款可容性規(guī)范的情況下，二者存在著競(jìng)合，而作為下位法的《條例》對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的限制嚴(yán)于作為上位法的《礦法》。由于二者不屬于《立法法》第83條規(guī)定的同一機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)，不能適用該條確定的“特別法優(yōu)于一般法”之法律協(xié)調(diào)適用規(guī)則，因此，《條例》第26條與《礦法》第20條規(guī)定的不一致，是否構(gòu)成下位法對(duì)上位法的“抵觸”從而影響前者效力，是值得探討的。

為了梳理兩條規(guī)定表面上的緊張關(guān)系，有必要將其可容性規(guī)范納入考慮范圍。胡建淼教授將特定規(guī)范區(qū)分為可容性規(guī)范和排他性規(guī)范，［12］轉(zhuǎn)引其他法律法規(guī)的“兜底性條款”即前者的典型代表?？扇菪砸?guī)范帶有開(kāi)放性，通過(guò)轉(zhuǎn)引性表述將原規(guī)范中沒(méi)有明確、完全列舉的允許、要求或禁止之情形，兼容到原規(guī)范的涵攝范圍之中。《條例》第26條明確列舉了10項(xiàng)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的禁止行為類型，同時(shí)規(guī)定了“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”這一可容性的例外條款。因此，盡管該條款原則禁止自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部的采礦行為，但由于《礦法》第20條第5項(xiàng)另有規(guī)定，因此通過(guò)前者包含的轉(zhuǎn)引性可容性規(guī)范的適用，應(yīng)根據(jù)后者規(guī)定，允許在獲得國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)的情況下，在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)有條件地開(kāi)展礦產(chǎn)資源開(kāi)采行為。

然而如前所述，《礦法》第20條第5項(xiàng)的規(guī)定僅針對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。無(wú)法通過(guò)對(duì)該項(xiàng)的解讀，將地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)有條件地開(kāi)放采礦行為的情形予以合法化，也就是說(shuō)，在地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)展采礦活動(dòng)（無(wú)論其是否獲得相關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)），仍屬于《條例》第26條禁止的行為。依據(jù)這種理解，當(dāng)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)有條件允許開(kāi)展采礦活動(dòng)之時(shí)，地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)卻嚴(yán)格禁止在其域內(nèi)進(jìn)行采礦，這一頗為吊詭的結(jié)論顯然與國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不低于地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的一般邏輯不符。這一至少在表面上存在的規(guī)范沖突，有必要通過(guò)引入《礦法》第20條第6項(xiàng)兜底性條款加以協(xié)調(diào)。

《礦法》第20條在1至5項(xiàng)中明確列舉了14類原則上禁止開(kāi)礦的地區(qū)，為防止列舉的遺漏，以及更好地實(shí)現(xiàn)該法保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)需要之目的，其在第6項(xiàng)中規(guī)定了轉(zhuǎn)引性兜底條款。依據(jù)該條款，非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門(mén)同意，不得在“國(guó)家規(guī)定不得開(kāi)采礦產(chǎn)資源的其他地區(qū)”開(kāi)采礦產(chǎn)資源。［13］通過(guò)轉(zhuǎn)引《條例》第26條加以理解，則地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)屬于前引項(xiàng)中“國(guó)家規(guī)定不得開(kāi)采礦產(chǎn)資源的其他地區(qū)”，在其域內(nèi)，一方面原則禁止采礦活動(dòng)，另一方面與國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的要求相一致，這一原則性禁止以“經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門(mén)同意”為例外。

綜上，《礦法》第20條與《條例》第26條之間并不存在規(guī)范沖突，根據(jù)二者規(guī)定，不得在國(guó)家級(jí)或地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行采礦活動(dòng)，但是經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門(mén)同意的除外。

三、《礦法》與《條例》的體系解釋與規(guī)范沖突

對(duì)法律規(guī)范的理解應(yīng)超越對(duì)單一條文的分析，將體系內(nèi)所有相關(guān)條文加以統(tǒng)籌考慮。因此，有必要將《礦法》第20條和《條例》第26條與其相應(yīng)的責(zé)任條款結(jié)合起來(lái)考慮。同時(shí)，《條例》第26條是該行政法規(guī)中直接針對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)實(shí)施的條文，但并非調(diào)整保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)實(shí)施的唯一條文。為對(duì)《礦法》與《條例》中就礦業(yè)權(quán)實(shí)施限制可能存在的規(guī)范沖突進(jìn)行深入分析，應(yīng)對(duì)二者進(jìn)行體系解釋。

（一）《條例》礦業(yè)權(quán)實(shí)施限制條文的性質(zhì)分析

如前所述，《條例》第27條、第28條的規(guī)定僅有條件允許特定科研活動(dòng)的開(kāi)展，第32條則嚴(yán)禁在保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)建設(shè)生產(chǎn)設(shè)施。同時(shí)，前述條款的禁止性規(guī)定，不存在如《條例》第26條中的開(kāi)放性例外規(guī)定。除少數(shù)探礦行為之外，大多數(shù)探礦行為和幾乎所有采礦行為，都屬于在《條例》規(guī)定的保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)絕對(duì)禁止開(kāi)展的活動(dòng)，那么，其與《礦法》第20條相關(guān)規(guī)定之間的緊張關(guān)系，就此成立。如何理解《條例》第27條、第28條、第32條中禁止性規(guī)定的性質(zhì)？前述三項(xiàng)規(guī)定究竟屬于礦業(yè)權(quán)許可的消極條件規(guī)定，抑或?qū)儆谥T如特定行政處罰的構(gòu)成要件規(guī)定等的其他規(guī)定？［14］不同的理解方式將導(dǎo)致對(duì)《礦法》與《條例》關(guān)系的不同判斷。

一般而言，對(duì)行政法律規(guī)范中禁止性規(guī)定的違反將構(gòu)成對(duì)行政管理秩序的沖擊，導(dǎo)致行政處罰。其中，如警告、罰款、沒(méi)收違法所得非法財(cái)物乃至行政拘留等行政處罰，與相應(yīng)的行政許可并不矛盾，也就是說(shuō)，如果行為人違反其行政許可的行政責(zé)任是被處以前述行政處罰，那么其在被執(zhí)行此類行政處罰的同時(shí)仍能保持相應(yīng)許可權(quán)主體資格，仍能為實(shí)現(xiàn)許可目的從事相應(yīng)活動(dòng)。此類行政處罰，可稱為與相應(yīng)許可相兼容的行政處罰。如果本節(jié)討論的《條例》條款能被解讀為規(guī)定了應(yīng)處以與礦業(yè)權(quán)許可相兼容的行政處罰的行政違法行為的構(gòu)成要件，那么，這些規(guī)定的適用將不會(huì)影響相應(yīng)礦業(yè)權(quán)許可的效力，則《礦法》與《條例》的“沖突”可以依此化解。然而，由于《條例》并未在“法律責(zé)任”中明確將與礦業(yè)權(quán)相兼容的行政處罰規(guī)定為違反本節(jié)討論條款的法律后果，結(jié)合《行政處罰法》“沒(méi)有法定依據(jù)……行政處罰無(wú)效”的規(guī)定，［15］前述協(xié)調(diào)思路難以成立。

此外，由于在當(dāng)前《礦法》以及實(shí)施該法的《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理管理辦法》《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》等規(guī)范性法律文件中，均無(wú)關(guān)于礦產(chǎn)資源勘查許可、采礦許可消極條件的明確表述。在這種情況下，難以通過(guò)文義解釋將本節(jié)討論的《條例》條款解釋為礦業(yè)權(quán)許可的消極條件，因此，有必要借助目的解釋等實(shí)質(zhì)解釋方法對(duì)這些規(guī)定加以理解。

《條例》第1條開(kāi)宗明義地規(guī)定，制定條例的目的在于加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理，保護(hù)自然環(huán)境和自然資源。為了實(shí)現(xiàn)其立法目的，《條例》根據(jù)與保護(hù)對(duì)象關(guān)系密切程度的不同，將自然保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)以及試驗(yàn)區(qū)。其中，將受保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)、動(dòng)植物集中分布地劃為核心區(qū)，嚴(yán)格控制人類活動(dòng)；而出于保護(hù)受保護(hù)自然存在物的必要，需要在其或其分布地外圍劃定一定空間緩沖人類活動(dòng)對(duì)其的影響，這一空間即為緩沖區(qū)，該區(qū)域內(nèi)只允許從事科研觀測(cè)活動(dòng)，同樣禁止可能較大程度改變地貌、影響環(huán)境要素的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?？梢?jiàn)，為保障立法目的的實(shí)現(xiàn)，必須有強(qiáng)有力的措施保障針對(duì)前述兩類區(qū)域的限制性規(guī)定的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，黨和國(guó)家反復(fù)強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)文明建設(shè)被定性為“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容并寫(xiě)入憲法，［16］如認(rèn)為《條例》的前述規(guī)定僅僅是宣示性的顯然不合時(shí)宜。那么，如何在《條例》缺乏關(guān)于前述條款之罰則的明確規(guī)定之時(shí)，保障其限制性內(nèi)容的落實(shí)？筆者認(rèn)為，就限制礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)而言，可以將前述條款解釋為礦業(yè)權(quán)許可的消極條件，從而借由《礦法》《行政許可法》及其配套規(guī)范中對(duì)行政許可審批、執(zhí)行的監(jiān)督管理規(guī)定，保障限制性規(guī)定的執(zhí)行。

這種解釋也能經(jīng)受當(dāng)然解釋的檢驗(yàn)。《條例》第35條規(guī)定了第26條的法律責(zé)任，當(dāng)行為人違反條例規(guī)定，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行原則禁止的10類活動(dòng)，有權(quán)機(jī)關(guān)可以沒(méi)收違法所得，責(zé)令停止違法行為，并要求行為人限期恢復(fù)原狀。違反保護(hù)核心區(qū)、緩沖區(qū)規(guī)定的罰則顯然應(yīng)嚴(yán)于違反保護(hù)區(qū)全域的一般罰則。可見(jiàn)，對(duì)《條例》第27條、第28條及第32條的違反將影響相關(guān)礦業(yè)權(quán)許可的效力，是《條例》的應(yīng)有之意。

（二）行政法律規(guī)范間的抵觸及其判斷

法治是人類文明發(fā)展的重要結(jié)晶?，F(xiàn)代法律是民主程序的產(chǎn)物，是社會(huì)主流價(jià)值觀的體現(xiàn)，作為公開(kāi)、確定、權(quán)威的規(guī)范，具有指引社會(huì)主體行為、保障合法權(quán)益、確定權(quán)力邊界、表達(dá)社會(huì)評(píng)價(jià)、解決社會(huì)矛盾糾紛的重要作用，是現(xiàn)代社會(huì)最為核心的社會(huì)治理手段。1978年，在總結(jié)新中國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，鄧小平同志在十一屆三中全會(huì)上提出了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的十六字方針，自此，我國(guó)走上了依法治國(guó)的道路。［17］在黨的十五大正式將“依法治國(guó)”表述為我國(guó)治國(guó)基本方略之后，1999年，“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的《憲法》條文正式確立。以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央，在黨的十八屆四中全會(huì)部署全面推進(jìn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)上，［18］黨的十九大中明確“堅(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，為新時(shí)代中國(guó)法治建設(shè)指明了方向。為實(shí)現(xiàn)“科學(xué)立法”的要求，一方面需要科學(xué)擴(kuò)展法律體系的調(diào)整范圍，另一方面需要確保法律體系“事理上的一致性”，［19］使不同層級(jí)的法律規(guī)范組成動(dòng)態(tài)體系，［20］避免法律規(guī)范相互之間出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的沖突，從而確保法律體系的確定性和可預(yù)測(cè)性。［21］

韓德培教授指出：“只要各個(gè)法律對(duì)同一問(wèn)題作了不同的規(guī)定，而當(dāng)某種事實(shí)又將這些不同的法律規(guī)定聯(lián)系起來(lái)時(shí)，法律沖突便會(huì)發(fā)生。”［22］盡管科學(xué)立法要求法律體系的內(nèi)部融貫，但現(xiàn)實(shí)中由于各方面原因?qū)е碌姆蓻_突是客觀存在且難以絕對(duì)避免的，為此，《憲法》和《立法法》等法律大量采用“抵觸”“不一致”的表述，征表法律沖突情形，并對(duì)處理策略作出規(guī)定。［23］同位階法規(guī)范的“不一致”，可以通過(guò)法律選擇解決；［24］而下位法對(duì)上位法的“抵觸”，同時(shí)構(gòu)成了“低階法”對(duì)“高階法”的“違背”，［25］下位法的效力由于其創(chuàng)制行為違反了相關(guān)高階法“制定下位法不得與上位法相抵觸”的規(guī)定，將受到實(shí)質(zhì)性的影響。［26］在行政法領(lǐng)域，上位法與下位法的具體條文間是否存在抵觸情形，需要通過(guò)實(shí)質(zhì)性判斷原則加以認(rèn)識(shí)。行政法是為保障公民合法權(quán)益和公共利益，維護(hù)社會(huì)秩序，通過(guò)法律授予行政機(jī)關(guān)必要的行政管理職權(quán)，以行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等行政措施管理社會(huì)生活的法律部類。因此，當(dāng)下位法變更上位法的明確規(guī)定或精神要旨，或上位法與下位法之間的沖突違反了維護(hù)相對(duì)人權(quán)利、限制行政權(quán)力的原則，二者具體條文之間即存在抵觸。［27］通過(guò)民主程序創(chuàng)制的憲法和法律是人民意志的集中體現(xiàn)，其中的具體規(guī)范劃定了行政權(quán)力的邊界，確定了特定情況下對(duì)公民權(quán)益限制的上限，下位法對(duì)相同事項(xiàng)的規(guī)定，不得超越前述界限。為了維護(hù)法律體系的一致性，《憲法》規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。［28］《立法法》亦規(guī)定國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。［29］

（三）《礦法》與《條例》的規(guī)范沖突

1．關(guān)于《礦法》第20條與《條例》第26條的法律責(zé)任

違反《礦法》第20條規(guī)定，可以適用其第47條規(guī)定，由上級(jí)地礦部門(mén)撤銷違法頒發(fā)的采礦許可證。［30］違反《條例》第26條規(guī)定，可以適用其第35條規(guī)定，在依照有關(guān)法律法規(guī)處以相應(yīng)行政處罰的基礎(chǔ)上，由有關(guān)部門(mén)沒(méi)收違法所得，并責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施。［31］如前所述，下位法不得超越上位法的授權(quán)，增設(shè)對(duì)公民權(quán)利的限制。因此，《行政處罰法》規(guī)定，行政法規(guī)雖有權(quán)設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰，但對(duì)于法律已設(shè)定行政處罰的行為，行政法規(guī)只能在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度范圍內(nèi)作出。［32］同時(shí)，如同李顯冬教授指出，礦業(yè)權(quán)許可被撤銷的礦業(yè)權(quán)人雖被禁止繼續(xù)實(shí)施采礦或探礦行為，但并不意味著其礦業(yè)權(quán)的絕對(duì)滅失，應(yīng)當(dāng)允許其在特定期限內(nèi)“轉(zhuǎn)讓其合法的礦業(yè)權(quán)有關(guān)權(quán)益”。［33］因此，在一般情況下，撤銷采礦許可并不必然要求關(guān)閉、拆除礦產(chǎn)開(kāi)采經(jīng)營(yíng)設(shè)施，恢復(fù)礦山原狀。那么，應(yīng)如何認(rèn)識(shí)二者間的關(guān)系？

如前所述，由于可容性規(guī)范的存在，《條例》第26條與《礦法》第20條之間并不存在沖突。即使二者對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定不同，也可通過(guò)《條例》第26條中例外規(guī)定的適用，認(rèn)為《礦法》第26條、第47條屬于“法律……另有規(guī)定”的情況，從而對(duì)在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)根據(jù)采礦許可實(shí)施的采礦行為適用撤銷許可證的規(guī)定。而《條例》第35條所規(guī)定的責(zé)任，則適用于行為人未取得相應(yīng)許可而在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)采礦的情形。但情況并非如此。

由于采礦區(qū)域違反法律禁止性規(guī)定而影響許可效力的，涉及禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域與作為礦業(yè)權(quán)權(quán)利核心內(nèi)容的權(quán)利實(shí)施區(qū)域之間的本質(zhì)矛盾。一旦采礦權(quán)位于某禁止采礦區(qū)域內(nèi)，那么這種矛盾將無(wú)法通過(guò)權(quán)利主體資格或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式方面的完善而得到疏解，其權(quán)利將無(wú)從實(shí)現(xiàn)。［34］有鑒于此，對(duì)于在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)獲得采礦許可的情況，《礦法》第47條及《條例》第35條所規(guī)定的法律責(zé)任是一致的，后者是前者的補(bǔ)充，規(guī)定了許可被撤銷后補(bǔ)救措施的開(kāi)展，應(yīng)一并適用。

2．《條例》關(guān)于自然保護(hù)區(qū)區(qū)劃的規(guī)定與相關(guān)條文的關(guān)系

自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃是《條例》確立的重要制度，其根據(jù)特定地域與保護(hù)對(duì)象分布特點(diǎn)的關(guān)系，將自然保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)及實(shí)驗(yàn)區(qū)，并對(duì)三者分別規(guī)定了嚴(yán)格程度不同的保護(hù)管理要求。根據(jù)《條例》第27條規(guī)定，禁止任何人進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)，經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以進(jìn)入核心區(qū)從事科研觀測(cè)、調(diào)查活動(dòng)。第28條規(guī)定，禁止在自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)開(kāi)展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，經(jīng)保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，可以在緩沖區(qū)內(nèi)從事非破壞性的科研、教學(xué)和標(biāo)本采集活動(dòng)。第32條規(guī)定，在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)禁止建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。依照這些規(guī)定，《條例》絕對(duì)禁止在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)中進(jìn)行礦產(chǎn)資源開(kāi)采的行為，這與《礦法》關(guān)于礦業(yè)權(quán)的前述規(guī)定存在一定的緊張關(guān)系，其間是否構(gòu)成下位法對(duì)上位法的抵觸？

《條例》規(guī)定嚴(yán)于《礦法》之處主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，《條例》只允許在經(jīng)規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的情況下，才能進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)進(jìn)行科研性質(zhì)的探礦行為，而《礦法》則對(duì)此類探礦行為不做特別限制；其二，《條例》絕對(duì)禁止在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)中開(kāi)采礦產(chǎn)資源，而《礦法》則允許在經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)部門(mén)同意的情況下，在此類地區(qū)開(kāi)采礦物。

在將《條例》的前述規(guī)定理解為礦業(yè)權(quán)許可的消極條件的情況下，其規(guī)定涉嫌與《礦法》相沖突，可能引起全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)法律審查程序，也可能在人民法院審理相關(guān)案件時(shí)不被援引適用。

四、現(xiàn)行立法背景下自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的限制及相關(guān)法律后果

除了作為專項(xiàng)法律法規(guī)的《礦法》與《條例》的相關(guān)規(guī)定外，“主體功能區(qū)”與“生態(tài)紅線”也是涉及自然保護(hù)區(qū)管理的重要公共政策，是探討自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)設(shè)置與實(shí)施無(wú)法繞過(guò)的內(nèi)容。2010年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），要求下級(jí)政府及下屬部委和直屬機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行?！兑?guī)劃》將自然保護(hù)區(qū)列為“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域”，［35］要求依法實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)，通過(guò)健全法律法規(guī)和規(guī)劃體系來(lái)約束不符合主體功能定位的開(kāi)發(fā)行為。2011年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》首次提出“生態(tài)紅線”概念，2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”進(jìn)行了專項(xiàng)闡釋，在多個(gè)高層次政策文件對(duì)“生態(tài)紅線”加以確認(rèn)的基礎(chǔ)上，2014年，《環(huán)境保護(hù)法》在修訂過(guò)程中新增第29條，要求對(duì)“生態(tài)保護(hù)紅線”區(qū)域進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，包括自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)的“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域”被劃入生態(tài)保護(hù)紅線之中。［36］

作為重要的公共政策，“生態(tài)紅線”與“主體功能區(qū)劃”在行政機(jī)關(guān)的議程設(shè)置中具有優(yōu)先性，［37］對(duì)行政行為產(chǎn)生實(shí)際影響。然而，此類政策仍存在局限性：首先，此類政策的載體主要表現(xiàn)為法律法規(guī)以外的規(guī)范性文件，政策內(nèi)容雖已初步形成，但尚未進(jìn)入或尚未完全進(jìn)入“合法化”階段，缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的保障。［38］其次，雖然《環(huán)境保護(hù)法》第29條對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行了規(guī)定，但該條文的內(nèi)容是宣示性的，在建構(gòu)具體制度加以支撐前難以自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。［39］最后，其他規(guī)范性文件僅靠自身難以對(duì)社會(huì)主體產(chǎn)生普遍的法律效力，因此，在列入禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)方面，“生態(tài)紅線”與“主體功能區(qū)劃”均援引現(xiàn)行立法，要求“依法”進(jìn)行保護(hù)?？梢?jiàn)，對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置與實(shí)施礦業(yè)權(quán)之法律規(guī)制的探討，最終仍回歸到《礦法》與《條例》的前述相關(guān)規(guī)定。

綜上，《礦法》與《條例》是自然保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置與實(shí)施礦業(yè)權(quán)所應(yīng)依據(jù)的規(guī)范性法律文件。盡管個(gè)別規(guī)定與作為上位法的《礦法》發(fā)生規(guī)范沖突，但《條例》是國(guó)務(wù)院依法制定并頒布的行政法規(guī)，具有法律效力，在未被采取法律審查程序且因而被修改、廢止或撤銷之前，在各級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行的包括礦采資源勘探與開(kāi)采等各類與礦業(yè)權(quán)實(shí)施有關(guān)的行為，都應(yīng)當(dāng)遵守《條例》的有關(guān)規(guī)定，違反該規(guī)定的行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)《條例》所規(guī)定的法律責(zé)任或承受相應(yīng)的法律后果。

（一）自然保護(hù)區(qū)制度對(duì)礦業(yè)權(quán)的限制

在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)開(kāi)展礦產(chǎn)資源勘探活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守《條例》第27條規(guī)定。進(jìn)入地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)開(kāi)展科研調(diào)查性質(zhì)的礦產(chǎn)資源勘探活動(dòng)的，必須向自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)及活動(dòng)計(jì)劃，獲其批準(zhǔn)后方能開(kāi)展；進(jìn)入國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)開(kāi)展科研調(diào)查性質(zhì)的礦產(chǎn)資源勘探活動(dòng)的，必須向自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)及活動(dòng)計(jì)劃，并經(jīng)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)主管部門(mén)批準(zhǔn)后，方能開(kāi)展。自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)不允許進(jìn)行商業(yè)性、破壞性的礦產(chǎn)資源勘探。

在自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)開(kāi)展礦產(chǎn)資源勘探活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守《條例》第28條規(guī)定。進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)開(kāi)展科研調(diào)查性質(zhì)的礦產(chǎn)資源勘探活動(dòng)的，必須向自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)及活動(dòng)計(jì)劃，獲其批準(zhǔn)后方能開(kāi)展。與對(duì)核心區(qū)的要求相同，自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)同樣不允許開(kāi)展商業(yè)性、破壞性的礦產(chǎn)資源勘探，勘探行為人應(yīng)當(dāng)將活動(dòng)成果的副本提交自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)。

筆者認(rèn)為，獲得自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)或相應(yīng)自然保護(hù)區(qū)主管部門(mén)的批準(zhǔn)，應(yīng)作為申請(qǐng)對(duì)位于自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)區(qū)塊進(jìn)行勘查的前置許可條件。在自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，允許行為人依照《礦法》等有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)并取得勘查許可。但勘探行為的實(shí)施，不得造成與《條例》第26條禁止的10類行為相當(dāng)?shù)暮蠊?，即不得造成?shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)植被破壞、動(dòng)物生存環(huán)境質(zhì)量顯著下降或者地貌明顯改變。在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)，根據(jù)《條例》第27條及第28條的規(guī)定，禁止從事礦產(chǎn)資源開(kāi)采活動(dòng)。［40］在自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，依據(jù)《條例》第26條但書(shū)以及《礦法》第20條之規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門(mén)同意，可以開(kāi)采礦產(chǎn)資源。對(duì)相關(guān)情況的簡(jiǎn)要總結(jié)參見(jiàn)表1。

（二）相關(guān)違法行為的法律后果

違反前述法律法規(guī)中關(guān)于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置與實(shí)施礦業(yè)權(quán)的規(guī)定的，將產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果，具體而言：

縣級(jí)以上人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)主管部門(mén)或其委托的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)行為人在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)開(kāi)采礦產(chǎn)資源，或未經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門(mén)同意在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)開(kāi)采礦產(chǎn)資源，應(yīng)參照《條例》第35條之規(guī)定，依職權(quán)責(zé)令行為人停止違法行為，并限期恢復(fù)原狀。行為人取得采礦許可證的，發(fā)現(xiàn)違法行為的自然保護(hù)區(qū)主管部門(mén)或自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)將有關(guān)情況移送作出該許可決定的行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)，撤銷采礦許可證。

縣級(jí)以上人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)主管部門(mén)或其委托的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)行為人未經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)開(kāi)展礦產(chǎn)資源勘查活動(dòng)的，或者行為人開(kāi)展的勘查活動(dòng)是商業(yè)性、破壞性的，應(yīng)依照《條例》第34條規(guī)定，依職權(quán)責(zé)令行為人改正。行為人取得勘查許可證的，發(fā)現(xiàn)違法行為的自然保護(hù)區(qū)主管部門(mén)或自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)將有關(guān)情況移送作出該許可決定的行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)，撤銷勘查許可證。

（三）《自然保護(hù)區(qū)條例（修訂草案）》中存在的變化

2022年8月31日，國(guó)家林業(yè)和草原局公布了其起草的《自然保護(hù)區(qū)條例（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱《修訂草案》）并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

一方面，《修訂草案》對(duì)現(xiàn)行《條例》第26條規(guī)定的10項(xiàng)禁止性規(guī)定進(jìn)行了調(diào)整，主要體現(xiàn)為不再將涉及原住居民生產(chǎn)生活的砍伐、放牧、捕撈、采藥、燒荒等人為活動(dòng)列入禁止性規(guī)定，并將有重大影響的圍填海、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等5類行為明確列入。該調(diào)整未對(duì)現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)限制格局產(chǎn)生影響。

另一方面，在自然保護(hù)地體系建設(shè)背景下，為適應(yīng)自然保護(hù)區(qū)在形勢(shì)、任務(wù)和要求上所面臨的重大變化，《修訂草案》按照黨中央、國(guó)務(wù)院的改革要求，將原先自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)、試驗(yàn)區(qū)“三區(qū)”劃分管理制度調(diào)整為“二區(qū)”劃分、差別化管控制度?！缎抻啿莅浮返?0條對(duì)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)允許開(kāi)展的9類行為進(jìn)行了列舉，其中第4項(xiàng)規(guī)定可以開(kāi)展非破壞性的科學(xué)研究和標(biāo)本采集活動(dòng)，第8項(xiàng)允許開(kāi)展因國(guó)家安全和重大戰(zhàn)略需要開(kāi)展的活動(dòng)，根據(jù)這兩項(xiàng)授權(quán)，核心區(qū)內(nèi)可能開(kāi)展非破壞性的礦產(chǎn)資源勘探科研活動(dòng)以及因國(guó)家安全和重大戰(zhàn)略需要開(kāi)展的探礦或采礦活動(dòng)。而根據(jù)《修訂草案》第31條，在自然保護(hù)區(qū)一般管控區(qū)內(nèi)可以開(kāi)展核心區(qū)內(nèi)允許開(kāi)展的2類涉礦行為，其第4項(xiàng)還允許開(kāi)展公益性地質(zhì)勘查及因國(guó)家重大能源資源安全需要開(kāi)展的戰(zhàn)略性能源資源勘查，同時(shí)，一般管控區(qū)中已經(jīng)依法設(shè)立的礦泉水、地?zé)岵傻V權(quán)可繼續(xù)開(kāi)采，但不得擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模和新增生產(chǎn)設(shè)施。另外，尤其值得注意的是，在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、一般管控區(qū)的人為活動(dòng)“正面清單”中都規(guī)定了兜底條款，即“法律法規(guī)允許的其他情形”。在這種情況下可以引致《礦法》第20條，也就是說(shuō)，只要取得國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門(mén)同意，無(wú)論在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)或緩沖區(qū)，均可以設(shè)立采礦權(quán)（參見(jiàn)表2）。取得國(guó)務(wù)院授權(quán)部門(mén)之要求在通常情況下較其他要求更為寬松，故兜底條款可能架空。《修訂草案》試圖為自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用施以的種種限制，該結(jié)果或非草擬者的本意。

五、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革中自然保護(hù)區(qū)立法

與礦產(chǎn)資源立法的協(xié)調(diào)

如前所述，《礦法》與《條例》在就自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)實(shí)施的規(guī)定方面存在著緊張關(guān)系。這種緊張關(guān)系難以通過(guò)法律解釋加以緩和。當(dāng)前，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的需求已融入《礦法》與《條例》的修改之中，在改革的推進(jìn)過(guò)程中，有必要協(xié)調(diào)自然保護(hù)區(qū)立法與礦產(chǎn)資源立法之間的緊張關(guān)系。筆者認(rèn)為應(yīng)從下述幾個(gè)方面入手：

其一，在礦產(chǎn)資源立法方面應(yīng)對(duì)礦業(yè)權(quán)許可加以完善?！缎姓S可法》第18條規(guī)定，設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序和期間加以規(guī)定。原則上，立法在設(shè)定行政許可的同時(shí)，應(yīng)對(duì)其前述事項(xiàng)進(jìn)行較為明確的規(guī)定，或者明確授權(quán)特定下位法予以規(guī)定。而《礦法》僅原則性地要求“從事礦產(chǎn)資源勘查和開(kāi)采的，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件”，［41］乃至實(shí)施該法的《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理管理辦法》《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》等行政法規(guī)均缺乏對(duì)勘查許可、采礦許可實(shí)體條件的明確規(guī)定，這一現(xiàn)象并不正常?！兜V法》自1986年制定以來(lái)，經(jīng)1996年、2009年兩度修正，已歷經(jīng)30余年。在此背景下，針對(duì)兩項(xiàng)礦業(yè)權(quán)許可的條件適時(shí)總結(jié)地方立法試驗(yàn)之經(jīng)驗(yàn)成果，并將其以積極條件及消極條件之形式體現(xiàn)在再度完善的《礦法》之中，非但可行，而且必要。同時(shí)，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用行為的監(jiān)管關(guān)系國(guó)計(jì)民生，各地對(duì)此類行為之監(jiān)管的共性需求在一定程度上高于因?qū)嵤┑赜虿煌a(chǎn)生的個(gè)性化需求。設(shè)定以此類行為為對(duì)象的行政許可，應(yīng)通過(guò)行使相對(duì)集中的行政許可設(shè)定權(quán)達(dá)成。

2019年，自然資源部公布了由其起草的《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》，向社會(huì)征求意見(jiàn)。由于此次修訂內(nèi)容較多，涉及礦產(chǎn)資源管理的核心制度，故立法機(jī)關(guān)就本次修訂的討論與審查仍在繼續(xù)。為了充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，該修訂草案對(duì)礦業(yè)權(quán)取得方式進(jìn)行了改革，取消現(xiàn)行《礦法》規(guī)定的以“申請(qǐng)授予”為原則的礦業(yè)權(quán)審批許可制，全面推行礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓。但筆者認(rèn)為，結(jié)合礦產(chǎn)資源的稀缺性質(zhì)及其管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，現(xiàn)階段不宜夸大競(jìng)爭(zhēng)性出讓及出讓合同在礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管方面的作用，修改后的《礦法》仍應(yīng)在保留礦業(yè)權(quán)行政許可制度的基礎(chǔ)上，對(duì)該制度進(jìn)行必要的完善。其中，明確關(guān)于礦業(yè)權(quán)許可的條件，并通過(guò)消極條件、可容性規(guī)范的設(shè)置落實(shí)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)管理規(guī)范，應(yīng)是完善礦業(yè)權(quán)許可制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。具體而言，可以將“勘查許可與采礦許可的設(shè)置，不得違反保護(hù)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的有關(guān)規(guī)定”明確作為礦業(yè)權(quán)許可的條件。

其二，關(guān)于自然保護(hù)區(qū)立法的調(diào)整，則應(yīng)著力提升其規(guī)范位階?！稐l例》是現(xiàn)階段自然保護(hù)區(qū)立法中位階最高的規(guī)范性法律文件。作為行政法規(guī)，《條例》雖然在有權(quán)設(shè)定或規(guī)定的事項(xiàng)上享有接近法律的自主權(quán)，但限于位階，其針對(duì)自然保護(hù)區(qū)這一特定對(duì)象所做的特別規(guī)定可能由于與上位法一般規(guī)定的不一致而被架空。為此，應(yīng)結(jié)合國(guó)家公園體制改革，［42］將現(xiàn)階段的自然保護(hù)區(qū)立法與風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園保護(hù)管理規(guī)范加以整合，適時(shí)推進(jìn)統(tǒng)一的以法律為形式的自然保護(hù)地立法的創(chuàng)制，并在其中對(duì)自然保護(hù)區(qū)的一些重要管理規(guī)范加以明確，從而提高自然保護(hù)區(qū)立法的位階?！稐l例》中關(guān)于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)設(shè)置與實(shí)施的限制是可取的，《修訂草案》中關(guān)于礦業(yè)權(quán)的具體限制也有其合理性，基本符合自然保護(hù)區(qū)細(xì)化保護(hù)與管理的要求，值得在后續(xù)立法中確立?；诖?，在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)，可允許開(kāi)展非破壞性的礦產(chǎn)資源勘探科研活動(dòng)以及因國(guó)家安全和重大戰(zhàn)略需要開(kāi)展的探礦或采礦活動(dòng)，禁止其他探礦采礦活動(dòng)。在一般管控區(qū)內(nèi)，除前述可在核心區(qū)內(nèi)開(kāi)展的活動(dòng)外，還可允許公益性地質(zhì)勘查及因國(guó)家重大能源資源安全需要開(kāi)展的戰(zhàn)略性能源資源勘查。一般管控區(qū)內(nèi)已合法設(shè)立的相關(guān)采礦權(quán)，應(yīng)考慮繼續(xù)開(kāi)采可能對(duì)自然保護(hù)區(qū)造成的影響，綜合研判是否允許其存在，允許其繼續(xù)開(kāi)采的，應(yīng)明確限制條件。同時(shí)，關(guān)于自然保護(hù)區(qū)兩類區(qū)域內(nèi)的人類活動(dòng)正面清單不宜包含兜底條款，以免其被其他法規(guī)的寬松規(guī)定架空。這些規(guī)范應(yīng)成為自然保護(hù)地立法中的法律規(guī)范，而非目前的法規(guī)規(guī)范。

通過(guò)對(duì)《礦法》中礦業(yè)權(quán)許可條件的完善及可容性規(guī)范的引入，使礦業(yè)權(quán)許可可以兼容自然保護(hù)地立法中限制資源開(kāi)發(fā)行為的規(guī)范；通過(guò)創(chuàng)制自然保護(hù)地立法，使自然保護(hù)地立法與礦產(chǎn)資源立法處于同一法律位階，從而使二者間的“沖突”轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢酝ㄟ^(guò)“法律選擇”解決的法規(guī)范間的“不一致”。二者并舉，可以化解當(dāng)前《礦法》與《條例》之間存在的緊張關(guān)系。

【Abstract】The ecological disaster in the Qilian National Nature Reserve has attracted great attention of the Party and our country. Among all explorations in this disaster， the weak supervision by the local authorities and the liberal local legislations has caused much reaction in the society. While criticizing the underlying disorders of local legislations on nature reserves and mineral exploration， the concerns understanding the accurate restriction on mining rights caused by the NR regime under the Mineral Resources Law and the Regulations on Nature Reserves is of high importance. However， due to the conflict between the two laws， it is necessary to have a coordination between the two laws by improving the legislation on the conditions for issuing the mining permits and raising the legal hierarchy of the nature reserves legislations. Nowadays， the Reform of Natural Resources Property Regime is prompted， the requirements of this reform should be taken into consideration while amending these two legislations.

【Keywords】reform of natural resources property regime; nature reserves; mineral resource act; mineral rights; conflict of laws

（責(zé)任編輯：彭中遙）

［收稿日期］2022-12-05

"［基金項(xiàng)目］研究闡釋黨的十九屆六中全會(huì)精神國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目：建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度研究（22ZDA109）。

"［作者簡(jiǎn)介］林瀟瀟，法學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員。

［1］ “探礦權(quán)、采礦權(quán)勘查開(kāi)采范圍與自然保護(hù)區(qū)范圍不重疊。經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門(mén)同意的除外?！眳⒁?jiàn)河南省國(guó)土資源廳等：《河南省各類自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置工作方案》，豫國(guó)土資發(fā)（2017）129號(hào)。