摘" "要：雖然發(fā)達(dá)地區(qū)不斷地關(guān)停對生態(tài)有嚴(yán)重影響的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，以減少對生態(tài)的破壞，但后發(fā)地區(qū)為了發(fā)展經(jīng)濟，卻競相接納或建立這樣的企業(yè)與產(chǎn)業(yè)。由此導(dǎo)致我國形成了這樣的局面，即所有企業(yè)和區(qū)域都遵守了法律法規(guī)的規(guī)定，都達(dá)到了生態(tài)環(huán)保要求，但隨著經(jīng)濟規(guī)模的擴大，全國總的污染物排放量仍然在不斷增加。這是當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境面臨的最大問題，也是產(chǎn)業(yè)難以升級的一個重要因素?；诳扑巩a(chǎn)權(quán)理論，用“構(gòu)建全國性生態(tài)補償市場”的思路來解決這一問題，可能是當(dāng)前的最佳方案。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償；市場化；產(chǎn)權(quán)理論

中圖分類號：F127" " " "文獻標(biāo)志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2023）21-0024-05

一、問題的提出

當(dāng)前，我國一方面許多產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，另一方面還有很多落后地區(qū)為了發(fā)展經(jīng)濟，又在充分利用后發(fā)優(yōu)勢，通過低要素價格等犧牲自然資源及生態(tài)的方式生產(chǎn)價格更為廉價的商品。這樣的發(fā)展方式致使大量產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)，長期被鎖定在產(chǎn)業(yè)鏈的低端。

直觀地看，解決這個問題有兩種思路：一是直接限制落后地區(qū)接納或設(shè)立對生態(tài)有嚴(yán)重影響的產(chǎn)業(yè)，但這顯然對后發(fā)地區(qū)不公平；二是制定更為嚴(yán)格的生態(tài)法律法規(guī)，這種方法看似公平，但實際對后發(fā)地區(qū)仍然不公平，更為重要的是，它也不能從根本上解決問題。本文將在前人研究基礎(chǔ)上，首先對解決這個問題的上述兩種思路展開分析，然后得出必須用“構(gòu)建全國性生態(tài)補償市場”的思路來解決這一問題的結(jié)論，最后基于科斯產(chǎn)權(quán)理論提出構(gòu)建全國性生態(tài)補償市場的初步方案。

二、理論綜述

國內(nèi)外關(guān)于生態(tài)補償機制的研究已取得豐碩的成果且很多有借鑒意義，但也有一些不足的地方。

第一，現(xiàn)有成果側(cè)重于“專項補償”的研究，對“從全國性角度如何建立生態(tài)補償機制”的研究則相對缺乏。國內(nèi)外學(xué)者對于水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源等如何建立專項補償機制有大量的研究成果，他們關(guān)于專項補償機制的研究，對保護特定領(lǐng)域的生態(tài)具有重要價值。但當(dāng)前我國面臨的最主要問題是，某些局部領(lǐng)域生態(tài)在改善，但全國總的污染物排放量仍然在不斷增加?；诖?，本文將從全國性角度對我國應(yīng)當(dāng)如何建立一套生態(tài)補償機制展開研究。

第二，現(xiàn)有成果側(cè)重于“從政府補償角度或立法角度”展開研究，對“從市場化角度如何建立補償機制”的研究則相對缺乏。國內(nèi)外學(xué)者從政府或立法角度對怎樣進行縱向補償有大量的研究。國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于政府縱向補償?shù)难芯浚瑢τ诨诠怖婺康亩股鷳B(tài)被破壞的利益直接受損者進行賠償具有重要意義。但是，當(dāng)前我國面臨著大量“主要基于私人或局部地區(qū)利益”損害生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟行為，并且這些經(jīng)濟活動還是一個國家經(jīng)濟生活中必須存在的。對于這樣的經(jīng)濟行為該如何進行補償，國內(nèi)外研究非常缺乏。這樣的補償實際是一個橫向補償問題。由于大部分的橫向補償都無法清楚地知道“損害治理成本”“補償標(biāo)準(zhǔn)”“怎么補償”“補償多長時間”“如何公平公正地分配補償資金”等問題，本文認(rèn)為，只有建立一套市場化的補償機制才有可能解決這么復(fù)雜的問題。因此，本文將從市場化角度研究如何建立生態(tài)補償機制。

第三，現(xiàn)有成果側(cè)重于“損害賠償”的研究，對“生態(tài)貢獻者”“生態(tài)治理過程中的利益受損者”“減少生態(tài)破壞者”補償?shù)难芯縿t相對缺乏。國內(nèi)外學(xué)者大多沒有區(qū)分“生態(tài)賠償”和“生態(tài)補償”這兩個概念，由此導(dǎo)致他們的研究對象側(cè)重于“由于生態(tài)被破壞而利益直接受到損失的人”，但是對于“為生態(tài)保護作出貢獻者”“生態(tài)治理過程中的利益受損者”“減少生態(tài)破壞者”如何補償?shù)难芯縿t相對缺乏。因此，本文將對“生態(tài)賠償”和“生態(tài)補償”兩個概念進行區(qū)分，著重對“為生態(tài)保護作出貢獻者”“生態(tài)治理過程中的利益受損者”“減少生態(tài)破壞者”如何進行補償展開研究。

三、生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)：對生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)給予的經(jīng)濟補償

有些生態(tài)損害是違反法律法規(guī)，人為造成的損害。對于這種行為，不能簡單地以實施生態(tài)補償來追究責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任。由此，我們將這種行為的經(jīng)濟責(zé)任歸類為“生態(tài)賠償”責(zé)任，而將其余生態(tài)損害行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任歸類為“生態(tài)補償”責(zé)任。

2015 年Wunder 將生態(tài)補償?shù)亩x修訂為：一種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者與使用者之間的自愿交易，基于雙方協(xié)定的自然資源管理規(guī)定而產(chǎn)生被補償?shù)纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)進行有條件的付費。

根據(jù)上述定義，“生態(tài)補償”的成立有兩個前提：第一，“生態(tài)補償”是以生態(tài)系統(tǒng)能夠為人類提供生態(tài)服務(wù)為前提。只有生態(tài)系統(tǒng)為相關(guān)主體提供了某種生態(tài)服務(wù)，才有了為其補償?shù)目赡苄裕坏诙?，“生態(tài)補償”是人類經(jīng)濟活動和經(jīng)濟關(guān)系發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。也就是說，只有經(jīng)濟發(fā)展到一個比較高的階段之后，生態(tài)補償才有了建立的必要和可能性。因此，生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)是，經(jīng)濟發(fā)展到一定階段之后，對生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)給予的經(jīng)濟補償。

十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！庇纱?，筆者認(rèn)為新時代對生態(tài)補償?shù)难芯繎?yīng)更多地著眼于解決不平衡不充分發(fā)展問題?；诖?，把生態(tài)價值看成是一種自然資本可能更為合理。因此，今后國家生態(tài)工程的重點應(yīng)圍繞“生態(tài)服務(wù)受益的城市發(fā)達(dá)地區(qū)”對“為全社會提供生態(tài)服務(wù)的鄉(xiāng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)”給予經(jīng)濟補償。從這個意義上講，生態(tài)補償是精準(zhǔn)扶貧、共同富裕、和諧社會的配套政策。

根據(jù)上述定義，我們可以將生態(tài)補償?shù)暮诵暮x歸結(jié)為以下幾點：一是補償適用于非自然的人類活動；二是以“受益者補償”為基本原則；三是通過生態(tài)受益者彌補生態(tài)保護者因保護生態(tài)環(huán)境喪失的發(fā)展機會和保護性投入，以實現(xiàn)生態(tài)保護的目標(biāo)。由此，生態(tài)補償?shù)膶ο笤诶碚撋峡梢苑譃橐韵滤念悾旱谝?，生態(tài)破壞的受害者；第二，為生態(tài)保護作出貢獻者；第三，生態(tài)治理過程中的利益受損者；第四，減少生態(tài)破壞者。在當(dāng)前的補償實踐中，我們常常忽視對貢獻者、間接受損者以及減少破壞者的補償，而僅僅注重直接受損者的經(jīng)濟補償。

四、抑制全國總的污染物排放量仍然不斷增加的路徑選擇：對后發(fā)地區(qū)進行生態(tài)補償

從世界各國工業(yè)化的實踐看，生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展是相互對立的矛盾體。人類今天之所以能夠過上物質(zhì)財富極為豐富的幸福生活，毫無疑問是工業(yè)化的結(jié)果。而工業(yè)化一定會對生態(tài)系統(tǒng)造成破壞。發(fā)達(dá)國家在對生態(tài)經(jīng)過治理之后，看似既富有，生態(tài)又保護得很好，但深入研究它們的成就可以發(fā)現(xiàn)，少部分原因是通過制定嚴(yán)格的法律，倒逼企業(yè)投入大量環(huán)保成本對生態(tài)進行治理的結(jié)果，大部分原因是以向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)，犧牲發(fā)展中國家生態(tài)環(huán)境為代價而取得的。

顯然，就我國現(xiàn)發(fā)展階段來說，不可能再走發(fā)達(dá)國家的老路。在工業(yè)化過程中，我國為了抑制生態(tài)環(huán)境的惡化，制定了嚴(yán)格的法律法規(guī)。然而，雖然發(fā)達(dá)地區(qū)不斷地關(guān)停高污染、高能耗、對生態(tài)有嚴(yán)重影響的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，但后發(fā)地區(qū)為了發(fā)展經(jīng)濟，卻競相接納和創(chuàng)設(shè)這樣的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。由此導(dǎo)致所有企業(yè)和區(qū)域都遵守了法律法規(guī)的規(guī)定，都達(dá)到了生態(tài)環(huán)保要求，但隨著經(jīng)濟規(guī)模的擴張，全國總的污染物排放量仍然在不斷增加。在這種情況下，用法律或行政方式是解決不了全局性環(huán)境持續(xù)不斷惡化這一問題的，因為總有更為落后的地區(qū)為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展而接受或創(chuàng)設(shè)這樣的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。

那么，怎么解決這一問題呢？如前所述，直接用法律或行政命令的方式限制后發(fā)地區(qū)接納與發(fā)展對生態(tài)環(huán)境有嚴(yán)重影響的企業(yè)，或加大它們發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)的成本。雖然這些方式簡單有效，但卻對后發(fā)地區(qū)不公平。因此，為公平起見，同時既能從整體上緩解全國總的污染物排放量不斷增加的局面，又能為中國高質(zhì)量發(fā)展提供源源不絕的動力，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種對落后地區(qū)由于保護生態(tài)而給予補償?shù)臋C制，即建立一種對為生態(tài)保護作出貢獻者、生態(tài)治理過程中的利益受損者和減少生態(tài)破壞者進行補償?shù)臋C制。

五、生態(tài)補償模式的選擇：構(gòu)建全國性生態(tài)補償市場

與生態(tài)損害賠償相比，我們所要構(gòu)建的生態(tài)補償機制具有以下特點：一是受償者不是因為補償者的直接行為導(dǎo)致其利益受損而得到補償，而是因為受償者為了公共利益，主動放棄發(fā)展經(jīng)濟的權(quán)利而由受益者給予其經(jīng)濟補償；二是補償機制中的“損害主體”“被損害主體”“受益對象”“治理成本”等因素有時不是很明確；三是“補償多少”“怎么補償”“補償多長時間”“補償資金怎么使用”等問題的量化或確定也是一個難題。為此，我們把這種生態(tài)補償叫作“一般性的生態(tài)補償”，其他的生態(tài)補償則叫作“專門性的生態(tài)補償”。顯然，政府主導(dǎo)下的專門性的縱向補償機制是無法解決這一復(fù)雜問題的。

基于當(dāng)前生態(tài)經(jīng)濟學(xué)的理論與實踐，筆者認(rèn)為，根據(jù)科斯的產(chǎn)權(quán)理論，運用“科斯范式”，通過建立全國性的市場化的生態(tài)補償機制來解決這一問題可能是最公平、合理且有效的方式。理由如下。

第一，生態(tài)治理必須樹立全國一盤棋思想，探索各地區(qū)互利共贏、協(xié)同治理的道路。從某種意義上說，生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展是相互對立的矛盾體。生態(tài)治理問題背后涉及到各地區(qū)GDP取舍、產(chǎn)業(yè)競爭力高低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)選擇等等問題，也就是說，必須全國一盤棋，不同的地區(qū)在生態(tài)保護與GDP增長兩者之間進行不同的取舍，而GDP 增長又直接關(guān)系到該地區(qū)眾多主體的切身利益。因此，生態(tài)治理不能再各自為政，應(yīng)樹立全國一盤棋思想，探索互利共贏、協(xié)同治理的道路。

第二，市場模式是解決生態(tài)價值量化問題最公平、合理且有效的模式。生態(tài)系統(tǒng)具有巨大的正外部性效應(yīng)，其建設(shè)者與受益者的主體具有很大的不同。受益者往往是享受到了利益，但沒有為此付出成本或付出的成本不足，并且受益者得到多少利益和應(yīng)當(dāng)付出多少成本根本無法量化。其實，在不同的發(fā)展階段，即便對于相同的生態(tài)服務(wù)，人們對生態(tài)價值所愿意支付的費用也不相同；即便在同一發(fā)展階段，不同生活水平的人愿意支付的費用也不相同。所以盡管經(jīng)濟學(xué)、生態(tài)學(xué)等領(lǐng)域的專家學(xué)者對生態(tài)價值的量化研究有很多成果，但不得不承認(rèn)，至今為止最公平、合理且有效的辦法還是建立市場機制。因此，在生態(tài)補償中應(yīng)引入市場機制，通過參與各方的平等博弈，自動形成價格機制，并平衡各方利益。此外，對于生態(tài)補償受償區(qū)，市場化生態(tài)補償機制不僅可以促進生態(tài)資產(chǎn)的價值實現(xiàn)，而且還可以吸引多方融資，這有助于實現(xiàn)受償區(qū)自身造血功能，促進生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)性。

第三，科斯的產(chǎn)權(quán)理論為市場化的補償機制提供了解決方案。生態(tài)保護是一種具有顯著正外部效應(yīng)的社會服務(wù)?，F(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)有以下兩種解決外部性問題的理論范式：一種是“庇古范式”，該范式認(rèn)為，“外部性產(chǎn)生的原因在于市場失靈，必須通過政府的介入加以解決”。即政府向生態(tài)保護的外部獲益者征收稅費，然后補償給生態(tài)服務(wù)提供者。這是一種典型的政府管控模式，主要強調(diào)由損害者付費，它的本質(zhì)是將正外部性成本內(nèi)化成使用者成本，從而增加正外部性的供給；另一種是“科斯范式”，該范式認(rèn)為，“政府只需將初始產(chǎn)權(quán)清楚并且恰當(dāng)?shù)亟缍ê?，然后基于市場原則，就能實現(xiàn)外部性的社會最優(yōu)水平，從而使資源配置達(dá)到帕累托效率。”具體到生態(tài)領(lǐng)域，政府只需將生態(tài)損害的初始產(chǎn)權(quán)清楚并且恰當(dāng)?shù)亟缍ê?，然后建立市場機制，通過當(dāng)事人之間的產(chǎn)權(quán)交易，就能使生態(tài)服務(wù)供給的正外部性內(nèi)部化。這是一種典型的市場化模式，主要強調(diào)受益者付費，它的本質(zhì)是將生態(tài)服務(wù)的公共產(chǎn)權(quán)屬性在一定程度上轉(zhuǎn)化為私人產(chǎn)權(quán)，外部性可以通過當(dāng)事人之間的市場交易實現(xiàn)帕累托效率。

從“庇古范式”到“科斯范式”是生態(tài)保護從“損害者付費”到“受益者付費”思想的轉(zhuǎn)變。顯然，在實踐中，生態(tài)損害賠償機制的構(gòu)建更適宜采用“庇古范式”，而生態(tài)補償機制的構(gòu)建則更適宜采用“科斯范式”。

六、全國性生態(tài)補償市場構(gòu)建的重點、難點和初步方案

（一）全國性生態(tài)補償市場構(gòu)建的重點

全國性生態(tài)補償市場構(gòu)建的重點是，如何建立一套市場化的生態(tài)保護補償機制，一方面“在所有企業(yè)都達(dá)生態(tài)環(huán)保要求的時候，國家整體生態(tài)惡化到什么程度這一問題”能夠回歸到政府掌控局面，另一方面又能讓落后地區(qū)的民眾都公平地分享到國家經(jīng)濟發(fā)展的成果。根據(jù)上面的分析，筆者認(rèn)為依據(jù)“科斯范式”構(gòu)建全國性的生態(tài)補償市場基本能達(dá)到這樣的要求。

（二）全國性生態(tài)補償市場構(gòu)建的難點與生態(tài)損害權(quán)標(biāo)的的確定

1.全國性生態(tài)補償市場構(gòu)建的難點?？扑苟ɡ淼年P(guān)鍵是對初始產(chǎn)權(quán)的界定，即以什么作為產(chǎn)權(quán)標(biāo)的，以及把產(chǎn)權(quán)界定給誰。對于全國性的生態(tài)補償市場來說，構(gòu)建的難點是，如何找到一個生態(tài)損害（受益）權(quán)標(biāo)的，然后對這個標(biāo)的產(chǎn)權(quán)進行界定。當(dāng)然，這個標(biāo)的必須能起到“牽一發(fā)而動全身”的效果，國家控制住了這個標(biāo)的的產(chǎn)權(quán)總量，就控制住了生態(tài)的惡化；并且基于這個標(biāo)的的產(chǎn)權(quán)如果進行了合理的界定，就能讓落后地區(qū)公平地分享國家經(jīng)濟發(fā)展的成果。

2.生態(tài)損害權(quán)標(biāo)的的確定。經(jīng)過大量的調(diào)查研究，筆者認(rèn)為生態(tài)損害權(quán)最好的標(biāo)的是“農(nóng)業(yè)用地”（以下簡稱“農(nóng)地”）。因為農(nóng)地資源是生態(tài)之本，國家掌控了農(nóng)地生態(tài)損害權(quán)總量，就能從整體上掌控生態(tài)惡化的程度。

在工業(yè)化和生活水平較低的年代，人們對于農(nóng)地的認(rèn)知大多停留在經(jīng)濟功能方面，比如為人類提供食物、為工業(yè)提供原材料等等。但是，伴隨著工業(yè)化進程及人們生活水平的提高，農(nóng)地及其所承載的自然資源被過度利用以及生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞等問題逐漸暴露，人們開始重新審視農(nóng)地的非經(jīng)濟功能，特別是其生態(tài)功能逐漸被人們所重視。

在短缺經(jīng)濟時代，我國的農(nóng)地生態(tài)資源基本沒有什么價值，都是免費向社會公眾提供。但是，伴隨著經(jīng)濟的增長，人們對生活品質(zhì)的要求越來越高，農(nóng)地生態(tài)逐漸變成了一種具有重要價值的資源。農(nóng)地資源不僅是生產(chǎn)、生活之本，更是糧食安全和生態(tài)之本，是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、空間載體和構(gòu)成要素。從根本上說，所有生態(tài)系統(tǒng)都是建立在農(nóng)地基礎(chǔ)之上的，它們的維系都要依賴農(nóng)地的支撐。

與農(nóng)地相對應(yīng)的概念是“城鄉(xiāng)建設(shè)用地”，農(nóng)地如果被破壞或轉(zhuǎn)成建設(shè)用地，都會在某種程度上對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生負(fù)面影響。生態(tài)系統(tǒng)一旦遭到嚴(yán)重破壞，便會以水土流失、土地沙化、霧霾和頻繁的自然災(zāi)害等多種

形式危及國家生態(tài)安全和糧食安全。因此，農(nóng)地變成城市建設(shè)用地將直接或間接導(dǎo)致原有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能全部或部分喪失，從而影響生態(tài)系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)和生態(tài)環(huán)境的維持。

當(dāng)然，發(fā)展經(jīng)濟必然要付出生態(tài)代價，人類需要在經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間尋找到一個平衡點。工業(yè)化和城市規(guī)模擴張的過程，其實也是一個農(nóng)地不斷變成城市建設(shè)用地的過程。在人類不同發(fā)展階段，農(nóng)地和城市建設(shè)用地各自產(chǎn)生的效益也不相同，所以從某種意義上說，一國家或區(qū)域城市化的規(guī)模和速度是農(nóng)地與城市建設(shè)用地之間土地利用方式競爭的結(jié)果。由于生態(tài)系統(tǒng)的正外部性，如果放任農(nóng)地和城市建設(shè)用地自行尋找平衡點，必然會導(dǎo)致生態(tài)被破壞的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人類所愿意承受的范圍。

當(dāng)前，隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展、工業(yè)化進程的加速以及城市化的深入，工商業(yè)生產(chǎn)活動占據(jù)了越來越多的農(nóng)地生態(tài)空間，生態(tài)環(huán)境問題變得越來越嚴(yán)峻，農(nóng)地資源的質(zhì)量與數(shù)量表現(xiàn)為逐年下降的勢頭，已經(jīng)嚴(yán)重威脅我國糧食安全與生態(tài)環(huán)境安全，人多地少的現(xiàn)實局面直接決定我國必然需要保護農(nóng)地資源。而對落后地區(qū)的地方政府而言，不僅要保護好區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，還需要促進區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，這是一個巨大的挑戰(zhàn)與難題。當(dāng)這些地區(qū)的居民通過造成生態(tài)破壞的行為來維護自身的生存需要的時候，就會使得矛盾更加突出，更容易引發(fā)各種連帶效應(yīng)。

在過剩經(jīng)濟情況下，農(nóng)地生態(tài)區(qū)放棄發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和糧食產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)是最好的選擇。但是，我們不能讓這些地區(qū)的居民“守著綠水青山卻住著窮窩窩、天天過著緊巴巴的日子”。因此，對農(nóng)地生態(tài)進行補償?shù)木唧w原因可以概括為以下兩方面：一是國家出于整體利益考量，為保護環(huán)境放棄將農(nóng)地變成工業(yè)用地而喪失發(fā)展機會的對象進行補償；二是對為保護環(huán)境作出貢獻的對象進行補償。

在農(nóng)用的狀態(tài)下，土地除了經(jīng)濟功能，還有生態(tài)功能，所以農(nóng)地向社會提供的服務(wù)具有顯著的正外部性。當(dāng)農(nóng)地變成城鄉(xiāng)建設(shè)用地后，農(nóng)地原有利用狀態(tài)消失，土地的利用用途和覆被的變化使農(nóng)地生態(tài)服務(wù)功能嚴(yán)重弱化甚至消失殆盡，由此給社會公眾帶來生態(tài)福利的損失，而這些損失往往難以計入城鄉(xiāng)建設(shè)用地的社會成本中，致使農(nóng)地變成建設(shè)用地的邊際社會效益小于邊際私人收益。因此，農(nóng)地轉(zhuǎn)成城鄉(xiāng)建設(shè)用地導(dǎo)致的農(nóng)地生態(tài)功能的損失可視為一種負(fù)的外部效應(yīng)。如果該負(fù)的外部效應(yīng)未能納入農(nóng)地轉(zhuǎn)化為城鄉(xiāng)建設(shè)用地決策，則會導(dǎo)致在同樣價格（成本）水平下，農(nóng)地轉(zhuǎn)化成城鄉(xiāng)建設(shè)用地的實際規(guī)模與社會期望的最優(yōu)規(guī)模不一致，即實際流轉(zhuǎn)規(guī)模大于社會期望的最優(yōu)規(guī)模，表現(xiàn)為農(nóng)地過度流轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，只有建立有效的補償機制，才能使城鄉(xiāng)建設(shè)用地的實際規(guī)模與社會期望的最優(yōu)規(guī)模相一致，從而使農(nóng)地生態(tài)資源得到合理有效地利用。

綜上，國家基于整體和長遠(yuǎn)利益考量，可以根據(jù)科斯的產(chǎn)權(quán)理論，建立以農(nóng)地生態(tài)損害權(quán)為標(biāo)的的市場化補償機制，以彌補農(nóng)地所創(chuàng)造的生態(tài)正外部性效益，從而在一定程度上提高農(nóng)地所產(chǎn)生的收益。國家也可以因此制約和管控農(nóng)地變成城市建設(shè)用地的速度和規(guī)模。與此同時，國家只要掌控了農(nóng)地生態(tài)損害權(quán)總量，就能從整體上掌控生態(tài)惡化的程度。在這種機制下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的實際規(guī)模與社會期望的最優(yōu)規(guī)模才能一致，農(nóng)地生態(tài)資源才能得到合理有效利用，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間才能在市場機制作用下自動尋找到一個平衡點。

（三）全國性生態(tài)補償市場構(gòu)建的初步方案

根據(jù)科斯產(chǎn)權(quán)理論，對于涉及兩方利益主體“相互性問題”的治理對策是，把完整的產(chǎn)權(quán)界定給一方并允許權(quán)利交易從而解決外部性問題。下面我們以科斯定理作為理論基礎(chǔ)，以將“農(nóng)業(yè)用地”變成“城市建設(shè)用地”作為生態(tài)損害權(quán)標(biāo)的，對怎樣構(gòu)建全國性的市場化的生態(tài)補償機制提出一個初步的設(shè)想。

1.確定產(chǎn)權(quán)總量。根據(jù)一定時期的經(jīng)濟用地指標(biāo)確定生態(tài)損害權(quán)總量。廣義地說，占用土地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就是一種破壞生態(tài)的行為。但是，要發(fā)展經(jīng)濟，又不可能不占用土地。因此，可以根據(jù)一定時期的非農(nóng)用地總量確定為生態(tài)損害權(quán)總量。具體來說：首先，在生態(tài)可承受范圍內(nèi)，應(yīng)根據(jù)未來（比如20年）GDP可能達(dá)到的量，以及每畝土地可以產(chǎn)出的GDP測算出未來還需要占用多少土地用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。然后，將這個非農(nóng)用地總量確定為我國的生態(tài)損害權(quán)總量。

2.界定產(chǎn)權(quán)。按農(nóng)村戶籍人口標(biāo)準(zhǔn)將生態(tài)損害權(quán)總量分配給各區(qū)縣。初始產(chǎn)權(quán)的安排是科斯定理的關(guān)鍵問題，它關(guān)系到社會利益的重新調(diào)整。筆者建議這樣進行初始產(chǎn)權(quán)的安排（政府部門可以根據(jù)情況進行調(diào)整）：每5年（或每5—10年）根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展需要確定非農(nóng)用地指標(biāo)總量，然后按農(nóng)村戶籍人口標(biāo)準(zhǔn)分配給各區(qū)縣。為什么生態(tài)損害權(quán)只界定給農(nóng)村的戶籍人口呢？理由如下：第一，由于政府的教育、醫(yī)療、文化體育、交通、水電等基礎(chǔ)設(shè)施絕大部分都投資在城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)居民已經(jīng)遠(yuǎn)比農(nóng)村居民分享了更多政府所建基礎(chǔ)設(shè)施的好處；第二，工業(yè)化的過程其實也是一個把農(nóng)地變成城市建設(shè)用地的過程，一個人為地對生態(tài)造成破壞的過程。從歷史的角度看，城鎮(zhèn)居民之所以能夠過上比農(nóng)村居民更富裕的生活，是建立在累積了大量對歷史生態(tài)破壞基礎(chǔ)之上的。因此，為公平起見，現(xiàn)在的生態(tài)損害權(quán)必須界定給農(nóng)村戶籍的居民。

3.產(chǎn)權(quán)交易。建立全國統(tǒng)一的生態(tài)損害權(quán)交易市場。為了更好地保護生態(tài)和糧食安全，必須對我國全境進行功能劃分。首先，將我國全境劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，并明確各區(qū)的生態(tài)保護范圍，必要時可以建立專門的生態(tài)保護區(qū)；其次，為保證糧食安全，已劃定為基本農(nóng)田的耕地紅線就不能再隨意占用了。限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)和基本農(nóng)田區(qū)的主要任務(wù)就是確保我國的生態(tài)安全和糧食安全。

在專門的生態(tài)保護區(qū)和基本農(nóng)田區(qū)，只能出售所分配的非農(nóng)用地指標(biāo)，不能用非農(nóng)用地指標(biāo)發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。其他區(qū)（縣），既可出售非農(nóng)用地指標(biāo)，也可將非農(nóng)用地指標(biāo)直接用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。當(dāng)本縣（區(qū)）非農(nóng)用地指標(biāo)用完之后，如還有非農(nóng)用地需求，必須由該區(qū)（縣）向其他區(qū)（縣）購買非農(nóng)用地指標(biāo)。這一交易的實質(zhì)是縣（區(qū)）政府代表民眾購買其他縣（區(qū)）提供的生態(tài)產(chǎn)品。

考慮到該制度的實施會加大企業(yè)的用地成本，在短期內(nèi)大規(guī)模地實施可能會削弱我國招商引資的能力。因此，筆者主張分步實施：第一步，在試點階段筆者主張只有出售非農(nóng)用地指標(biāo)的縣（區(qū)）將所得資金用于生態(tài)保護，而購買非農(nóng)用地指標(biāo)的縣（區(qū)）則不需要對所分配的指標(biāo)額外付費。第二步，條件成熟之后，可以要求所有非農(nóng)用地指標(biāo)都必須按市場價格支付生態(tài)保護金，甚至可以將生態(tài)損害權(quán)直接分配給擁有農(nóng)地資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村社。第三步，引入社會資本以及期權(quán)交易等方式進入生態(tài)損害權(quán)市場，以促進生態(tài)價值進一步市場化。在這一階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社甚至個人也可以將它們的生態(tài)損害權(quán)按照入股分紅等方式，加入公有、甚至私有資本主導(dǎo)的混合所有制農(nóng)場，讓被補償者拓寬發(fā)展空間，從而獲得相對穩(wěn)定的經(jīng)濟來源。

4.補償基金的使用。如何將補償基金轉(zhuǎn)化為有效的實地保護一直是國際生態(tài)補償關(guān)注的重點。當(dāng)所實施的生態(tài)補償項目如果能夠促使參與者采取社會期望的土地利用方式，從而提高全社會的福利，則生態(tài)補償被認(rèn)為是有效的。因此，出售非農(nóng)用地指標(biāo)所得資金必須?？顚Ｓ?。為此，必須建立生態(tài)保護基金，并由專門機構(gòu)進行管理。用生態(tài)補償所得資金扶持生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來之后又反過來增加補償基金，由此形成一個相互促進的生態(tài)產(chǎn)業(yè)補償鏈。

為了使補償基金達(dá)到其預(yù)期的目的，具體可從以下幾點入手。第一，前期的資金應(yīng)當(dāng)主要用于向離開生態(tài)區(qū)的居民贖回所占有的農(nóng)地資源，這是最重要的一步。在農(nóng)地生態(tài)補償領(lǐng)域，農(nóng)地生態(tài)服務(wù)的產(chǎn)生以糧食安全和生態(tài)保護的存在為前提，贖買改革的執(zhí)行思路就是將農(nóng)地生態(tài)服務(wù)這一公共物品供給問題轉(zhuǎn)化為可以在產(chǎn)權(quán)市場上交易流轉(zhuǎn)的農(nóng)地處置權(quán)交易問題。政府圍繞農(nóng)地的處置權(quán)開展各類產(chǎn)權(quán)交易，對農(nóng)地的使用者讓渡的農(nóng)地處置權(quán)給予補償，形成國有農(nóng)地權(quán)制度改革后的產(chǎn)權(quán)安排創(chuàng)新。具體是政府將部分分散在村集體和農(nóng)民手中的閑置農(nóng)地使用權(quán)或是所有權(quán)贖回，重新收歸國有經(jīng)營（或政府組建土地銀行），國家控制的這些農(nóng)地的導(dǎo)向是糧食安全和生態(tài)效益，從而有效保證糧食安全和生態(tài)服務(wù)持續(xù)供給。因此，也可將贖買改革看作是一項農(nóng)地國有化的產(chǎn)權(quán)交易。第二，中期的資金可用于生態(tài)保護區(qū)和基本農(nóng)田區(qū)的道路等基礎(chǔ)設(shè)施及鄉(xiāng)村旅游設(shè)施等的建設(shè)。第三，后期資金則主要用于補貼生態(tài)保護區(qū)和基本農(nóng)田區(qū)的糧食和生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)、土地休耕等?？傊鷳B(tài)保護基金使用的基本原則是必須不斷地增強生態(tài)保護區(qū)自身的造血能力。這樣做至少將會有四個效果，一是為解決中國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題找到可行的解決辦法；二是人口自然而然地將流向效率更高的中心城區(qū)和都市圈，可有效緩解中心城區(qū)和都市圈勞動力短缺，同時加快其產(chǎn)業(yè)升級和人口城市化的進程，提升我國整體的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量；三是變“輸血式”的補償為“造血式”的補償，從而確保我國的糧食安全，同時使農(nóng)地生態(tài)走上可持續(xù)的發(fā)展道路；四是如果采取適當(dāng)措施，比如對補償資金的用途限定在只能在特定范圍內(nèi)使用等，則可以極大加快該地區(qū)城市化發(fā)展速度，吸引更多本地戶籍在外人口回流當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。

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