摘" "要：近年來，越來越多的國家開始嘗試從管理轉(zhuǎn)向治理，同時社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型越來越迅速，信息技術(shù)為治理提供了新工具，數(shù)字和治理逐步走向融合，學界對比也進行了一定的探索。但目前我國的數(shù)字治理仍然面臨范圍認知不清、數(shù)字治理能力不足、數(shù)據(jù)共享不充分、協(xié)調(diào)整合能力不足、數(shù)字鴻溝等困境，掃除這些障礙，打造一套完善的數(shù)字治理體系已非常急迫。數(shù)字治理體系的建構(gòu)要牢牢把握安全、標準一致、流通三大原則，并從技術(shù)支撐、組織架構(gòu)、法律保障三個層面進行實踐，進而完成數(shù)字中國的國家信息化戰(zhàn)略目標，推進國家治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：城市數(shù)字治理；數(shù)字治理體系；多元治理；電子政務；大數(shù)據(jù)

中圖分類號：F49" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2023）21-0067-05

引言

當今，人類正面臨向以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能為代表的數(shù)字時代的轉(zhuǎn)型。數(shù)字技術(shù)促進了工業(yè)、農(nóng)業(yè)和新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，數(shù)字化工具也被政府部門逐步推廣普及使用，電子政務頻頻被提及。同時，“十四五”規(guī)劃中明確提出了“以互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字化助推城市經(jīng)濟發(fā)展和管理模式革新”的改革目標，“數(shù)字中國”躍然上升為國家級別的發(fā)展戰(zhàn)略。儼然，如今數(shù)據(jù)成為信息時代的核心要素，但我國目前的數(shù)字使用還停留在政府操控層面，未達到治理形態(tài)。盡管在上海、杭州等知名大中城市，數(shù)字綜合治理已經(jīng)取得了不少進展，但相關(guān)數(shù)據(jù)表明，我國總體的數(shù)字治理技術(shù)水平仍然不足，僅為0.2799，而且國內(nèi)各城市之間的水平差距依舊很大，62%的城市數(shù)字治理指標都低于全國平均值。①可見，目前亟須構(gòu)建一套城市數(shù)字治理體系，并且讓多個中國城市能夠參考，實現(xiàn)數(shù)字化治理的精準平移和復制。

一、數(shù)字治理成為城市發(fā)展新需求

信息大爆炸時代，社會儼然已成為一個數(shù)據(jù)社會。公民對政府能力提出了越來越高的要求，公眾需求正倒逼政府從管理走向治理，進行行政改革。習近平總書記強調(diào)，要利用大數(shù)據(jù)分析推動保障和改善民生，貫徹以人民為中心的思想，讓百姓少跑腿、數(shù)據(jù)多跑腿，②抓好民眾生活中的突出矛盾，完善民生服務，補齊民眾生活短板?！皵?shù)字政府”作為“數(shù)字中國”的核心成分，以新一代信息技術(shù)為基礎(chǔ)，代表了一種全新的政府運行模式，是深化政府“放管服”改革、優(yōu)化社會營商環(huán)境和促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵引擎。

與勞動力、資源和資本一樣，數(shù)據(jù)要素成為重要的市場配置因素。產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、數(shù)字化治理是當前我國城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高國際競爭能力的重要組成部分。2020年，我國數(shù)字經(jīng)濟增值為39.2萬億元，占GDP的比例突破38.6%。③數(shù)字經(jīng)濟所帶來的規(guī)模效應、網(wǎng)絡效應、平臺效應等深刻地影響著城市的競爭，使得城市產(chǎn)業(yè)的運行突破了傳統(tǒng)的時間和空間資源的限制，讓一些資源枯竭或經(jīng)濟較落后城市，譬如貴州，在抓住數(shù)字新機遇的背景下實現(xiàn)了發(fā)展的彎道超車。

數(shù)字化不只促進了城市就業(yè)與GDP的增長，更提升了城市服務水平，轉(zhuǎn)變了治理手段，加強了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，是對城市運行秩序的重塑。隨著城市數(shù)據(jù)開放，創(chuàng)新型數(shù)字企業(yè)以挖掘城市數(shù)據(jù)資源來輔助政府決策，進行產(chǎn)品應用研發(fā)，是未來數(shù)字治理與數(shù)字經(jīng)濟互動的重要趨勢，且對探索可持續(xù)的商業(yè)模式實現(xiàn)多方共贏，解決社會問題有著長久有效的作用。

二、數(shù)字治理體系建設的探索情況

文獻層面，徐曉林和周立新較早探討了數(shù)字治理在政府善治中的模式，并提出了數(shù)字民主、數(shù)字政治和數(shù)字城市是城市數(shù)字管理的重要環(huán)節(jié)，同時闡釋了其概念和含義，重視政府部門、企業(yè)與居民社區(qū)之間的相互作用，主張利用網(wǎng)絡行政、網(wǎng)絡民主和政府部門電子商務建立一種綜合應用的管理系統(tǒng)。劉彬芳等學者提出的大數(shù)據(jù)治理理念主要有三個層面：宏觀層即從多個角度思考大數(shù)據(jù)管理的活動要素以及要素關(guān)系，形成概念體系和系統(tǒng)架構(gòu)；中觀層即從某一角度思考大數(shù)據(jù)管理總體解決方案，形成整體機制、規(guī)劃和部署；微觀層即從某一要素視角思考應對策略、流程和行為。何哲研究了數(shù)據(jù)管理的宏觀框架，從立法層、數(shù)據(jù)層、活動層三個層面做了較為詳細的理論設想，并列出了其支撐條件。吳克昌與閆心瑤則以廣東省數(shù)字政府建設的實踐為案例，分析數(shù)字政府推動政府治理體系優(yōu)化路徑的要素以及如何改善公共服務供給模式。李重照和黃璜一起研究了英國政府的數(shù)據(jù)治理政策與治理結(jié)構(gòu)，為我國相關(guān)建設提供了經(jīng)驗和參照。

實踐層面，國內(nèi)發(fā)達城市也展開了一系列關(guān)于數(shù)字治理的探索。2019年，上海開始啟動政府公共服務“一網(wǎng)通辦”和城市運行“一網(wǎng)通管”，加快系統(tǒng)整合，強化數(shù)據(jù)賦能，夯實信息安全。上海市的城市網(wǎng)格一體化管理系統(tǒng)內(nèi)集中了百余個數(shù)據(jù)項，在城市、區(qū)縣、街道三級平臺上，進行了可視化、便捷化、標準化的地圖數(shù)據(jù)共享與互動，一個終端上就完成了城市管理要素、對象、流程、成果等各種信息的全息全景展示；廈門市推行了包括“i廈門”在內(nèi)的一系列服務平臺，APP整合了53個部門的運營資源，除了行政服務外，還為市民、企業(yè)提供教育、就醫(yī)、公共交通、住宅等多種便民業(yè)務，實實在在破解了群眾難題；杭州不僅“最多跑一次”的行政變革效果顯著，更開創(chuàng)了城市大腦，利用大數(shù)據(jù)分析和計算處理城市病，內(nèi)容涵蓋11個系統(tǒng)的42個應用場景；無錫率先推動了汽車互聯(lián)技術(shù)V21①的應用場景成功落地，使用智能信號燈和智能誘導屏，打造出基于“人—車—路—云”系統(tǒng)的城市智慧交通體系，大幅減少車輛擁堵，提高了市民出行體驗。

三、城市數(shù)字治理目前面臨的困境

對現(xiàn)有的文獻資料進行梳理后可以得出，目前數(shù)字治理存在著范圍認知不清、數(shù)字治理能力不足、數(shù)據(jù)共享不充分、協(xié)調(diào)聯(lián)動能力不夠、數(shù)字鴻溝五大困境。

（一）范圍認知不清

數(shù)字治理有別于一般意義上的數(shù)字治理，數(shù)字治理在國內(nèi)的文獻中常與電子政務、數(shù)字政府等概念混淆。在政府官方網(wǎng)站設置問詢答疑專欄或開發(fā)使用政務APP，在APP公眾號或小程序平臺上發(fā)布政策信息，實現(xiàn)預約甚至直接線上辦理相關(guān)事宜等均屬于后者的范疇。這種一般意義上的數(shù)字治理，它們并未真正進入理論指導層級，更多是一種以政府為主導的，政府掌握數(shù)據(jù)、輸出數(shù)據(jù)，而企業(yè)和公民個人通常只能被動接收。

新時期的數(shù)字治理，是以網(wǎng)絡生態(tài)理論、多元治理理論、整體性治理理論為理論基石而發(fā)展出來的一個新模式，應當是承載了政府與社會、企業(yè)與社會、政府與企業(yè)，以及三者自身內(nèi)部互動的治理模式。數(shù)字治理不僅限于利用數(shù)字技術(shù)的工具論，而是一種多元主體參與的綜合治理模式，要解決的問題也不是單一領(lǐng)域，是包括政治、經(jīng)濟、社會等多領(lǐng)域的。它強調(diào)在公共領(lǐng)域事務處理中治理主體力求基于平等協(xié)商達成共識，治理主體的自主性和自愿性，強調(diào)治理主體間的多邊關(guān)系。

（二）數(shù)據(jù)治理能力不足

數(shù)據(jù)治理涵蓋兩個層面的意義，即“對數(shù)據(jù)本身進行治理”和“利用數(shù)據(jù)進行治理”。因特網(wǎng)起步于美國，各國雖有基礎(chǔ)使用權(quán)利，但卻缺乏管理控制權(quán)，而我們又尚未創(chuàng)立獨立可控的硬軟件操作系統(tǒng)技術(shù)，所以很難維護“數(shù)據(jù)主權(quán)”，這就加大了維護我國核心權(quán)益的難度，也使得中國失去了建設數(shù)據(jù)強國的先發(fā)優(yōu)勢。將大數(shù)據(jù)作為重要生產(chǎn)要素的今天，我國從原始數(shù)據(jù)條到數(shù)據(jù)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化率低下，相關(guān)數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系不明確，數(shù)據(jù)挖掘、管理、分析和開發(fā)的能力不足。此外，在頂層設計上，政府用以規(guī)范、界定地方數(shù)據(jù)主權(quán)與數(shù)據(jù)資產(chǎn)的有關(guān)立法不足，負責草擬地方大數(shù)據(jù)管理有關(guān)政策、規(guī)章的機構(gòu)，信息化產(chǎn)業(yè)技術(shù)缺位或政府機關(guān)內(nèi)部職能不清。上述幾種情況都表明了當前我國在數(shù)據(jù)治理能力上的缺陷。

（三）數(shù)據(jù)共享不充分

政府數(shù)據(jù)不夠透明。政府仍是當下社會治理的主體，掌握了海量的高質(zhì)社會數(shù)據(jù)，包括人、經(jīng)濟、醫(yī)療教育、工廠運行數(shù)據(jù)等。政府數(shù)據(jù)本身具有的基礎(chǔ)性和公益性，決定了它必須向公眾開放才能真正發(fā)揮其作用。政府理應在社會的數(shù)據(jù)治理中起到帶頭和模范作用，否則就無法激勵企業(yè)數(shù)據(jù)的公開和共享。企業(yè)數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)市場中占重要地位，有利于促進市場有序化、法制化、流通化，引領(lǐng)社會數(shù)據(jù)要素高效配置，激發(fā)社會創(chuàng)造力。

數(shù)據(jù)治理制度的不完善導致政府內(nèi)部門間的數(shù)據(jù)共享存在斷點、“政府—企業(yè)，政府—社會”之間的數(shù)據(jù)聯(lián)通存在障礙。組織邊界的限制和數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的阻礙使數(shù)據(jù)孤島大量存在，數(shù)據(jù)紅利難以釋放，阻礙了社會治理創(chuàng)新的步伐。

（四）協(xié)調(diào)整合能力不夠

多元治理系統(tǒng)中，政府部門的確需要對其他參與主體實施適度干預，然而，幾乎每個政府相關(guān)的部門至今都還沒有尋找到在協(xié)同管理中適當監(jiān)管的度在哪里。當前城市行政運行體系下，政府內(nèi)部之間對各區(qū)域數(shù)據(jù)的所有權(quán)問題界定還不夠清晰，面臨具體的管理與應用場景時，各數(shù)據(jù)管理組織之間無法打破橫向和縱向的壁壘，組織權(quán)限與部門職能之間沒有建立對等的實質(zhì)局面，還存在著跨部門合作意識不強，宏觀管理機制建立落后，工作機制規(guī)范性、制度化不夠，管理工作細致化程度不足的問題。實踐過程中，常規(guī)會推出地方試點，但數(shù)據(jù)治理不同于其他領(lǐng)域，流通非常之快，包括現(xiàn)今地方的人員流動也非常頻繁，地方先行，地方層面與國家層面可能有上下層級不一致的情況發(fā)生，并不能真正表現(xiàn)出數(shù)字治理的實際優(yōu)勢，且對數(shù)據(jù)的挖掘，獲取共享權(quán)限，保存分析實踐成本較大。

協(xié)同治理需要各主體深度協(xié)同合作，數(shù)字虛擬社會與現(xiàn)實社會不同步又加大了監(jiān)管的難度，數(shù)字不斷在變化中，治理牽涉到各方，對它們的治理需要打好制度、工具、行為模式的組合拳。

（五）數(shù)字鴻溝仍然存在

據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，截至2021年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達10.32億，其中農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模達2.84億，網(wǎng)絡在鄉(xiāng)村的普及率為57.6%。我國60歲及以上老年網(wǎng)民規(guī)模達1.19億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達43.2%，其中可以使用健康碼、查閱信息的比例在50%左右。

在城市數(shù)字化變革中，移動支付、手機掃碼、地圖查找、網(wǎng)絡打車等數(shù)字服務已日漸進入尋常生活，企業(yè)和市民在這個過程中不斷實現(xiàn)對數(shù)字化的認知升級，逐漸習得數(shù)字化技能，久而久之沉淀為數(shù)字素養(yǎng)。但是，目前尚有很多城鄉(xiāng)居民由于應用技術(shù)、受教育程度、設備、人口老齡化等原因，數(shù)字素養(yǎng)不足，不能更好地參與進互聯(lián)生活?，F(xiàn)代人同時存在于城市空間與網(wǎng)格空間中，并在數(shù)據(jù)流動與需求變遷中穿梭于兩個空間的重心與邊界。不僅不同地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率有差異，即使都有互聯(lián)網(wǎng)的區(qū)域，其寬帶接入速率也不盡相同，上網(wǎng)速度直接影響公民參與城市數(shù)字治理的主動性和可操作性，進而對市民在線參政議政，城市發(fā)展在線議程的設計能力造成阻礙。

數(shù)字治理欲善治，必須跨越數(shù)字鴻溝，進一步將網(wǎng)絡建設落實到偏遠困難地區(qū)，保障“信息弱勢群體”切實享受到發(fā)展成果。

四、數(shù)字治理系統(tǒng)構(gòu)建過程

（一）構(gòu)建原則

1.安全性。數(shù)字技術(shù)幫助我們監(jiān)測評估生產(chǎn)過程，實現(xiàn)對物理世界的實時描述甚至預判，但也給物理世界帶來新的風險。在我們的生產(chǎn)生活高度依賴數(shù)字技術(shù)的今天，數(shù)字治理體系的建設中，安全毫無疑問應該是最為重要的。一個不安全的數(shù)據(jù)體系何談治理，所取得的數(shù)據(jù)信息必然會失真、失效，不僅不能取得預期治理的效果，而且在不安全的信息環(huán)境下，不論是公眾、政府還是企業(yè)都不會愿意上傳自己的數(shù)據(jù)，導致體系無法正常構(gòu)建。

這里的安全可以分為三個層次：一是數(shù)據(jù)自身的安全，二是數(shù)據(jù)在流通過程中的安全，三是對數(shù)字權(quán)利的安全。所謂的數(shù)據(jù)自身安全，指的是在任何情況下都可以對其進行無損的保存和訪問，同時不會受到第三方的攻擊和盜用。所謂數(shù)據(jù)流通的安全性是指保證數(shù)據(jù)在各個主體之間的交互和利用環(huán)節(jié)，都能完成信息的可靠、無損的傳送，避免被第三者所破壞和濫用。數(shù)字權(quán)利的安全性，就是在使用和儲存的時候，不會對個人和組織的權(quán)利造成任何的傷害，更不會危及整個社會的正常運行秩序。

解決數(shù)字治理過程的安全問題，是一項獨立完整的工作，安全保障需要多個維度的互相配合。安全管理上，要建立基于數(shù)據(jù)分析的預警系統(tǒng)和安全事件庫，實行聯(lián)防聯(lián)控，打造安全協(xié)同機制屏障；人員管理上，加強安全教育，建議對重點信息領(lǐng)域人員的監(jiān)控、管控，防范人為疏漏或故意泄密。

2.標準一致性。數(shù)字治理標準是數(shù)字技術(shù)演進的關(guān)鍵突破口，標準化包含技術(shù)類標準、應用類標準和行業(yè)團體標準。技術(shù)類標準是技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)共同遵守的技術(shù)依據(jù)，應用類標準有利于各產(chǎn)品設備的相互聯(lián)通，行業(yè)團體標準則是維護底線和促進良性競爭的準繩。關(guān)于一致性，并不僅僅指把所有數(shù)據(jù)都集中在某個區(qū)域，輸出或者保存，而是指在邏輯和標準上的統(tǒng)一?，F(xiàn)在的數(shù)據(jù)開發(fā)公司為了在國際競爭中贏得一席之地，基本都研制了自己的數(shù)字標準和格式。想做到數(shù)據(jù)統(tǒng)一可用就要逐步完成對各種數(shù)據(jù)規(guī)范的整合或有效的轉(zhuǎn)換，而轉(zhuǎn)換過程將會消耗巨大的人力算力，且仍會有一部分數(shù)據(jù)不能實現(xiàn)兼容轉(zhuǎn)化。為了保證數(shù)據(jù)的安全與效率，必然要在全國地域建立分布式網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)存儲。不過從邏輯系統(tǒng)上來看，所有數(shù)據(jù)信息都應該是邏輯統(tǒng)一的，才能夠在國家層面實現(xiàn)最便捷的全數(shù)區(qū)域內(nèi)的便捷訪問，否則極易引發(fā)數(shù)據(jù)斷點，人為設置數(shù)字壁壘。要避免這一點，國家應出臺指導數(shù)字化的一致性執(zhí)行標準、存儲格式和交換條件。

3.流通性。數(shù)字治理是一種綜合治理辦法，它所涉及的問題包括環(huán)境治理、交通運輸治理、公共衛(wèi)生突發(fā)事件治理等等，這些事情通常會跨區(qū)域、跨部門、跨層級，橫向協(xié)同性與治理效率息息相關(guān)，數(shù)據(jù)信息的自由流通是協(xié)同的必要條件。數(shù)據(jù)流通是為數(shù)據(jù)帶來價值的重要基礎(chǔ)，利用數(shù)據(jù)間的高速互傳，就可以綜合許多現(xiàn)有網(wǎng)絡系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)。流通的前提是要實現(xiàn)數(shù)據(jù)的開放共享，這涉及三個層次，分別表現(xiàn)為政府數(shù)據(jù)對內(nèi)的開放共享、政府數(shù)據(jù)對社會的開放共享以及企業(yè)社會數(shù)據(jù)的開放與共享。

構(gòu)建開放共享的數(shù)字治理體系，要建立各個層級的數(shù)據(jù)共享政策，以推動數(shù)據(jù)流通與交換。流通模式的基本目標即是在原來分散的社會各部門間，形成水平方向上的聯(lián)絡。在當前體制下，這種水平的流通還是不足的。我國的數(shù)據(jù)流通常以某一組織內(nèi)部的縱向流通緊密構(gòu)成，各機構(gòu)之間往往信息閉塞，流通、變換受阻。數(shù)據(jù)治理的主要流通對象有政府部門、企業(yè)和個人數(shù)據(jù)三方，比較容易實現(xiàn)的是政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)流動。政府系統(tǒng)由于其本身的強制性，可在系統(tǒng)內(nèi)部的數(shù)據(jù)統(tǒng)一后實現(xiàn)水平級流動。此外，還有企業(yè)內(nèi)部的數(shù)據(jù)流動。超越企業(yè)部門界限的數(shù)據(jù)流動，必須遵循市場化原則。最難的部分在于政府和企業(yè)內(nèi)部的數(shù)據(jù)互流，這需要制度和信任的雙重保證。

（二）構(gòu)建要素

構(gòu)建要素分為三個層面，技術(shù)支撐、組織設計和法律保障，分別是自下而上的金字塔關(guān)系。技術(shù)支撐作為數(shù)字治理的地基，必須堅實而牢固，中國過去的快速發(fā)展離不開基建，新的時代我們也要抓住發(fā)展機遇，做好數(shù)字基建，從而獲得未來幾十年走在全球前列并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的支撐力量。組織設計上，需要籌建數(shù)據(jù)管理中心，現(xiàn)有的任職調(diào)配中注意相關(guān)職務的職責和權(quán)力對等性，提高實際可操作性與執(zhí)行力，再則建立配套的監(jiān)管和監(jiān)測機構(gòu)，及時追蹤更新數(shù)據(jù)。法律保障方面，亟待出臺一部關(guān)于數(shù)據(jù)的根本管理法，明確各方權(quán)責屬性，保證數(shù)據(jù)共享和交換，界定好相關(guān)標準，法律編制的過程也要聽取多方意見，實現(xiàn)政策過程的透明公開化，其作為數(shù)字治理的頂層設計，必須做到道德理性和效用性的平衡，既要劃好邊界線，又要做到激勵，促進數(shù)字產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。

1.技術(shù)支撐。數(shù)字治理的技術(shù)支撐目前主要有人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計算等，其中人工智能涵蓋了數(shù)據(jù)、算法、算力三大要素。人工智能也可以像人類那樣具有進行學習、邏輯推理、認知以及解決問題的能力。例如阿爾法狗在被灌入海量的棋譜后，成為人類所不能戰(zhàn)勝的世界最頂尖圍棋大師。那么舉一反三，讓人工智能去學習其他學科也會易如反掌，繼而造福人類。物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)能夠完成對城市部件、資源、設備的在線和互聯(lián)，就如城市感知系統(tǒng)，可以實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設施智能升級，實時監(jiān)控，通過數(shù)據(jù)收集和分析監(jiān)測對象的動態(tài)變化，判斷城市基礎(chǔ)設施的運營狀況，從而優(yōu)化城市交通運營成本和秩序，并可以運用遠程調(diào)動增強城市大型突發(fā)情況的應對能力，延伸城市治理范圍。區(qū)塊鏈運用加密算法、分布式數(shù)據(jù)存儲和共識化機制，在多個節(jié)點之間傳輸，實現(xiàn)全過程保留痕跡、不可改動、可溯源、有時間序列的透明化“多人共享賬本”，對數(shù)字資產(chǎn)進行了新定義，簡化城市政務審批流程，實現(xiàn)社會信用監(jiān)督，嚴防信用造假。

技術(shù)支撐是數(shù)字治理的底層要素，就如同基建工程一般，這便是數(shù)字基建。常言道“欲致富，先修路”，這里的路指的是信息化高速公路。數(shù)字基礎(chǔ)設施就是為數(shù)據(jù)多跑而“修路”。傳統(tǒng)的鐵路、公路、機場、橋梁、電力等基礎(chǔ)設施需要疊加上數(shù)字技術(shù)改造一遍，實現(xiàn)智能化轉(zhuǎn)型運營，最大化傳統(tǒng)基建的價值。除了龐大的改造工程之外，利用高新技術(shù)搭建與人們生活息息相關(guān)的新數(shù)字平臺也非常重要，包括線上交易、出行、生活服務、物流、娛樂等領(lǐng)域。

2.組織設計。承擔政府信息化建設的機構(gòu)多是政府組成部門或隸屬政府辦公廳、發(fā)改委等機構(gòu)，而未承擔政府信息化建設職責的機構(gòu)多為政府直屬機構(gòu)或隸屬工信廳、經(jīng)信委機構(gòu)。個別省市采取了一人身兼多職的迂回戰(zhàn)術(shù)，比如原杭州數(shù)據(jù)管理局局長兼杭州市人民政府副秘書長，用這樣的辦法來提高執(zhí)行力，使得大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)被賦予更大的工作策動空間和資源調(diào)動能力。因此，建立一個專門管理數(shù)據(jù)的法定機構(gòu)，負責掌管全國范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)，包括政府機關(guān)、商業(yè)部門、社會和個人的非機密數(shù)據(jù)。在地方，設立掌管數(shù)據(jù)的分支機構(gòu)，按行政區(qū)域分布設立管理，地方數(shù)據(jù)上傳至總數(shù)據(jù)庫，總部要有權(quán)直接管理全國各區(qū)域的大數(shù)據(jù)分支機構(gòu)和交易中心。

此外，我國當前的分業(yè)監(jiān)管模式在數(shù)字平臺企業(yè)發(fā)展規(guī)模迅速壯大的背景下已暴露出多種弊病，政府應當加強各部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化監(jiān)管體系，形成事前事中事后的全周期監(jiān)管。拓展監(jiān)管手段，在設立許可證、行政處罰、專項整治、移交司法等監(jiān)管手段基礎(chǔ)上，靈活運用信用、試點、第三方評估多種新興手段組合加強治理效果。責任制度方面，要明晰相關(guān)數(shù)據(jù)的擁有者、使用者和運維者各自的權(quán)責，做到有情況必有人擔責。建立全程監(jiān)測系統(tǒng)也不可或缺，政策的實施成果需要反饋，評估和監(jiān)測是取得實際成效的重要環(huán)節(jié)，政府要對政策實施和公共權(quán)力運行的每一個流程和環(huán)節(jié)保持監(jiān)測。

3.法律保障。政策法規(guī)體系為數(shù)字治理提供指引，劃定了邊界和紅線。搭載新科技的全新模式的出現(xiàn)使得過去的法律法規(guī)已經(jīng)不再符合市場的需要，阻礙了社會創(chuàng)新力的發(fā)展。亟須草擬并修正一部《數(shù)據(jù)法》，保證法律層面做到與時俱進，明確數(shù)據(jù)的資產(chǎn)地位及國家對數(shù)據(jù)的所有權(quán)。此外，要推動政府信息和社會數(shù)據(jù)的公開，研究形成明確的數(shù)據(jù)共享機制，以法規(guī)形式確保數(shù)據(jù)共享交互接口、共享交互平臺，并與多個數(shù)據(jù)平臺對接。有關(guān)法律規(guī)章的制定應把握安全性和標準一致性的準則，建立信息資源分類指標體系及標準范圍，并籌劃好數(shù)據(jù)信息收集、接入和業(yè)務使用等流程的數(shù)據(jù)質(zhì)量標準。

法律法規(guī)的編制過程要保證開放，爭取吸納更多的人參與，與社會保持溝通才能制定出既有前沿性、創(chuàng)新性又有包容性、可操作性的有效政策條例。具體可以通過意見征集、留言、信訪等制度化渠道來讓企業(yè)和公眾參與政策過程，發(fā)揮大眾之智。頂層制度設計須做到守道德底線，促優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。針對優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、先進模式、新興業(yè)態(tài)，可制定相關(guān)政策去激勵。各地區(qū)要結(jié)合自身區(qū)域優(yōu)勢，因地制宜，發(fā)展適合自己區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟文化特點的數(shù)字產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造出獨具一格的核心競爭力，努力構(gòu)建符合地方發(fā)展狀況的數(shù)字治理體系。

五、結(jié)束語

數(shù)字治理內(nèi)在的復雜度很大，又鑒于信息時代日新月異，要保持數(shù)字系統(tǒng)能力實時更新才能正常提供城市政務生活服務，各方資源只有合理運用、循環(huán)使用才能提升總體效能。數(shù)字治理體系的建設和完善是一個需要長期推進的工作，不會一蹴而就。再次，數(shù)據(jù)是為人服務的，數(shù)字治理應當貫徹以人為本的根本價值導向，應始終把公眾的體驗感視為其工作績效評估的基本準則，不能讓技術(shù)到最后反而制造麻煩或是發(fā)展有違倫理。推動數(shù)字治理不是僅依靠某一維度，還要思想、法制、倫理等多種層面的協(xié)調(diào)保障和合理約束。數(shù)字提供服務，幫助各主體分析決策，完成與城市系統(tǒng)的互融，是手段、是工具，但數(shù)字化本身絕不是目的，高效的社會治理、實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化才是我們的終極追求。

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Research on the Construction of Urban Digital Governance System

Chen Mingzi

（School of Management， Shanghai University of Engineering Science， Shanghai 201600， China）

Abstract： In recent years， more and more countries have begun to try to shift from management to governance. At the same time， the digital transformation of society has become more and more rapid. Information technology has provided new tools for governance， digit and governance are gradually converging， academic comparison also has researched about this. However， at present， China’s digital governance has difficulties such as unclear scope， insufficient digital governance capabilities， insufficient data sharing， inadequate coordination and integration capabilities and digital divides. It is very urgent to remove these obstacles and build a complete digital governance system. The construction of the digital governance system must firmly grasp the three principles of security， consistent standards， and circulation， and complete the practice from the three levels of technical support， organizational structure， and legal protection， so as to complete the national informational strategic goal of Digital China and advance the modernization of China’s system and capacity for governance.

Key words： urban digital governance; digital governance system; diversified governance; electronic government; big data

[責任編輯" "文" "欣]