［摘要］地方法治建設(shè)對促進民營經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展有重要影響，為了持續(xù)優(yōu)化地方營商環(huán)境，促進民營企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，有必要加強民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展領(lǐng)域的地方法治建設(shè)。以陜西省為例，通過對民營企業(yè)的實地調(diào)研與各類相關(guān)的地方立法、規(guī)范性文件的梳理，可以發(fā)現(xiàn)陜西省在促進民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的法治建設(shè)中，于地方立法、執(zhí)法和司法配合三方面均有不足。為此，應(yīng)盡快制定民營企業(yè)促進條例并完善配套措施，增強執(zhí)法的合理性和透明性，提升地方司法的配合度，以進一步改善民營企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，推進陜西省高質(zhì)量發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］地方法治建設(shè)； 民營經(jīng)濟； 創(chuàng)新發(fā)展； 陜西省

［中圖分類號］D920.0［文獻標(biāo)識碼］A［文章編號］2096-4005（2023）02-0016-08

黨的二十大報告指出，高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，在現(xiàn)階段我國發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，推進高質(zhì)量發(fā)展還有許多卡點瓶頸，科技創(chuàng)新能力還不強[1]。民營經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展是科技創(chuàng)新的重要支撐，而相關(guān)的法治建設(shè)既是推進民營經(jīng)濟升級的前提，也是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展得以實現(xiàn)的重要保障。對地方而言，經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展有著豐富的內(nèi)涵，地方民營經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展是其中重要的組成部分。陜西省民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的地方性法治保障研究，是具有探索性的工作，既無先例可循， 也充滿挑戰(zhàn)。全國層面來看，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級與創(chuàng)新發(fā)展是一個漸進的過程，一般體現(xiàn)為“地方試點——經(jīng)驗總結(jié)——全國推廣”的標(biāo)準(zhǔn)模式[2]。但是，在這種模式下，限于地方政府法治理念的落后和行政能力的不足，到“全國推廣”的落實階段，往往難以真正彰顯出地方差異與特色，無法充分發(fā)揮地方的比較優(yōu)勢，而變成“照本宣科”式的完成任務(wù)。為此，非常有必要加強對地方法治建設(shè)的探索與研究。

目前，關(guān)于地方立法的相關(guān)研究較多，但是關(guān)于民營經(jīng)濟地方立法的相關(guān)研究還較為少見。截至2022年12月，在中國知網(wǎng)上以“地方立法”并含“民營經(jīng)濟”或“民營企業(yè)”為主題關(guān)鍵詞檢索各類期刊論文，分別有15篇與24篇，其中發(fā)表于核心期刊的僅有5篇，也鮮有專門研究民營經(jīng)濟相關(guān)地方性執(zhí)法和司法的文獻。較為有代表性的研究中，周繼紅認為我國有關(guān)鼓勵和支持以民營企業(yè)為主的中小企業(yè)的法規(guī)條文過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，嚴重影響了法律的執(zhí)行效果[3]。張琳發(fā)現(xiàn)我國民營經(jīng)濟立法的功能呈現(xiàn)出由“認可型”到“管理型”再到“促進型”的規(guī)律性變遷，并主張地方立法應(yīng)由政策支持推進到立法保障，由制度監(jiān)管推進到立法激勵，在立法程序中注重民營企業(yè)的利益表達[4-5]。唐晨認為各地民營經(jīng)濟發(fā)展有先后高低的客觀差異，地方立法不能脫離現(xiàn)實，盲目照搬發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗[6]。劉瑾和劉輝探討了商標(biāo)和知名商號制度、技術(shù)秘密保護制度和專利保護制度對民營企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的促進作用[7]。針對目前地方民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展相關(guān)地方性法治建設(shè)研究仍不充分的現(xiàn)狀，本文以陜西省地方法治建設(shè)為例，對陜西省各類相關(guān)的地方立法、規(guī)范性文件進行梳理，對陜西省在推動民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展中面臨的各類問題進行分析，并提出完善地方性法治環(huán)境建設(shè)的對策建議，以進一步改善民營企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，推進陜西省高質(zhì)量發(fā)展。

一、地方法治建設(shè)對民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的促進作用

2019年《優(yōu)化營商環(huán)境條例》出臺之后，與營商環(huán)境相關(guān)的立法和政策逐步完善。但是，針對我國地方經(jīng)濟發(fā)展不均衡和不充分的問題，仍需各地通過地方法治建設(shè)針對本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和營商環(huán)境存在問題，進行專門性立法，以豐富地方民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的制度供給。地方法治建設(shè)對促進本地區(qū)民營經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展的重要作用，表現(xiàn)為以下三個方面。

第一，有效利用地方資源稟賦。2022年4月印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提出，要促進商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場，包括打造統(tǒng)一的要素和資源市場。在這一背景下，地方性法治建設(shè)的區(qū)域性和前瞻性，有助于充分利用本地區(qū)的優(yōu)勢資源，促使民營經(jīng)濟在創(chuàng)新發(fā)展中突顯出地方的比較優(yōu)勢，避免重復(fù)建設(shè)帶來的資源浪費[8]。

第二，合理規(guī)劃和布局地方的特色產(chǎn)業(yè)。民營經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展既是對本地資源配置的優(yōu)化，同樣也是對本地資源分布進行改變的機遇。合理規(guī)劃的資源布局下，高新區(qū)的設(shè)置和政府采購政策的組合，能通過緩解融資約束、增加稅收優(yōu)惠等機制促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新[9]。同時，由于與政府的關(guān)聯(lián)度較國企更低，民營企業(yè)的積極參與能夠增加實質(zhì)性創(chuàng)新而非策略性創(chuàng)新[10]。通過地方法治建設(shè)落實國家工程和省級發(fā)展戰(zhàn)略，明確地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和優(yōu)惠政策，能夠使民營企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展適應(yīng)于全國、全省的一體化資源布局，有助于幫助地方在國家布局下快速確立地方的發(fā)展優(yōu)勢。此外，在政府購買中，由于小微企業(yè)貨幣資本數(shù)額和剩余價值少，資本雇用勞動的特征并不明顯，更多地表現(xiàn)為公民勞動的自我價值實現(xiàn)[11]。通過規(guī)范和優(yōu)化地方政府的購買制度，既能保護中小民營企業(yè)在政府購買中的權(quán)益，也能帶動本地的就業(yè)，是提升地方公共服務(wù)質(zhì)量和發(fā)展服務(wù)特色的重要手段。

第三，幫助民營企業(yè)更好地適應(yīng)大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)對經(jīng)濟帶來的影響，緩解各類災(zāi)害、疫情等突發(fā)事件對本地經(jīng)濟發(fā)展的沖擊。當(dāng)宏觀經(jīng)濟受到外部沖擊時，創(chuàng)新活動不僅可以創(chuàng)造新生產(chǎn)方式、通過新產(chǎn)品豐富市場，也可以開辟新的產(chǎn)品市場、創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)組織，從而直接推動產(chǎn)品市場恢復(fù)活力，拉動經(jīng)濟的整體增長[12]。地方立法可以通過對民營企業(yè)創(chuàng)新活動的支持，實現(xiàn)本地企業(yè)的快速轉(zhuǎn)型，應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展中的種種風(fēng)險。因此，根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r而開展的地方法治建設(shè)，對民營企業(yè)創(chuàng)新的激勵與風(fēng)險分擔(dān)，促進企業(yè)投入創(chuàng)新，及時、有效地化解糾紛矛盾，能夠從總體上提升地區(qū)經(jīng)濟的穩(wěn)定性。

二、陜西省促進民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展法治建設(shè)的不足

（一）地方立法層面的不足

第一，地方立法位階較低，缺少民營企業(yè)促進條例。以“民營企業(yè)”和“民營經(jīng)濟”為關(guān)鍵詞，檢索陜西省人大及其常委會、省政府的地方立法可以發(fā)現(xiàn)僅有一部生效的地方性法規(guī)，即《陜西省民營科技企業(yè)條例》（2004修正）。這反映出地方立法中存在將“創(chuàng)新”視同于“科技創(chuàng)新”的態(tài)度。但是實際上民營企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，除了包括技術(shù)創(chuàng)新以外，還包括觀念創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、市場創(chuàng)新等，這些創(chuàng)新的實現(xiàn)依賴于政府對民營企業(yè)的整體幫扶[13]。相較于其他省市專門制定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，陜西省的相關(guān)規(guī)定的效力層級較低[14]。陜西省人民政府辦公廳印發(fā)的較為全面推動民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的《民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展三年行動計劃（2021—2023年）》（陜政辦發(fā)〔2021〕16號），僅為地方工作文件。①雖然陜西省直接針對民營企業(yè)或民營經(jīng)濟的地方立法十分有限，但是從企業(yè)的視角來看，以省級政府下屬的各個廳（委）、市級政府下屬的各個局（委）和各個區(qū)名義發(fā)布的規(guī)范性文件，也是直接影響企業(yè)運營成本和決策選擇的剛性約束。因為，地方立法通常較為原則性和方向性，具體的權(quán)利義務(wù)則主要確立于這些規(guī)范性文件中[15]。缺少了民營企業(yè)促進條例，地方政府、政府部門制定的規(guī)范性文件甚至是部分工作文件成為陜西省民營企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的主要制度保障（規(guī)范性文件的出臺情況參見表1）。

第二，對培育地方“特色”和“創(chuàng)新”的強調(diào)不足，限制了地方立法的作用?！蛾兾魇?yōu)化營商環(huán)境條例》為民營經(jīng)濟的發(fā)展提供了一定的保障，但是針對民營企業(yè)時，僅要求以鼓勵創(chuàng)新為原則實施審慎監(jiān)管，支持的力度和明確程度仍顯不夠?！蛾兾魇∶駹I科技企業(yè)條例》中也未明確提出地方民營經(jīng)濟發(fā)展的“特色”和“創(chuàng)新”要求。雖然陜西省《民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展三年行動計劃（2021—2023年）》中較為明確地提出，要加快我省特色產(chǎn)業(yè)集群項目建設(shè)，形成具有特色的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，但是具體的篇幅偏少，更為注重對龍頭企業(yè)的扶持，打造重點特色專業(yè)園區(qū)，對于民營企業(yè)支持的對象和力度也都仍有拓寬的空間。

第三，規(guī)定過于籠統(tǒng)和法律責(zé)任不明確，導(dǎo)致制度的剛性不足。審視包括陜西省在內(nèi)促進民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的立法與規(guī)范性文件，不難發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)為柔性立法，規(guī)范中使用了大量的“鼓勵”“加強”“推動”“引導(dǎo)”“強化”“注重”“優(yōu)化”“深化”等引導(dǎo)性詞語[4]。在具體落實中，行政部門要根據(jù)財政預(yù)算、人員配備、可能的收益等等因素來靈活地落實這些規(guī)范，缺少了明確的實施細則和問責(zé)機制，導(dǎo)致很多鼓勵措施無從落地。制度的剛性不足，層級過低，就使得地方政府及其職能部門在面臨一些新的所謂“客觀”限制時，無法落實，也難以通過內(nèi)部問責(zé)來予以糾正。

（二）執(zhí)行層面的不足

第一，行政機關(guān)對民營經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展重視程度不夠。在既有的政企關(guān)系下，民營企業(yè)相較于國企而言仍處于較為劣勢的地位，民營企業(yè)更多地被當(dāng)作管理而非服務(wù)的對象。尤其是小微企業(yè)，由于單個企業(yè)對地方經(jīng)濟的貢獻十分有限，其訴求往往不會被政府所重視。民營企業(yè)在創(chuàng)新時，由于規(guī)范新技術(shù)或者新業(yè)態(tài)的法律法規(guī)處于不健全的狀態(tài)，此時在新聞報道或者輿論炒作的助推下，行政機關(guān)傾向于道德化地回應(yīng)社會輿論，難以對創(chuàng)新帶來的利弊進行更為全面的認識，而對民營企業(yè)的創(chuàng)新造成不當(dāng)?shù)膲褐?。尤其是在涉及到互?lián)網(wǎng)的領(lǐng)域，很多企業(yè)創(chuàng)新帶來的經(jīng)濟增長會因所伴隨的亂象，而被行政機關(guān)一并禁止，似乎好的創(chuàng)新就不能帶來絲毫的不利影響。

第二，促進民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的主體較為分散，影響了法律法規(guī)的執(zhí)行效果。從表1中不難發(fā)現(xiàn)，陜西省地方規(guī)范性文件大多集中在金融、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)政策等領(lǐng)域，往往由財政、住建、環(huán)保、人力資源等部門出臺。雖然在《陜西省人民政府關(guān)于促進民營經(jīng)濟加快發(fā)展的若干意見》中，每類舉措之后均明確負責(zé)落實的部門，但是并沒有明確負責(zé)協(xié)調(diào)的機構(gòu)。缺乏促進民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)機構(gòu)，就會因受到部門利益的影響而導(dǎo)致促進創(chuàng)新政策的功能弱化，也容易因為部門的官僚主義與形式主義而對法律法規(guī)“打折”落實。

第三，缺少較為細致的執(zhí)行規(guī)則降低了政策的實施效果。很多地方針對民營企業(yè)優(yōu)惠政策的宣傳力度有限，加上政府辦事的程序不夠公開、透明，導(dǎo)致上級機關(guān)制定的政策下級機關(guān)不知道如何落實，企業(yè)不知道向哪級機關(guān)進行申請。執(zhí)行細則的缺失導(dǎo)致法律落實的流程十分不通暢，不同部門之間缺乏內(nèi)部協(xié)調(diào)還會讓企業(yè)重復(fù)提交材料，各處打聽消息。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，陜西的很多民營企業(yè)并不了解應(yīng)當(dāng)如何獲取政府補貼或獎勵。

第四，行政機關(guān)重視資金支持而輕視了其他職能。理想狀態(tài)下，包括政府、企業(yè)、社會中間層等在內(nèi)的各類主體在民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展中均有其發(fā)揮作用的空間，各類主體都應(yīng)當(dāng)有機會針對相關(guān)法律規(guī)范在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，給出優(yōu)化執(zhí)行的建議。但實踐中，行政機關(guān)的積極作用往往被等同于資金支持，僅個別規(guī)范性文件明確了行政機關(guān)應(yīng)綜合考量民營企業(yè)的發(fā)展需求。①因此，應(yīng)當(dāng)通過制度建設(shè)促成地方政府對單個民營企業(yè)發(fā)展中存在的問題，進行“對癥下藥”式的解決[16]。

（三）司法配合層面的不足

陜西省的地方司法文件對于民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的保障有余而促進不足，未體現(xiàn)出對地方民營企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的鼓勵。2020年發(fā)布的《陜西省人民檢察院關(guān)于依法保障和促進民營經(jīng)濟健康發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）中明確規(guī)定，要依法履行批捕、起訴職責(zé)，為民營經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造平安穩(wěn)定的社會環(huán)境；強化對訴訟活動的法律監(jiān)督，堅決維護民營經(jīng)濟合法權(quán)益和司法公正；切實改進辦案方式，增強服務(wù)保障民營經(jīng)濟發(fā)展的效果。但是從整體上來看，在法律、行政法規(guī)并未發(fā)生變化的情況下，司法機關(guān)對民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展支撐的嘗試，會顯得缺乏依據(jù)，只能停留在理念的層面。除了《意見》中的原則性規(guī)定，2021年陜西省人民檢察院、陜西省司法廳還印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范涉民營企業(yè)社區(qū)矯正對象外出管理相關(guān)工作的意見》，但也僅針對涉民營企業(yè)的社區(qū)矯正對象，做了一定的變通規(guī)定。比起經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的司法文件，陜西省的地方司法文件明顯更為保守，同時也缺少對典型案例的發(fā)布，②導(dǎo)致原則性的規(guī)定限制了司法機關(guān)發(fā)揮更為積極的功能。

三、陜西省促進民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展法治建設(shè)的對策

（一）制定民營企業(yè)促進條例并出臺配套措施

第一，及時出臺民營企業(yè)促進條例。優(yōu)化營商環(huán)境與對民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的支持并不是同一個層面的問題。優(yōu)化營商環(huán)境需要政府排除阻礙營商的各類因素，依法平等對待各類市場主體，不得制定或者實施歧視性政策措施，而促進民營企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展則強調(diào)政府對民營企業(yè)的助推功能[17]。以地方立法突出本地政府對民營企業(yè)的扶持，企業(yè)才能更為精準(zhǔn)地認知創(chuàng)新的收益。目前，陜西省存在民營經(jīng)濟整體實力和綜合競爭力不強，縣域民營經(jīng)濟發(fā)展相對滯后、民間投資信心不足等突出問題，民營經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展需要更有針對性的幫扶。因此，地方立法應(yīng)著重針對存在的問題，發(fā)揮一定的破解功能，這要求陜西省人大及常委會及時出臺民營企業(yè)促進條例，并足夠清晰。在此基礎(chǔ)上，遇到需要解釋的情形時，有權(quán)機關(guān)還應(yīng)當(dāng)及時地進行說明。

在制定陜西省民營企業(yè)促進條例時，應(yīng)強化激勵企業(yè)創(chuàng)新和降低企業(yè)經(jīng)營成本的理念，尊重民營經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級與創(chuàng)新發(fā)展對法律規(guī)范需求。降低企業(yè)的經(jīng)營成本并對企業(yè)的創(chuàng)新活動給予足夠的激勵，才能降低創(chuàng)新的障礙與增加創(chuàng)新的收益?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，其要義在于市場主體之間通過普遍適用的法律規(guī)則降低交易成本，強調(diào)政府與市場之間的關(guān)系建基于法治之上。單純從經(jīng)濟角度分析，民營經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展通常意味著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)的升級。這個過程固然需要政府的宏觀引導(dǎo)，但其動力主要來自于包括民營企業(yè)在內(nèi)的市場主體所推動的創(chuàng)新。從制度層面降低企業(yè)的創(chuàng)新成本，才能通過市場自發(fā)實現(xiàn)經(jīng)濟的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。

第二，完善對涉及民營企業(yè)經(jīng)營與創(chuàng)新的規(guī)范性文件和工作文件的備案與審查機制，提升政府對地方立法實施、財政資金使用與政府補貼設(shè)置的系統(tǒng)性。對規(guī)范性文件和工作文件的審查能避免“合成謬誤”（Fallacy of Composition）的發(fā)生。在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中，十分肯定的是：微觀上而言是對的東西，在宏觀上并不總是對的；反之，在宏觀上是對的東西，在微觀上可能是十分錯誤的[18]6。在多重宏觀目標(biāo)下，很可能因為難以處理好各類目標(biāo)的協(xié)調(diào)關(guān)系，而引發(fā)政策落實中的合成謬誤，釀成微觀治理層面的危機。比如，按照所在城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，某地的化工產(chǎn)業(yè)都要遷入規(guī)劃好的化工產(chǎn)業(yè)園，但一些公司的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)和制度約束決定了如果全部搬遷，這些公司將被迫破產(chǎn)[19]。通過對涉及企業(yè)經(jīng)營相關(guān)法規(guī)和政策的審查，合理利用地方立法資源，能避免因混淆企業(yè)創(chuàng)新、環(huán)境保護、節(jié)能減排等政策的短期、中期與長期目標(biāo)，而不影響當(dāng)?shù)孛駹I經(jīng)濟的發(fā)展[20]。

第三，合理設(shè)定民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的問責(zé)制度。行政機關(guān)為了落實法律法規(guī)而制定規(guī)范性文件的活動屬于抽象行政行為，會對不特定對象產(chǎn)生影響。如果規(guī)范性文件只是間接地、不當(dāng)?shù)卦黾恿似髽I(yè)的運營和創(chuàng)新成本，而沒有明確地為企業(yè)增加特定義務(wù)，也通常不會成為復(fù)議或者訴訟的對象。由此，應(yīng)當(dāng)通過事后監(jiān)督對規(guī)范性文件的制定機關(guān)予以問責(zé)，如果監(jiān)督機關(guān)發(fā)現(xiàn)制定機關(guān)的規(guī)范性文件或工作文件存在重大過失或明顯違反上位法，應(yīng)當(dāng)對制定機關(guān)的相關(guān)人員予以問責(zé)[21]。同時，應(yīng)當(dāng)注意的是，中央層面從 2013年11月就對容錯糾錯問題做了統(tǒng)籌考慮，①問責(zé)不僅要考慮對制定者合理行使權(quán)力的約束，還應(yīng)當(dāng)留出改革創(chuàng)新的容錯空間。這就需要賦予“領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制”一定的柔性，兼顧權(quán)力約束與鼓勵創(chuàng)新。

（二）增強執(zhí)法的合理性和透明性

第一，樹立促進民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的執(zhí)法理念。行政機關(guān)對民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的保護不僅僅為了增加地方財政和稅收收入，更決定了本地經(jīng)濟發(fā)展的整體活力，并非是可有可無的。因此，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型語境下，對涉及民營經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展相關(guān)法律規(guī)范的執(zhí)行，在目標(biāo)選擇和實施方式上均需要變革。除了要有合理的地方立法，執(zhí)法人員也要善于運用系統(tǒng)性的法治思維和法治方式處置特定的違法問題[22]。在針對民營企業(yè)的行政執(zhí)法中，特別是涉及罰款的裁量決定中，需要綜合考察當(dāng)事人主觀上可歸責(zé)程度、客觀上損害公共利益或私人利益的程度、因違反行政法上義務(wù)所獲的利益和受處罰者在經(jīng)濟上的負擔(dān)能力等因素。如果某些經(jīng)濟創(chuàng)新活動涉嫌違法，應(yīng)當(dāng)從其對公共利益的影響層面，來考慮定性或是確定處罰數(shù)額。新修訂的行政處罰法確立了行政謙抑原則，這一原則也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在促進民營經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的立法中。面對民營企業(yè)所做的創(chuàng)新嘗試，應(yīng)當(dāng)秉持鼓勵創(chuàng)新的理念，支持層面應(yīng)積極主動，制裁層面應(yīng)保持克制。

第二，優(yōu)化地方行政權(quán)力的配置方式。從橫向權(quán)力配置來看，由于區(qū)域內(nèi)民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境與多個部門的職權(quán)密切相關(guān)，營商環(huán)境和創(chuàng)新環(huán)境取決于木桶的“最短板”，為了避免單一部門管理不當(dāng)而影響地方的營商和創(chuàng)新環(huán)境，應(yīng)當(dāng)讓地方政府成為促進民營經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)主體?！墩憬∶駹I企業(yè)發(fā)展促進條例》中則明確要求縣級以上人民政府通過政策制定，督促檢查政策落實，協(xié)調(diào)解決民營企業(yè)發(fā)展中的重大問題?？h級以上人民政府更有能力為民營企業(yè)營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的發(fā)展環(huán)境，營造有利于民營企業(yè)健康發(fā)展和民營企業(yè)經(jīng)營管理者健康成長的社會氛圍。從縱向權(quán)力配置看來，由于上下級政府之間的職能高度重復(fù)，職責(zé)區(qū)別度不高，權(quán)力性質(zhì)高度同一[23]，要充分調(diào)動地方政府的積極性，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟規(guī)劃賦予縣級人民政府更多財權(quán)，避免“小馬拉大車”。

第三，靈活運用“落日條款”，倒逼行政機關(guān)不斷優(yōu)化和細化執(zhí)行規(guī)則。在經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，妨礙民營經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展的因素也有不同。當(dāng)下，政府的意志在經(jīng)濟發(fā)展中不再具有絕對的權(quán)威性，行政機關(guān)必須自覺維持規(guī)制的合理性邊界，其重點在于構(gòu)建回應(yīng)型規(guī)制，對發(fā)展變化迅速的現(xiàn)實世界予以有效回應(yīng)。要避免回應(yīng)型規(guī)制中法律規(guī)范的肆意或僵化，需要通過“落日條款”來倒逼行政機關(guān)定期審查規(guī)章、規(guī)范性文件和工作文件的合理性與合法性。因此，為了保障政策環(huán)境持續(xù)有利于民營經(jīng)濟的發(fā)展，及時修正不合理的規(guī)章或政策，應(yīng)當(dāng)在涉及地方經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的領(lǐng)域引入此條款。

第四，在執(zhí)法中，應(yīng)賦予行政機關(guān)更多的柔性空間，并通過行政公開制度予以約束。民營企業(yè)的類型十分多樣，為了應(yīng)對種類繁多的管理事項，協(xié)商、妥協(xié)和討論等非強制手段在行政管理中的運用越發(fā)頻繁。因此，應(yīng)當(dāng)確立政府柔性執(zhí)法的程序性約束，落實行政的公開與參與原則，建立柔性執(zhí)法的合法性審查和監(jiān)督體系，既避免政府責(zé)任的落空，也防止政府權(quán)力濫用與規(guī)制俘虜現(xiàn)象的發(fā)生[24]。如前文提到的，具有直接政治關(guān)聯(lián)的民營企業(yè)更傾向于選擇策略性創(chuàng)新而非實質(zhì)性創(chuàng)新[10]。要樹立正當(dāng)?shù)恼剃P(guān)系，鼓勵行政機關(guān)為民營企業(yè)提供更多樣化的幫扶，避免財稅政策的落實中發(fā)生政企的不當(dāng)合謀，需要透明化的執(zhí)法程序。

（三）提升地方司法的配合度

法律規(guī)范的制定具有滯后性，應(yīng)重視通過司法判例對成功試點予以制度化固定。在地方經(jīng)濟發(fā)展中，良好的發(fā)展經(jīng)驗有時來源于政府主管人員的創(chuàng)新性思維，也會源于偶然的探索。如果不能對這些取得過良好效果的先例進行總結(jié)，并以制度的形式予以確定，“重復(fù)發(fā)明的車輪”就會增加經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的制度成本。有學(xué)者認為，對于地方法治競爭而言，通過法院的司法審查對其進行有效的規(guī)制不失為一種理想的方式[25]。之所以會有這種觀點，是因為單純強調(diào)化解矛盾、維護司法公正、保護企業(yè)家權(quán)益并不能直接促進民營經(jīng)濟的發(fā)展，通過個案明確法律的邊界，穩(wěn)定民營企業(yè)經(jīng)營的預(yù)期，指引民營企業(yè)做出合理決策，更為重要。通過發(fā)布服務(wù)保障民營企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的典型案例，能夠讓民營企業(yè)從典型案例中獲知本地制度的邊界，做出對自身最為有利的經(jīng)營選擇。單純強調(diào)回歸到依法辦案的程度，能夠“保障”民營企業(yè)的合法權(quán)益，但并不足以從宏觀上“促進”民營經(jīng)濟的發(fā)展。

除了發(fā)布典型案例之外，陜西省還可以通過出臺司法文件，指引各級司法機關(guān)積極落實2020年7月最高人民法院、國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《關(guān)于為新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制提供司法服務(wù)和保障的意見》的要求。陜西省高級人民法院可以學(xué)習(xí)其他地區(qū)的高級人民法院，與省人民檢察院、省公安廳、省司法廳合作，加強協(xié)調(diào)聯(lián)動建立民營企業(yè)健康發(fā)展的合作機制，針對民營企業(yè)普遍關(guān)注的問題制定地方司法文件，并予以公開。例如，吉林省制定了民營企業(yè)免責(zé)清單，列舉了應(yīng)依法從輕、減輕或者免予刑事處罰輕微刑事犯罪行為，同時也對慎用刑事強制措施和依法從寬執(zhí)行刑罰措施的情形予以了明確，以保障民營企業(yè)經(jīng)營者人身財產(chǎn)安全激勵支持民營企業(yè)經(jīng)營者放心投資、專心創(chuàng)業(yè)、安心經(jīng)營。江蘇省為了落實讓企業(yè)“活下來”“留得住”“經(jīng)營得好”的目標(biāo)，明確對一些民營企業(yè)歷史上曾經(jīng)有過的一些不規(guī)范行為，應(yīng)以發(fā)展的眼光看問題，按照罪刑法定、疑罪從無的原則處理。

《意見》中雖然提出要以法律講座、以案釋法等方式，加強對企業(yè)人員法律培訓(xùn)和法治宣傳，幫助民營企業(yè)和相關(guān)人士提高法律意識和自我保護意識，但是這種培訓(xùn)和宣傳仍然落實到“自我保護”的層面。陜西省各級法院可以針對案件審判執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的民營企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中普遍存在的問題以及可能面臨的法律風(fēng)險，及時向公安局、市場監(jiān)管局、稅務(wù)局、工商聯(lián)（總商會）等相關(guān)職能部門和民營企業(yè)提出司法建議，每年發(fā)布涉民營企業(yè)案件審判白皮書，為民營企業(yè)健康發(fā)展建言獻策，提示民營企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，堵住監(jiān)管漏洞。

黨的二十大報告中指出，高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求[1]。在民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展這樣一個涉及面廣、利益結(jié)構(gòu)復(fù)雜、技術(shù)含量高、本土性強的領(lǐng)域，要進行制度的合理更迭，需要調(diào)動多方面主體的積極性。因此，通過在地方法治的框架內(nèi)形成更具共識的規(guī)則或者對規(guī)則的解釋方式，能為各類主體充分發(fā)揮自身的市場活力提供制度保障。另外，尋求各類主體對相關(guān)地方立法的認可，也是制度創(chuàng)新的一大推動力。只有最大意義上滿足企業(yè)和消費者的需求，才符合我們對市場的基本期盼，民營經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展本身就是為了維護更好的市場秩序，以刺激各類主體在市場上的活力。所以，民營經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展相關(guān)的地方立法應(yīng)當(dāng)能被多元化的市場主體所認可，這是評價制度優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)。

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［責(zé)任編輯：劉英 責(zé)任校對：馬 勇］

Construction of local Rule of Law to Promote the Creative Development

of the Private Economy in Shaanxi Province

WU Rui

（Law of School， Xi’an Jiaotong University， Xi’an 710049， Shaanxi）

Abstract：Abstract： The construction of local rule of law has an important impact on the innovative development of private economy. In order to continuously optimize the business environment of Shaanxi Province， safeguard the interests of private enterprises， and promote the high-quality development of Shaanxi Province， it is necessary to strengthen the construction of local rule of law in the field of innovative development of private economy. By sorting out all kinds of relevant local legislation and normative documents， and visiting private enterprises， we find that Shaanxi Province has deficiencies in local legislation， law enforcement and judicial cooperation in promoting the innovative development of the private economy in the construction of the Rule of Law. To further improve the innovation environment of private enterprises， we should introduce regulations to promote private enterprises， improve supportive measures， enhance the rationality and transparency of law enforcement， and enhance the cooperation of local justice.

Key words：Construction of local Rule of Law; private economy; innovation-driven development；shaanxi province