李小明　朱超然

[摘 要]既有住宅加裝電梯是一項(xiàng)惠民工程，但各區(qū)域開工建設(shè)以來，業(yè)主間矛盾時(shí)有發(fā)生。一些政府部門僅依靠2/3或2/3加3/4多數(shù)表決同意規(guī)則開展加裝電梯工作，屬于錯(cuò)誤地理解和適用了法律，破壞了法律對(duì)私權(quán)利的平等保護(hù)，在很大程度上影響了政府部門依法行政的形象。既有住宅加裝電梯的本質(zhì)內(nèi)涵是對(duì)業(yè)主共有部分的處分行為，應(yīng)當(dāng)征求樓幢全體業(yè)主意見，以“協(xié)商一致同意”原則為工作開展的前提。社區(qū)、業(yè)主委員會(huì)、建設(shè)單位、調(diào)解組織等應(yīng)當(dāng)主動(dòng)參與加裝電梯意向及具體方案等問題的充分協(xié)商。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)做到土地、規(guī)劃、消防、安全監(jiān)督管理部門不缺位。

[關(guān)鍵詞]既有住宅加裝電梯；物權(quán)；相鄰權(quán)；多數(shù)表決規(guī)則

[中圖分類號(hào)] D901[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

近年來，國內(nèi)推廣既有多層住宅加裝電梯工程，引發(fā)了許多社會(huì)矛盾和糾紛，這個(gè)問題與人民群眾的利益息息相關(guān)。既有住宅加裝電梯雖然主要涉及民事法律，但是對(duì)此問題在法理層面進(jìn)行深入剖析仍有其必要性。筆者發(fā)現(xiàn)，對(duì)于其中的核心問題——2/3或2/3加3/4多數(shù)表決規(guī)則，地方司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及相關(guān)業(yè)內(nèi)人士似乎存有普遍誤解。為了厘清該問題，筆者通過反復(fù)思考、查證，撰寫此文，以期對(duì)于我國依法治國、依法行政、創(chuàng)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)全過程人民民主，特別是在《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）生效后統(tǒng)一業(yè)內(nèi)人士的認(rèn)識(shí)，具有積極的意義。

一、既有住宅加裝電梯的主要問題

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生水平的提高，我國人口的老齡化程度持續(xù)加深，城市正在進(jìn)入“住宅高齡化”時(shí)期，人們對(duì)城市公共住宅配套服務(wù)設(shè)施的需求不斷增強(qiáng)。20世紀(jì)70至90年代的無電梯多層住宅給進(jìn)入老年階段的人群，［1］尤其是高齡老人的出行帶來了諸多不便，嚴(yán)重影響其生活質(zhì)量和居住品質(zhì)。為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略，地方政府部門相繼出臺(tái)相應(yīng)文件加以引導(dǎo)，從政策和財(cái)政上支持既有多層住宅加裝電梯。［2］然而，一些針對(duì)既有住宅加裝電梯頒布的實(shí)施意見、指導(dǎo)意見等存在與上位法沖突的違法規(guī)定，與上位法的精神、原則和立法目的相矛盾，也不利于政府部門開展加裝電梯工作時(shí)認(rèn)真傾聽民意訴求，及時(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切。

（一）既有住宅加裝電梯存在的法律問題

既有住宅加裝電梯屬于自選類的改造項(xiàng)目，需要居民根據(jù)自身意愿選擇是否加裝，涉及多方利益的協(xié)調(diào)問題。一些省市的政府部門為了提高工作效率，對(duì)此僅依靠2/3或2/3加3/4多數(shù)同意表決規(guī)則進(jìn)行表決。例如，現(xiàn)行有效的杭政辦函〔2017〕123號(hào)《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于開展杭州市區(qū)既有住宅加裝電梯工作的實(shí)施意見》、［3］湘建房〔2018〕159號(hào)《湖南省城市既有住宅增設(shè)電梯指導(dǎo)意見》、［4］成辦函〔2018〕134號(hào)《成都市人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)既有住宅自主增設(shè)電梯工作的實(shí)施意見（試行）》、［5］滬建房管聯(lián)〔2020〕801號(hào)《關(guān)于調(diào)整本市既有多層住宅加裝電梯業(yè)主表決比例的通知》等文件，［6］都對(duì)工程實(shí)施條件進(jìn)行了限定。

在政策出臺(tái)后的實(shí)踐過程中，不僅政府部門收到大量的投訴電話、信件，執(zhí)行審批工作的規(guī)劃部門頻頻成為行政訴訟的被告，而且還有業(yè)主阻攔施工、鄰里暴力傷害等不和諧的局面出現(xiàn)。社區(qū)與業(yè)主之間之所以產(chǎn)生如此多的利益紛爭，根本原因在于有關(guān)政府部門并未準(zhǔn)確地理解和執(zhí)行法律，并未真正做到依法行政。在筆者看來，上述省市發(fā)布的這些文件既不是地方性立法，也不是省級(jí)部門規(guī)章，本質(zhì)上屬于相關(guān)政府部門制定的規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件采用2/3或2/3加3/4多數(shù)業(yè)主同意規(guī)則是沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)的，且錯(cuò)誤地理解和適用了《民法典》第278條，違反了《民法典》對(duì)私權(quán)利保護(hù)的規(guī)定，屬于違法的抽象行政行為。

（二）對(duì)既有住宅加裝電梯存在的利益衡量問題

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)，截至2022年初，60歲以上人口為26736萬人，占全國總?cè)丝诘?8.9％。未來15年，中國將迎來有史以來最大規(guī)模的“退休潮”。［7］根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)全國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造進(jìn)展的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2022年，全國計(jì)劃新開工改造的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)有5.1萬個(gè)，共計(jì)840萬戶。既有住宅加裝電梯不僅能夠改善居民的基本居住條件，還能夠加快提升社會(huì)事業(yè)管理和服務(wù)水平，持續(xù)增進(jìn)民生福祉。2017年，由中國老科技工作者協(xié)會(huì)牽頭，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研，著手解決既有住宅加裝電梯問題。2018年以來，“加裝電梯”連續(xù)三次寫入政府工作報(bào)告，體現(xiàn)了老齡化社會(huì)的民生關(guān)切。［8］

然而，老舊小區(qū)加裝電梯背后涉及的是多方的利益協(xié)調(diào)和決策機(jī)制的統(tǒng)籌兼顧問題。各地加裝電梯工程啟動(dòng)以來，業(yè)主之間的糾紛時(shí)有發(fā)生。一些持反對(duì)意見的業(yè)主時(shí)常遭受電話恐嚇或身上被丟垃圾等違法侵害，甚至業(yè)主之間會(huì)因此發(fā)生肢體沖突，引發(fā)訴訟等問題。廣州、武漢等市的老舊小區(qū)也出現(xiàn)了未經(jīng)低層業(yè)主同意，強(qiáng)行加裝電梯的違法操作現(xiàn)象。既有住宅加裝電梯屬于自選類項(xiàng)目，是居民根據(jù)自身意愿確定的改造內(nèi)容。由于加裝電梯對(duì)不同樓層住戶的房屋價(jià)值會(huì)產(chǎn)生不同的影響，越往高層價(jià)值提升幅度越大，不同住戶分?jǐn)偟慕ㄔO(shè)成本并不均等，各自利益衡量不一而足。因此，如何沖突最小化地推進(jìn)既有住宅加裝電梯工程成了當(dāng)前社會(huì)亟待解決的一個(gè)問題。

二、對(duì)既有住宅加裝電梯的法理分析

如前所述，由于政府部門對(duì)法律的錯(cuò)誤理解和適用，激化了業(yè)主間沖突和社會(huì)矛盾。為切實(shí)推進(jìn)《民法典》的全面有效實(shí)施，及時(shí)化解業(yè)主沖突，解決社會(huì)矛盾，創(chuàng)造社會(huì)和諧局面，糾正違法行為，確保政府部門依法行政，而欲達(dá)成這一目標(biāo)，我們必須對(duì)既有住宅加裝電梯這項(xiàng)民生工程進(jìn)行法理分析。

（一）我國法律法規(guī)對(duì)私權(quán)利的保護(hù)原則

1．私權(quán)利平等地受民法保護(hù)

物權(quán)是權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，它規(guī)定在《民法典》第114條。業(yè)主對(duì)專有部分享有專有權(quán)進(jìn)而對(duì)小區(qū)的共有部分享有合法權(quán)利。［9］相鄰權(quán)是請(qǐng)求相鄰的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人提供“最低限度”便利的權(quán)利，包括用水、通行、采光等，它規(guī)定于《民法典》物權(quán)編的“相鄰關(guān)系”章節(jié)的第290、291、292、293條中。相鄰權(quán)是基于所有權(quán)的附屬性私權(quán)利，本質(zhì)是不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)、用益物權(quán)在相鄰關(guān)系上的適當(dāng)擴(kuò)展。立法者設(shè)置相鄰權(quán)的目的在于，平衡協(xié)調(diào)不動(dòng)產(chǎn)相鄰各方的利益關(guān)系，防止出現(xiàn)一方不正當(dāng)行使不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，損害相鄰權(quán)利人利益的現(xiàn)象，以實(shí)現(xiàn)相鄰各方共同生存、共同發(fā)展的目標(biāo)?！睹穹ǖ洹返?93條明確規(guī)定，建造建筑物，不得違反國家有關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，不得妨礙相鄰建筑物的通風(fēng)、采光和日照。這一規(guī)定反映了現(xiàn)代社會(huì)對(duì)居住環(huán)境保護(hù)的要求，有利于發(fā)展生產(chǎn)、方便生活，也為解決相鄰權(quán)利人之間的環(huán)境糾紛提供了法律依據(jù)。

所有權(quán)、相鄰權(quán)都屬于私權(quán)利。我國《民法典》明確保護(hù)業(yè)主的所有權(quán)、相鄰權(quán)。這種保護(hù)不僅包括業(yè)主在不妨害他人所有權(quán)、相鄰權(quán)的情況下，可以獨(dú)立自由地行使自己的私權(quán)利，還包括他們的所有權(quán)、相鄰權(quán)平等地受到法律的保護(hù)。法律平等地保護(hù)私權(quán)利，即在于權(quán)利主體行使權(quán)利時(shí)不受他人干涉。對(duì)于已經(jīng)建成的多層建筑，加裝的電梯作為附屬公用設(shè)施對(duì)業(yè)主已經(jīng)形成的所有權(quán)、相鄰權(quán)格局將產(chǎn)生新的影響，不僅影響業(yè)主住宅的安全、消防、隱私、通風(fēng)、采光、噪聲、原樓道通行便捷、住宅外部景觀等各個(gè)方面，還會(huì)影響業(yè)主住宅的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。如果此時(shí)既有多層建筑加裝電梯，毫無疑問將影響業(yè)主之間業(yè)已形成并固化的私權(quán)利狀況與格局。一部分業(yè)主的私權(quán)利會(huì)受益，一部分業(yè)主的私權(quán)利將受損。如果不顧及反對(duì)者的合法權(quán)利，必然會(huì)破壞法律對(duì)私權(quán)利平等保護(hù)的原則。

2．多數(shù)人不得強(qiáng)迫少數(shù)人放棄私權(quán)利

前文已論及，私權(quán)利平等地受到法律保護(hù)，這也意味著不得將多數(shù)人的意志強(qiáng)加于少數(shù)人，從而變相消滅或減損個(gè)體的私權(quán)利，除非私權(quán)利主體自愿放棄自己的權(quán)利。我國已經(jīng)確定了依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的方略，在法律平等保護(hù)私權(quán)利的今天，我們必須意識(shí)到，任何多數(shù)人的意志強(qiáng)加于少數(shù)人，并試圖迫使少數(shù)人放棄或減損自己私權(quán)利的做法都是違法的，是法治社會(huì)所不能容忍的。老舊小區(qū)加裝電梯，是政府實(shí)施的一項(xiàng)惠及面廣泛的民生工程，但是始終不能忽視一個(gè)重要前提，那就是考慮少數(shù)人對(duì)維護(hù)私權(quán)利的合理訴求，否則加裝電梯就不是維護(hù)和諧，而是在制造矛盾。一些低層住宅由于加裝電梯，其采光、通風(fēng)、視野等均受到較大影響，這些住宅的業(yè)主往往無法與居民樓的大多數(shù)業(yè)主達(dá)成一致意見。如果政府部門僅通過頒布規(guī)范性文件確立2/3或2/3加3/4多數(shù)表決同意規(guī)則來強(qiáng)行推動(dòng)加裝電梯工程，完全不顧及或忽視部分業(yè)主所持有的反對(duì)意見，這無疑是將多數(shù)人的意志強(qiáng)加于少數(shù)人。這就等同于政府部門利用以支配社會(huì)公共生活管理為基礎(chǔ)的現(xiàn)實(shí)權(quán)力強(qiáng)行強(qiáng)力干預(yù)，幫助多數(shù)業(yè)主壓迫少數(shù)業(yè)主，使后者放棄自己本應(yīng)受到法律保護(hù)的私權(quán)利。顯然，這是違反法治精神和法律規(guī)定的。

（二）對(duì)加裝電梯的2/3或2/3加3/4多數(shù)表決規(guī)則的法理闡釋

1．2/3或2/3加3/4多數(shù)表決規(guī)則的來源

我國現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)，如《民法典》《物業(yè)管理?xiàng)l例》，均未明確規(guī)定既有住宅加裝電梯這種新生事物，更未明確規(guī)定既有多層住宅加裝電梯業(yè)主協(xié)商時(shí)采用2/3多數(shù)同意或2/3參與表決同時(shí)參與表決的3/4同意即可開工建設(shè)。政府部門制定的規(guī)范性文件，采用2/3或2/3加3/4多數(shù)業(yè)主表決同意規(guī)則是沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)的。那么被屢屢提及的2/3或2/3加3/4多數(shù)同意規(guī)則來自哪里呢？是政府部門憑空杜撰出來的嗎？

筆者查閱相關(guān)資料時(shí)發(fā)現(xiàn)，我國法律在業(yè)主協(xié)商行使表決權(quán)的問題上，確立3/4多數(shù)同意規(guī)則的有《民法典》第278條，［10］條文中規(guī)定的（六）至（八）事項(xiàng)采用了業(yè)主表決3/4多數(shù)同意規(guī)則。我國行政法規(guī)在業(yè)主協(xié)商行使表決權(quán)問題上，確立2/3多數(shù)同意規(guī)則的有《物業(yè)管理?xiàng)l例》第12條，［11］條文中規(guī)定的（五）和（六）事項(xiàng)采用了業(yè)主表決2/3多數(shù)同意規(guī)則。后者與前者條文做了不完全一致的規(guī)定。因此，筆者判斷政府部門的相關(guān)文件涉及實(shí)施既有住宅加裝電梯工程時(shí)，業(yè)主表決采用2/3或2/3加3/4多數(shù)同意規(guī)則很可能是源于《民法典》第278條和《物業(yè)管理?xiàng)l例》第12條。

2．加裝電梯工程2/3或2/3加3/4多數(shù)表決規(guī)則是對(duì)法律立法本意的曲解

《民法典》第278條之3/4多數(shù)同意規(guī)則，適用私權(quán)利狀態(tài)已經(jīng)形成且穩(wěn)定不變的情形。《民法典》第278條規(guī)定第（六）事項(xiàng)之“籌集建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金”，第（七）事項(xiàng)之“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”，第（八）事項(xiàng)之“改變共有部分的用途或者利用共有部分從事經(jīng)營活動(dòng)”均需要經(jīng)過雙重多數(shù)表決。其中“維修、改建、重建、改變用途”這些文字，均表明所指建筑物及其附屬設(shè)施已經(jīng)存在。業(yè)主之間因?yàn)樯鲜鼋ㄖ锖透綄僭O(shè)施已建成，其所有權(quán)和相鄰權(quán)的狀態(tài)已經(jīng)形成并保持穩(wěn)定：即使籌集建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金，或者改建、重建該建筑物及其附屬設(shè)施，或者改變共有部分的原有用途都不影響更不會(huì)增加或減少業(yè)主在該建筑物及附屬設(shè)施上的私權(quán)利。這里所采用的3/4多數(shù)同意規(guī)則實(shí)質(zhì)上是業(yè)主行使的一項(xiàng)管理性權(quán)利，并不會(huì)損害、侵害任意一位業(yè)主在物業(yè)上享有的私權(quán)利。《物業(yè)管理?xiàng)l例》第12條中列舉的情形同樣適用上述分析，在此不做贅述。

既有住宅加裝的電梯并非已經(jīng)存在的建筑物及其附屬設(shè)施，不屬于已經(jīng)形成且穩(wěn)定不變的建筑情形，它是新產(chǎn)生的建筑物附屬設(shè)施，將形成新的私權(quán)利格局。既有住宅加裝電梯對(duì)于已經(jīng)建成的多層建筑，對(duì)業(yè)已形成的業(yè)主所有權(quán)、相鄰權(quán)格局會(huì)產(chǎn)生新的影響，不僅影響業(yè)主住宅的安全、消防、隱私、通風(fēng)、采光、原樓道通行便捷、住宅外部景觀等各個(gè)方面，還會(huì)影響業(yè)主住宅的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，對(duì)加裝電梯工程直接適用《民法典》第278條、《物業(yè)管理?xiàng)l例》第12條規(guī)定的2/3或2/3加3/4多數(shù)業(yè)主表決同意規(guī)則是對(duì)法律立法本意的曲解，實(shí)屬不當(dāng)。之所以出現(xiàn)這樣的法律問題，一方面是基層政府部門工作人員法律意識(shí)相對(duì)薄弱，對(duì)《民法典》第278條和《物業(yè)管理?xiàng)l例》第12條做了錯(cuò)誤的理解；另一方面也有可能是一些人由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)而將錯(cuò)就錯(cuò)。當(dāng)然，因民生工程這個(gè)口號(hào)而完全忽視對(duì)個(gè)體私權(quán)利的保護(hù)也是該問題產(chǎn)生的重要原因。但不管出于什么原因，在我國這種現(xiàn)象決不應(yīng)當(dāng)再持續(xù)下去了。法治社會(huì)、和諧社會(huì)是不容許違法行政的，我們決不應(yīng)當(dāng)允許在全面依法治國的今天，出現(xiàn)多數(shù)人為自己的利益而強(qiáng)迫少數(shù)人放棄自己利益的情況。

三、既有住宅加裝電梯現(xiàn)行制度存在的問題

筆者認(rèn)為，既有住宅加裝電梯現(xiàn)行法律制度中的問題主要存在于兩方面：一是地方政府部門頒布的規(guī)范性文件中的表決規(guī)則出現(xiàn)了下位法違反上位法的問題，二是地方政府部門推動(dòng)既有住宅加裝電梯工程的做法違反了依法行政的基本原則。

（一）地方立法中的表決規(guī)則屬于下位法違反了上位法

2000年頒布、2023年修正的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）將我國的法律淵源依其效力及位階等級(jí)劃分為憲法、基本法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、省級(jí)政府規(guī)章、國務(wù)院部門規(guī)章、省以下地方行政規(guī)章。針對(duì)既有住宅加裝電梯工程，地方政府部門制定的文件屬于規(guī)范性文件，是位階最低的準(zhǔn)立法性活動(dòng)。這些規(guī)范性文件決不可以違反上位法，更不得違反法律。前文論及既有住宅加裝電梯這一事項(xiàng)，目前并沒有可以明確援引的法律依據(jù)。一些基層政府的規(guī)范性文件在上位法沒有規(guī)定的情形下，擅自針對(duì)加裝電梯設(shè)立2/3或2/3加3/4多數(shù)同意規(guī)則，強(qiáng)使業(yè)主固化的權(quán)利狀態(tài)發(fā)生損益變動(dòng)，使一些業(yè)主權(quán)益增加，而一些業(yè)主權(quán)益減損。因此，針對(duì)既有住宅加裝電梯采用2/3或2/3加3/4多數(shù)同意規(guī)則的做法，不僅是對(duì)《民法典》第278條和《物業(yè)管理?xiàng)l例》第12條的錯(cuò)誤理解與適用，還違背了《立法法》的宗旨，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正。

（二）地方推進(jìn)加裝電梯的現(xiàn)行做法違反了依法行政原則

依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式，依法行政是各級(jí)政府的基本準(zhǔn)則。為了響應(yīng)國家號(hào)召，各地方政府相繼出臺(tái)加裝電梯的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范?？墒青徖锛m紛引起的沖突，導(dǎo)致暴力傷害業(yè)主事件時(shí)有發(fā)生，這在我國確定依法治國方略、依法行政、加強(qiáng)政府法治建設(shè)的大背景下是十分不應(yīng)該的。因此，僅依靠2/3或2/3加3/4多數(shù)同意規(guī)則進(jìn)行表決來加裝電梯，實(shí)際上是將社會(huì)能夠承擔(dān)的職能進(jìn)行了過多管控，缺乏民主性，也背離了職責(zé)明確、依法行政的初衷。筆者認(rèn)為，及時(shí)糾正這一違法行為，意義重大。第一，糾正基層違法行為有助于及時(shí)化解業(yè)主糾紛，維護(hù)小區(qū)秩序，有利于創(chuàng)造和諧有序的社會(huì)環(huán)境。第二，糾正基層違法行為有助于及時(shí)修復(fù)民眾對(duì)政府公信力的信賴缺失。第三，糾正基層政府部門違法行為是依法行政、推動(dòng)法治政府建設(shè)進(jìn)程的需要。第四，在《民法典》全面施行的當(dāng)下，糾正基層部門的違法行為有助于體現(xiàn)我國法律對(duì)平等民事權(quán)利的保護(hù)，這必將為《民法典》這部關(guān)乎國民社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的最基礎(chǔ)性的法律的實(shí)施營造良好的法治環(huán)境，必將助力全面依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家戰(zhàn)略的全面實(shí)現(xiàn)。

四、完善既有住宅加裝電梯制度的具體路徑

既有住宅加裝電梯既是一項(xiàng)涉及千家萬戶的民生工程，也是增加投資、拉動(dòng)消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)工程。為了能夠更加平穩(wěn)、和諧地推動(dòng)該項(xiàng)工程的進(jìn)行，筆者認(rèn)為，可以從以下三個(gè)方面來完善制度、保護(hù)業(yè)主私權(quán)利、推動(dòng)加裝電梯工程建設(shè)。

（一）“協(xié)商一致同意”原則是立項(xiàng)前提

學(xué)術(shù)界一直相信，集體行動(dòng)的正當(dāng)性來源于程序正義和實(shí)體正義。也就是說，所有涉及集體行動(dòng)的利害關(guān)系人必須同意達(dá)成該行動(dòng)的程序，同時(shí)，對(duì)集體行動(dòng)解決的具體問題達(dá)成實(shí)質(zhì)性的共識(shí)，以此獲得效率與合法性的統(tǒng)一。［12］政府開展既有住宅加裝電梯工程的第一個(gè)任務(wù)就是征求樓幢全體業(yè)主意見，以“協(xié)商一致同意”原則為立項(xiàng)前提，凝聚樓道內(nèi)全體住戶的共識(shí)，避免因居民意見不統(tǒng)一而無法實(shí)施的問題。因此，地方立法及規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)充分集結(jié)民意，加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，對(duì)老齡化社會(huì)中無電梯多層住宅的居民日常出行問題解決意見的形成共識(shí)，并限制政府介入這一事項(xiàng)的程度范圍和方式方法，為其行政行為提供指引。對(duì)于政府介入的程度范圍，應(yīng)當(dāng)明確核發(fā)既有住宅加裝電梯建設(shè)工程規(guī)劃許可證，建設(shè)主體必須提交由全體業(yè)主簽名表明加裝電梯工程已經(jīng)協(xié)商達(dá)成一致的協(xié)議，否則不予核發(fā)。當(dāng)然，作為前提條件，只有取得加裝電梯工程規(guī)劃許可證，消防等其他部門才能核發(fā)相關(guān)行政許可證。

一些省市的政府部門考慮到居民多樣化的需求，并不是推行一套統(tǒng)一的改造標(biāo)準(zhǔn)，而是充分考慮意思自治的原則和精神，平等保護(hù)公民私權(quán)利，做細(xì)群眾工作，真正做到因地制宜。舉例來講，京建發(fā)〔2010〕590號(hào)《關(guān)于北京市既有多層住宅增設(shè)電梯的若干指導(dǎo)意見》：“住宅增設(shè)電梯，應(yīng)當(dāng)經(jīng)用地權(quán)屬單位同意后，由本樓業(yè)主根據(jù)法律的規(guī)定共同決定。”［13］滬房管修〔2011〕187號(hào)《本市既有多層住宅增設(shè)電梯的指導(dǎo)意見》：“增設(shè)電梯所在幢房屋的全體業(yè)主同意?！保?4］冀建房市〔2019〕2號(hào)《關(guān)于我省既有住宅加裝電梯工作的指導(dǎo)意見》：“既有住宅加裝電梯應(yīng)經(jīng)加裝電梯應(yīng)當(dāng)征得所在單元全體業(yè)主同意?！保?5］

上述這些文件針對(duì)既有住宅加裝電梯，采用業(yè)主一致同意的表決規(guī)則，符合法治社會(huì)強(qiáng)調(diào)的公民的合法權(quán)益應(yīng)予保障的治理理念。對(duì)于小區(qū)或樓棟既有住宅加裝電梯工程，因業(yè)主未協(xié)商一致正準(zhǔn)備開工的，規(guī)劃、消防等相關(guān)政府部門應(yīng)堅(jiān)決叫停，不予核發(fā)行政許可證并督促相關(guān)業(yè)主、承建主體完成業(yè)主協(xié)商工作，將可能的糾紛化解于萌芽之中。業(yè)主間不能達(dá)成一致的，加裝電梯工程必須終止，相關(guān)業(yè)主及承建主體應(yīng)自行承擔(dān)加裝電梯工程的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。我們始終應(yīng)當(dāng)明確，進(jìn)行社會(huì)治理的地方政府必須對(duì)加裝電梯的協(xié)商環(huán)節(jié)進(jìn)行引導(dǎo)，發(fā)動(dòng)居民自愿參與改造，扎實(shí)推進(jìn)民主法治建設(shè)。

（二）社區(qū)、業(yè)主委員會(huì)、建設(shè)單位、調(diào)解組織等應(yīng)當(dāng)參與協(xié)商

對(duì)于社區(qū)層面的沖突解決，應(yīng)當(dāng)建立多元協(xié)作機(jī)制，充分發(fā)揮社區(qū)、業(yè)主委員會(huì)、建設(shè)單位、調(diào)解組織等機(jī)構(gòu)的作用。

就社區(qū)而言，其既要廣泛宣傳政府制定的最新政策，又要利用居民工作的優(yōu)勢(shì)，對(duì)加裝電梯持有不同訴求的居民開展調(diào)解工作。同時(shí)，還要依托已有的制度安排（如社區(qū)議事廳）或者創(chuàng)設(shè)新的平臺(tái)，組織不同的利益沖突方，開展面對(duì)面交流、線上對(duì)話等活動(dòng)，使得在加裝電梯工程上各方能夠盡快達(dá)成共識(shí)。業(yè)主委員會(huì)作為業(yè)主行使共同管理權(quán)的一種組織形式，應(yīng)當(dāng)充分了解具體房屋加裝電梯的情況，究竟是屬于占用公共部分加裝電梯，還是不占用公共部分加裝電梯，抑或是原房屋設(shè)計(jì)已預(yù)留電梯井加裝電梯的情形。業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)業(yè)主進(jìn)行對(duì)話交流，可以分別聽取業(yè)主意見，也可以召集業(yè)主進(jìn)行協(xié)商，以更好地協(xié)調(diào)不同業(yè)主對(duì)于共有部分的立場(chǎng)并形成有效的表決意見。建設(shè)單位作為重要的沖突方之一，在加裝電梯的過程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮技術(shù)上的比較優(yōu)勢(shì)，減少居民之間由于獲取信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的分歧，通過技術(shù)說明解答居民提出的各種疑問，緩解其因加裝電梯產(chǎn)生的焦慮。建設(shè)單位同樣需要注重居民的不同訴求，如老人乘坐電梯會(huì)產(chǎn)生眩暈感，低層住戶的采光和視覺感受不好等，與居民一起商量，設(shè)計(jì)出最優(yōu)的電梯加裝方案。對(duì)于行政轄區(qū)內(nèi)的小區(qū)或樓棟已啟動(dòng)加裝電梯工程，卻因未協(xié)商一致開工后形成糾紛的，轄區(qū)基層政府人民調(diào)解組織應(yīng)主動(dòng)介入，組織業(yè)主及相關(guān)利害關(guān)系人參與協(xié)商，依法依規(guī)進(jìn)行調(diào)解，及時(shí)化解社會(huì)矛盾。調(diào)解無法達(dá)成一致的，調(diào)解組織應(yīng)告知業(yè)主通過司法程序解決糾紛，維護(hù)自己的合法權(quán)益。這樣做的目的就是，明確各級(jí)政府部門在既有住宅加裝電梯工程事項(xiàng)上的法定職責(zé)，確保政府部門依法行政，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法治政府的目標(biāo)。

另外，針對(duì)電梯品牌與質(zhì)量選擇、安裝方案及相關(guān)技術(shù)、工程收費(fèi)及成本分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)等業(yè)主普遍比較關(guān)心的問題，社區(qū)、業(yè)主委員會(huì)、建設(shè)單位、調(diào)解組織及相關(guān)領(lǐng)域的專家們?cè)趨⑴c協(xié)商的過程中，應(yīng)做到充分披露信息，進(jìn)行共同的事實(shí)發(fā)現(xiàn)，做到有問必答，并予以充分解釋，促使業(yè)主對(duì)加裝電梯工程產(chǎn)生足夠的信任感，從而有效地達(dá)成一致意見，確保電梯加裝工程得到合法推進(jìn)。

（三）土地、規(guī)劃、消防、安全監(jiān)督管理部門不缺位

既有住宅加裝電梯涉及多個(gè)政府管理職能部門，包括國土用地管理、城市規(guī)劃管理、消防安全監(jiān)督管理、生產(chǎn)安全監(jiān)督管理等方面的部門。筆者認(rèn)為，這些政府管理部門在加裝電梯工程中應(yīng)當(dāng)各司其職，充分履行政府賦予的法定職責(zé)，依法行政，扎實(shí)有效地推動(dòng)電梯加裝工程的開展工作和管理工作，形成完整的各項(xiàng)政府職能不缺失的電梯加裝工程管理制度。

具體來說，加裝電梯工程必然會(huì)占用一定的土地，土地管理部門應(yīng)對(duì)加裝電梯所占用土地的情況進(jìn)行審查，對(duì)報(bào)建的方案進(jìn)行備案并進(jìn)行實(shí)地勘察，確保建設(shè)用地合法，既不超出原住宅建設(shè)用地國家批準(zhǔn)用地的紅線范圍，也不侵犯他人的土地使用權(quán)。城市規(guī)劃管理部門對(duì)加裝電梯的報(bào)建方案也要進(jìn)行審查，確保電梯加裝建設(shè)方案符合政府制定的城市發(fā)展規(guī)范和工程建設(shè)規(guī)范，不能任由承建單位制定任性的工程建設(shè)方案突破城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。只有土地和規(guī)劃部門職責(zé)履行到位，才能將電梯加裝工作完全納入政府的管控之下。消防及其監(jiān)管是政府在工程建設(shè)領(lǐng)域極其重要的一項(xiàng)職能，它直接關(guān)系到電梯建設(shè)工程的消防建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求，關(guān)系到電梯今后運(yùn)行過程中的人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全；安全監(jiān)督管理則是工程建設(shè)過程中對(duì)安全生產(chǎn)進(jìn)行管理的重要環(huán)節(jié)，它也關(guān)系到電梯加裝工程施工過程中的居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。這兩方面的職能部門當(dāng)然也要充分履行職責(zé)，積極地參與到電梯加裝工程的管理中來。

例如，《杭州市電梯安全管理?xiàng)l例》第13條規(guī)定：“本市支持符合條件的既有住宅加裝電梯。……市和區(qū)、縣（市）人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照簡化、便民、高效的原則為既有住宅加裝電梯辦理相關(guān)手續(xù)?！扔凶≌友b電梯的具體辦法由市人民政府制定?！备鞯胤秸畱?yīng)當(dāng)積極創(chuàng)新實(shí)踐，出臺(tái)相關(guān)規(guī)章，推動(dòng)審批程序更加合法合規(guī)，為住宅加梯工作提供更加有力的法制支撐。這充分體現(xiàn)了上述的制度意識(shí)。在落實(shí)各方主體安全責(zé)任的同時(shí)，要強(qiáng)化安全監(jiān)管部門和特種設(shè)備的安全監(jiān)督職責(zé)，打造讓老百姓放心、滿意的建設(shè)工程，真正把好事辦好辦實(shí)。要進(jìn)一步總結(jié)、推廣經(jīng)驗(yàn)，一方面固化成功做法，另一方面發(fā)揮典型示范引導(dǎo)作用，利用報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒體手段，加大對(duì)典型案例、成功經(jīng)驗(yàn)的宣傳力度，加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)。［16］

總之，對(duì)于上述職能部門的參與，筆者認(rèn)為，從將要完善的電梯加裝工程管理制度中，可以歸納形成以下三點(diǎn)共識(shí)：其一，明確業(yè)主“協(xié)商一致原則”為加裝電梯工程的立項(xiàng)前提。業(yè)主沒有達(dá)成一致，各職能部門不得頒發(fā)行政許可證明或證照。其二，業(yè)主協(xié)商一致同意后，各職能部門則應(yīng)從各自職能角度履職，對(duì)建設(shè)方案進(jìn)行審查備案并積極推動(dòng)電梯加裝工作開展。其三，明確建立各級(jí)政府職能部門在電梯加裝管理制度中提高工作效率的原則，為業(yè)主和建設(shè)單位提供一條龍的高效審批、備案、管理服務(wù)。

【Abstract】It is a project of benefiting people to install elevators to existing residential buildings. With the construction project beginning， contradictions between owners have occurred from time to time. Some government departments only rely on 2/3 or 2/3 plus 3/4 majority voting rule to carry out the work of installing elevators， which is a wrong understanding and application of the established law， undermines the equal protection of private rights， and to a large extent， affects the image of government in accordance with the law. The essential connotation of installing elevators to existing residential buildings is the disposition behavior of the shared part of community owners. Every owner should be asked whether to carry out the work of installing elevators. The principle of consensus is the premise of the work. The community， owners committee， construction organization and mediation organization should take the initiative to participate in the full consultation on intentions of installing elevators and other specific plans. At the same time， other supervision and administration departments， such as land management and fire safety， should not be ignored.

【Keywords】 install elevators to existing residential buildings; property rights; adjacent rights; majority voting rule

（責(zé)任編輯：蔣海松）