[摘要]近年，通過對憲法、組織法、選舉法等憲法性法律的修改，進(jìn)一步凸顯了人民代表大會制度優(yōu)勢。解讀我國制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢，要研究堅(jiān)持和完善人民代表大會制度背后的歷史邏輯，從探索全國人民代表大會組織法的發(fā)展歷程切入，根據(jù)人民代表大會制度立法演進(jìn)，分析全國人民代表大會制度建設(shè)的特點(diǎn)，反映出時代背景對制度建設(shè)和發(fā)展的影響，進(jìn)而研究我國發(fā)展過程中制度優(yōu)勢背后的歷史邏輯及法治意義。

[關(guān)鍵詞]制度優(yōu)勢；全國人大；組織法；立法沿革；歷史邏輯

人民代表大會制度是符合我國實(shí)際情況的“好制度”，是全世界視角下的全新政治制度，是我國的根本政治制度。制度的落實(shí)載體是全國和各地方人民代表大會，全國人大組織法對全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的組織和工作制度提供法律保障，研究人大制度優(yōu)勢背后的歷史邏輯要從全國人大組織法立法演變?nèi)胧?。全國人民代表大會組織法距離1982年制定以來，39年后首次迎來修改，其中進(jìn)行了三十八項(xiàng)修改。制度發(fā)展背后反映出了我國經(jīng)濟(jì)社會文化以及人民權(quán)利的發(fā)展過程，根據(jù)人民代表大會制度立法的發(fā)展，將立法歷程分為四個階段：初始設(shè)計(jì)階段（1949年-1954年）、探索階段（1954年-1982年）、恢復(fù)重建階段（1982年-2021年）、新發(fā)展階段（2021年-）。

一、《共同綱領(lǐng)》時期初始設(shè)計(jì)階段

新中國成立之時，我國的法律處于宏觀設(shè)計(jì)階段，各項(xiàng)法律需要逐步建立，人民基本權(quán)利義務(wù)的行使方式等都在根據(jù)我國國情進(jìn)行初始設(shè)計(jì)和建立。在1949年至1954年間，并沒有關(guān)于“人民代表大會”的相關(guān)實(shí)踐，在《共同綱領(lǐng)》中針對人民代表大會制度初見雛形，這一階段屬于人民代表大會初始設(shè)計(jì)階段。

（一）初始設(shè)計(jì)階段相關(guān)立法

在1949年的背景下，中國共產(chǎn)黨號召各界人士、團(tuán)結(jié)群眾力量，共同開啟協(xié)商建國的偉業(yè)。在9月，來自各個層面的六百多位代表參加了第一屆中國人民政治協(xié)商會議。會上，代表進(jìn)行民主協(xié)商通過了《共同綱領(lǐng)》，還通過了相關(guān)的基礎(chǔ)性法律，[1]這是我國對人民行使權(quán)力形式進(jìn)行的初次探索。同年12月4日，為了更好的讓人民行使權(quán)力，通過了關(guān)于省、市、縣級的人民代表會議的組織制度，這三部法律依據(jù)《共同綱領(lǐng)》針對各層人民代表大會的組織和召開制度進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。1953年中央人民政府又進(jìn)一步對代表的選舉制度進(jìn)行了立法，在3月1日公布了《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，這部法律確定“全國人民代表大會”作為公民行使權(quán)力的方式，是我國對全國人民代表大會的選舉程序規(guī)范化進(jìn)行的首次探索和嘗試?！豆餐V領(lǐng)》作為臨時憲法的作用，具有指導(dǎo)性作用，其中關(guān)于人民代表大會制度的內(nèi)容豐富，根據(jù)共同綱領(lǐng)中對于人民代表大會制度的規(guī)定，當(dāng)時主要職權(quán)還在由政治協(xié)商會議和人民政府來行使，人民代表大會制度還處于理論階段，沒有發(fā)揮實(shí)際價(jià)值。但是，已經(jīng)對人民代表大會制度的選舉程序、各級人大組織方式等進(jìn)行了初始設(shè)計(jì)。

（二）初始設(shè)計(jì)階段制度的具體實(shí)施

由于建國初期，我國對人民代表大會制度處于初始設(shè)計(jì)階段，其中對制度內(nèi)容的設(shè)計(jì)主要停留在形式上。主要表現(xiàn)在下面兩個方面，一方面是全國人民代表大會工作時間不長，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)價(jià)值，在閉會期間的工作沒有常設(shè)機(jī)關(guān)，只能由其他機(jī)構(gòu)完成。另一方面是全國人民代表大會職權(quán)劃分導(dǎo)致工作形式化。人民代表大會只在開會期間發(fā)揮作用、行使職權(quán)，閉會期間由中央人民政府作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)來行使權(quán)力，所以全國人民代表大會的實(shí)質(zhì)性權(quán)力由人民政府來行使。人民代表會議的召集程序需要經(jīng)過政府的批準(zhǔn)，參會的代表以及名額分配確定都需要與人民政府和政治協(xié)商會議共同商定，所以實(shí)質(zhì)的職責(zé)主要由全國政治協(xié)商會議和人民政府來完成。直至1953年，公布了《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，對人民代表大會選舉的系列工作進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，法律公布后展開了歷史上第一次全國范圍普選，是制度初級設(shè)計(jì)階段的一大進(jìn)步。

二、制度的探索階段

隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和法制建設(shè)的完善，1954年迎來了第一個人民代表大會制度的小高潮，在實(shí)踐中探索發(fā)展，制定了一系列法律和規(guī)定，這一階段屬于人民代表大會制度的探索階段。

1954年的9月15日至28日，我們迎來了第一屆全國人民代表大會第一次會議的召開，這是關(guān)于人民代表大會制度的第一次實(shí)踐，具有里程碑式的意義。大會通過了《中華人民共和國憲法》（即五四憲法），同天，與五四憲法共同起草的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》也公布實(shí)施了。[2]除此之外，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》也隨著全國組織法的公布而公布實(shí)施。全國人大組織法的公布實(shí)施奠定了基礎(chǔ)性法律的性質(zhì)，12月21日到25日，全國政治協(xié)商第二屆第一次會議舉行。會上提出第一屆全國人民代表大會第一次會議已經(jīng)召開了，政治協(xié)商會議不再代行職權(quán)，但是也肯定了政治協(xié)商會議本身統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用。就此，人民代表大會和政治協(xié)商會議的性質(zhì)和職權(quán)進(jìn)行了完全的劃分，迎來了人民代表大會制度的“小高潮”。《全國人大組織法》是第一部關(guān)于全國人大組織法規(guī)范性的法律，是我國人民代表大會制度的巨大進(jìn)步。自1949年初始設(shè)計(jì)制度后到1954年第一次進(jìn)行實(shí)踐，經(jīng)過這幾年國家經(jīng)濟(jì)制度、政治文化制度的確立和完善，我國對人民代表大會制度的具體實(shí)施以及全國人民代表大會的召開流程摸索出了符合我國特點(diǎn)的路子，在54年制定的全國人大組織法中進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

三、改革開放以后制度的發(fā)展階段

1978年12月，黨的十一屆三中全會舉行，標(biāo)志著國家進(jìn)入了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時期，我國各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和制度建設(shè)進(jìn)入恢復(fù)建設(shè)階段。[3]包括憲法在內(nèi)的各項(xiàng)憲法性法律都跟隨時代背景的進(jìn)步進(jìn)行重新制定，加快了我國人民民主和法治建設(shè)的腳步，對人民代表大會制度進(jìn)一步完善有著迫切的需求，人民代表大會的作用得到切實(shí)的發(fā)揮，這一階段屬于制度的發(fā)展階段。

1982年12月4日，第五屆全國人大五次會議通過并公布施行了經(jīng)全面修改后的《中華人民共和國憲法》（即八二憲法），八二憲法是在五四憲法的基礎(chǔ)上進(jìn)行制定，參考了五四憲法成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合改革開放實(shí)際，也是目前我國的現(xiàn)行憲法。八二憲法首先將我國的國家性質(zhì)恢復(fù)為“人民民主專政”，強(qiáng)化人民民主原則，擴(kuò)大職權(quán)并對組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。此時，人民代表大會制度的體系初步建立，形成了以全國人民代表大會及其常務(wù)委員會為主體、從中央到地方各級全覆蓋的獨(dú)特體系。公布實(shí)施了1982年《全國人民代表大會組織法》，[4]本次立法將政府等其他職能機(jī)構(gòu)與全國人民代表大會組織劃分開，制度建立成熟，此后充分發(fā)揮了作用，展現(xiàn)了制度活力。1987年到1992年，以各級人民代表大會（包括村委會、居委會）為支持的人民代表大會制度法律群形成。

四、新時代下制度的新發(fā)展階段

2020年8月8日，全國人大常委會首次通過了《中華人民共和國全國人民代表大會組織法（修正草案）》。2021年3月，關(guān)于全國人大組織法修改的決定通過，共修改三十八項(xiàng)，本次修改匯聚了三十多年來人民代表大會制度實(shí)踐的結(jié)晶，將人民代表大會制度的理論和實(shí)踐推向了新的高度和階段。這一階段屬于制度的新發(fā)展階段。

（一）修改的特點(diǎn)和內(nèi)容

本次修改是完成了黨和國家的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。全國人民代表大會制度是上到關(guān)系黨和國家發(fā)展的制度，下到關(guān)系社會公民每一個人日常生活的制度，關(guān)于全國人大組織法的修改和完善早在加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見中就明確提出，本次修改是符合黨和國家期盼的，是完成了黨和國家的一項(xiàng)重大的戰(zhàn)略任務(wù)。[5]

本次修改是緊跟時代發(fā)展變化的一次修改。這次修改在宏觀思想和具體組織細(xì)節(jié)方面都進(jìn)行了全面修改，結(jié)合了三十多年的實(shí)踐過程中總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合時代發(fā)展的變化進(jìn)行了完善和修訂。[6]一方面，在1982年制定實(shí)施以來，隨著實(shí)踐過程的探索，發(fā)現(xiàn)了一部分規(guī)定在落實(shí)過程中存在實(shí)施難、程序不符合習(xí)慣等問題。在每年大會的召開過程中，會議也逐漸摸索出了一套符合我國實(shí)際情況，符合人們辦事開會習(xí)慣的流程制度，包括在職責(zé)劃分過程中也存在同樣的問題，在這次修改中結(jié)合多年來的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推動全國人大組織法的實(shí)施性，真正做到有法所依、有法必依。另一方面，1982年來我國政治經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展，全國人大組織法中的部分條文已經(jīng)不能適應(yīng)新時代的需求了，同時也有些制度需要適應(yīng)社會發(fā)展增加進(jìn)來。例如對于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定，為了適應(yīng)監(jiān)察制度的規(guī)定，全國人民代表大會制度要進(jìn)一步進(jìn)行完善，將國家監(jiān)察委員會作為提交議案的主體增加進(jìn)來。[7]

（二）修改背后的理論支撐

充分體現(xiàn)代表主體地位。修改后的全國人大組織法對代表的工作和地位進(jìn)行了專章規(guī)定，這是對代表工作的肯定和認(rèn)可，也是鼓勵代表發(fā)揮職能作用，代表人民，為人民發(fā)聲，將人民關(guān)注和影響人民生活的大事、小事、家常事反映給黨和國家。我國代表不是專職制度，大多數(shù)代表是“兼職代表”，這就意味著來自各個崗位、各個層級的代表，最能發(fā)出人民的聲音，最了解基層群眾的現(xiàn)狀，最理解人民關(guān)注的是什么事，是我國的一大優(yōu)勢。但是這種情況也導(dǎo)致在會議期間，代表的主要業(yè)務(wù)會受到會議的影響，這就要求制度要維護(hù)代表的利益、肯定代表的工作和價(jià)值。因此，本次制度的修改是給各位代表打的一劑安心針，充分體現(xiàn)了代表的主體地位，肯定了代表的工作，規(guī)定了在各個方面對代表的工作進(jìn)行支持和保障。[8]

對民主提出更高的要求。全國人大組織法修訂以來，“全過程民主”引發(fā)大家熱議，[9]此概念增加進(jìn)全國人大組織法標(biāo)志著我國的民主程度前進(jìn)了一大步，[10]對全國人大制度的決議過程和通過程序提出了更高的要求，讓全國人大組織法真正做到為人民服務(wù)，讓全國人大代表人民的聲音。這就要求從源頭開始、在過程中、結(jié)果中都將人民的聲音和意見充分考慮進(jìn)來，不僅僅是在結(jié)果上征求民主和發(fā)揮公民的力量，在全流程各個環(huán)節(jié)都保證民主，讓人民的聲音回響在每一個文字上。[11]而“全過程民主”的提出也并不是泛泛之談，“人大代表與人民群眾話家?！钡榷鄠€案例都在切實(shí)落實(shí)全過程民主。

五、結(jié)語

全國人大組織法的發(fā)展歷程也反映了我國社會民主的進(jìn)程，也體現(xiàn)了我國各個時期發(fā)展的特點(diǎn)。[12]近年來，人們對全國人民代表大會組織制度的關(guān)注也越來越高，全國人民代表大會也不再是居于神壇的制度，隨著實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，全國人大制度越來越走進(jìn)人們的生活，解決人民的問題，人們對制度的信任度和依賴感逐步提高，我國的經(jīng)濟(jì)、政治文化生活的穩(wěn)定發(fā)展離不開制度的每一步完善。梳理和歸納制度背后的歷史邏輯，讓我們更加了解制度在發(fā)展過程中遇到的問題，制度在發(fā)展過程中逐漸形成的優(yōu)勢和特點(diǎn)，更好的讓制度為國家和人民服務(wù)，促進(jìn)法治進(jìn)步。

注釋：

①中國人大網(wǎng)中公布的第十三屆全國人民代表大會第四次會議議程。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐仁進(jìn).全國人大及常委會組織制度和工作程序立法歷史沿革［J］．人大研究，2021（3）：19-24.

[2]黃宇菲.全國人民代表大會組織法的發(fā)展歷程和法治意義［J］．中國法律評論，2021（2）：179-186.

[3]綜合.“四次醞釀 三次擱置”—設(shè)立地方人大常委會過程［J］．法治與社會，2019（8）：66-67.

[4]葉曉川，萬其剛.落實(shí)國家機(jī)構(gòu)組織法定原則 修改完善國家機(jī)構(gòu)組織法［J］．行政管理改革，2021（2）：42-47.

[5]李志平，張阿櫻.黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的涵義、制度化框架及其優(yōu)勢［J］．黑龍江省社會主義學(xué)院學(xué)報(bào).2020（2）：47-51.

[6]趙希勝.繼往開來 奮發(fā)向前 努力譜寫新時代人大工作新篇章［J］．山東人大工作.2020（9）：19-21.

[7]舒穎.全國人大組織法首次獲修：三大亮點(diǎn)解讀［J］．中國人大，2021（6）：49.

[8]劉文學(xué).“一法一規(guī)則”修正：筑牢“全過程民主”的法律基石［J］．中國人大，2021（2）：30.

[9]李發(fā)爾.30多年來首次修改意義重大—上海代表團(tuán)審議“一法一規(guī)則”［J］．上海人大，2021（3）：15.

[10]舒穎，王博勛.見證民主進(jìn)程 感受制度魅力—寫在全國人大“一法一規(guī)則”修改決定通過之際［J］．中國人大，2021（6）：50.

[11]林彥.維護(hù)全國人民代表大會的民主功能—兼評《全國人大組織法》（修正草案）［J］．法學(xué)評論，2020，38（6）：15-20.

[12]胡健.新中國立法工作七十年［J］．中國法律評論，2019（5）：156-172.

作者簡介：曹君嫻（1998.09-），女，河南南陽人，漢族，碩士研究生在讀，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。