[摘要]《行政復議法（修訂）（征求意見稿）》第10條否定了之前的“雙被告制度”，著重體現(xiàn)復議機關居中裁判的地位，體現(xiàn)了立法者對復議解決爭議功能的重視。這一制度在解決老問題的同時，也延伸出一些需要進一步明確的新問題，當事人起訴后復議決定的效力定位、法院是否應當對復議決定進行審查評判、是配合全部非被告制度實施的關鍵問題。為真正貫徹第10條的規(guī)定，使其與其它復議改革措施相配合，從而實現(xiàn)復議的主渠道定位，應該明確當事人起訴后復議決定效力終止，法院在審查原行政行為時原則上不對復議決定進行審查，除非復議決定有明顯法律錯誤。

[關鍵詞]行政復議；主渠道；行政司法；法院審查

[中圖分類號]D925.3 [文獻標識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.07.014

司法部于2020年11月公布《中華人民共和國行政復議法（修訂）（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），該征求意見稿對復議的規(guī)則做出了不少的改變，特別是關于復議機關是否做被告相關規(guī)則。第10條作出規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，應當就原行政行為向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復議決定為最終裁決的除外?！边@意味著徹底否定了之前的雙被告制度，復議機關作為居中裁判者的地位得到加深，一律不再成為行政訴訟的被告。此種情況下相對人的起訴只能針對原行政行為，該規(guī)則延伸出來的問題是此時復議決定的效力如何，故《征求意見稿》84條相應對這一問題做出配套規(guī)定“行政復議決定書作出后，法定起訴期限內申請人、第三人未就原行政行為提起行政訴訟的，行政復議決定自法定起訴期限屆滿之日起生效?！边@一顛覆性改變帶來了以下亟待解決的問題。

一、復議生效期限延長與解決爭議功能定位的沖突

復議機關一律不成為被告，則此時復議決定顯然不能生效，若復議決定還是采取送達生效，則無法解釋復議機關不作被告的理由，因此立法者在《征求意見稿》84條規(guī)定復議決定在當事人就原行政行為不提起訴訟的情況下，自法定起訴期限屆滿之日起生效。

行政復議如何在行政訴訟、信訪中脫穎而出發(fā)揮其解決爭議的主渠道作用，應當是利用其高效快捷便民的優(yōu)勢，快捷解決糾紛。但是這一生效時間的變化不利于當事人及時獲得救濟[1]，根據(jù)《行政訴訟法》第四十五條的規(guī)定，經(jīng)復議案件的起訴期限為收到復議決定書后十五日。與以前的生效時間相比，該規(guī)定會使得當事人延后15天獲得救濟，而根據(jù)復議不停止執(zhí)行的原則，還會進一步導致當事人權益受損，顯然這與行政復議法的高效便民的定位是沖突的。

二、起訴后復議決定效力不明

既然行政復議做出15天內不會生效，當事人15天后也只能起訴原行政行為，那么這個附生效期限的復議決定對當事人來說有約束力嗎？一旦當事人提起行政訴訟，這個復議決定不生效，是暫時不發(fā)生效力還是永久不發(fā)生效力？這些問題尚待立法者進一步明確，筆者傾向于起訴后復議決定的效力應當是終止，若起訴后復議決定只是暫時不生效，那么法院在審理該爭議案件時必然會涉及到最終對復議決定的去留做出評判，比如撤銷或者維持以明確其最終的效力；法院在訴訟中原則上不應當再對復議決定進行審查，否則又會成為“換湯不換藥”的雙被告制度，具體理由將在下文中予以闡述。

三、不區(qū)分復議決定一概而論的問題

該條規(guī)定對于所有的復議決定都不能提起訴訟，沒有規(guī)定任何的例外情況，筆者不禁提出以下幾點擔心：針對復議決定不予受理也不能提起訴訟，是否會引發(fā)復議機關為了“省事”直接不予受理當事人的復議申請？若是法定的復議前置事項，復議機關不予受理是否也是不能提起訴訟，法律之所以規(guī)定法定的復議前置，一定是對于某些事項復議機關相比法院來說具有處理的天然優(yōu)勢，這一條文是否違背了復議的初衷？該條文沒有考慮到這些例外情況會導致復議主渠道定位難以實現(xiàn)，因此建議立法者將復議機關不予受理的決定作為例外，可以就該決定向復議機關提起訴訟。不予受理或在法定期限內未作出行政復議決定，當事人起訴復議機關的，應當由復議機關當被告，這也是保障當事人程序性救濟權的體現(xiàn)[2]。

四、法院是否對復議決定進行審查的難題

復議機關不成為被告，且復議決定在當事人沒有起訴時期滿才生效的規(guī)則的改變導致一個必然的難題是，這時候法院在審查原行政行為時，是否對復議決定進行審查？在判決中法院是否應當對復議決定合法與否、是否維持或者撤銷做出評判？

（一）審查與否的理由

不審查的理由包括：

1.這時當事人是就原行政行為起訴，并沒有針對復議決定，法院應當尊重當事人的起訴要求，既然不起訴何來的對復議決定進行評判？是否違背了不告不理原則？

2.這時復議決定沒有生效，對當事人的權利義務并不產(chǎn)生實質影響，那還需要對其進行評判嗎？

3.如果法院照樣對復議決定進行審查，那么和之前的雙被告制度相比，只是復議機關不作為被告，其實他的決定還是要被審查，相當于還是做了被告，是否是“換湯不換藥”？

4.復議機關不參與庭審，無法對自己的行為進行辯駁，法官卻要評判他的復議決定，是否剝奪了復議機關的權利？

審查的理由如下：

1.復議機關做出復議決定，本就不成為被告了，現(xiàn)在還不能對其合法性與否進行評判，那是否會導致復議機關不受任何約束從而助長它的隨意性，難以發(fā)揮其實質性解決爭議的作用？

2.復議機關不做被告的設計是類比一審法院的裁判，一審法院做出裁判后也是尚未生效，面對當事人的起訴，二審法院需要對一審進行全面審查，因此法院也應當對復議決定進行審查。

3.復議決定并非對當事人沒有任何約束，他只是待生效，若沒有當事人起訴，則15天期滿即發(fā)生效力，會對當事人的權利義務產(chǎn)生實質影響。

（二）對部分“應當審查”觀點的思考

有學者提出支持法院對復議決定進行審查，在判決事實和理由部分都要對復議決定展開評價，并且明確闡釋是維持還是撤銷復議決定[3]。筆者認為這是否是架空了《征求意見稿》第10條的規(guī)定，表面上復議機關不做被告，其實還是對其進行和“雙被告制度”之前一樣的評判待遇，這時還剝奪了復議機關庭審辯駁的權利。還應當指出的是，按照該學者的說法如果維持了復議決定，此時復議決定會生效嗎？根據(jù)《征求意見稿》生效規(guī)則的規(guī)定，當事人沒有在法定期限起訴的，復議決定復議決定生效，正如上文所述，這里讓筆者感到疑惑的是，當事人如果在法定期限內起訴了，復議決定不生效，那么是暫時不生效還是永久不生效呢？這里的條文會產(chǎn)生這兩種解釋的歧異，如果是暫時不生效，那么等到法院評判維持后可以生效；如果是永久不生效，這時它已經(jīng)徹底失去效力，對它進行維持或者撤銷還有什么意義呢？它既然永久不生效，自然應該對原行政行為進行評判，但是這又會導致的一個問題是，如果當事人的起訴導致復議決定永久不生效，那么復議決定的意義何在，相當于復議決定實質上對當事人沒有任何影響。

為了避免違反不違反不告不理原則，有學者提出應當由當事人明確在起訴書中闡述不服復議決定的理由，明確的提出撤銷復議決定的要求[2]，法院方可對復議決定進行評判，但這是否會導致復議機關暗箱操作，有更多空間與當事人達成某種“協(xié)議”，從而逃避法院對其合法性進行評判？并且，《行政復議法》不僅僅是解決爭議，其還存在監(jiān)督行政機關的功能定位，如果需要每個個案的當事人在起訴狀中表明撤銷復議決定法院才應當審查，是否會造成一種復議機關之間的不公正的現(xiàn)象，對于當事人沒有明確提出撤銷的，法院就不予審查，該復議機關方可“逃過一劫”？而被當事人在起訴中寫明撤銷的就需要全盤審查，將是否審查的決定權交給當事人，就會導致一部分復議機關的復議決定被審查，而另外一些復議機關的復議決定不被審查，這樣的規(guī)定下對復議機關內部的績效考核如何評判？如果當事人沒有提出申請，那么即使復議決定有明顯錯誤，法院也不予審查嗎？

（三）原則上不應審查復議決定，除非復議決定有明顯法律錯誤

筆者認為從本質上來說，復議機關并非是害怕成為被告，而是擔心內部的績效考核。關于是否對復議決定進行審查的理由爭論時，學者們關于必須要對其進行審查的觀點也主要是為了避免復議機關沒有受到各方的約束，從而導致其做出復議決定的隨意性。既然立法者已經(jīng)意識到了這一點，做出了復議機關不做被告的巨大變革，更應該釜底抽薪式的規(guī)定一般情況下不對復議決定進行審查，除非復議決定有明顯的法律錯誤，這樣方能使《征求意見稿》第10條的規(guī)定不至于淪落為無意義的條文，走上“換湯不換藥”的表面“全部非被告”，實則還是“雙被告制度”的老路。

法院不需要撤銷或者維持復議決定，只需要在判決中對復議決定適用法律法規(guī)正確與否做出評價即可，理由如下：

1.關于復議維持的情形，法院自然不需要對復議決定進行評價。借助法院對原行政行為的評價，行政系統(tǒng)內部就能對復議決定正確與否做出評價從而進行績效考核。

2.而針對復議改變，法院的審查其實分為事實審和法律審。司法機關與復議機關屬于不同的性質，他們對案件的審理標準也本就不同，需要充分考慮到復議與訴訟的區(qū)別以及復議的優(yōu)勢所在，因此對于復議決定中的事實認定部分，法院應當盡量予以尊重，這也能避免全面審查帶來的司法資源的浪費。現(xiàn)階段也有很多學者在強調避免復議與司法的同質化，因此法院盡量不對復議決定進行事實審理，僅需要在復議機關法律認定方面有明顯的錯誤時，對復議機關的該行為進行認定，明確其合法與否并在判決中寫明，便能夠使復議與訴訟銜接，方便行政機關系統(tǒng)內部對應該對復議決定負責的人員進行績效考核。

3.同時還可以結合監(jiān)察法的規(guī)定，鑒于復議工作人員和復議委員會均屬于監(jiān)察對象，因此在行政訴訟中對于違法違紀的可直接移送監(jiān)察機關。

4.采取原則上不對復議決定進行審查，除非復議決定有明顯的法律錯誤，是法院司法監(jiān)督的體現(xiàn)，也能夠節(jié)約司法資源。

既然原則上不對復議機關的復議決定進行審查，那么復議決定的合法性、合理性與否應該更加得到重視。為了提升復議機關處理案件的能力，應同時利用相關配套措施，比如專門獨立的行政復議機關、專職的復議工作人員，提升復議的專業(yè)性、獨立性與中立性。通過各項措施齊頭并進，制約監(jiān)督復議機關的行為，使其徹底擺脫行政訴訟被告的位置。

五、結語

全部非被告制度是立法者的一次大膽嘗試，制度的設計沒有對錯之分，只有總體協(xié)調與否。無論是之前的雙被告制度還是如今征求意見稿的全部非被告制度，都是為了解決現(xiàn)實問題而出現(xiàn)，都是對行政復議更好發(fā)展的探索，這一制度本身能產(chǎn)生多大的作用也需與各項制度配合，對于其中不符合邏輯的也需要以整個行政法體系為基礎進行符合邏輯的解釋，方能實現(xiàn)征求意見稿所強調的行政復議的主渠道地位，使其實質性化解決爭議。

參考文獻：

[1]陳序溢.對“復議機關不當被告”的審視與思考——兼評《行政復議法（修訂）（征求意見稿）》第十條[J].東南大學學報（哲學社會科學版），2021，23（S2）：81-84.

[2]曹鎏，馮健.行政復議“雙被告”制度的困境與變革[J].中外法學，2019，31（5）：1217-1233.

[3]余凌云.取消“雙被告”之后法院對行政復議決定的評判[J].法學，2021（5）：60-72.

作者簡介：楊懿（1998.12-），女，漢族，四川眉山人，碩士在讀，研究方向：為行政法學。