□ 山西大同 劉 靜

近些年我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展，使我國(guó)進(jìn)入快速發(fā)展的新時(shí)期，為了加強(qiáng)政府市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，同時(shí)也為了滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和精神文化需求，完善和擴(kuò)大政府的公共服務(wù)供給質(zhì)量。針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員的管理已經(jīng)成為一個(gè)十分重要的內(nèi)容，需要對(duì)整體的結(jié)構(gòu)模式進(jìn)行完善和管理，使編外人員管理工作更加有效。目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作任務(wù)繁重與編制逐年減少的矛盾日益突出，在確保高質(zhì)量完成任務(wù)的情況下，各級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的用人需求量不斷擴(kuò)大，用人的方式變得更加多元。臨時(shí)招聘工作人員的現(xiàn)象也比較常見(jiàn)，招聘的編外人員數(shù)量增加，雖然這種用工的方式在一定程度上緩解了當(dāng)前社會(huì)發(fā)展過(guò)程中存在的一些矛盾，但是由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員隊(duì)伍的不穩(wěn)定，導(dǎo)致在管理的過(guò)程中出現(xiàn)了很多的問(wèn)題，嚴(yán)重影響到機(jī)關(guān)事業(yè)單位的服務(wù)質(zhì)量。因此，需要結(jié)合機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員的實(shí)際情況加強(qiáng)管理，提出具體的管理方法和對(duì)策。

一、機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員管理現(xiàn)狀及產(chǎn)生的原因

1.機(jī)關(guān)事業(yè)單位的編外人員管理相對(duì)來(lái)說(shuō)比較混亂。①目前，行政事業(yè)單位編外人員比較復(fù)雜，編外人員指由機(jī)關(guān)、事業(yè)單位使用并支付報(bào)酬，從事執(zhí)法輔助、普通輔助、專業(yè)技術(shù)、后勤服務(wù)和其它事務(wù)工作，不納入編制管理的人員。包括協(xié)管員、協(xié)警、代課老師、自聘醫(yī)生護(hù)士、環(huán)衛(wèi)工人、司機(jī)、打字員、門衛(wèi)、炊事員、后勤人員等。但實(shí)際工作中，不少機(jī)關(guān)事業(yè)單位的編外人員從事行政管理、單獨(dú)執(zhí)法等重要業(yè)務(wù)工作，成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位日常運(yùn)轉(zhuǎn)的中堅(jiān)力量。特別是一些具有執(zhí)法權(quán)的單位，把公共權(quán)力賦予一些未經(jīng)嚴(yán)格選拔和訓(xùn)練的素質(zhì)不高的編外人員，讓其代表政府執(zhí)法，勢(shì)必會(huì)給政府公信力造成不良影響。按聘用時(shí)間長(zhǎng)短還包括臨時(shí)工、短期雇用、長(zhǎng)期聘用、借用、混用的。與體制內(nèi)“凡進(jìn)必考”標(biāo)準(zhǔn)化的招考方式不同，大多數(shù)用人單位往往自主招聘，對(duì)編外用工情況不匯報(bào)、不備案，招錄流程簡(jiǎn)單快速，用工成本低廉，人員進(jìn)出方便。在編外人員聘用、薪酬、考核等方面的自由裁量空間也比較大。由此可見(jiàn)，編外人員的使用隨意性很大，用工不規(guī)范問(wèn)題比較突出。

②由于聘用編外人員缺少統(tǒng)一明確的法律依據(jù)、制度規(guī)范和操作規(guī)程。機(jī)關(guān)事業(yè)單位聘用編外人員的途徑和方法多種多樣，沒(méi)有一個(gè)明確管理的主管部門，導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位的編外人員管理相對(duì)來(lái)說(shuō)比較混亂。有些行業(yè)單位在發(fā)展的過(guò)程中會(huì)采取自主招聘管理的方式；有些事業(yè)單位是按照有關(guān)規(guī)定和程序統(tǒng)一招聘的。此外還包括第三方勞務(wù)公司和個(gè)人之間建立勞動(dòng)關(guān)系，并由第三方勞務(wù)公司將個(gè)人派遣到機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)行工作模式。鑒于以上情況，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一有效管理的主管部門，不便及時(shí)掌握編外人員的實(shí)際情況來(lái)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范有效的管理。

③一些單位實(shí)際在編人員很多，但干事的人少。有一些即將退居二線的領(lǐng)導(dǎo)干部，基本上不會(huì)過(guò)多參與工作，還有一些中途病退的，偶爾還有一些請(qǐng)產(chǎn)假的女同事，此時(shí)聘用編外人員在彌補(bǔ)編制不足、順利完成工作等方面發(fā)揮了一定作用。可是大部分單位對(duì)編外人員應(yīng)盡的職責(zé)不夠清楚，產(chǎn)生問(wèn)題時(shí)會(huì)存在人員之間相互推諉的情況，嚴(yán)重影響到了編外人員的工作熱情和積極性，更會(huì)導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位的行政管理能力低下。

2.機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員的流動(dòng)性相對(duì)較大。①在機(jī)關(guān)事業(yè)單位中編制內(nèi)外人員存在很多“同工不同酬”現(xiàn)象，編外人員所獲得的工資待遇水平相對(duì)來(lái)說(shuō)可能比較低，為其提供的待遇機(jī)制和保障體系也并不完善，甚至出現(xiàn)“編內(nèi)人員看，編外人員干”，干得最多，拿得最少。因此，會(huì)有一部分編外人員在工作的過(guò)程中希望尋找其他的出路，一旦有更加合適的崗位以及就職的機(jī)會(huì)，他們就會(huì)毫不猶豫提出辭職并轉(zhuǎn)身奔向新的崗位，希望從中實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值。

②按照《勞動(dòng)合同法》規(guī)定，用人單位與勞動(dòng)者建立勞動(dòng)關(guān)系，都要訂立勞動(dòng)合同，明確權(quán)利義務(wù)。但大部分單位沒(méi)有和編外人員簽訂勞動(dòng)合同，即便有一些單位和編外聘用人員簽訂了勞動(dòng)合同，仍有合同的約束力不足的現(xiàn)象，對(duì)這些編外人員，想用就用，不想用就清退，解除勞動(dòng)關(guān)系時(shí)也不給經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或其他待遇，導(dǎo)致勞動(dòng)糾紛時(shí)有發(fā)生。

③編外人員與正式人員相比，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一有效的管理模式。在用工關(guān)系上矮人一等，一些臟、累、差的工作都交由編外人員做，但是與正式工相比在工資、福利、退休金等方面都有很大的差距，難免影響到工作積極性，很有可能在工作完成質(zhì)量上大打折扣。由于缺乏可量化的考核激勵(lì)機(jī)制和持續(xù)的培訓(xùn)提升機(jī)制，導(dǎo)致編外人員發(fā)展空間有限，人員素質(zhì)參差不齊，業(yè)務(wù)技能有所欠缺，并且流動(dòng)頻繁。

3.機(jī)關(guān)事業(yè)單位針對(duì)編外人員的管理制度體系尚未得到規(guī)范。針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位中的編外人員進(jìn)行管理時(shí)，要制定出系統(tǒng)、規(guī)范、流暢的管理方式，但是目前沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的規(guī)范性文件出臺(tái)，對(duì)于有關(guān)的工作內(nèi)容無(wú)法進(jìn)行有序開(kāi)展。雖然有關(guān)部門出臺(tái)了一些具體的管理辦法，但由于各地的資源條件和實(shí)際情況參差不齊，應(yīng)用這些管理辦法組織開(kāi)展管理工作時(shí)，在程序上以及評(píng)估方面的合理性還有待思考。當(dāng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的財(cái)政狀況比較充足時(shí)，他們可能會(huì)進(jìn)行編外人員的自主招聘，導(dǎo)致整體管理模式變得更混亂。另外，個(gè)別地區(qū)在發(fā)展過(guò)程中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位可能沒(méi)有針對(duì)編外人員日常的規(guī)范管理，讓用人的合理性無(wú)法得到提升，也會(huì)導(dǎo)致編外人員的切身利益受到相應(yīng)的損失。

二、針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員管理的原則

1.要基于法律規(guī)定開(kāi)展管理工作。要將法治基礎(chǔ)作為導(dǎo)向，針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位中的編外人員進(jìn)行管理。對(duì)此，首先是需要根據(jù)法律方面的規(guī)定，制定出詳細(xì)的規(guī)范文件，針對(duì)編外人員進(jìn)行更有效的管理。其次是要基于法規(guī)的形式明確編外人員的崗位職責(zé)以及相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，讓編外人員的工作積極性得到提升。再其次是需要根據(jù)法律方面的規(guī)定，對(duì)編外人員進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)或懲罰，為其提供積極良好的引導(dǎo)。此外，還需要確保法律法規(guī)的落實(shí)效果，讓編外人員的合法利益得到保障，也能夠防止各部門推諉扯皮的現(xiàn)象產(chǎn)生，讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作開(kāi)展的更加順利和穩(wěn)定。

2.要始終堅(jiān)持以人為本的原則。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位針對(duì)編外人員管理的過(guò)程中，要提供日常的關(guān)懷，讓編外人員對(duì)于自身的工作崗位以及單位有強(qiáng)烈的歸屬感、認(rèn)同感以及參與感。盡量針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位中的編外人員提供合理的待遇和薪酬，并為其繳納相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和住房公積金等項(xiàng)目。還要通過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，使編外人員的工作效率更高，讓他們的工作上手速度更快，使用人單位的發(fā)展更加迅速和穩(wěn)定。更加重要的是要嚴(yán)禁和杜絕機(jī)關(guān)事業(yè)單位在工作的安排或者是日常生活上針對(duì)有無(wú)編制的工作人員進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，要真正意義上保障編外人員在實(shí)際工作和生活中都能得到和在編工作人員相同的對(duì)待，使編外人員在機(jī)關(guān)事業(yè)單位中工作的積極性進(jìn)一步提升。

3.要明確科學(xué)管理的導(dǎo)向原則。需要在出臺(tái)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，還要針對(duì)日常工作行為進(jìn)行規(guī)范管理，從制度層面進(jìn)一步規(guī)范機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外聘用人員管理，確保編外聘用人員管理有章可循、有規(guī)可依，并明確編外人員的主體，讓管理制度體系和編外人員的工作情況更加匹配，在管理的過(guò)程中可以采取彈性的用人模式以及獎(jiǎng)懲的模式，使編外人員更明確自身的定位，在工作中更加積極上進(jìn)。此外，還需要針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位中的編外人員進(jìn)行不定期的培訓(xùn)和職業(yè)規(guī)劃指導(dǎo)，使他們積累在體制內(nèi)工作的經(jīng)驗(yàn)，讓他們有更充足的后續(xù)發(fā)展動(dòng)力，更緊要的是要明確機(jī)關(guān)事業(yè)單位中編外人員的進(jìn)入和退出的流程，為后續(xù)編外人員的管理以及選聘工作奠定良好的基礎(chǔ)。

三、機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員管理的有效方式

1.摸清編外人員情況、清理違規(guī)用工問(wèn)題。由紀(jì)檢監(jiān)察、組織、編辦、人社、財(cái)政組成編外用工聯(lián)席會(huì)議制度成員單位會(huì)同編外用工單位及其主管部門，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)有編外人員基本情況進(jìn)行一次全面摸底。對(duì)經(jīng)過(guò)審核批準(zhǔn)的編外人員，建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工管理信息庫(kù)，對(duì)編外人員進(jìn)行實(shí)名制、動(dòng)態(tài)化管理，定期開(kāi)展摸底調(diào)查和意見(jiàn)征詢，對(duì)編外用工指標(biāo)核準(zhǔn)情況、招錄情況、用工經(jīng)費(fèi)支出情況等進(jìn)行互通、比對(duì)、印證，形成監(jiān)督制約機(jī)制，實(shí)現(xiàn)編外用工動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正編外用工存在的問(wèn)題，對(duì)于違規(guī)違法行為堅(jiān)決予以查處。對(duì)未經(jīng)審核批準(zhǔn)、但確需使用的編外人員，用人單位及其主管部門須按管理辦法辦理報(bào)批手續(xù)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可聘用。對(duì)報(bào)批后未批準(zhǔn)的、單位考核不合格、不能勝任本職工作的編外人員，用人單位要妥善做好清退工作。因階段性工作而招聘的編外人員，在工作任務(wù)結(jié)束后應(yīng)及時(shí)解除勞動(dòng)關(guān)系，不再續(xù)聘或留用；對(duì)輔助性、保障性工作實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)后，原提供該服務(wù)的編外人員要依法解除勞動(dòng)合同。

2.嚴(yán)格總量控制、實(shí)行計(jì)劃管理。建立編外人員控制數(shù)量基準(zhǔn)線，實(shí)行計(jì)劃管理，現(xiàn)有編制內(nèi)人員能夠保證工作正常開(kāi)展的，一般不準(zhǔn)使用編外人員。因工作需要使用編外人員的，需嚴(yán)格履行編外用工報(bào)批程序，原則上在核定的編制內(nèi)進(jìn)行，機(jī)關(guān)事業(yè)單位有空編的可在空編數(shù)限額內(nèi)聘用，滿編或超編的原則上不再聘用編外人員。如若用人單位因職能增加，暫時(shí)未能調(diào)整人員編制，急需人員開(kāi)展工作或現(xiàn)有專業(yè)技術(shù)人員無(wú)法滿足工作需要，需引進(jìn)特殊專業(yè)技術(shù)人員的，可聘用臨時(shí)人員。同時(shí)，用人單位也應(yīng)整合工作力量，精簡(jiǎn)多余的機(jī)構(gòu)和用人，充分發(fā)揮工作人員積極性，節(jié)約成本。有正式工作人員補(bǔ)充的情況下，要及時(shí)減少編外聘用人員。這樣既可以人盡其用，避免人浮于事，同時(shí)還可以提高行政效率。機(jī)關(guān)事業(yè)單位審批后使用的編外人員費(fèi)用和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用納入年度財(cái)政預(yù)算，編外用工的各項(xiàng)資金支出要接受財(cái)政局監(jiān)督。如今我國(guó)正逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，在服務(wù)型政府的運(yùn)作過(guò)程中，運(yùn)行和服務(wù)的效率是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此，針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位中的編外人員進(jìn)行管理時(shí)，就需要明確相應(yīng)的工作效率要求，對(duì)編外人員的崗位進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)置，讓人員數(shù)量得到明確，通過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，使編外人員的工作效率更高，讓他們的工作上手速度更快，使用人單位的發(fā)展更加迅速和穩(wěn)定，這也是服務(wù)型政府建立過(guò)程中的必經(jīng)環(huán)節(jié)，對(duì)于社會(huì)的發(fā)展具有積極的影響。

3.進(jìn)一步系統(tǒng)完善編外人員制度管理體系。建立和完善對(duì)編外人員的規(guī)章制度及管理措施，厘清編外用工的適用范圍、崗位設(shè)置、用工數(shù)量，明確管理責(zé)任主體、職責(zé)分工，規(guī)范編外用工的報(bào)批、審批程序來(lái)保障編外人員的合法權(quán)益。實(shí)現(xiàn)編外人員管理工作的全面管理目標(biāo)，還需要針對(duì)編外人員的進(jìn)入以及退出機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰模式以及編外人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作、年度考核工作進(jìn)行關(guān)注，建立形成相應(yīng)的管理模式，以確保編外人員的工作流程簡(jiǎn)單，順利進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位的程序合理合法、公開(kāi)透明，讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位使用編外人員的方式更加清晰合理，絕對(duì)不能將所有工作全部推給編外人員的現(xiàn)象產(chǎn)生。要針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位中的編外人員，完善個(gè)人薪資補(bǔ)助結(jié)構(gòu)體系，編外聘用人員的工資及勞務(wù)派遣服務(wù)費(fèi)由紀(jì)檢監(jiān)察、組織、編辦、人社、財(cái)政部門根據(jù)崗位要求分類提出方案報(bào)請(qǐng)縣級(jí)以上政府同意后統(tǒng)一列入年度財(cái)政預(yù)算，每年發(fā)布一次，各用人單位不得另外發(fā)放獎(jiǎng)金及其他待遇。同時(shí)編外聘用人員的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，參照當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。派遣公司必須按規(guī)定為編外聘用人員購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)，否則用人單位不得與其簽訂勞務(wù)派遣協(xié)議。針對(duì)工作條件相對(duì)更加艱苦、性質(zhì)更加特殊的編外人員，要適當(dāng)采取用車補(bǔ)貼以及崗位補(bǔ)貼或者艱苦補(bǔ)貼的方法，讓對(duì)編外人員考核的標(biāo)準(zhǔn)更加明確清晰，使考核的結(jié)果更準(zhǔn)確，有參考性。此外，還需要針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位中的編外人員退出機(jī)制進(jìn)行完善，尤其是一些特殊的崗位，要和編外人員簽訂保密協(xié)議，防止由于編外人員工作退出而泄露工作機(jī)密的現(xiàn)象產(chǎn)生。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位在發(fā)展的過(guò)程中，招聘了大量的編外人員，使之負(fù)責(zé)相應(yīng)的工作。但在針對(duì)編外人員進(jìn)行管理的過(guò)程中，要采取合理的方式，遵循特定的原則，明確管理的思路，劃分管理的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)編外人員管理制度體系的進(jìn)一步完善，讓編外人員的管理方法更加合理高效，讓編外人員的利益得到應(yīng)有的保護(hù)，最終促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位中各項(xiàng)工作的順利組織開(kāi)展。