張金玲　馬學平　王宇琪　耿碧霞　羅布

摘要：目前，中國已經(jīng)進入人口老齡化快速發(fā)展的階段，迫切需要推進社會化養(yǎng)老。完善社會養(yǎng)老保障制度已經(jīng)成為中國社會福利改革的關(guān)鍵領(lǐng)域。同時，現(xiàn)在的老年人曾為社會貢獻了他們的一切，是社會的功臣，因此我國老年人的晚年生活必須得到保障。面對老年人福利需求與供給的矛盾十分突出的困境，本項目小組成員對廣西南寧市萬力社區(qū)老年人進行了電話采訪，問卷調(diào)查等調(diào)研活動，并結(jié)合統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析提出應(yīng)對老齡化應(yīng)加快推進社會化福利改革，通過建立更為先進的養(yǎng)老金財務(wù)收繳制度、更安全高效的養(yǎng)老金市場化運營模式、建成企事業(yè)團體慈善人士進行養(yǎng)老金的捐助基金會等舉措，切實改進和完善社會養(yǎng)老保障制度，以應(yīng)對日益嚴峻的人口老齡化挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：老年人；社會保障；制度；養(yǎng)老

一、 調(diào)查背景及調(diào)查目的

21世紀“白發(fā)浪潮”正向中國大地席卷而來。由于新中國成立之初的人口年齡特點以及改革開放后實施的計劃生育政策，造成中國正加速向老年型國家邁進。老年化社會已經(jīng)開始了，目前的老年人越來越多，那么老人的社會保障體系也在實踐中不斷完善。

1951年，政務(wù)院公布實施《中華人民共和國養(yǎng)老保險制度》，并在1953年對該條例進行了修改，擴大其保障的范圍。直到1958年的養(yǎng)老保險僅僅只是機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工。后來，我國剛建立的并不成熟完善的養(yǎng)老保險制度遭到了破壞。1978年隨著改革開放道路越走越寬，由起初的只保障機關(guān)事業(yè)團體與企業(yè)職工逐步在2006年擴大到了城鎮(zhèn)居民。到2007年年底，全國參加社會養(yǎng)老保險和擁有退休金資格的從業(yè)人員約為2億人，已經(jīng)領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險金（4954萬人）、離退休金（約800萬人）和農(nóng)村社會保險養(yǎng)老金（392萬人）的總?cè)藬?shù)約為6000萬人。

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2020年11月底，我國60歲及以上人口為26402萬人，占比為18.7%，其中，65歲及以上人口為19064萬人，占比13.5%。為了進一步地了解中國的各種社會養(yǎng)老保障制度是否普及或者完善，我們特利用《毛澤東思想與中國特色社會主義理論體系概論》課中的調(diào)查實踐課成立了就老年人社會保障進行調(diào)查的調(diào)查小組。我們小組由六個人組成，分工明確，在2021年7月18日8：30～12：00對廣西南寧市萬力社區(qū)的老年人通過對話采訪、問卷調(diào)查等形式進行了一次調(diào)查。同時，為了完善和分析我們的調(diào)查結(jié)果，我們小組特在調(diào)查后進行了更深的討論、研究、總結(jié)，寫出了一篇調(diào)查報告總結(jié)。由于調(diào)查范圍有限，此調(diào)查結(jié)果只針對廣西南寧市附近相關(guān)情況。

二、調(diào)查內(nèi)容概述及問題分析

目前我國老年人服務(wù)主要以社區(qū)為主，對老年人的社區(qū)服務(wù)通俗來講主要涉及，照顧老年人的飯食、攜帶老年人去醫(yī)院看病或者為其買藥、幫助他們進行個人衛(wèi)生的處理、陪伴老年人對其進行心理上的疏通以及為他們組織一些老年人之間娛樂活動豐富他們的晚年生活等方面。總而言之，社區(qū)服務(wù)應(yīng)該涉及老年人的吃、穿、住、行。

為了調(diào)查我們周邊老年人的社會保障是否完善，是否響應(yīng)國家的號召，我們以問卷的形式實地走訪了社區(qū)居民，了解到如下基本情況。

受調(diào)查的老年人男女比例基本均衡，年齡大多都在60歲以上，有退休金的也占大多數(shù)，工資一般是500～2000元這個范圍，當然也不排除享受城鎮(zhèn)養(yǎng)老金的老人。根據(jù)對老年人的采訪，我們知道老年人對他們的社會保障制度了解很少，一般都是通過電視、報刊以及家人的介紹等渠道了解老年人社會保障制度，而有養(yǎng)老保險的仍占少數(shù)。他們知道附近也有相關(guān)的養(yǎng)老機構(gòu)，對于現(xiàn)在南寧的養(yǎng)老機構(gòu)大多數(shù)老人認為實屬一般，勉強能夠滿足老年人的要求，如圖1所示。

當問及他們更喜歡以何種方式養(yǎng)老時，他們很多都回答居家養(yǎng)老，這說明他們更喜歡家的溫馨。從圖1可以得出此結(jié)論。

我們了解到居家養(yǎng)老服務(wù)，是指以家庭為核心、以社區(qū)為依托、以專業(yè)化服務(wù)為依靠，為居住在家的老年人解決生活上的困難為主要內(nèi)容的社會化服務(wù)。養(yǎng)老是一個系統(tǒng)工程，需要多方協(xié)同、多方聚力、多方參與，望城區(qū)著力建設(shè)政府服務(wù)平臺、市場服務(wù)平臺、互助服務(wù)平臺，三位一體發(fā)力，有效提升養(yǎng)老服務(wù)的供給能力與服務(wù)水平。

黨的十八大以來我國的主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變，同樣，在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域也是如此，居家（社區(qū)）養(yǎng)老的老年人日益增長的養(yǎng)老服務(wù)的需求與當前現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)供給存在不平衡、不充分的矛盾。要解決或者說在一定程度上減弱這種矛盾，就只能在服務(wù)種類上下一番苦功夫。如針對獨居、空巢老人不僅僅要進行飲食等物質(zhì)上的照顧更重要的是對其進行心理上的疏導(dǎo)慰藉。針對沒有行動能力的老人不僅僅要幫助他們干家務(wù)照顧他們的生活，同時也要注重對這樣的老人的娛樂生活的豐富，引導(dǎo)使其實現(xiàn)一定程度上的人生價值，以不至于其心理上出現(xiàn)問題。針對行動能力水平相對較高的老年人和有家人陪伴的老年人，多鼓勵他們自行組織娛樂活動，豐富晚年生活。我們構(gòu)建這樣的服務(wù)體系，需要社區(qū)與街道一同承擔責任。同時，相應(yīng)的地方政府也應(yīng)該進行人力、物力、財力的支持。如果僅僅依靠志愿者服務(wù)體系，不僅可持續(xù)性有待考量，同時他的服務(wù)質(zhì)量也有待考證。最理想的狀況則是招聘一些具有專業(yè)化的知識技能的服務(wù)人員，使其作為主力軍，專門為居家（社區(qū)）養(yǎng)老的人提供高效的服務(wù)。

由數(shù)據(jù)還可以知道有部分老人更喜歡鄉(xiāng)村養(yǎng)老和合居養(yǎng)老，因為他們覺得鄉(xiāng)村環(huán)境好，空氣新鮮；而選擇合居養(yǎng)老的人是因為有個伴，這樣才不會孤單。

我國進行了第七次大規(guī)模的人口普查，得出數(shù)據(jù)60歲以上的人口已經(jīng)占據(jù)了全國總?cè)丝诘?8.7%。此項數(shù)據(jù)足以表明，我國已經(jīng)進入了老齡化社會。據(jù)有關(guān)的資料得出，現(xiàn)在的年輕人的壓力很大簡單地概括為“4+2+1”（一對夫妻要贍養(yǎng)4位老人與撫養(yǎng)一個小孩）模式，還有的根據(jù)我國醫(yī)療技術(shù)水平與生活水平的普遍提高甚至概括為“8+2+1”（一對夫妻要贍養(yǎng)八個老人與撫養(yǎng)一個小孩）模式。隨著這種老齡化的加劇，家庭養(yǎng)老已經(jīng)成為不可能，換句話來說就是家庭養(yǎng)老的功能正在逐步弱化。但老年人內(nèi)心仍然很渴望和家人一起生活，所以社區(qū)養(yǎng)老會越來越成為大多數(shù)老年人的選擇。但是，在進行社區(qū)化養(yǎng)老的過程中疾病的護理又是老年人最常遇到的事情。因此，在社區(qū)服務(wù)越來越完善的今天，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)應(yīng)逐步提高為老年人提供預(yù)防保健、醫(yī)療、康復(fù)等多種保障服務(wù)的能力。并且相應(yīng)的地方政府也應(yīng)該進行規(guī)劃，建設(shè)一整套的集養(yǎng)老、醫(yī)療、臨終關(guān)懷于一體的系統(tǒng)。此外，老年人的個性化需求也需要重視。每一個人都希望和自己的家人一起生活，那樣才顯得不孤單，當問及老人更喜歡和誰一起生活時，他們的答案也在我們預(yù)料之內(nèi)，當然，數(shù)據(jù)也證明了這一想法，如表1所示。

當問及他們對老年人社會保障制度有什么看法和有什么需要改進的地方時，他們希望國家能真真切切地重視他們，老人們都希望有一個好的環(huán)境，在文娛活動上多一點為老人準備的節(jié)目，建立多一些社會機構(gòu)照顧老人。王先正提出實施康養(yǎng)小鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村敬老院轉(zhuǎn)型、頤養(yǎng)社區(qū)建設(shè)、適老化改造、智慧養(yǎng)老等十大工程。醫(yī)療方面：有些老人不滿于醫(yī)療卡區(qū)域化，不能全國或全省通用；醫(yī)療基金少，不能全面照顧老人的健康；每個社區(qū)應(yīng)該設(shè)有一些醫(yī)療設(shè)施以方便老人體檢和及時應(yīng)付緊急事故；政府應(yīng)該盡量解決“看病難，看病貴”等問題。有些老人希望國家能控制食品價格和保證食品安全。政府沒有全面了解老人的需要，不能給予老人及時的幫助和應(yīng)有的幫助，政府工作人員應(yīng)該不定期深入考察和了解老人的生活，給生活困難的老人幫助；政府能夠在收入和住房保障方面多關(guān)注他們。除了在資金籌集上給予補貼外，也應(yīng)盡快制定推動發(fā)展老年福利事業(yè)的優(yōu)惠政策。同時，鼓勵市場群體的參與，弘揚社會正能量。政府還應(yīng)當為無固定收入、無任何依靠、無基本醫(yī)療保障的貧困老人設(shè)立免費醫(yī)療保險制度，使之成為最后一道保護屏障。

三、當前南寧地區(qū)在養(yǎng)老保障方面主要存在以下幾點問題

（一）缺乏完整的養(yǎng)老保障制度的法律體系，缺乏有效法律依據(jù)

現(xiàn)象：在走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多老人會提到這樣一個問題，雖然聽說過養(yǎng)老保障制度但總是沒有一個較為權(quán)威的標準，尤其是涉及看病和養(yǎng)老保險的利用時，不同地方規(guī)定不同，手續(xù)過于繁瑣。

分析：從國際上來看，立法是大多數(shù)國家首先考慮并實行的制度建設(shè)。如德國、新加坡、美國等，均是通過社會保障法律體系的建設(shè)來進行相關(guān)的保障。社會保障制度的建立主要是民政部下發(fā)的《基本方案》和各級主管部門下發(fā)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)性文件，就總的來說，缺乏制度性文件的支撐，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。雖然我國從憲法上明確了養(yǎng)老保障是每一個達到年齡條件的中國公民的一項基本的權(quán)利，但是關(guān)于它的相關(guān)法律并未得到完善。從另一種角度上來說，這些文件的頒布不論是國家層面的還是地方層面的都僅僅只是作為政策而已。同時，這些政策也使得相關(guān)部門在執(zhí)行的過程中存在執(zhí)行難度大或者難以執(zhí)行的弊端，可持續(xù)性問題也在執(zhí)行的過程中日益凸顯。我們都知道資金只有那么多，政府又是一個必須依靠資金一直存續(xù)下去的主體，社會保障又是一個福利性的工程，百姓所得大于所費，所以，這就使得我們考慮政府頒布的指導(dǎo)改革的行政法規(guī)的公正性。所以，我們必須要找到一個群體，這個群體中的個體又必須公平公正且來自各行各業(yè)。無疑最高的立法機關(guān)——全國人民代表大會是最為合適的。此外，由于相關(guān)法律的缺乏，我國地方的養(yǎng)老保險立法混亂，政出多門、標準不一，出現(xiàn)了地方養(yǎng)老保險立法的畸形繁榮，以及養(yǎng)老基金的無息外借層出不窮，嚴重影響了養(yǎng)老保障制度的進一步完善。

（二）政府職能弱化，責任不到位

現(xiàn)象： 根據(jù)我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府職能部門在完善和保障老年人養(yǎng)老問題上存在宣傳不夠、態(tài)度冷淡等責任不到位等問題。

分析：由于政府職能弱化，存在許多老年人不了解，不清楚有關(guān)方針政策的具體內(nèi)容，不能使自身享有充分的權(quán)益，而且更嚴重的是存在逃避繳費和冒領(lǐng)養(yǎng)老金的問題。各部門之間的責任不清，分工不到位，監(jiān)督不力，基金挪用、浪費屢禁不止?；鸬陌踩允艿綐O大的挑戰(zhàn)，更不要說基金的運營效益。從管理體制上來看，養(yǎng)老保險管理機構(gòu)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理體系和有效的監(jiān)督。收支不透明，更加使暗箱操作成為可能。

（三）政策適用性差，靈活度有待提高

現(xiàn)象：在調(diào)查中幾個老人共同的抱怨給我留下了深刻印象，他們提到，隨著年齡的增大，逐步告別了面朝黃土背朝天的日子。雖然身為農(nóng)民，但晚年都是在城里和子女共同生活，然而養(yǎng)老保險卻不能在當?shù)剞k理，還要返回原地進行統(tǒng)一辦理，這在一定程度上影響到了他們的生活。

分析：《基本方案》的十幾年的運行，其弊端已經(jīng)逐步顯現(xiàn)。伴隨著目前人口老齡化的加速發(fā)展，其缺乏未來性的考量的弱點已經(jīng)成為一個重要的問題。雖然隨著養(yǎng)老保險的參保率的穩(wěn)步提升基本上已經(jīng)使得95%的人參加了養(yǎng)老保險，但是由于之后居住地的變更，使得那些遠離家鄉(xiāng)的人參加保險的繳費必須要返回該省或者是該地區(qū)制定的機構(gòu)辦理。那么，在這一進程中就忽略了經(jīng)濟快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展而引起勞動力跨省、市的流動。

（四）管理監(jiān)督體制不健全、不規(guī)范

現(xiàn)象：根據(jù)在調(diào)查過程中老人們的建議，經(jīng)過文獻的查閱，發(fā)現(xiàn)之所以引起一些老人的不滿，占很重要的一個原因是管理監(jiān)督體制的不健全，不規(guī)范。

分析：雖然經(jīng)過多次整頓治理，社會養(yǎng)老保險管理混亂的情況得到了一定程度的改善，但是管理監(jiān)督機制方面仍然存在很大的漏洞。一是管理機構(gòu)上下不對口、不貫通。二是沒有建立起專門的基金監(jiān)管機構(gòu)，不能形成有效的監(jiān)督機制。

一方面，監(jiān)督機制的不健全和人情摻雜于行政機制之中。挪用、他用社會養(yǎng)老保險基金的現(xiàn)象屢禁不止，以至于最后投資破產(chǎn)或者是借款人死亡等原因而導(dǎo)致的成為死賬、壞賬。這就是社會上百姓的福利損失。另一方面，社會養(yǎng)老保險基金的收、支、投、管缺乏分制管理，其相互之間是一條路，沒有相互制衡的措施建立。

四、解決南寧地區(qū)養(yǎng)老保障問題的方法及建議

針對分析結(jié)果和當今我國人口基數(shù)大，老齡化加劇等國情，應(yīng)該逐步采取以下措施來確保老年人的社會保障問題，使他們能夠安度晚年。

（一）強化養(yǎng)老保障意識，完善制度建設(shè)

現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度涉及政府、企業(yè)和個人三者的利益，所以相關(guān)法律的建設(shè)是絕對有必要的。世界上的每一個國家都非常重視關(guān)于養(yǎng)老保障工作。因為它不僅僅代表著老年人晚年生活的好壞同時也為年輕的勞動者解決了后顧之憂，使其能夠潛心投入工作。法律的缺乏，使得我國地方的立法混亂，所以國家營運用強制力進行統(tǒng)一的標準規(guī)定，并根據(jù)各地區(qū)的基本的發(fā)展水平與情況，給予地方進行一定范圍的浮動調(diào)整的權(quán)力。由于標準不一，各地之間難以進行比較，一些地區(qū)出現(xiàn)了畸形的養(yǎng)老保險制度的繁榮。同時，在養(yǎng)老保險的征繳、保管、監(jiān)督方面存在管理的漏洞。政府應(yīng)該改變過去的做法，實現(xiàn)社會養(yǎng)老保障制度的規(guī)范化。根據(jù)對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析并結(jié)合調(diào)查對象的意見，我們認為應(yīng)該在以下幾方面逐步做出改進。完善養(yǎng)老保障機制，給老人們一個舒適、安逸的晚年，如圖2所示。

第一，應(yīng)該強化城鎮(zhèn)職工的社會保障意識，進一步突出個人自我保障的功能。通過進行一系列的宣傳工作，讓職工了解養(yǎng)老保險制度的重要性。使得養(yǎng)老保險制度的改革越來越有益于最廣大的人民群眾。同時，也要提高他們的憂患意識，在他們年輕有勞動能力時進行一部分儲蓄，為可能性的風險再加保險杠。也可以在一定程度上減少對國家的過度依賴。

第二，制定專門的社會保障法律。由全國人民代表大會根據(jù)多方資料信息的收集以及傾聽各人大代表的意見，建立養(yǎng)老保險基金無法可依的現(xiàn)狀。將其納入法治化的軌道。

第三，完善養(yǎng)老保障管理制度。通過大數(shù)據(jù)以及統(tǒng)計梳理分析、建立數(shù)學模型的方法科學界定養(yǎng)老金的給付條件與標準。并且針對各地的情況的不同，具體問題具體分析，制定過渡的中間地帶。

第四，規(guī)范化管理。建立巨大的社保信息資源庫、合規(guī)化的流程操作，確保政策可持續(xù)性。

（二）加快發(fā)展儲蓄性養(yǎng)老保險建設(shè)

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，除了一些曾經(jīng)在國企等效益較好的單位的老人養(yǎng)老保險能夠按時足量發(fā)放外，多數(shù)老人只有基本養(yǎng)老保險，甚至有相當一部分沒有養(yǎng)老保險。養(yǎng)老保險作為養(yǎng)老保障制度的重要環(huán)節(jié)，除依靠基本保險外，還應(yīng)加快發(fā)展個人儲蓄型的養(yǎng)老保險。

伴隨著人口老齡化的加劇，僅僅依靠社會團體以及政府已經(jīng)成為不可能。但是社會上不乏有一些慈善人士，所以大力普及慈善文化，積極發(fā)展慈善事業(yè)，發(fā)展各種形式的慈善組織，做好“市場不為”“政府不能”的事情。而個人儲蓄型的養(yǎng)老保險也應(yīng)該被提上議事日程。目前，我國的個人儲蓄型的養(yǎng)老保險發(fā)展緩慢，其主要根源還是人們依靠社會養(yǎng)老的思想沒有得到改變。如圖3所示。

以及人民尚未充分認識到，我國在應(yīng)對人口老齡化時資金已經(jīng)明顯出現(xiàn)了缺口，國家政府的財政壓力已經(jīng)很大。況且，中國還要繼續(xù)進行發(fā)展，不可能將所有的稅收收入都用于此項事業(yè)。所以，加快發(fā)展儲蓄型養(yǎng)老保險建設(shè)才是明智之舉，主要應(yīng)在以下三個方面下功夫。

第一，加大宣傳力度。將宣傳工作作為每一個相關(guān)公職人員的工作，在年底時納入績效考核，并實行任務(wù)指標制。同時，相關(guān)的部門也應(yīng)該進行宣傳，提高百姓應(yīng)對人口老齡化的能力。

第二，建立多層次的養(yǎng)老保險制度。層層保障的嵌套加之國家政策方案的準確引導(dǎo)。筆者認為，我國今后在應(yīng)對人口老齡化時會更加從容。

第三，要政府應(yīng)適當讓利、減稅。鼓勵、促進個人儲蓄性養(yǎng)老保險的發(fā)展。比如政府可以使繳納到個人儲蓄性養(yǎng)老保險中的金額少納稅或者是不納稅。這將極大地鼓舞人民繳納到個人儲蓄賬戶里的積極性。對這些監(jiān)管個人儲蓄的賬戶進行監(jiān)管也是必需的。

（三）明確政府責任，使得事權(quán)與財權(quán)相分離，適當?shù)囊胧袌龌偁?/p>

我們都知道市場是有效率的，但是在公平方面就弱化了很多。因此，社會保障的一個大前提必須是由政府去主導(dǎo)。但是倘若只有政府而不引進市場化的競爭就會使得效率低下，造成資源的浪費。所以，我們應(yīng)該使政府與市場有一個明顯的合理分工。按照國際上的經(jīng)驗，政府的分擔應(yīng)該側(cè)重基本的責任，家庭或個人和企業(yè)（雇主或單位）也要承擔主要責任，以增強激勵。政府的責任承擔要體現(xiàn)在財政上給予適當?shù)难a助，市場的責任承擔主要體現(xiàn)在對基金收繳完成之后的市場化的運營。但是又不能進行完全的市場化操作。所以，這就要求政府與市場的通力合作。像養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療這樣重要的保障責任應(yīng)該主要由中央承擔，資金應(yīng)列入預(yù)算由政府負責，經(jīng)辦事務(wù)和管理由相應(yīng)的部門負責，保險稅（費）由稅務(wù)負責征繳。對此，應(yīng)當借鑒國外成功經(jīng)驗，科學地界定政府與市場的事權(quán)，以及各部門之間的職責。

總之，通過實際調(diào)查走訪和對數(shù)據(jù)的分析我們發(fā)現(xiàn)了一些實際中存在的一些問題，并通過查閱相關(guān)文獻和小組討論，找到了一些較為可行的方案，希望能夠在老年人社會保障問題的解決上貢獻自己的一份力量。

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＊本研究為2022年西藏民族大學校內(nèi)科研項目“社會主義共同富裕的理論闡釋與西藏實現(xiàn)機制研究”和2021年度國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目“西藏多層次社會保障體系構(gòu)建——以拉薩為例”（項目號：202110695004）的階段性成果。

（作者單位：西藏民族大學財經(jīng)學院）