蔡蓉菲

(潮州市人民醫(yī)院，廣東 潮州 521011)

引言

習(xí)總書記在中央全面依法治國的工作會議上指出：要堅持在法制軌道上，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。2020年6月，修訂完成的新《檔案法》以法治理念為核心，對檔案管理工作提出新要求，通過依法治檔加快檔案治理的現(xiàn)代化步伐[1]。不論是政府、還是企事業(yè)單位，檔案均是日常管理工作的重要組成部分，利用好檔案能為發(fā)展決策提供依據(jù)。以下結(jié)合筆者個人實踐，探討了新形勢下依法治檔的相關(guān)事宜。

一、檔案工作的性質(zhì)和依法治檔的概念

(一)檔案工作的性質(zhì)

檔案工作具有政治性、管理性和服務(wù)性等特性。第一，檔案和社會發(fā)展關(guān)系密切，統(tǒng)治階層掌控了檔案工作，為其政治、經(jīng)濟(jì)、文化服務(wù)，體現(xiàn)一定的階級關(guān)系和利益，這是政治性的表現(xiàn)。第二，檔案工作不會產(chǎn)生物質(zhì)財富，是對各部門形成的歷史文件進(jìn)行管理，因此具有管理性，是整個社會管理系統(tǒng)的一部分。第三，檔案信息為社會實踐服務(wù)，檔案部門對檔案進(jìn)行研究、開發(fā)、利用，本質(zhì)是更好地適應(yīng)社會發(fā)展需要，這是服務(wù)性的體現(xiàn)。

(二)依法治檔的概念

依法治檔就是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，嚴(yán)格按照《檔案法》的要求對檔案進(jìn)行管理。具體來看，依法治檔的含義包括六個方面：

1.檔案管理工作要在國家法律范圍內(nèi)進(jìn)行，堅持黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保大方向不會產(chǎn)生偏差。

2.《檔案法》是檔案管理的依據(jù)和保障，對各項工作問題均提出明確要求，必須規(guī)范執(zhí)行。

3.檔案管理部門要嚴(yán)格執(zhí)法，保證檔案的安全性、完整性，違規(guī)開發(fā)利用檔案者，要依法追究責(zé)任。

4.各個層級的檔案管理機(jī)構(gòu)，均要樹立依法治檔的理念，按照法律程序為檔案使用者提供服務(wù)。

5.落實相關(guān)政策法規(guī)的宣傳，全方位、多角度、立體式普及《檔案法》內(nèi)容，營造檔案工作良好環(huán)境。

6.促進(jìn)檔案管理制度不斷完善，形成法律意識和秩序，推動檔案事業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展[2]。

二、新《檔案法》對檔案管理的要求

新《檔案法》對檔案管理的要求，可以總結(jié)為“四化”：分別是制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化，這也是依法治檔的基礎(chǔ)。

(一)管理制度化

第一，為了落實檔案管理制度，管理機(jī)構(gòu)應(yīng)明確自身職責(zé)和具體責(zé)任人，主管機(jī)關(guān)和部門協(xié)作配合。實施管理制度時，對人員明確分工、各司其職，提高全體職工的檔案意識[3]。第二，從檔案收集開始、到使用為止，制定全流程的管理規(guī)定，例如：各類檔案收集整理、立卷歸檔、開發(fā)利用的規(guī)范，軟件和硬件設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。第三，用好監(jiān)督考核機(jī)制，調(diào)動檔案管理者的積極性，對各個工作環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，確保管理活動符合制度要求。同時，領(lǐng)導(dǎo)要關(guān)注制度執(zhí)行情況，采用績效考核評價的方式，肯定取得的成效，指出存在的問題和不足，進(jìn)而提高檔案管理部門的能力和效率。

(二)流程規(guī)范化

檔案資料收集時，嚴(yán)格按照歸檔范圍開展整理。在檔案管理環(huán)節(jié)，根據(jù)文件的重要程度、文件之間的關(guān)系、文件產(chǎn)生時間等進(jìn)行分類，做好順序管理，格式統(tǒng)一。檔案借閱和利用時，對查閱者進(jìn)行評估，尤其是涉密檔案，應(yīng)獲得主管負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)，而且不能借閱原始文件；設(shè)置明確的歸還期限，如實記錄歸還時間，避免發(fā)生文件丟失、損壞等情況。

(三)書寫標(biāo)準(zhǔn)化

在檔案內(nèi)容方面，要想做到書寫標(biāo)準(zhǔn)化，就必須嚴(yán)格執(zhí)行《檔案法》的要求。以著錄和標(biāo)引為例，它是檔案歸檔、保管和使用的基礎(chǔ)，編制著錄和標(biāo)引時，標(biāo)準(zhǔn)化要求做到：

1.使用專業(yè)詞匯，確保格式統(tǒng)一得當(dāng)。

2.執(zhí)行國家或行業(yè)制定的著錄規(guī)則，例如文件編號規(guī)則、標(biāo)簽規(guī)則等。

3.著錄內(nèi)容包括標(biāo)題、文件編號、保密保管期限、時間及編號、稿件、載體形式、關(guān)鍵詞、人員姓名、附件、摘要和注釋等。.管理者必須經(jīng)過專門培訓(xùn)，才能掌握相關(guān)規(guī)則，保證書寫標(biāo)準(zhǔn)化。

(四)讀取數(shù)字化

信息時代背景下，建立數(shù)字化檔案管理系統(tǒng)，能滿足電子檔案的管理需求，是提高工作效率、降低人力成本的有效手段。檔案讀取數(shù)字化，要求做到以下兩點：一是將紙質(zhì)檔案轉(zhuǎn)化為電子檔案，使用計算機(jī)、數(shù)碼相機(jī)、掃描儀等設(shè)備，生成檔案數(shù)據(jù)信息，并對顏色、分辨率等技術(shù)參數(shù)進(jìn)行設(shè)置調(diào)整，方便后續(xù)計算機(jī)和管理系統(tǒng)進(jìn)行處理[4]。二是建立檔案數(shù)據(jù)庫，包括目錄數(shù)據(jù)庫、全文數(shù)據(jù)庫兩類。數(shù)據(jù)庫建設(shè)過程中，要保證目錄和全文的數(shù)據(jù)是兼容的、通用的。隨著紙質(zhì)檔案變化，電子檔案和數(shù)據(jù)庫也隨之變化，實現(xiàn)檔案信息共享，提高檢索和利用效率。

三、目前檔案工作中的主要問題

(一)縱向角度存在的問題

從縱向角度看，我國行政事業(yè)單位體制改革后，省、市、縣級檔案機(jī)構(gòu)分別設(shè)置，各級黨委辦公室增加檔案局牌子，提高了檔案工作的執(zhí)行力、影響力。但在實際操作中，依然存在一些問題。

1.新管理機(jī)制尚未建成。在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，檔案局、檔案館、檔案管理部門之間工作運行機(jī)制尚未建成，在檔案管理中，職能不明確，存在交叉、空檔現(xiàn)象，實際管理效力不高。

2.專業(yè)工作人員不到位。隨著機(jī)構(gòu)改革，雖然掛牌成立檔案局，但管理人員的編制未核定，基層管理人員不到位。以縣、市、區(qū)檔案管理部門為例，一方面檔案管理人員不足，另一方面并非檔案專業(yè)出身，缺少從業(yè)經(jīng)驗，實際業(yè)務(wù)不熟練，影響檔案管理效率和質(zhì)量。

3.機(jī)構(gòu)不具備執(zhí)法條件?！稒n案法》中規(guī)定：至少2名具有行政執(zhí)法證的人員，才能開展檔案執(zhí)法工作[5]。在現(xiàn)實情況中，因檔案管理人員配置不到位，不能滿足執(zhí)法要求；或雖然人員數(shù)量達(dá)標(biāo)，但從業(yè)者沒有行政執(zhí)法證，不具備執(zhí)法資格。在此影響下，檔案執(zhí)法存在盲目性、隨意性，依法治理成為空談。

(二)橫向角度存在的問題

從橫向角度看，行政事業(yè)單位的體制改革工作已經(jīng)完成，但撤銷單位、合并單位的數(shù)量較多，他們的檔案移交工作可能尚未完成，存在的管理問題有：

1.檔案管理意識薄弱。對單位而言，檔案不僅是見證單位發(fā)展的重要載體，也是為領(lǐng)導(dǎo)提供決策的依據(jù)。部分單位的檔案管理意識薄弱，存在重業(yè)務(wù)、輕檔案的現(xiàn)象，并沒有將檔案工作提上重要日程。內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)混亂，崗位職責(zé)不明確，影響檔案管理效果。

2.存在較多安全隱患。檔案工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則，便于單位維護(hù)檔案的完整與安全。然而一些單位在實際工作中未遵循這一原則，各門類檔案管理散亂，缺少統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)。一些單位錯誤采用“誰形成、誰管理”的理念，重要檔案資料隨處放置、自行管理。這些安全隱患的存在，是導(dǎo)致檔案丟失、信息泄露的重要原因[6]。

3.歸檔范圍不明確?！稒n案法》和國家檔案主管部門對檔案的歸檔范圍、歸檔要求、保管期限已做出明確的規(guī)定。但一些單位未依法依規(guī)健全檔案管理制度，對文件材料的分類界定模糊不清，實際工作中，經(jīng)常出現(xiàn)文件材料歸檔分類錯誤、歸檔不合格、材料收集不全面的現(xiàn)象。例如：檔案未按要求進(jìn)行分類編號，未在規(guī)定時間內(nèi)歸檔并移交檔案室；重紙質(zhì)而輕電子、聲像類檔案，電子、聲像類檔案保存不當(dāng)；邊緣文件材料歸檔不嚴(yán)格。

4.人員業(yè)務(wù)素質(zhì)差。檔案工作具有較強的政策性和專業(yè)性，但是檔案發(fā)揮的作用滯后，而且日常工作枯燥、重復(fù)，因此不被領(lǐng)導(dǎo)重視。在基層檔案部門中，尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，依然有兼職檔案人員；檔案人員流動性強，頻繁更換影響工作連續(xù)性，無法對工作質(zhì)量負(fù)責(zé)。

四、新《檔案法》實施對依法治理檔案的措施建議

結(jié)合目前檔案工作中的問題，依據(jù)新《檔案法》和依法治檔的要求，我們從制度建設(shè)、宣傳教育、執(zhí)法監(jiān)督、人才培養(yǎng)四個方面提出相關(guān)措施建議，以期加快檔案管理工作的法制化進(jìn)程。

(一)強化制度建設(shè)，夯實依法治檔基礎(chǔ)

建立健全檔案管理制度，是依法治檔的保障，能確保實際工作開展有章可循，推動檔案事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。第一，以上位法為依據(jù)，結(jié)合單位工作需求，盡快建立健全檔案管理制度，夯實依法治檔基礎(chǔ)。例如，將《檔案法》、檔案相關(guān)的規(guī)章制度和政策文件與單位的工作內(nèi)容、發(fā)展需求相結(jié)合，從檔案資源體系、安全體系、開發(fā)利用體系、信息化建設(shè)等方面出發(fā)，建立健全相應(yīng)的制度，如出臺《檔案管理制度》、《檔案分類方案、文件資料歸檔范圍和檔案保管期限制度》、《檔案工作人員職責(zé)》等。第二，在制度建設(shè)過程中，進(jìn)一步明確歸檔要求、工作流程，編制《檔案分類實施辦法》，落實目標(biāo)管理責(zé)任制時，要將檢查考核納入其中，明確崗位職責(zé)，逐步形成獎罰明確、可操作、實用性強的制度體系，嚴(yán)格依法治檔、依法辦事。第三，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、單位運營變化，應(yīng)對檔案制度體系進(jìn)行修訂完善，過時的制度條款及時清理，滿足新形勢下的檔案工作需求。具體來看，一方面要擴(kuò)大檔案資源的覆蓋范圍，檔案管理者要牢記為黨管檔、為國守史的使命，樹立為民服務(wù)的價值觀，依法對檔案進(jìn)行建立、接收、保存、使用，能為社會發(fā)展、民眾生活創(chuàng)造價值。另一方面擴(kuò)大檔案資源的服務(wù)對象，過去檔案服務(wù)傾向于黨政機(jī)關(guān)，新形勢下依法治檔要創(chuàng)新服務(wù)理念和方法，關(guān)注社會和民眾對檔案的利用需求，將檔案服務(wù)延伸到社會組織、民眾個人，真正提高檔案利用率。第四，優(yōu)化檔案管理業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)超前管理。以基建檔案為例，在工程設(shè)計、施工階段，會和以往同類型的項目進(jìn)行比較，通過調(diào)取相關(guān)檔案，對本工程的設(shè)計方案進(jìn)行優(yōu)化，對施工方案進(jìn)行完善，避免出現(xiàn)安全隱患和質(zhì)量缺陷，實現(xiàn)事后控制到事前控制的轉(zhuǎn)變，從中發(fā)揮出檔案資料的價值和作用。

(二)大力宣傳教育，樹立依法治檔思維

如何提升檔案意識，做到依法治檔呢？宣傳教育是必不可少的一項內(nèi)容。通過宣傳教育，能幫助人們轉(zhuǎn)變思維認(rèn)識，學(xué)習(xí)法律法規(guī)知識，樹立依法治檔思維，為檔案工作開展?fàn)I造出良好的環(huán)境氛圍[7]。第一，站在單位的角度，應(yīng)開展多元化的宣傳活動。一是開展主題鮮明的宣傳活動，利用真實案例+法律法規(guī)，實現(xiàn)宣傳教育的目標(biāo)。二是設(shè)置咨詢服務(wù)臺或咨詢熱線，職工如果存在疑問，可以向?qū)I(yè)人員尋求幫助，及時消除疑惑。三是利用新媒體，擴(kuò)大宣傳范圍和影響力，例如官方網(wǎng)站、微信公眾號、短視頻平臺等，尤其能吸引年輕群體的關(guān)注。第二，宣傳工作除了單位本身的努力，還應(yīng)該加強合作，獲得其他部門機(jī)構(gòu)、社會組織、民眾個人的配合支持。首先，檔案機(jī)構(gòu)之間加強合作，主要包括檔案局、檔案館、檔案科研單位、教育機(jī)構(gòu)等，建立橫向合作機(jī)制，統(tǒng)一組織宣傳教育活動。其次，各單位可加強與博物館、圖書館、紀(jì)念館等機(jī)構(gòu)的聯(lián)動，聯(lián)合開展專題展覽、公益講座，展示結(jié)對研究成果，形成長效合作機(jī)制。最后要和黨校、干部學(xué)院進(jìn)行合作，讓檔案走進(jìn)黨校，走進(jìn)黨員干部的學(xué)習(xí)生活，提高宣傳教育的針對性，助力檔案事業(yè)健康發(fā)展，實現(xiàn)依法治檔的目標(biāo)。

(三)開展執(zhí)法監(jiān)督，保障依法治檔落實

執(zhí)法監(jiān)督是依法治檔的重要環(huán)節(jié)，能維護(hù)檔案工作的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，及時發(fā)現(xiàn)問題和不足，并提出有效的解決措施。第一，深入學(xué)習(xí)《檔案法》，以相關(guān)規(guī)定為準(zhǔn)，管理人員應(yīng)合法行使權(quán)力、履行義務(wù)，嚴(yán)格開展執(zhí)法監(jiān)督工作，對違法違紀(jì)行為及時查處，避免有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象發(fā)生。第二，在單位內(nèi)部，組織行政、人事、審計、紀(jì)檢監(jiān)察等部門，聯(lián)合開展檔案執(zhí)法監(jiān)督活動，發(fā)揮出部門合力，拉近各個部門之間的距離，消除信息孤島和信息不對稱問題，形成齊抓共管的局面。第三，執(zhí)法監(jiān)督過程中，創(chuàng)新工作方式方法，運用大數(shù)據(jù)將監(jiān)管對象分級分類，主推執(zhí)法人員與執(zhí)法對象雙隨機(jī)抽查模式，輔以專項督查、跟蹤督辦等方式，提升監(jiān)管靶向性，提高問題發(fā)現(xiàn)率。針對存在檔案安全隱患的單位，應(yīng)責(zé)令限期整改，指導(dǎo)落實，對違法行為應(yīng)依法予以懲處，追究當(dāng)事人責(zé)任。

(四)培養(yǎng)專業(yè)人才，提高依法治檔能力

依法治檔需要建立一支高素質(zhì)的檔案管理隊伍，做到業(yè)務(wù)精、作風(fēng)正、能力強、形象好。第一，職業(yè)道德教育。通過樹立典型、表彰先進(jìn)的方式，堅定從業(yè)者的信念，增強工作自豪感，激發(fā)主觀能動性[8]?？赏ㄟ^群眾的服務(wù)評價，及時反饋工作成效，形成正向促進(jìn)效應(yīng)，激發(fā)工作積極性。第二，紀(jì)律作風(fēng)教育。持續(xù)加強紀(jì)律作風(fēng)整頓，堅決守住道德和法律紅線，規(guī)范工作行為，依法依紀(jì)治檔管檔。第三，業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)。采取專家講座、主題會議、外出進(jìn)修等多種形式，學(xué)習(xí)檔案管理的新知識、新方法，明確自己的短板，利用高標(biāo)準(zhǔn)、高要求開展工作。第四，信息技術(shù)培訓(xùn)。借助于信息技術(shù)的優(yōu)勢，對檔案資源進(jìn)行整合，在共享的基礎(chǔ)上開發(fā)利用。例如：建設(shè)檔案信息化管理系統(tǒng)，將檔案管理工作統(tǒng)一化、集成化，提高檔案管理與使用效能；利用微信公眾號和官網(wǎng)更新發(fā)布檔案工作信息，為民眾提供便捷的檔案信息服務(wù)。

結(jié)語

綜上所述，新《檔案法》要求檔案工作做到制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化，這是依法治檔的基礎(chǔ)。文章結(jié)合檔案管理現(xiàn)存問題，從強化制度建設(shè)、大力宣傳教育、開展執(zhí)法監(jiān)督、培養(yǎng)專業(yè)人才四個方面提出依法治理檔案的措施建議。希望本研究可以為實際工作開展提供借鑒，加快檔案工作的法治化進(jìn)程，提高檔案資源的利用價值。