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摘 要：立法賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)，但對其權(quán)力屬性以及與檢察機(jī)關(guān)其他監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系，未予明晰，加之立法沒有明確授予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟法律監(jiān)督權(quán)，所以對于公益訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系產(chǎn)生了不同理解。在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)有監(jiān)督行政權(quán)合法運(yùn)行的公益訴權(quán)和監(jiān)督審判權(quán)合法運(yùn)行的公益訴訟法律監(jiān)督權(quán)，兩項(xiàng)權(quán)力的行使是檢察權(quán)運(yùn)行的內(nèi)部分工。面對當(dāng)前立法缺失和理論爭議，檢察機(jī)關(guān)需堅(jiān)守憲法賦予的法律監(jiān)督職責(zé)，對立法未規(guī)定事項(xiàng)的處理要參照民事訴訟法、行政訴訟法及其司法解釋的原則性規(guī)定，能動履職，為進(jìn)一步完善公益訴訟立法工作提供數(shù)據(jù)支持。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟 公益訴權(quán) 狹義的法律監(jiān)督權(quán)

立法授予檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)，但未明確授予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟法律活動監(jiān)督權(quán)（以下簡稱“公益訴訟法律監(jiān)督權(quán)”）。關(guān)于公益訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系，理論界和實(shí)務(wù)界存在不同認(rèn)識。有觀點(diǎn)認(rèn)為公益訴權(quán)兼具公訴權(quán)屬性和法律監(jiān)督權(quán)屬性。如“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)際上是……刑事公訴人角色的自然延伸”［1］“公益訴訟檢察工作是以訴的形式履行法律監(jiān)督的本職”。［2］也有觀點(diǎn)認(rèn)為公益訴權(quán)不具有公訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的屬性，因?yàn)椤皺z察機(jī)關(guān)集訴訟監(jiān)督權(quán)與公訴權(quán)于一身不能夠同時(shí)行使好兩種權(quán)力”［3］“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟本身是法律監(jiān)督權(quán)的具體化，但是作為提起訴訟者必須遵循訴訟規(guī)律……不能把宏觀層面的法律監(jiān)督定位來代替提起訴訟者的訴訟角色?！保?］因此，亟需在理論層面對公益訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系進(jìn)行再梳理，便于實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)更好地開展工作。

一、公益訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)關(guān)系的沖突表現(xiàn)

（一）權(quán)力分工視角下檢察權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在統(tǒng)一性

公益訴權(quán)具有公訴權(quán)屬性的觀點(diǎn)認(rèn)為監(jiān)察體制改革后，雖然我國檢察權(quán)的部分職能發(fā)生了變更，但關(guān)于檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)與審判權(quán)的權(quán)力制約機(jī)制并未改變，公訴權(quán)仍然是檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的有效手段。該觀點(diǎn)還認(rèn)為公訴權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的職能不應(yīng)局限在刑事訴訟中，還應(yīng)在民事訴訟、行政訴訟、公益訴訟中得到全面彰顯，因此公益訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)職能在公益訴訟中的延伸。公益訴權(quán)的公訴權(quán)屬性也可通過研究檢察公益訴訟制度的設(shè)計(jì)初衷找到答案。立法賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)，就是為了充分發(fā)揮檢察權(quán)遏制行政權(quán)的不當(dāng)濫用，以檢察權(quán)制約行政權(quán)的立法意圖非常明顯。公益訴權(quán)具有法律監(jiān)督權(quán)屬性的觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)衍生的權(quán)力，是部門法對憲法授權(quán)的“法律監(jiān)督權(quán)”的一種細(xì)化，［5］“檢察機(jī)關(guān)對犯罪的追溯本身就包含了對違反刑事法律的監(jiān)督……說明作為檢察權(quán)主要內(nèi)容的公訴權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種監(jiān)督權(quán)”。［6］

筆者贊同“公益訴權(quán)具有公訴權(quán)屬性”的觀點(diǎn)，對“公益訴權(quán)具有法律監(jiān)督權(quán)屬性”的理解持不同看法。理由如下：根據(jù)檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位，可以將公益訴權(quán)視為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法律監(jiān)督權(quán)。但檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)有廣義和狹義之分，如果不加以區(qū)分，籠統(tǒng)描述為公益訴權(quán)具有法律監(jiān)督權(quán)屬性，“把宏觀層面的法律監(jiān)督職責(zé)定位來替代提起訴訟者的具體角色”［7］，不僅有失精準(zhǔn)也會引發(fā)誤解。職務(wù)犯罪部門轉(zhuǎn)隸后，法律監(jiān)督權(quán)的廣義和狹義之分顯得更為清晰。有學(xué)者認(rèn)為檢察權(quán)分為公訴權(quán)、偵查權(quán)和狹義的法律監(jiān)督權(quán)，［8］而廣義的法律監(jiān)督權(quán)源自國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位，［9］泛指包括公訴權(quán)、公益訴權(quán)、訴權(quán)監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的所有檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。狹義的法律監(jiān)督權(quán)僅指檢察機(jī)關(guān)對司法審判活動及執(zhí)行活動的訴訟監(jiān)督權(quán)。所以，如果在公益訴權(quán)具有“法律監(jiān)督權(quán)”屬性的理解之前不加“狹義”二字，容易產(chǎn)生公益訴權(quán)與公益訴訟法律監(jiān)督權(quán)之間的混淆，認(rèn)為公益訴權(quán)可以發(fā)揮對審判權(quán)的監(jiān)督誤解。

（二）影響兩造對抗法官居中裁判的外在對立性

公益訴權(quán)不具有公訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)屬性的觀點(diǎn)認(rèn)為如果將公益訴權(quán)視為公訴權(quán)，則其具有了公訴權(quán)的積極性。如果將公益訴權(quán)視為法律監(jiān)督權(quán)，則其具有了法律監(jiān)督權(quán)的中立性。積極性要求檢察機(jī)關(guān)能夠主動參與訴訟并全力贏得訴訟，中立性則要求檢察機(jī)關(guān)能夠在當(dāng)事人和法官之間保持中立，確保公正監(jiān)督。［10］該觀點(diǎn)看似道出公益訴權(quán)與公訴權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)之間的沖突，實(shí)則闡釋了公訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)之間的矛盾，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督者卻是“既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員”［11］，不僅打破了兩造對抗法官居中裁判的訴訟結(jié)構(gòu)，也不能公正行使監(jiān)督職責(zé)。

筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)存在“檢察權(quán)不能集公訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)于一體”的認(rèn)識誤解。首先，公訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督對象不同。憲法對我國檢察機(jī)關(guān)的定位和授權(quán)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。檢察權(quán)是與行政權(quán)、審判權(quán)平行的權(quán)力。“檢察權(quán)本質(zhì)上是一種監(jiān)督權(quán)，包括對法官的監(jiān)督和對警察的監(jiān)督”［12］，檢察權(quán)天生包含兩項(xiàng)權(quán)能：一項(xiàng)是監(jiān)督行政權(quán)合法運(yùn)行的公訴權(quán)，另一項(xiàng)是監(jiān)督審判權(quán)合法運(yùn)行的法律監(jiān)督權(quán)，即訴訟監(jiān)督權(quán)。只有集兩權(quán)于一身，檢察權(quán)才能有效發(fā)揮對行政權(quán)和審判權(quán)的外部監(jiān)督制約作用。其次，公訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)均系程序啟動權(quán)，［13］都不是實(shí)體上的終局裁判權(quán)?！胺刹]有因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)既是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)又是公訴機(jī)關(guān)而賦予檢察機(jī)關(guān)改變法院判決的權(quán)力”。［14］最后，保護(hù)公益是法院和檢察院的共同職責(zé)和使命……在檢察公益訴訟中，法、檢之間并不僅僅是審判與監(jiān)督的關(guān)系，還有共同保護(hù)公益的協(xié)同關(guān)系。［15］因此，公益訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)之間看似對立實(shí)則統(tǒng)一。

二、法律監(jiān)督職責(zé)下權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律

（一）分工負(fù)責(zé)、彼此完善

建立檢察公益訴訟制度，除了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生各種矛盾糾紛原因之外，還有行政權(quán)監(jiān)督機(jī)制缺失這一重要因素。因此，需要在制度層面建立一個(gè)機(jī)制重新發(fā)揮對行政權(quán)的監(jiān)督作用。就行政權(quán)的監(jiān)督機(jī)制而言，我國檢察權(quán)從誕生之初就肩負(fù)這一使命，所以只需將檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的機(jī)制引入公益訴訟制度設(shè)計(jì)即可。習(xí)近平總書記專門指出：“由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法資源配置、完善行政訴訟制度、也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)?！保?6］通過前文分析，公益訴權(quán)和公益訴訟法律監(jiān)督權(quán)之間并非矛盾關(guān)系，而是檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)和審判權(quán)的不同職能分工，二者結(jié)合起來才能有效發(fā)揮檢察權(quán)對行政權(quán)和審判權(quán)的外部監(jiān)督制約作用。為了保護(hù)公益，刑事公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)（抗訴權(quán)、檢察建議權(quán)）在刑事訴訟領(lǐng)域已經(jīng)有效結(jié)合，協(xié)同發(fā)揮檢察權(quán)對行政權(quán)和審判權(quán)的監(jiān)督作用。而在公益訴訟領(lǐng)域，也需要用公益訴權(quán)和公益訴訟法律監(jiān)督權(quán)結(jié)合起來，彼此分工、相互協(xié)作，共同發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公益的法律監(jiān)督職能。

（二）相互配合、相互制約

我國的檢察制度不同于西方三權(quán)分立下的檢察制度。三權(quán)分立思想確立了西方分權(quán)制衡的權(quán)力運(yùn)行體制，強(qiáng)調(diào)權(quán)力之間的分立與制衡，檢察權(quán)只是行政權(quán)的附屬。“一切權(quán)力屬于人民”［17］的思想，確立了我國“一府兩院一委”的政治體制。檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)之間是分工負(fù)責(zé)，相互制約的關(guān)系?！耙訌?qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”［18］，但如何制約和監(jiān)督權(quán)力，我國不同于西方強(qiáng)調(diào)權(quán)力之間的分立與制衡，更主張通過民主與法治實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的制約與監(jiān)督。在保護(hù)公益方面，行政機(jī)關(guān)是第一責(zé)任人，相比行政機(jī)關(guān)的前置性，檢察機(jī)關(guān)略顯靠后，體現(xiàn)為對行政權(quán)合法運(yùn)行的監(jiān)督。因此，須將公益訴權(quán)和公益訴訟法律監(jiān)督權(quán)結(jié)合起來，相互配合、互相制約才能實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)對行政權(quán)和審判權(quán)的制約和監(jiān)督。

三、完善檢察公益訴訟工作的設(shè)想

（一）堅(jiān)守法律監(jiān)督職責(zé)扛起公益保護(hù)使命

檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟活動的監(jiān)督都是在憲法的授權(quán)之下，依據(jù)不同的部門法、從不同角度對國家利益和社會公共利益的保護(hù)?！皺z察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公訴，并不說明檢察機(jī)關(guān)必然以勝訴為第一要旨，相反，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的目的首先是維護(hù)法律的統(tǒng)一和正確實(shí)施?！保?9］在公益訴訟中“當(dāng)公共利益受到不法侵害時(shí)，無論實(shí)施這種侵害的主體是行政機(jī)關(guān)還是普通公民，在必要的情況下，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)以提起公訴的方式履行法律監(jiān)督職責(zé)都是符合其角色特征的?！保?0］所以依據(jù)不同訴訟部門法而建立起來的檢察監(jiān)督模式都是憲法在保護(hù)公益之下對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)的延伸，檢察機(jī)關(guān)必須堅(jiān)守這一職責(zé)使命，不能因?yàn)榱⒎ㄈ笔Ш屠碚摖幾h影響職能發(fā)揮。

（二）能動履職推動實(shí)踐工作不斷完善

理論來源于實(shí)踐，實(shí)踐創(chuàng)造新的更能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的科學(xué)理論。前文已經(jīng)論及了公益訴訟中檢察權(quán)運(yùn)行的立法缺失，確實(shí)不利于理論研究和司法實(shí)踐，但不能因?yàn)榱⒎ㄈ笔Ф寣?shí)踐工作停滯不前。檢察機(jī)關(guān)必須在立法缺失與實(shí)踐操作中找到一個(gè)平衡的連接點(diǎn)，援引立法對未規(guī)定事項(xiàng)的處理原則，參照民事訴訟法、行政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定，依法能動履職，不斷完善檢察公益訴訟實(shí)踐，才能為將來專門的檢察公益訴訟立法提供借鑒。筆者認(rèn)為實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)不必太過糾結(jié)公益訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的認(rèn)識分歧，特殊情況特殊對待，只要在民事訴訟法和行政訴訟法及其司法解釋中找到行權(quán)依據(jù)就可以行使監(jiān)督職責(zé)。

（三）有效實(shí)踐為立法完善提供有益借鑒

為了能夠順利推進(jìn)司法改革，當(dāng)前立法暫將檢察公益訴訟規(guī)定在民事訴訟法和行政訴訟法的私益糾紛模式之下是可取的。但公益訴訟畢竟不同于私益訴訟，完善立法勢在必行。有學(xué)者呼吁制定一部專門的檢察公益訴訟法，［21］黨的二十大報(bào)告指出要“完善公益訴訟制度”。筆者認(rèn)為不管將來是否制定一部專門的檢察公益訴訟法，或在現(xiàn)行民事訴訟法、行政訴訟法中予以專章規(guī)定，或采取其他法律文件的形式。檢察人需要明確，公益訴訟立法今后定會完善，但完善要有大量可供參考的有效實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作為前提。因此，檢察機(jī)關(guān)不僅要積極作為，做大、做實(shí)檢察公益訴訟，而且要能動履職，做好、做優(yōu)檢察公益訴訟，這樣才能為更加合理的檢察公益訴訟立法提供有益參考。

（四）在法律框架下穩(wěn)步推進(jìn)立法完善

“公益訴訟強(qiáng)調(diào)訴訟是一種社會變革的方式?！保?2］作為近年來國家法制改革的重大舉措，檢察公益訴訟制度雖已建立并且工作成效顯著，但不可否認(rèn)該制度尚處于初創(chuàng)階段，還有諸多不足需立法進(jìn)一步完善。如今我國正處于改革的關(guān)鍵時(shí)期，必須要有法律為其保駕護(hù)航。黨的十八屆四中全會專門強(qiáng)調(diào)，改革必須在法律的框架下進(jìn)行。因此，完善檢察公益訴訟立法也應(yīng)當(dāng)立足于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，在法律框架下穩(wěn)步推進(jìn)，有序開展。

立法滯后于實(shí)踐必然存在。當(dāng)前檢察公益訴訟制度規(guī)定在民事訴訟法和行政訴訟法下也是改革必須在法律框架下推進(jìn)的體現(xiàn)。因此，實(shí)踐工作必定困難重重，但檢察人需要明確不管是公益訴權(quán)還是法律監(jiān)督權(quán)都是檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)國家利益和社會公共利益之下對行政權(quán)和審判權(quán)的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)必須堅(jiān)守憲法賦予的監(jiān)督職責(zé)，不能因?yàn)榱⒎ú煌晟坪屠碚撗芯繝幾h，影響履職盡責(zé)。

*甘肅省定西市人民檢察院黨組成員、副檢察長［730000］

**甘肅省定西市人民檢察院第六檢察部主任、四級高級檢察官［730000］

*** 甘肅省定西市人民檢察院第六檢察部、二級檢察官［730000］

［1］ 參見朱全寶：《論檢察機(jī)關(guān)提起提起行政公益訴訟：特征、模式與程序》，《法學(xué)雜志》2015年第4期。

［2］ 參見：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是監(jiān)督還是訴？最高人民檢察院檢察長張軍回應(yīng)：是以訴的形式履行法律監(jiān)督的本職》，中國政協(xié)網(wǎng)：http：//www.cppcc.gov.cn/zxww/2019/11/25/ARTI1574646793734435.shtml，最后訪問日期，2023年2月24日。

［3］ 參見洪浩：《檢察權(quán)論》，武漢大學(xué)出版社2001年版，第156頁。

［4］ 張雪樵：《檢察公益訴訟比較研究》，載周洪波、劉輝主編：《公益訴訟檢察實(shí)務(wù)培訓(xùn)講義》，法律出版社2019年版，第6頁。

［5］ 同前注［1］。

［6］ 田凱、單民：《論公訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的一致》，《法學(xué)評論》2006年第4期。

［7］ 張雪樵：《檢察公益訴訟比較研究》，載周洪波、劉輝主編：《公益訴訟檢察實(shí)務(wù)培訓(xùn)講義》，法律出版社2019年版，第6頁。

［8］ 參見楊春雷 ：《深入貫徹黨中央全面深化行政檢察監(jiān)督新要求 探索推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督》，《人民檢察》2021年第21期。

［9］ 參見《人民檢察院組織法》第20條：“人民檢察院行使下列職權(quán)：（一）依照法律規(guī)定對有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)；（二）對刑事案件進(jìn)行審查，批準(zhǔn)或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）對刑事案件進(jìn)行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴；（四）依照法律規(guī)定提起公益訴訟；（五）對訴訟活動實(shí)行法律監(jiān)督；（六）對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實(shí)行法律監(jiān)督；（七）對監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實(shí)行法律監(jiān)督；（八）法律規(guī)定的其他職權(quán)?！钡?1條第1款：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院。”

［10］ 參見陳光中、汪海燕：《論刑事訴訟中的“中立”理念—兼談刑事訴訟的制度改革》，《中國法學(xué)》2000年第2期。

［11］ 陳興良：《從“法官之上的法官”到“法官之前的法官”》，《中外法學(xué)》2000年第6期。

［12］ 黃學(xué)賢、王太高：《行政公益訴訟研究》，中國政法大學(xué)出版社2008年版，第226頁。

［13］ 同前注［6］。

［14］ 張智輝：《法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的設(shè)置與改革》，載信春鷹主編：《依法治國與司法改革》，中國民主法制出版社1999年版，第476頁。

［15］ 徐全兵：《檢察公益訴訟的政策和法律問題》，載周洪波、劉輝主編：《公益訴訟檢察實(shí)務(wù)培訓(xùn)講義》，法律出版社2019年版，第39頁。

［16］ 習(xí)近平：關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的說明，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)http：//cpc.peop

le.com.cn/n/2014/1028/c64094-25926150.html，最后訪問日期： 2023年2月24日。

［17］ 李渝昆、黃建都：《馬克思的人民主權(quán)思想—基于〈黑格爾法哲學(xué)批判〉的分析》，《楚雄師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期。

［18］ 習(xí)近平：《在十八屆中央紀(jì)委二次全會上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào) 更加科學(xué)有效地防治腐敗 堅(jiān)定不移把反腐倡廉建設(shè)引向深入》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)http：//jhsjk.people.cn/article/20289660，最后訪問日期：2022年11月26日。

［19］ 同前注［10］。

［20］ 同前注［6］。

［21］ 參見湯維建：《立足公益訴訟獨(dú)特性 積極推動專門立法》，正義網(wǎng)http：//www.jcrb.com/xztpd/ZT2019/201904/kllgiy/slg_66674/32546/201905/t20190520_2003151.html，最后訪問日期：2022年11月27日。

［22］ 蔣小紅：《通過公益訴訟推動社會變革—對印度公益訴訟制度的考察》，載賀海仁主編：《公益訴訟的新發(fā)展》，中國社會科學(xué)出版社2008年版，第304頁。