李一川　鈄繼來(lái)　范麗

摘 要：當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)行政違法行為線索的主動(dòng)意識(shí)不強(qiáng)也缺乏正確的方法，辦案欠缺統(tǒng)一部署和安排，對(duì)案卷的審查往往流于表面，鮮見(jiàn)對(duì)違法現(xiàn)象的深入調(diào)查，難以取得最佳的辦案效果。2022年，湖北省在行政訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)并辦理了一批案件，通過(guò)行政違法行為監(jiān)督的辦案探索，認(rèn)為辦理此類案件：在線索發(fā)現(xiàn)上要突出主動(dòng)性，在查案步驟上要強(qiáng)調(diào)計(jì)劃性，在協(xié)調(diào)配合上要加強(qiáng)統(tǒng)籌性，在審查力度上要強(qiáng)化穿透性，在案件處置上要保持謙抑性，在辦案效果上要增強(qiáng)權(quán)威性。

關(guān)鍵詞：行政違法行為 檢察監(jiān)督 調(diào)查策略

雖然湖北省從2020年以來(lái)就辦理了一批行政違法行為監(jiān)督案件，但總體上數(shù)量不多、地區(qū)發(fā)展不平衡、案件結(jié)構(gòu)也不盡合理，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)的職能并未充分發(fā)揮，發(fā)現(xiàn)的也多是淺層次或程序性問(wèn)題，沒(méi)有綜合運(yùn)用詢問(wèn)案外人、實(shí)地查驗(yàn)、專家咨詢等方法。本文通過(guò)對(duì)湖北省檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督專項(xiàng)工作尤其是2022年以來(lái)辦理的部分案件進(jìn)行分析，總結(jié)出若干辦案方法和思路，以期規(guī)范、指導(dǎo)和有利于行政違法行為監(jiān)督工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

一、在線索發(fā)現(xiàn)上突出主動(dòng)性

2021年6月15日，黨中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“中央28號(hào)文”），要求檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督工作。作為一項(xiàng)新近安排的制度設(shè)計(jì)，并無(wú)成型的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，但可以明確的是，行政違法行為監(jiān)督與傳統(tǒng)行政訴訟監(jiān)督的辦案方式應(yīng)當(dāng)不同：行政訴訟監(jiān)督作為一項(xiàng)司法工作，被動(dòng)性是其重要的特點(diǎn)［1］，尤其是行政抗訴案件，大多數(shù)案件的線索源自當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)很少主動(dòng)尋找行政抗訴案件線索。然而，行政違法行為監(jiān)督工作難以被動(dòng)地等案上門，在線索來(lái)源上應(yīng)當(dāng)講求能動(dòng)性。

2022年，為了突出工作重點(diǎn)，貫徹黨中央關(guān)于貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重大決策部署，根據(jù)《湖北省檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，湖北省人民檢察院將行政違法行為監(jiān)督的重點(diǎn)放在與營(yíng)商環(huán)境密切相關(guān)的行政許可、行業(yè)準(zhǔn)入和市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域。為此，在中國(guó)裁判文書網(wǎng)以“湖北省”“行政判決”“招標(biāo)”為關(guān)鍵詞搜索到350份判決。又以“湖北省”“行政判決”“拍賣”為關(guān)鍵詞搜索到804份判決。利用大約2個(gè)月的時(shí)間對(duì)上述判決進(jìn)行逐一篩選，共發(fā)現(xiàn)20余條具有一定價(jià)值的行政違法線索。其中，十堰市4條、孝感市4條、恩施州4條、宜昌市3條、黃岡市2條、荊門市1條，等等。

二、在查案步驟上強(qiáng)調(diào)計(jì)劃性

辦案對(duì)象的特殊性，決定了調(diào)查工作不能盲目出擊，必須講究籌劃和謀略，這是辦案取得實(shí)效的基本保障。為了進(jìn)一步明確行政行為違法性的證據(jù)和認(rèn)定依據(jù)，我們按照“調(diào)卷-審閱-預(yù)案”的順序，積極穩(wěn)妥推進(jìn)案件的調(diào)查核實(shí)。

第一步：調(diào)閱法院審判卷宗。湖北省人民檢察院將上述20余份行政判決的審判案號(hào)交由對(duì)應(yīng)的市級(jí)檢察院，由其先調(diào)閱法院卷宗。由于有的判決有一審、重審和二審；有的是異地法院審理，還需要市級(jí)檢察院在轄區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)對(duì)應(yīng)的基層檢察院調(diào)卷；有的尚在二審或者再審，案卷被調(diào)至上級(jí)法院，查詢和調(diào)閱頗費(fèi)了一番周折。

第二步：調(diào)閱行政執(zhí)法卷宗。由于所調(diào)閱的多為重大敏感案件，有的行政機(jī)關(guān)較為抵觸，且檢察機(jī)關(guān)一般又沒(méi)有與行政機(jī)關(guān)會(huì)簽調(diào)卷文件，調(diào)卷過(guò)程充滿了曲折、反復(fù)和協(xié)商等。因此，調(diào)閱行政機(jī)關(guān)的有關(guān)卷宗，占用了很多時(shí)間和精力。

第三步：閱卷、研判和督辦。在這里，個(gè)案差異較大：有的行政違法較為明顯，通過(guò)案卷可以基本確定；有的則比較隱晦還需要實(shí)地走訪和接觸當(dāng)事人；有的還存在爭(zhēng)議，比如一審法院和二審法院認(rèn)定不一致，還比如上位法的行政法規(guī)與下位法的地方性法規(guī)的規(guī)定不一致，行政機(jī)關(guān)與法院的觀點(diǎn)矛盾但都有一定道理。因此，本著先易后難、盡快突破的思路，經(jīng)比對(duì)，湖北省人民檢察院最終選擇了5件違法事實(shí)比較明顯、情節(jié)也較為嚴(yán)重的違法線索，與市級(jí)檢察院反復(fù)溝通確認(rèn)后掛牌督辦，并要求市級(jí)檢察院在正式接觸行政機(jī)關(guān)涉案負(fù)責(zé)人之前，必須向湖北省人民檢察院報(bào)告調(diào)查提綱和預(yù)案。

三、在協(xié)作配合上加強(qiáng)統(tǒng)籌性

一體化辦案機(jī)制在檢察系統(tǒng)內(nèi)具有長(zhǎng)久的歷史，其具有憲法和檢察院組織法上的依據(jù)，特別是對(duì)于重大復(fù)雜的案件，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)揮上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制優(yōu)勢(shì)，在案件線索統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，實(shí)施調(diào)查活動(dòng)統(tǒng)一指揮、調(diào)查人員統(tǒng)一調(diào)配、調(diào)查資源統(tǒng)一使用的工作機(jī)制。［2］最高檢《關(guān)于人民檢察院開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》和《湖北省檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督工作的意見(jiàn)》也均要求檢察機(jī)關(guān)“充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢(shì)”。在湖北省蘄春縣人民檢察院辦理一起行政違法行為監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)：違法行為系由該縣政府作出，蘄春縣人民檢察院及其上級(jí)黃岡市人民檢察院在辦案中都存在一定的困難，加之違法出讓土地給受害企業(yè)造成了兩千多萬(wàn)元的經(jīng)濟(jì)損失，案情重大，湖北省人民檢察院便將該案指定給鐵路檢察分院辦理。在院領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一調(diào)度下，鐵路檢察分院抽調(diào)民行、案管、公益訴訟等部門人員組成專班，多次赴蘄春縣調(diào)卷、查閱、實(shí)地走訪，受到蘄春縣自然資源規(guī)劃局和縣政府的高度關(guān)注。在檢察建議發(fā)出后，縣自然資源規(guī)劃局和縣政府多次到鐵路檢察分院說(shuō)明整改進(jìn)展，聽(tīng)取反饋意見(jiàn)，取得了良好的政治效果、社會(huì)效果和法律效果。

四、在審查力度上強(qiáng)化穿透性

穿透，就是不局限于事物的表面現(xiàn)象，對(duì)內(nèi)部的、原始的、深層次的問(wèn)題進(jìn)行逐層的剖析。穿透式監(jiān)督，是最高檢對(duì)行政檢察工作部署的一項(xiàng)重要任務(wù)，其要義在于“由表及里，依次監(jiān)督審判權(quán)，促進(jìn)依法行政，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，參與社會(huì)治理，使行政檢察監(jiān)督在每個(gè)層次都有能動(dòng)性舉措，即每個(gè)層級(jí)都有發(fā)力點(diǎn)，打破原有‘一次發(fā)力、逐級(jí)損耗、無(wú)法傳導(dǎo)’的桎梏，從而保證行政檢察監(jiān)督的力量在每一層級(jí)都發(fā)揮出力度和質(zhì)效”［3］。在湖北蘄春縣人民檢察院辦理的一起行政違法行為監(jiān)督案件中，檢察機(jī)關(guān)不僅確認(rèn)了法院認(rèn)定土地出讓沒(méi)有經(jīng)過(guò)“招拍掛”的違法性，通過(guò)閱卷、走訪、實(shí)地調(diào)查、請(qǐng)教專業(yè)人士等，還深入調(diào)查了蘄春縣自然資源規(guī)劃局未繳清土地出讓金即頒發(fā)土地證且至今未繳清、土地出讓合同簽訂前辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、擅自減免土地出讓金等原行政訴訟未查明的違法事實(shí)，獲取各類證明材料上千頁(yè)。在大量的證據(jù)面前，縣政府和縣自然資源規(guī)劃局當(dāng)即承諾按照檢察建議和面談確定的“時(shí)間表”“路線圖”積極整改，接受檢驗(yàn)。在湖北省南漳縣人民檢察院辦理的一起行政違法行為監(jiān)督案件中，檢察機(jī)關(guān)不僅查明了縣自然資源局在省級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)發(fā)放采礦證的行為違法，通過(guò)閱卷、實(shí)地走訪、詢問(wèn)當(dāng)事人和周圍群眾、請(qǐng)教專家，調(diào)查到該縣還存在6處違法發(fā)放采礦證的事實(shí)，其分布在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、有的發(fā)證時(shí)是在市級(jí)自然保護(hù)區(qū)后升級(jí)為省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。該縣檢察院通過(guò)當(dāng)面詢問(wèn)該縣自然資源局并發(fā)出檢察建議，督促相關(guān)問(wèn)題得到解決和整改。

五、在案件處置上保持謙抑性

謙抑性原則，又稱必要性原則，起源于刑事立法領(lǐng)域，是指立法機(jī)關(guān)只有在沒(méi)有可以代替刑罰的其他適當(dāng)方法存在的條件下，才能將某種違反法律秩序的行為設(shè)定成犯罪行為，所以將其簡(jiǎn)稱為“減少打擊面、擴(kuò)大教育面”［4］，后該原則拓展到民事訴訟和行政訴訟等領(lǐng)域。具體到行政違法行為監(jiān)督，與行政公益訴訟類似，就是要尊重行政機(jī)關(guān)初次判斷、尊重行政裁量權(quán)、理解風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下行政規(guī)制的局限性、考慮行政不能作為等。［5］在湖北省秭歸縣人民檢察院辦理的一起行政違法行為監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)：秭歸縣水利局未經(jīng)過(guò)“招拍掛”出讓河道的采砂權(quán)，系因秭歸縣委縣政府出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步支持基層村集體經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），其中提及“村所在地的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，原則上可交由該村集體經(jīng)濟(jì)組織”。雖然從法律上該《意見(jiàn)》違反了《中華人民共和國(guó)行政許可法》第12條第2項(xiàng)“下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：（二）有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”之規(guī)定，但秭歸縣水利局的工作人員是執(zhí)行縣委縣政府的《意見(jiàn)》，主觀上的過(guò)錯(cuò)不大。在該《意見(jiàn)》已于2019年被縣委縣政府主動(dòng)撤銷，在檢察建議的意見(jiàn)已經(jīng)得到采納和整改的情況下，檢察機(jī)關(guān)決定不向紀(jì)委監(jiān)委移送該線索。

六、在辦案效果上增強(qiáng)權(quán)威性

檢察權(quán)威蘊(yùn)涵“權(quán)力”和“威勢(shì)”兩個(gè)方面的內(nèi)容，是檢察機(jī)關(guān)自身所蘊(yùn)含的地位、價(jià)值、尊嚴(yán)等內(nèi)在力量以及在檢察權(quán)運(yùn)行過(guò)程中形成的外在影響力的總和，是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)追求的一種內(nèi)在目標(biāo)，也是保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的重要基礎(chǔ)和必要條件。［6］在行政違法行為監(jiān)督案件中，增強(qiáng)調(diào)查工作的權(quán)威性至少需要做到以下兩點(diǎn)：一是領(lǐng)導(dǎo)帶頭辦案。在實(shí)際辦案中，院領(lǐng)導(dǎo)親自辦案組織協(xié)調(diào)，不僅有利于整合院內(nèi)資源，也有利于提升對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督勢(shì)能，傳導(dǎo)監(jiān)督壓力。二是聚焦實(shí)體性問(wèn)題。能夠發(fā)現(xiàn)和證明行政行為的實(shí)體性違法問(wèn)題，也是增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)威性的重要保障，僅僅程序性問(wèn)題，如送達(dá)、期限或催告等，難以彰顯檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的權(quán)威和力度。只有關(guān)注實(shí)體違法，才能精準(zhǔn)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，有效提高檢察辦案的公信力和美譽(yù)度。前文所列的案例，均能說(shuō)明這點(diǎn)。

綜上，開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督是黨中央賦予檢察機(jī)關(guān)的重大政治責(zé)任，是深入貫徹習(xí)近平法治思想，落實(shí)以人民為中心發(fā)展思想的重要舉措。只有展開(kāi)充分細(xì)致的調(diào)查，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理行政違法行為，促進(jìn)法治政府建設(shè)。因此，應(yīng)當(dāng)盡早將中央28號(hào)文關(guān)于行政違法行為監(jiān)督的內(nèi)容寫入法律，并明確可以采取的調(diào)查手段和法律后果，助推國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

*本文系湖北省人民檢察院2022年度檢察理論與應(yīng)用研究課題“行政違法行為檢察監(jiān)督的理論與實(shí)踐研究”（HJ2022B30）和國(guó)家檢察官學(xué)院2022年度科研基金項(xiàng)目“行政違法行為的類型及監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)研究”（GJY2022Q01）的階段性成果。

**湖北省人民檢察院行政檢察部副主任、三級(jí)高級(jí)檢察官［430071］

***湖北省荊州市人民檢察院法律政策研究室主任［434020］

［1］ 參見(jiàn)汪習(xí)根：《司法權(quán)論》，武漢大學(xué)出版社2006年版，第134頁(yè)。

［2］ 參見(jiàn)陳連福、何家弘主編：《瀆職侵權(quán)犯罪偵查實(shí)務(wù)》，法律出版社2008年版，第30-31頁(yè)。

［3］ 張相軍等：《論“穿透式”行政檢察監(jiān)督》，《人民檢察》2021年第10期。

［4］ 張明楷：《網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的刑法理念——以刑法的謙抑性為中心》，《人民檢察》2014年第9期。

［5］ 參見(jiàn)鄧可祝：《論環(huán)境行政公益訴訟的謙抑性——以檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟為限》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第5期。

［6］ 參見(jiàn)孫洪坤：《檢察權(quán)威研究》，《東方法學(xué)》2014年第3期。