吳偉

由于行業(yè)的特殊性，在人民銀行、銀保監(jiān)會沒有修訂相關(guān)規(guī)章制度之前，短時間內(nèi)金融機(jī)構(gòu)無法進(jìn)行選擇。結(jié)合金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)行監(jiān)事會制度運(yùn)作過程中存在的問題，不斷改進(jìn)和完善，是現(xiàn)實(shí)的選擇，有望促進(jìn)監(jiān)事會在公司規(guī)范發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用

監(jiān)事會作為現(xiàn)代企業(yè)制度的重要組成部分，在公司治理架構(gòu)中起著重要作用。在國內(nèi)現(xiàn)行公司法人治理框架下，公司的監(jiān)事會與董事會平行設(shè)置于股東會之下，監(jiān)事會主要負(fù)責(zé)監(jiān)督公司財務(wù)狀況以及公司董事、高管人員的履職行為。盡管立法層面對于設(shè)立監(jiān)事會的初衷很理想，但實(shí)踐中卻并未取得當(dāng)初設(shè)想的效果。

是監(jiān)事會制度本身的不完備，還是實(shí)際運(yùn)行過程中存在一些問題？目前一種普遍的看法認(rèn)為，國內(nèi)絕大部分公司的監(jiān)事會并未真正發(fā)揮監(jiān)督職能，甚至有人認(rèn)為監(jiān)事會形同虛設(shè)。關(guān)于強(qiáng)化董事會（獨(dú)董）作用、精簡監(jiān)事會架構(gòu)的呼聲和討論一直是公司治理領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題。

2022年12月，全國人大常委會發(fā)布《中華人民共和國公司法（修訂草案二次審議稿）》。二審稿進(jìn)一步明確，公司可以選擇在董事會下設(shè)審計委員會履行法律規(guī)定的監(jiān)事會職權(quán)，不設(shè)監(jiān)事會或監(jiān)事。相對于一審稿中公司對于審計委員會和監(jiān)事會可以擇一設(shè)立或同時設(shè)立的規(guī)定，二審稿摒棄了同時設(shè)立監(jiān)事會和審計委員會的選項(xiàng)。從公司治理效率層面看，二審稿“二選一”的規(guī)定簡化了公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置，針對現(xiàn)行監(jiān)事會制度設(shè)計和運(yùn)行中存在的一些問題和不足進(jìn)行了修訂，有利于降低公司治理的運(yùn)作成本。

相比一般公司，針對監(jiān)事會制度的“顛覆性”立法調(diào)整，金融機(jī)構(gòu)該如何選擇？這不僅僅取決于立法進(jìn)程，更取決于金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會制度運(yùn)行的路徑依賴、現(xiàn)實(shí)需要，以及問題導(dǎo)向的倒逼式改革。

監(jiān)事會制度運(yùn)行中的挑戰(zhàn)

監(jiān)事會的獨(dú)立性不足，監(jiān)事人選決定權(quán)與監(jiān)督職責(zé)形成悖論，監(jiān)事的提名、選聘機(jī)制有待進(jìn)一步完善

設(shè)立監(jiān)事會的本意，是為了在公司的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離的情況下，股東可以通過監(jiān)事會這一機(jī)制防范公司董事和管理層從事?lián)p害公司和股東利益的行為。在現(xiàn)行“資本多數(shù)決”的制度框架下，大股東對董事會和管理層的組成均有相當(dāng)程度的話語權(quán)，大股東、董事會和管理層的利益在相當(dāng)程度存在一致性。相對于大股東，在公司運(yùn)作過程中缺少發(fā)言權(quán)的小股東更希望也更有意愿監(jiān)督董事會和管理層，但是，按照現(xiàn)行監(jiān)事會制度，股東監(jiān)事多由大股東推薦，或至少取得大股東的認(rèn)可，否則無法當(dāng)選。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多金融機(jī)構(gòu)的職工監(jiān)事通常是內(nèi)審部門負(fù)責(zé)人兼任的，與金融機(jī)構(gòu)存在勞動關(guān)系和上下級關(guān)系，其行為無法避免地受制于管理層，因此兩類監(jiān)事監(jiān)督作用的發(fā)揮受制于大股東和董事會，導(dǎo)致“監(jiān)督者”反而受制于“被監(jiān)督者”，監(jiān)事缺乏監(jiān)督代表大股東利益的董事會和管理層的獨(dú)立性基礎(chǔ)，監(jiān)事的獨(dú)立性受到嚴(yán)重影響。

另外，黨員監(jiān)事長（監(jiān)事會主席）職務(wù)比較復(fù)雜?！吨袊y保監(jiān)會關(guān)于印發(fā)銀行保險機(jī)構(gòu)公司治理準(zhǔn)則的通知》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕14號）第十一條明確了“黨委書記、董事長一般由一人擔(dān)任，黨員行長（總經(jīng)理）一般擔(dān)任副書記”。治理準(zhǔn)則沒有明確監(jiān)事長（監(jiān)事會主席）的黨內(nèi)職務(wù)，在實(shí)際運(yùn)行中，黨員監(jiān)事長一般擔(dān)任黨委副書記，這樣的身份和職務(wù)安排，在獨(dú)立性受到一定影響的情況下，有效監(jiān)督由黨委書記兼任的董事長面臨挑戰(zhàn)。

監(jiān)事會的職責(zé)權(quán)限不清晰，與獨(dú)立董事、內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)等存在大量的交叉和重疊

根據(jù)《中國銀保監(jiān)會關(guān)于印發(fā)銀行保險機(jī)構(gòu)公司治理準(zhǔn)則的通知》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕14號）的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)事會的職責(zé)主要包括監(jiān)督董事會的發(fā)展戰(zhàn)略，監(jiān)督檢查公司經(jīng)營決策、風(fēng)險管理和內(nèi)部控制，監(jiān)督董事的選聘程序，監(jiān)督公司薪酬管理制度實(shí)施情況及高級管理人員薪酬方案等法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定和公司章程規(guī)定的其他事項(xiàng)。監(jiān)事會的職責(zé)范圍與獨(dú)立董事、內(nèi)審部門、董事會審計委員會等存在著大量的重疊和交叉。如，監(jiān)事會監(jiān)督公司董事、高級管理人員執(zhí)行公務(wù)的行為，監(jiān)督公司信息披露以及審議監(jiān)督公司重大事項(xiàng)等職責(zé)與獨(dú)立董事存在重疊和交叉；監(jiān)事會檢查公司財務(wù)的職責(zé)，與公司內(nèi)部審計部門和董事會審計委員會存在著重疊和交叉；監(jiān)事會對于公司管理、決策程序的監(jiān)督又與履行黨委研究討論前置程序交叉重疊。雖然監(jiān)事會對這些事項(xiàng)的監(jiān)督角度與其他機(jī)構(gòu)、部門有所不同，但其獨(dú)特性并不是特別突出。職責(zé)重疊使監(jiān)事會監(jiān)督功能的發(fā)揮受到了一定程度的限制，多頭監(jiān)督導(dǎo)致監(jiān)事會的監(jiān)督職能被進(jìn)一步弱化。這一點(diǎn)在上市金融機(jī)構(gòu)公司治理體系中體現(xiàn)得尤為明顯，金融機(jī)構(gòu)尤其大型商業(yè)銀行受政府機(jī)關(guān)、人民銀行、銀保監(jiān)會等外部治理主體的監(jiān)督和約束，而內(nèi)部監(jiān)督主體盡管監(jiān)督內(nèi)容有所差異，但監(jiān)督職責(zé)分散交叉，既增加了公司內(nèi)部治理的溝通成本，也進(jìn)一步削弱了監(jiān)事會的監(jiān)督職能。

按照當(dāng)前的監(jiān)事會職責(zé)界定和實(shí)際作用發(fā)揮情況，很多人并不認(rèn)為監(jiān)事會是不可或缺的。因此，有必要根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需求和市場發(fā)展的需要對監(jiān)事會的職責(zé)范圍進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整、完善，提高監(jiān)事會作用發(fā)揮的獨(dú)特性。

監(jiān)事會履職充分性不夠，監(jiān)督信息來源受制于董事會和管理層，監(jiān)督效果未達(dá)預(yù)期

最初引入監(jiān)事會的目的之一是對公司的經(jīng)營管理進(jìn)行監(jiān)督，但目前多數(shù)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)事會行使職權(quán)均為通過出席股東會、列席董事會、召開監(jiān)事會等形式實(shí)現(xiàn)，其行使監(jiān)督職權(quán)所依賴的信息絕大多數(shù)為被動來源于董事會和管理層的信息。盡管法律賦予監(jiān)事會檢查公司財務(wù)、發(fā)現(xiàn)公司經(jīng)營情況異常進(jìn)行調(diào)查等權(quán)力，但如前所述，監(jiān)事會缺乏獨(dú)立性基礎(chǔ)，也就缺乏主動行使監(jiān)督職權(quán)的動力；另外，行使上述職權(quán)亦需監(jiān)事具備相當(dāng)?shù)膶I(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)，且獲得董事會和管理層的配合，才能發(fā)揮較好的效果。

在信息來源受制于董事會和管理層的情況下，監(jiān)事會發(fā)揮監(jiān)督職能取得監(jiān)督實(shí)效難免會受到影響。有些金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會由于受到人員規(guī)模、專業(yè)素質(zhì)、監(jiān)事來源等因素限制，沒有能力對公司財務(wù)、內(nèi)部控制、信息披露等方面工作進(jìn)行監(jiān)督。2021年廢棄的《商業(yè)銀行公司治理指引》第三十五條曾規(guī)定，監(jiān)事長（監(jiān)事會主席）應(yīng)當(dāng)由專職人員擔(dān)任，且至少應(yīng)當(dāng)具有財務(wù)、審計、金融、法律等某一方面專業(yè)知識和工作經(jīng)驗(yàn)。然而，2018年某國資背景的股份制銀行監(jiān)事長之前的任職履職中，沒有任何上述專業(yè)知識和工作經(jīng)驗(yàn)，先由有關(guān)部門任命，再通過公司治理程序完成“選任”程序，未符合監(jiān)管部門相關(guān)制度要求。

2021年6月下發(fā)的《銀行保險機(jī)構(gòu)公司治理準(zhǔn)則》則未見監(jiān)事會主席（監(jiān)事長）的任職資格具體規(guī)定，監(jiān)事長的監(jiān)督專業(yè)性要求被取消，背后一定程度折射出銀行保險機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理機(jī)制協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)中的不和諧。

監(jiān)事會工作成果的效力有待加強(qiáng)，工作成果不能發(fā)揮作用，是影響監(jiān)事會工作開展的一個重要原因

《銀行保險機(jī)構(gòu)董事監(jiān)事履職評價辦法（試行）》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕5號）第二十六條中提到了銀行保險機(jī)構(gòu)監(jiān)事的任職情況，列出了12類的監(jiān)管事項(xiàng)，但筆者查閱上市銀行保險機(jī)構(gòu)年報中發(fā)布的監(jiān)事會報告發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)銀行保險機(jī)構(gòu)監(jiān)事會監(jiān)管沒有實(shí)現(xiàn)全部覆蓋，部分金融機(jī)構(gòu)只有一些套話，沒有真正體現(xiàn)出監(jiān)事會應(yīng)有的工作成果。

大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)事會報告僅在年度股東大會上形式性披露，致使監(jiān)事會排除壓力后形成的工作成果很少被需要和使用，不能形成有效監(jiān)督的威懾力。部分金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)事會工作成果僅作為符合監(jiān)管要求的程序性文件出現(xiàn)，管理層、決策層不將監(jiān)事會工作成果作為其管理、決策的支撐和參考，特別是監(jiān)督的工作成果不被監(jiān)管部門所重視，阻礙了監(jiān)事會監(jiān)督內(nèi)生機(jī)制的形成，影響了監(jiān)事會工作的積極性。

相關(guān)規(guī)定的不足與悖論

公司法修訂草案一審稿關(guān)于審計委員會和監(jiān)事會可以擇一設(shè)立或同時設(shè)立的相關(guān)規(guī)則，在邏輯和周延性上存在缺陷。一審稿規(guī)定，公司可以按照章程的規(guī)定，在董事會中設(shè)置由董事組成的審計委員會，負(fù)責(zé)對公司財務(wù)、會計進(jìn)行監(jiān)督，并行使公司章程規(guī)定的其他職權(quán)。在董事會中設(shè)立審計委員會的公司（股份公司需滿足對審計委員會人員構(gòu)成的特定要求），可以不設(shè)監(jiān)事會或者監(jiān)事?？梢钥闯?，審計委員會的職能主要為“對公司財務(wù)、會計進(jìn)行監(jiān)督”，相比之下，監(jiān)事會的職權(quán)則廣泛得多，既有檢查公司財務(wù)，也有提議召開股東會和董事會、對股東會提出議案、對董事高管提起訴訟、發(fā)現(xiàn)公司經(jīng)營異常進(jìn)行調(diào)查等權(quán)力。

在兩者職權(quán)差異非常大的情況下，法律授權(quán)公司可以設(shè)立職權(quán)相對較少的審計委員會替代職權(quán)相對更多的監(jiān)事會，實(shí)際可能起到反向引導(dǎo)公司減少和弱化監(jiān)督機(jī)制的作用。這在立法邏輯和周延性上是不合理的。

二審稿對此進(jìn)行了完善和明確，如審計委員會履行監(jiān)事會的職責(zé)，則不設(shè)監(jiān)事會或監(jiān)事。但董事會下設(shè)的審計委員會如何履行監(jiān)事會對董事會的監(jiān)督職責(zé)？這無形中又形成了一個新的監(jiān)督悖論。

做強(qiáng)監(jiān)事會的現(xiàn)實(shí)選擇

完善金融機(jī)構(gòu)公司治理既是微觀金融企業(yè)改革的重中之重，也是宏觀防范化解金融風(fēng)險的關(guān)鍵之舉。在防范化解重大金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵之時，積極完善金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會運(yùn)行機(jī)制，健全內(nèi)外部約束機(jī)制，具有突出的重要性和緊迫性。由于行業(yè)的特殊性，在人民銀行、銀保監(jiān)會沒有修訂相關(guān)規(guī)章制度之前，短時間內(nèi)金融機(jī)構(gòu)無法進(jìn)行選擇。從這個角度而言，我們只能結(jié)合金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)行監(jiān)事會制度運(yùn)作過程中存在的問題，期待未來不斷改進(jìn)和完善，促進(jìn)監(jiān)事會在公司規(guī)范發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用。

加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理的有機(jī)融合

黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好一切金融工作的根本保證，是中國特色金融機(jī)構(gòu)公司治理的本質(zhì)特征。金融機(jī)構(gòu)要堅持把推動黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理有機(jī)融合放在首要位置，切實(shí)發(fā)揮黨“把方向、管大局、促落實(shí)”的領(lǐng)導(dǎo)作用，筑牢金融機(jī)構(gòu)的“根”與“魂”。

黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制（紀(jì)委）和監(jiān)事會機(jī)構(gòu)監(jiān)督都屬于大監(jiān)督體系，探索將黨的監(jiān)督機(jī)制和規(guī)范的公司治理機(jī)制的融合方案，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)督、調(diào)查、問責(zé)的閉環(huán)。平安銀行和一些金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始了有益探索，如由紀(jì)委書記兼任監(jiān)事會主席，這種組織架構(gòu)下的監(jiān)事會主席更便于履行監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督范圍也更加全面，既有財務(wù)（經(jīng)營管理）監(jiān)督，也有政治（黨紀(jì)）監(jiān)督。如果這種探索取得成功，就實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理的有機(jī)融合。

加強(qiáng)監(jiān)事會機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高監(jiān)事履職的獨(dú)立性和專業(yè)性

“監(jiān)督者由被監(jiān)督者提名、選聘，受被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)”是造成當(dāng)前監(jiān)事會難以獨(dú)立、有效監(jiān)督的首要原因。某股份制銀行2021年年報中顯示，“本行3名外部監(jiān)事在決策和監(jiān)督過程中，不受主要股東、高級管理人員以及其他與本行存在利害關(guān)系的單位和個人影響，注重維護(hù)中小股東與其他利益相關(guān)者合法權(quán)益，能夠獨(dú)立行使監(jiān)督職責(zé)?！毖酝庵?，就是相比外部監(jiān)事，職工監(jiān)事受高級管理人員的影響比較大，很難獨(dú)立行使監(jiān)督職責(zé)。德國公司治理的特點(diǎn)是股東大會選舉產(chǎn)生監(jiān)事會，監(jiān)事會選任董事。在中國公司監(jiān)事會面臨取消的預(yù)期下，德國模式很難實(shí)現(xiàn)，我們只能通過進(jìn)一步完善監(jiān)事提名、選聘機(jī)制，對監(jiān)事會行使職權(quán)的程序和形式進(jìn)行優(yōu)化，切實(shí)提高監(jiān)事履職的獨(dú)立性和專業(yè)性。

建議改革、優(yōu)化監(jiān)事會的人員組成結(jié)構(gòu)，配套制定相應(yīng)的制度。對于設(shè)立監(jiān)事會的金融機(jī)構(gòu)（尤其是上市公司），控制股東監(jiān)事數(shù)量，增設(shè)外部監(jiān)事或獨(dú)立監(jiān)事（目前商業(yè)銀行監(jiān)事會需遵循此項(xiàng)要求），并保證外部監(jiān)事、獨(dú)立監(jiān)事的知情權(quán)和話語權(quán)。同時，對外部獨(dú)立監(jiān)事的專業(yè)性作一定要求，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)從源頭抓起，嚴(yán)格落實(shí)金融機(jī)構(gòu)董事、監(jiān)事和高級管理人員任職資格管理規(guī)定，規(guī)范要求監(jiān)事人選具備履行職務(wù)必需的知識、技能、經(jīng)歷和精力。此外，還應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)事的后續(xù)培訓(xùn)，不斷提高監(jiān)事的履職能力和履職水平。

采取差異化的公司治理模式，細(xì)化監(jiān)事會工作職責(zé)

從公司法修訂草案二審稿可以看出，有效的公司治理沒有固定或統(tǒng)一的模式，差異化的公司治理模式勢在必行?，F(xiàn)行法律法規(guī)對監(jiān)事會的職責(zé)規(guī)定過于原則，而不同性質(zhì)、不同規(guī)模、不同治理水平的金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會的人員配置、職責(zé)范圍、履職能力，以及所需監(jiān)督的重點(diǎn)均不同。例如，國有大型商業(yè)銀行因?yàn)槌袚?dān)著特殊的社會責(zé)任，需要采取“社會治理”模式。而對城商行和農(nóng)商行而言，由于發(fā)展歷程較短、業(yè)務(wù)相對傳統(tǒng)，構(gòu)建公司治理機(jī)制時應(yīng)充分結(jié)合各行實(shí)際，不生搬硬套監(jiān)管制度要求，不盲從大銀行治理模式，應(yīng)堅持實(shí)質(zhì)重于形式的原則，充分考慮自身規(guī)模、業(yè)務(wù)特色，所處的區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展等各方面情況，通過制度、機(jī)制建設(shè)，為股東、董事、監(jiān)事及高級管理層充分履職提供保障，充分發(fā)揮各公司治理主體的責(zé)任感和積極性，形成自我約束、互相監(jiān)督制衡、協(xié)調(diào)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的治理模式。

另外，按照現(xiàn)行公司法規(guī)定，公司監(jiān)事會行使職權(quán)采用多數(shù)決的形式，對監(jiān)事獨(dú)立行使監(jiān)督職權(quán)存在較大限制。未來是否可以采用獨(dú)任制與多數(shù)決制相結(jié)合的方式，即監(jiān)事可以單獨(dú)行使職權(quán)，也可以通過監(jiān)事會共同行使職權(quán)，從而確保監(jiān)事和監(jiān)事會能夠更充分地發(fā)揮監(jiān)督職能。

加強(qiáng)監(jiān)事會工作成果運(yùn)用，完善監(jiān)事約束激勵機(jī)制

金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門需要進(jìn)一步加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會工作成果的使用。例如，要求金融機(jī)構(gòu)向轄區(qū)人民銀行、銀保監(jiān)會報備監(jiān)事會年度工作報告，并由上述機(jī)構(gòu)對工作報告進(jìn)行檢查、評價；對金融機(jī)構(gòu)調(diào)查函詢等有關(guān)事項(xiàng)，明確規(guī)定由監(jiān)事會出具情況說明或核查報告；由監(jiān)事會設(shè)立、管理投資者舉報和訴求反映郵箱，廣泛收集投資者對公司的意見；進(jìn)一步明確和細(xì)化對監(jiān)事會和監(jiān)事的失職責(zé)任追究措施，提高監(jiān)事會和監(jiān)事的工作責(zé)任心等。通過這些措施，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)重視監(jiān)事會的工作和作用發(fā)揮。

金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會要嚴(yán)格落實(shí)銀保監(jiān)會《銀行保險機(jī)構(gòu)董事監(jiān)事履職評價辦法（試行）》監(jiān)管要求，積極開展董事監(jiān)事履職評價工作。嚴(yán)格按照評價程序要求，從履行忠實(shí)義務(wù)、履行勤勉義務(wù)、履職專業(yè)性、履職獨(dú)立性與道德水準(zhǔn)、履職合規(guī)性五個維度對董事、監(jiān)事履職情況進(jìn)行履職監(jiān)督考核評價。經(jīng)監(jiān)事會審議，按年度形成《關(guān)于董事監(jiān)事年度履職情況評價的報告》，及時向監(jiān)管部門上報。對基本稱職的董事要求董事會進(jìn)行誡勉談話，落實(shí)整改，監(jiān)事會對其進(jìn)行約談告誡，責(zé)令限期整改。運(yùn)用履職評價考核指揮棒導(dǎo)向作用，提升監(jiān)事會監(jiān)督的權(quán)威性。

從1993年公司法確立監(jiān)事會制度，到現(xiàn)在整整30年。30年來，監(jiān)事會在完善上市公司治理、保護(hù)中小投資者權(quán)益等方面發(fā)揮了積極作用。雖然在制度的實(shí)施過程中存在著一些有待進(jìn)一步完善的地方，但是相信經(jīng)過相關(guān)制度的不斷改進(jìn)和完善，監(jiān)事會必將在公司治理高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用。