曹叔亮

（溫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 溫州 325035）

在高職院校推進內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，傳統(tǒng)的一級治理已很難適應(yīng)高職院校內(nèi)涵式發(fā)展的需要，管理成本逐漸增加、管理效益日趨降低與內(nèi)部治理改革要求高職院校積極推行兩級治理，深化管理體制機制改革，這是當前高職院校實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需要解決的問題。高職院校只有變革內(nèi)部管理體制和運行機制，建立與有效實施兩級治理體制，轉(zhuǎn)變學(xué)校管理職能和角色，降低管理重心，充分調(diào)動院系辦學(xué)的積極性與主動性，發(fā)揮院系在人才培養(yǎng)、科技開發(fā)與社會服務(wù)方面的作用和管理功能，才能真正提高高職院校的管理效能和人才培養(yǎng)質(zhì)量[1]。從長遠來看，實施兩級治理是高職院校構(gòu)建內(nèi)部治理體系的需要，是高職院校增強自我發(fā)展能力的必然選擇，有利于形成特色鮮明的人才培養(yǎng)模式，有利于推進職業(yè)教育創(chuàng)新[2]。本文在分析高職院校兩級治理體制機制核心要素的基礎(chǔ)上，探討高職院校兩級治理體制機制改革中的權(quán)力重置、責任分擔與利益共享問題。

一、高職院校兩級治理體制機制的核心要素分析

兩級治理是指高職院校按照一定的原則和目標，通過管理重心下移和放權(quán)于二級學(xué)院，利用資源整合，形成學(xué)校宏觀決策、二級學(xué)院具體運行的校、院兩級治理模式[3]。高職院校兩級治理必須明確原則、目標、權(quán)力、資源、決策與運行等要素，才能實現(xiàn)預(yù)期目的。實踐證明，高職院校實施兩級治理是完善內(nèi)部管理體制和提高管理效能的一種有效管理模式[2]。有研究者從教學(xué)管理的視角指出，轉(zhuǎn)變管理觀念是優(yōu)化兩級治理的前提，明確管理職責是優(yōu)化兩級治理的基礎(chǔ)，健全管理制度是優(yōu)化兩級治理的關(guān)鍵，加強隊伍建設(shè)是優(yōu)化兩級治理的保障[4]。據(jù)此，高職院校兩級治理的核心要素為管理觀念、管理職責、管理制度與管理隊伍等。也有研究者認為，高職院校兩級治理體制的基本要素是明晰管理層級、優(yōu)化資源配置、實行目標管理、建立評價機制、改革分配制度[5]。據(jù)此，高職院校兩級治理的核心要素為管理層級、資源配置、目標管理、評價機制、分配制度等。

上述觀點從不同的研究視角分析了高職院校兩級治理的核心要素，為高職院校推行兩級治理提供了許多有益的借鑒和參考。本文認為，高職院校兩級治理體制機制的核心要素首先應(yīng)從管理的基本原理或基本原則出發(fā)去探析，尤其要以管理的權(quán)責利相統(tǒng)一的原則為指導(dǎo)來分析兩級治理的核心要素。具體來說，高職院校的內(nèi)部治理問題通常來源于權(quán)力分配的不合理、責任劃分的不明確、利益協(xié)調(diào)的不公平等方面。因此，高職院校兩級治理體制機制改革必須解決權(quán)力分配、責任分擔、利益分享等三個問題，才能實現(xiàn)高效運行的管理目的。實施兩級治理，必須樹立一種權(quán)、責、利相統(tǒng)一的管理理念，根據(jù)實際情況逐步推進兩級治理體制，推動管理重心下移，明確院系為責任主體，充分調(diào)動院系的主動性、積極性與創(chuàng)造性，優(yōu)化辦學(xué)資源配置，提升辦學(xué)質(zhì)量，提高辦學(xué)效益。要提高質(zhì)量，就必須發(fā)揮高?；鶎拥姆e極性與創(chuàng)造性，就必須從優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進行突破[6]。

基于科層制的管理規(guī)則、特點與方式，在高職院校兩級治理體制機制改革中，權(quán)力重置是首先要解決的問題。必須改變以往一切權(quán)力集中于學(xué)校頂層的格局，“明確校院之間權(quán)力分配方式和邊界”[7]，將實質(zhì)性權(quán)力下放給二級學(xué)院，才能激發(fā)二級學(xué)院的辦學(xué)活力。責任分擔是兩級治理的切實保障，建立與權(quán)力相適應(yīng)的問責制度，才能將下放的權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，避免權(quán)力濫用的不良局面。利益共享是兩級治理的動力源泉，必須建立科學(xué)合理的利益分配制度，才能有效調(diào)動二級學(xué)院及其教職工的積極性與自主性。因此，權(quán)力重置、責任分擔與利益共享是高職院校兩級治理必須予以重視的核心要素，只有從根本上解決上述三個問題，實現(xiàn)權(quán)、責、利的辯證統(tǒng)一，才能建立科學(xué)、高效、順暢的兩級治理模式。

二、權(quán)力重置：高職院校兩級治理體制機制改革的分權(quán)訴求

對于規(guī)模較小的高職院校，以集權(quán)為主要特征的一級治理模式可以做到有效管理和監(jiān)督，既能節(jié)省管理成本，提高管理效益，又能集中辦學(xué)資源，提高辦學(xué)質(zhì)量與水平；而對于規(guī)模較大的高職院校，傳統(tǒng)的集權(quán)管理體制往往難以做到精細化管理和有效監(jiān)控，常導(dǎo)致管理成本直線上升，管理效益卻日益下降，有限的辦學(xué)資源難以充分利用，人才培養(yǎng)質(zhì)量與辦學(xué)效益都難以得到有效提高。因此，以分權(quán)為主要特征的兩級治理模式是規(guī)模較大的高職院校管理體制機制改革的必然選擇，而權(quán)力重置當然就是兩級治理體制機制改革必須滿足的管理訴求，從某種意義上說，兩級治理首先要解決的核心問題是集權(quán)和分權(quán)問題。高職院校由一級治理轉(zhuǎn)變?yōu)閮杉壷卫恚瑢嶋H上是一個從集權(quán)管理模式向分權(quán)管理模式轉(zhuǎn)變的過程。

兩級治理的實施目標是通過對學(xué)校教育資源的重新整合與優(yōu)化配置，使高職院校能主動適應(yīng)社會改革和發(fā)展形勢的需要，確立并調(diào)整學(xué)校與院系及職能部門之間的權(quán)、責、利關(guān)系，使院系通過相對獨立的自主辦學(xué)，以及學(xué)科、專業(yè)的整合與發(fā)展，激活內(nèi)部辦學(xué)活力，有效提高教育教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益[8]。在兩級治理體制機制改革的過程中，無論是資源整合優(yōu)化、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是職能重新劃分、激活辦學(xué)活力，都必須以以分權(quán)為核心的權(quán)力重置為前提，否則一切都是表面形式的改變，不太可能有實質(zhì)性的改革效果。兩級治理的本質(zhì)是基于分權(quán)的資源整合，并通過權(quán)力重新分配、責任重新劃分、利益重新協(xié)商等途徑來實現(xiàn)，而權(quán)力重置是先決性條件，直接影響責任劃分與利益協(xié)商的進程與結(jié)果。

當前高職院校一級治理體系主要面臨如下權(quán)力問題：權(quán)力過度集中于學(xué)校高層，基層單位缺乏處置權(quán)；權(quán)力運用缺乏規(guī)范性與制約性，運用邊界不清晰；權(quán)力監(jiān)督機制不健全，脫離辦學(xué)目標。因此，高職院校兩級治理的權(quán)力重置必須堅持以下幾個原則：第一，權(quán)力分配適當性原則。一個學(xué)校分權(quán)程度的大小取決于一系列的內(nèi)部因素與外部因素，各個學(xué)校應(yīng)根據(jù)實際情況來權(quán)變地確定分權(quán)程度的高低；同時根據(jù)內(nèi)外部因素的變化，動態(tài)地調(diào)整兩級治理中的權(quán)力分布結(jié)構(gòu)[9]。第二，制度保障原則。多種形式的權(quán)力在學(xué)校內(nèi)部的重新分配必須以制度形式加以明確和規(guī)范，否則極有可能造成權(quán)力沖突或形成管理真空。學(xué)校與院系的權(quán)力范圍與邊界必須通過以辦學(xué)章程為核心的一系列管理制度來固化與完善。第三，權(quán)力監(jiān)督原則。隨著管理事務(wù)的增加與辦學(xué)形勢的復(fù)雜化，無論多么詳細的管理制度，都難免會有一些漏洞。因此，必須加強權(quán)力監(jiān)督，建立與完善監(jiān)督制度與機制。第四，目標管理原則。權(quán)力重置是為了更好地實現(xiàn)辦學(xué)目標，提高辦學(xué)質(zhì)量與辦學(xué)效益，那么，制定明確的發(fā)展目標及其詳細的指標體系，不僅是目標管理的具體舉措，也是權(quán)力重置的直接指向。

三、責任分擔：高職院校兩級治理體制機制改革的問責基礎(chǔ)

高職院校兩級治理體制機制改革必須建立問責制度，通過制度明確縱向機構(gòu)與橫向部門之間的職能范圍與責任邊界，并以此作為兩級治理的問責基礎(chǔ)。二級學(xué)院是高校辦學(xué)的主體，構(gòu)建“?！骸睓?quán)責結(jié)構(gòu)是二級學(xué)院治理的前提[10]。學(xué)校、院系、職能部門的職責劃分，應(yīng)建立科學(xué)合理的評價體系和責任追究制度，全面梳理辦事程序，規(guī)范問責工作流程，逐步建立科學(xué)、有效、規(guī)范的責任管理體系。在實施兩級治理時，要進行常態(tài)化、制度化的評估與檢驗，建立起科學(xué)、有效的監(jiān)控體系，實現(xiàn)院系管理的科學(xué)運行，實現(xiàn)管理效益的最大化[11]。從縱向?qū)哟慰矗鞔_學(xué)校與院系之間的職責劃分是高職院校兩級治理的主線之一，否則就稱不上兩級治理。學(xué)校層次必須承擔全面發(fā)展、戰(zhàn)略規(guī)劃、總體設(shè)計等方面的責任，而院系層次則必須承擔人才培養(yǎng)、科技開發(fā)、社會服務(wù)等方面的具體責任。實行兩級治理體制，最重要的是要處理好學(xué)校與院系之間的關(guān)系，而科學(xué)劃分兩級管理權(quán)限、科學(xué)合理界定學(xué)校與院系的職能職責是處理好學(xué)校與院系關(guān)系的關(guān)鍵[12]。從橫向部門來看，明確院系之間、院系與職能部門之間的職責是高職院校兩級治理的必要條件，否則學(xué)校管理將會出現(xiàn)混亂。院系必須承擔人才培養(yǎng)、科技開發(fā)、社會服務(wù)等方面的責任，而職能部門則必須承擔本部門職責范圍內(nèi)全校性的協(xié)調(diào)與服務(wù)責任。實施兩級治理，首先必須制定兩級治理規(guī)程，明確院系與教學(xué)、科研、人事、行政等職能部門之間的職責與管理權(quán)限[5]。

當前高職院校一級治理體系主要面臨如下責任問題：學(xué)校與院系的責任劃分不明確，導(dǎo)致任務(wù)落實不到位；院系與職能部門的責任劃分不清晰，出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象；院系承擔的責任與享有的權(quán)力和利益不對等，積極性較低；缺乏可操作的問責制度與措施，導(dǎo)致有責難究。因此，高職院校兩級治理的責任分擔必須堅持以下幾個原則：第一，權(quán)責對等原則。各級各類機構(gòu)或部門必須在享有適當權(quán)力的前提下承擔有限責任。若權(quán)力大于責任，必將出現(xiàn)權(quán)力濫用甚至腐敗的現(xiàn)象；若權(quán)力小于責任，則會出現(xiàn)無人敢于承擔責任的局面。第二，責任制度原則。責任分擔必須用制度來明確，不能僅憑領(lǐng)導(dǎo)意志或情感偏好來認定。責任范圍與擔責程度必須通過問責制度予以清晰界定，應(yīng)包含問責的依據(jù)、標準、程序、組織機構(gòu)、方式方法及懲罰措施等。第三，有責必究原則。若出現(xiàn)責任缺失或超越的現(xiàn)象，必須追究當事人及其分管領(lǐng)導(dǎo)的責任，如果一味放縱，必將出現(xiàn)管理失范而混亂、政出多門而無人負責的狀況。第四，預(yù)防為主原則。從根本上來說，責任追究并非為了懲罰某個人或某件事，而是為了預(yù)防管理事故的發(fā)生。因此，采取預(yù)防措施，防患于未然才是問責制度的最終目標。

四、利益共享：高職院校兩級治理體制機制改革的共贏目標

管理體制改革必須堅持整體優(yōu)化的原則重新配置學(xué)校的辦學(xué)資源，而且必然涉及院系及教職工利益格局的調(diào)整。因此，高職院校兩級治理體制機制改革必須建立科學(xué)合理的利益協(xié)調(diào)機制，既要兼顧學(xué)校、院系及教職工的利益，又要協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)利益與行政利益的沖突，還要統(tǒng)籌解決教職工的物質(zhì)利益與精神利益的平衡關(guān)系。但是，建立利益協(xié)調(diào)機制的根本目的并不是片面的利益公平，還是應(yīng)以效率優(yōu)先為原則，畢竟，高職院校的效益提高與長遠發(fā)展需要首先提高學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量與綜合競爭力，因此，目標管理是兩級治理體制機制改革中的重點問題，只有實現(xiàn)高職院校的總體發(fā)展目標，才能實現(xiàn)所有部門及其成員利益共享的共贏目標。高職院校應(yīng)該實行目標考核管理，需要建立健全院系績效考核評價體系，評價結(jié)果與院系的發(fā)展、職工的待遇掛鉤，使院系的辦學(xué)效益與教職工個人利益息息相關(guān)[13]?？冃Э己藨?yīng)根據(jù)科學(xué)的標準、指標和方法，對各級各類人員完成指定任務(wù)的工作業(yè)績和效果做出價值判斷，在此基礎(chǔ)上建立利益分配制度與協(xié)調(diào)機制。利益分配制度改革要有利于院系管理權(quán)限的落實，有利于調(diào)動教職工的積極性，有利于激發(fā)教學(xué)與科研人員的創(chuàng)造性。要取消按照職務(wù)（或職稱）高低享受崗位津貼的做法，實行崗位目標考核的績效管理模式。

當前高職院校一級治理體系主要面臨如下利益問題：利益分配的原則不利于激發(fā)教職工的積極性；利益分配的重點脫離了教學(xué)與科研中心；利益分配的目標與學(xué)校發(fā)展目標不相符；利益分配的機制與實際需求脫節(jié)。因此，高職院校兩級治理的利益共享必須堅持以下幾個原則：第一，按勞分配原則。利益共享不是實行平均主義，而是堅持按勞分配的原則，在為學(xué)校做出貢獻的前提下，院系實行二次分配，使貢獻較大的教職工享受更多的改革紅利。第二，教學(xué)傾斜原則。利益分配應(yīng)向教學(xué)科研一線傾斜，向“雙師型”教師、新技術(shù)推廣能手傾斜，構(gòu)建有利于調(diào)動廣大教師積極性、有利于教學(xué)良性發(fā)展、有利于吸引有學(xué)術(shù)造諧和教學(xué)專長的教師安心基層工作的分配方案[14]。第三，目標指向原則。利益分配方案必須根據(jù)學(xué)校與院系的既定發(fā)展目標來制定，符合發(fā)展目標的工作應(yīng)該受到優(yōu)先獎勵，偏離甚至不符合發(fā)展目標的應(yīng)該少獎勵或不獎勵，以此引導(dǎo)教職工向共同的發(fā)展目標努力。第四，動態(tài)激勵原則。高職院校兩級治理體制的有效運行，依賴于動態(tài)的激勵機制[15]。激勵措施不能一成不變，應(yīng)該根據(jù)學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略與所處的形勢不斷調(diào)整，以便實現(xiàn)學(xué)校的短期與長期發(fā)展目標。第五，有限差距原則。利益分配必須拉開適當?shù)牟罹?，以激發(fā)院系及其教職工的工作活力與動力。差距過大，容易激起內(nèi)部矛盾，打擊基層教職工的主動性、積極性與創(chuàng)造性；差距過小，則不能有效實現(xiàn)激勵目標與效果。

對于規(guī)模較大的高職院校，管理問題日益復(fù)雜，實行兩級治理體制機制改革是必然趨勢。權(quán)力重置、責任分擔與利益共享是兩級治理繞不開的話題，其中所包含的指導(dǎo)思想、改革目標、基本原則、核心內(nèi)容、具體措施與監(jiān)督機制等皆是高職院校兩級治理必須予以重視的要點。清晰界定校院兩級權(quán)責利關(guān)系是完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、提升治理效能的基礎(chǔ)[16]，科學(xué)、有效的管理體制與和諧、順暢的運行機制有利于提高高職院校的管理效率，有利于促進高職院校內(nèi)涵建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展，有利于提升高職院校的綜合競爭力。因此，以權(quán)、責、利辯證統(tǒng)一為核心的兩級治理對于高職院校的管理體制機制改革、推進內(nèi)部治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。