李嘉興

（中國海洋大學 國際事務與公共管理學院，山東 青島 266100）

一、問題的提出

央地關(guān)系歷來是政府關(guān)系的核心。我國憲法規(guī)定了央地關(guān)系的單一制框架，即中央集權(quán)行政權(quán)力為單一國家機關(guān)掌握，地方政府需要遵照中央意圖處理事務。中央和地方國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原則。地方分權(quán)與地方競爭作為制度性手段，為中國經(jīng)濟快速發(fā)展提供了強大動力，同時印證了央地關(guān)系的重要性。［1］因此如何平衡好中央和地方的關(guān)系，不僅需要中央思考，更需要地方政府的積極參與。

改革開放以來，我國政府治理的基本導向是以經(jīng)濟增長等量化指標來推動任務完成。但近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展進入高質(zhì)量發(fā)展階段，中國特色社會主義進入新時代，這對政府治理也提出了新的要求。同時，政府的任務性質(zhì)也逐漸發(fā)生一些變化，即確定性任務不斷減少，模糊性任務隨之增多，一定程度上形成了模糊性治理模式。［2］在中央不下發(fā)明確任務的前提下，地方政府如何完成以環(huán)境保護政策為主要代表的模糊性任務，值得進一步思考與研究。

二、案例內(nèi)容

冬季與其他季節(jié)從污染的角度進行比較，最大的區(qū)別在于需要燃燒煤炭進行取暖。要想實現(xiàn)取暖的清潔化，具體執(zhí)行手段便是禁止煤炭燃燒。從地方政府的角度進行分析，內(nèi)容依據(jù)冬季清潔取暖而制定的一系列政策，可以統(tǒng)稱為“禁煤”政策。2016年7月，中國工程院在對環(huán)境污染的相關(guān)評估報告中指出，部分地區(qū)冬季污染非常嚴重，急需采取相應措施進行環(huán)境污染問題解決，由此拉開了“禁煤”政策的序幕。

2016年12月31日，習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第十四次會議上指出：“推進北方地區(qū)冬季清潔取暖，關(guān)系北方地區(qū)廣大群眾溫暖過冬，關(guān)系霧霾天能不能減少……宜氣則氣，宜電則電，盡可能利用清潔能源，加快提高清潔供暖比重?！?017年3月，李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第五次會議上提出要“全面實施散煤綜合治理，推進北方地區(qū)冬季清潔取暖”。國家領導人在重要會議上的講話，表明了黨中央在環(huán)保問題上的態(tài)度，也對地方具體政策的執(zhí)行產(chǎn)生了壓力。針對冬季取暖問題，中央的整體方向是因地制宜，降低煤炭使用，盡可能采取清潔能源。這是環(huán)保政策在中央層面的大方向，最后演化為“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱”。

2017年2月，環(huán)境保護部等10部委發(fā)布文件，要求相關(guān)地區(qū)10月底前完成“禁煤區(qū)”建設任務。［3］文件沒有具體要求××市也建“禁煤區(qū)”，但提到要采取積極措施實現(xiàn)冬季清潔取暖?！痢潦邪凑帐…h(huán)保廳關(guān)于燃煤控制的有關(guān)要求劃定禁煤區(qū)，并在10月底前完成燃料煤炭“清零”任務，至此××市的“禁煤”政策正式頒布執(zhí)行。與此同時，省政府積極謀求中央政府對××等城市“禁煤區(qū)”建設的財政支持。最終，財政部等四部委聯(lián)合發(fā)文，讓相關(guān)地方政府申報“冬季清潔取暖試點城市”，經(jīng)過激烈的競爭，××市名列其中。［4］

2017年9月，××市政府新聞辦召開專題新聞發(fā)布會稱，自4月開展煤炭治理工作以來，“市區(qū)35噸及以下燃煤鍋爐基本清零”。同年12月中旬，××市環(huán)保局聲稱，已超額完成農(nóng)村煤改電、煤改氣“雙改”任務，“禁煤區(qū)”已實現(xiàn)清潔供暖全面覆蓋。在××市設立“禁煤區(qū)”的行為取得良好效果后，省政府在2018年5月25日的發(fā)文中提出，在2018年9月底前，全省11個設區(qū)市均要將城市建成區(qū)劃定為“禁煤區(qū)”，禁止儲存、銷售、燃用煤炭。但在2017年采暖期開始后，出現(xiàn)了大量因煤改氣、煤改電而引發(fā)的能源不足，再加上政府財政補貼不到位，不少群眾出現(xiàn)了無氣可燒或取暖費壓力過大的現(xiàn)象，導致百姓寒冷過冬。在中央第二生態(tài)環(huán)境保護督察組對××市開展“回頭看”工作之際，通過省長信箱、市長熱線（市政府“12345”熱線）、市級12369平臺、市級城鄉(xiāng)管委“12319”平臺等多個渠道，群眾就康樂片區(qū)供暖問題舉報共計309件。其中，通過市級城鄉(xiāng)管委“12319”平臺反映的問題多達255件。［5］最終促使中央生態(tài)環(huán)境保護督察組叫停了××市“禁煤”政策“一刀切”執(zhí)行行為，而“一刀切”政策執(zhí)行產(chǎn)生的直接原因在于地方政府的責權(quán)失衡與中央政府的高壓問責。［6］

整體來看，××市“禁煤”政策的執(zhí)行，是在中央重視環(huán)保問題，提出環(huán)保治理方向的大背景下，由最初的“一刀切”政策，轉(zhuǎn)變到最后被迫停止的過程。這一過程中，地方政府政策的首要執(zhí)行壓力來源于中央政府，但由于環(huán)保壓力、利益博弈、經(jīng)濟支持力度不足等多方面原因，導致××市政府采取禁止煤炭使用的“一刀切”政策，進而引發(fā)相關(guān)利益群體，特別是用煤取暖過冬居民的不滿。而在中央轉(zhuǎn)變政策方向，提出因地制宜的背景下，并沒有及時做出調(diào)整。最終導致群眾進行信訪舉報，督查組進行處理后，××市“禁煤”政策的“一刀切”政策被迫終止。

三、案例分析

（一）概念界定

掌握模糊性任務的準確定義，首先要明確確定性任務的概念。我國政府結(jié)構(gòu)的設計屬于科層制，有著非常清晰的確定性取向，這種確定性是正式化組織結(jié)構(gòu)運行的結(jié)果。［7］政府因嚴格的等級制度而建立了清晰的權(quán)威結(jié)構(gòu)，確立了上令下達的執(zhí)行關(guān)系，奠定了組織內(nèi)部自上而下實施控制的邏輯。科層制組織一般具有根據(jù)組織目標進行勞動分工并實現(xiàn)專業(yè)化，［8］這就使得政府的政策任務一般都具有明確性特點。

模糊性任務的概念是相較于確定性任務進行定義的，模糊性與確定性不是絕對的，而是可以相互轉(zhuǎn)化的，需要根據(jù)不同情境做出調(diào)整。［9］近年來，中央在布置任務時越來越多地選用任務目標不明確或具有多重解釋的模糊性任務，地方政府在任務完成過程中所面臨的模糊性程度不斷提高。模糊性任務不是求數(shù)量、求速度，而是求創(chuàng)新與質(zhì)量，如經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等，其提出的政策要求本身便具有模糊性；另一方面，模糊性任務不再以量化方式設立目標，而是由模糊化的方式來提出政策要求。模糊性任務不僅意味著政府治理重點的轉(zhuǎn)移，也表明政府治理模式的轉(zhuǎn)變。在本案例中，中央環(huán)保政策在××市的執(zhí)行，就帶有明顯的模糊性任務特征。

（二）理論基礎及分析框架

本文案例分析的理論基礎及框架借鑒何艷玲教授［2］提出的中央政府通過目標設定、檢查驗收、激勵分配上制造確定性來推動任務的完成。目標設定：即組織內(nèi)部高層為下屬設定目標任務。這是科層關(guān)系的核心。目標設定的過程可能是高層單方面制定、以自上而下的科層制度推行實施。在我國公共治理實踐中，“領導高度重視”是“一種科層運作的注意力分配方式?！保?0］檢查驗收：即在目標設定的基礎上，檢查驗收任務完成的情況。高層在設定目標后，可能自己進行檢查驗收，但也可能將這一控制權(quán)下放給下級。激勵分配：即高層針對下級的激勵設置以及考核、獎懲其表現(xiàn)；執(zhí)行過程中的組織實施、資源配置等權(quán)力也包括其中。

在確定性任務模式下，這三個維度有著清晰的運行邏輯。目標設定：設置確定性指標，特別是利用精確的數(shù)字化標準，如GDP增長率、達標指數(shù)、完成百分比等量化數(shù)據(jù)。檢查驗收：實行目標責任監(jiān)管，上級政府通過標準化數(shù)量考核和結(jié)果導向的問責來確保下級任務的完成。激勵分配：明確達標激勵，主要依據(jù)相對績效評估結(jié)果實施激勵，即達標則獎勵。但在模糊性任務下，以上三個維度都發(fā)生了不同程度的變化。

（三）具體分析

1.目標設定：具體目標的不同分化。

與確定性任務不同，模糊性任務的執(zhí)行在目標設定方面呈現(xiàn)出一種自上而下，不斷細化的過程。以往的確定性任務，將目標明確設定，因而各級部門都以此為目標進行執(zhí)行。但在模糊性任務下，中央只指明大的方向，而將目標具體的設定權(quán)交由地方政府，這與以往的確定性任務有很大區(qū)別。

（1）目標設定權(quán)由中央政府轉(zhuǎn)移至地方政府。在本案例中，中央的目標設定從最初的降低煤炭使用、提高環(huán)保力度—“宜電則電、宜氣則氣”—“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱”三個階段的變化。從中央層面可以看出，目標的設定自始至終沒有明確，而是采取整體性方向指導，并隨之做出一定程度的調(diào)整。而××市的目標設定，則有著明確導向。省政府提出，在2018年9月底前，全省11個設區(qū)市均要將城市建成區(qū)劃定為“禁煤區(qū)”?！痢潦袆t提出要在2018年徹底完成“雙改”任務。由此可見，政策目標的設定權(quán)已由中央下放給地方，由地方根據(jù)自身實際情況設定明確的完成目標及約定期限，并進行自我約束，進而達成中央提出的提高環(huán)保力度的最終目標。

（2）目標設定權(quán)的具體內(nèi)容被擴展。在中央設定的環(huán)保大方向中，所希望的是降低煤炭使用，用可替代能源進行冬季取暖工作。而在××市的政策執(zhí)行過程中，卻演變?yōu)榱巳窟M行“煤改氣”或“煤改電”工作，省政府自我“加壓”要求省內(nèi)各地市設立禁煤區(qū)，最終演變?yōu)椤痢潦械摹敖骸薄耙坏肚小闭摺闹锌梢悦黠@看出，目標設定的內(nèi)涵從中央到地方后被大大擴充，地方政府自我加壓自我解讀中央目標的傾向非常強烈，甚至出現(xiàn)了違背中央政策目標的“一刀切”執(zhí)行模式，在中央督查組回訪中，遭到居民的信訪舉報，這才導致××市一刀切“禁煤”政策的終止。由此說明，地方政府在擁有目標設定權(quán)后，會主動將目標設定的內(nèi)涵擴充，進行某種程度的自我解讀，希望更好完成中央目標。

2.檢查驗收：國家與地方的監(jiān)督體系融合參與

在以往的確定性任務中，檢查驗收與目標設定都歸中央進行控制，通常作為整體進行分析，形成了一套設定目標再監(jiān)督目標實行的驗收模式。而在模糊性任務中，目標設定權(quán)被下放到地方，這就將以往作為整體分析的二者進行拆分，檢查驗收也不再作為單一的中央控制模式，有了一些新的變化。

（1）檢查驗收權(quán)的實施主體轉(zhuǎn)移。在本案例中，“禁煤”政策的具體執(zhí)行情況并不完全由中央進行檢查驗收，而是采取了一系列中央直屬機關(guān)以外的部門，特別是中央巡回督查組與地方督查組相結(jié)合的模式。在以往的類似案例中，主要采取由中央環(huán)保部直屬部門進行檢查驗收，某種程度可以定義為中央直接進行檢查。但在“禁煤”政策執(zhí)行過程中，環(huán)保部在更高層面進行文件指導，同時下派中央環(huán)保部督查組檢查環(huán)保政策具體落實情況。而××市政府在設定各地市建立禁煤區(qū)后，也派駐相關(guān)省級環(huán)保部門對各個地市進行監(jiān)督檢查，確保在規(guī)定期限內(nèi)完成“禁煤區(qū)”建設。這就形成了中央與地方融合督察的模式，改變了以往自上而下的檢查格局，是模糊性任務執(zhí)行的一個新趨勢。中央的督察力求保證更高層面的政策目標在地方的切實落實，而地方的督察則要求地方各級政府能完成本省設定的目標。整體來看，不同層級的檢查驗收都追求各自設定目標的完成，形成了一種融合共治的檢查驗收模式。

（2）檢查驗收注意力導向變化。中央設定的政策目標，由最初的“宜電則電、宜氣則氣”轉(zhuǎn)變到“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱”，背后的邏輯是其他能源無法完全替代煤炭取暖，損害了群眾溫暖過冬的權(quán)益。這在中央環(huán)保督察組的幾次巡回檢查可以得知，并不以是否降低煤炭使用率作為檢查的主要方向，而是重點考慮群眾對于政策的滿意度。特別是發(fā)現(xiàn)××市“禁煤”政策采取“一刀切”執(zhí)行模式后，果斷叫停相關(guān)措施，保證了群眾的切身利益。這與近年來我國在政策執(zhí)行督察的模式一脈相承，如不再重點關(guān)注GDP增長率，轉(zhuǎn)而關(guān)注經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化、貧富差距是否縮小等。這表明，與以往確定性任務的“數(shù)字指標論英雄”不同，在模糊性任務的執(zhí)行過程中，其檢查驗收注意力取向轉(zhuǎn)變，更加關(guān)注政策執(zhí)行的整體效果，關(guān)注相關(guān)政策群體的滿意度。

3.激勵分配：對政策綜合效果進行評估

激勵分配對于政策執(zhí)行有著至關(guān)重要的作用，某種程度上影響著政策執(zhí)行得成功與否。在以往確定性任務中，激勵分配權(quán)通常掌握在中央手中，由中央決定是否對某項政策進行激勵支持。但在模糊性任務中，由于目標設定權(quán)和檢查驗收權(quán)都進行了一定程度的讓渡，因而在激勵分配方面地方政府也擁有了一定自主權(quán)。這與以往的激勵分配產(chǎn)生了不同，體現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）激勵分配權(quán)在被讓渡的過程中，形成了中央與地方的雙重激勵。在本案例中，××省政府在響應中央環(huán)保政策的背景下，積極謀求中央政府對其省會城市“禁煤區(qū)”建設的財政支持，經(jīng)過激烈競爭后，××市成功入選。這就使××市在政策執(zhí)行初期獲得了中央對該政策執(zhí)行的支持，并依靠中央的財政補貼，得以在2017年冬季順利推行“煤改氣、煤改電”工作。而后，××省政府又自我加壓，要求各地市在限定時間內(nèi)設立“禁煤區(qū)”，并給予各地市省政府財政支持，助力各地市“禁煤區(qū)”的建設。在這一過程中，激勵分配權(quán)又從中央讓渡到地方政府，形成了中央先激勵、地方再激勵的雙重激勵過程。這與以往的中央單方面激勵有著很大不同，體現(xiàn)了模糊性任務狀態(tài)下中央與地方的合作模式。

（2）打破量化指標，力求綜合效果上的達標。激勵分配不依據(jù)量化標準進行排名，而是依靠定性化的綜合評價，如完成度、有效性及政策滿意度等來進行。由于環(huán)保政策在設定目標時就沒有明確提出量化標準，因而在激勵分配過程中也沒有依靠量化排名進行激勵的分配。在以往政策執(zhí)行過程中，數(shù)字排名往往是激勵分配的唯一標準。排名靠前的優(yōu)先進行激勵，而排名靠后的則較少激勵甚至沒有激勵。這就容易形成，越靠前的地方政策執(zhí)行效果越好，而越靠后的地方則沒有動力推進政策執(zhí)行?！敖骸闭咴诎l(fā)布初期，××省政府就獲得了中央的財政支持，而在政策不斷推行過程中，中央督導組也對相關(guān)省份進行檢查，但沒有對各省環(huán)保政策的執(zhí)行情況進行排名，轉(zhuǎn)而采取核查各省是否存在“一刀切”政策執(zhí)行情況。這就表明，在環(huán)保政策的激勵分配過程中，不再依靠量化指標來進行評比，更加關(guān)心政策完成的綜合效果是否達標。

四、結(jié)語

隨著中國特色社會主義進入新時代，央地關(guān)系開始逐漸轉(zhuǎn)變，不再局限于以往上傳下達的命令模式。中央不再是單純的命令者身份，地方也不僅是執(zhí)行者身份。模糊性任務的政策執(zhí)行成為一種新的模式，并呈現(xiàn)出一種中央設定模糊政策目標—地方擁有對該目標的具體設定權(quán)—中央與地方共同監(jiān)督激勵—追求該目標的綜合效果達標的政策執(zhí)行過程。相比于確定性任務下的政策執(zhí)行特點，模糊性任務在執(zhí)行過程中存在一些不同：（1）目標設定過程中不同程度的分化，目標設定權(quán)轉(zhuǎn)由地方政府行使，目標設定權(quán)的具體內(nèi)容被擴展；（2）檢查驗收過程中國家與地方監(jiān)督體系的融合參與，檢查驗收權(quán)的實施主體轉(zhuǎn)移及注意力導向改變；（3）激勵分配過程中形成了中央與地方的雙重激勵，追求對政策綜合效果的評估。與確定性任務政策執(zhí)行不同，為了推動政策完成，執(zhí)行過程中的模糊性被有所保留，而地方政府完成模糊性任務的政策執(zhí)行過程對央地關(guān)系的內(nèi)涵進行了某種程度的新解釋。

最后，本文意在通過對央地關(guān)系新模式的剖析，回應當前政府治理場景中出現(xiàn)的新變化，為理解中國政府現(xiàn)代化治理提供新的觀察方向。至于新模式的運行結(jié)果本文尚未涉及，需要進一步深入探討。