夏詩園 王向楠

黨的二十大報告指出要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。隨著農(nóng)村老齡人口的快速增長以及農(nóng)村生活水平的不斷提高，我國農(nóng)村居民老年人口的養(yǎng)老需求逐漸增加，對養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量也提出了更高的要求。但與完善的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度相比，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建設(shè)落后于農(nóng)村居民的養(yǎng)老需求，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險仍然存在養(yǎng)老服務(wù)供給固化、養(yǎng)老保險制度不完善、立法層次水平有待提升等問題?！笆奈濉睍r期是我國養(yǎng)老保險制度走向成熟完善的關(guān)鍵時期，這一期間，我國老年人口規(guī)模或?qū)⑦M(jìn)一步擴(kuò)大，這對養(yǎng)老保險制度特別是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度提出更高要求。如何進(jìn)一步完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)建覆蓋全民、多主體共享的多層次社會保障體系，對于應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力、人口老齡化加劇、就業(yè)結(jié)構(gòu)變化等多重挑戰(zhàn)具有重要現(xiàn)實意義。

一、新中國成立以來我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度變遷與基本特征

改革開放是我國偉大復(fù)興歷史進(jìn)程中的一項關(guān)鍵抉擇，是實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的重要轉(zhuǎn)折點，開啟了對內(nèi)改革、對外開放的大幕。因此，改革開放也是我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷的重要轉(zhuǎn)折點。在改革開放之后的市場經(jīng)濟(jì)階段，根據(jù)養(yǎng)老保險制度的成熟程度，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度可分為“舊農(nóng)?！彪A段、“新農(nóng)?！彪A段、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度階段。

(一)新中國成立以來我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度變遷

1.萌芽發(fā)展階段(1949～1977年)

新中國成立以后，為使經(jīng)濟(jì)盡快步入正軌，國家決定優(yōu)先支持城市發(fā)展，從而開啟了我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展的序幕。養(yǎng)老保險制度也是從工廠集聚的城市地區(qū)開始的，我國先后頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》《國務(wù)院關(guān)于處理國家機關(guān)工作人員退職、退休時計算工作年限的暫行規(guī)定》等，對城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險問題、退休待遇、生育待遇問題進(jìn)行了規(guī)范，并明確了勞動保險金在繳納、保管、使用、領(lǐng)取等方面的相關(guān)方法。與城鎮(zhèn)職工和企事業(yè)單位工作人員享有的待遇和服務(wù)相比，農(nóng)村地區(qū)缺乏養(yǎng)老保險的相關(guān)制度和頂層設(shè)計，農(nóng)村老年人養(yǎng)老缺乏相應(yīng)保障。1956年頒布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》標(biāo)志著我國農(nóng)村開始施行“五?！敝贫?。此外，人民公社制度和一些救災(zāi)救濟(jì)項目也為農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)提供了有力支撐。為提高孤老殘幼等特殊群體的生活保障水平，國家先后撥款在城市和農(nóng)村地區(qū)建立了社會福利院、敬老院。但基本上只接收“三無”“五?！崩先?，其實質(zhì)是為特殊群體或弱勢成員提供救濟(jì)?？傮w而言，這一時期，政府在養(yǎng)老服務(wù)的資源配置和供給方面占據(jù)絕對支配地位，市場作用的發(fā)揮十分有限。從區(qū)域發(fā)展的角度看，城市養(yǎng)老保險制度相對而言發(fā)展較快，采用的是國家和家庭共同負(fù)擔(dān)的形式，而農(nóng)村養(yǎng)老則主要以家庭承擔(dān)為主，和城市地區(qū)相比，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險水平發(fā)展相對落后。

2.改革開放之后市場經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

(1)“舊農(nóng)?！睍r期(1978～2002年)。

改革開放以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，改變了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，也為農(nóng)村養(yǎng)老制度的完善奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。1992年，為加快推動農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，我國頒布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，開啟了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的序幕。為了和后期新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度區(qū)分，這一時期的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度通常被稱為“舊農(nóng)?！薄ｋS后，我國開始大范圍推廣“舊農(nóng)保”制度，全國農(nóng)保機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和管理體系基本形成，養(yǎng)老保險制度的覆蓋面擴(kuò)大到農(nóng)民工、失地農(nóng)民和種地農(nóng)民群體。而隨著參保人數(shù)的不斷增加，“舊農(nóng)?！痹谪斦a貼、待遇計算以及資金融資等方面的弊端也開始逐漸暴露?？傮w來說，這一時期，我國農(nóng)村初步形成了較為完整的養(yǎng)老保險制度，雖然很多與農(nóng)村養(yǎng)老保險制度相關(guān)的政策在制定動機上是好的，但在執(zhí)行中仍存在政策延續(xù)性不夠、基金保值增值困難等問題，在一定程度上降低了農(nóng)村居民參與養(yǎng)老保險的積極性。

(2)“新農(nóng)保”時期(2003～2013年)。

為提升農(nóng)村居民的參保積極性，改革“舊農(nóng)?！敝贫戎写嬖诘捏w制障礙，2002年，黨的十六大作出有條件的地方要探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度的重要決定。從2006年開始，我國逐步加大對農(nóng)村養(yǎng)老的補貼及公共財政投入力度。2007年，黨的十七大報告明確提出，要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。同年，發(fā)布了《關(guān)于做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》的頒布，2009年《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》等政策文件的出臺及實施，有效推動了我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善，也標(biāo)志著全國“新農(nóng)?！痹圏c工作正式拉開序幕。此后，農(nóng)村地區(qū)開始積極探索“新農(nóng)?！敝贫龋靶罗r(nóng)?！钡脑圏c范圍持續(xù)擴(kuò)大。2010年，《中華人民共和國社會保險法》的頒布更為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度提供了法律遵循。2012年，新農(nóng)保制度基本實現(xiàn)了制度全覆蓋。

(3)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度(2014年至今)。

2014年，為有效實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌與銜接，我國接續(xù)出臺了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》等，標(biāo)志著我國開始在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，并明確農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是國家社會養(yǎng)老保險制度的重要組成部分。隨后，我國逐步提高了城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)。但需要指出的是，在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的發(fā)展初期，從性質(zhì)上看，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度仍然屬于“新農(nóng)?！钡闹贫确懂?。為滿足農(nóng)村養(yǎng)老需求，我國養(yǎng)老保險覆蓋率和征繳率不斷提升，養(yǎng)老保險制度管理服務(wù)持續(xù)優(yōu)化。2017年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》，明確了商業(yè)養(yǎng)老保險在完善養(yǎng)老保障體系等方面的重要作用。2018年，為進(jìn)一步完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，我國統(tǒng)一上調(diào)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善了農(nóng)村養(yǎng)老保險的繳納檔次和領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)。近年來，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基于“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”等原則，在補助資助條件、個人繳費檔次、政府補貼標(biāo)準(zhǔn)、參保流程等領(lǐng)域的改革進(jìn)一步完善。

(二)新中國成立以來我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革的基本特征

1.保障覆蓋面不斷擴(kuò)大，保障層次更加高階，保障模式更加多元

其一，保障覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。計劃經(jīng)濟(jì)時期，得益于城市優(yōu)先發(fā)展的政策，城市地區(qū)養(yǎng)老保險制度發(fā)展速度快于農(nóng)村地區(qū)，國企和機關(guān)事業(yè)單位職工的受益程度也要遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民。隨著“新農(nóng)?！闭叩耐晟埔约霸圏c范圍的擴(kuò)大，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋范圍開始由特殊群體逐漸拓展至全體居民。其二，保障層次由低階向高階轉(zhuǎn)變。新中國成立以后，受經(jīng)濟(jì)水平等因素限制，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度優(yōu)先滿足的是農(nóng)村少數(shù)特殊群體的生存需求。從“舊農(nóng)?！钡健靶罗r(nóng)?！钡闹贫茸兏?，標(biāo)志著我國農(nóng)村養(yǎng)老保險保障開始由最低限度的生存滿足轉(zhuǎn)向高階發(fā)展權(quán)。其三，保障模式由一元主導(dǎo)向多元并用轉(zhuǎn)變。新中國成立初期，我國農(nóng)村的養(yǎng)老以家庭保障為主。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民生活水平的不斷提升，以家庭供養(yǎng)為主的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式日漸式微，特別是“舊農(nóng)?！薄靶罗r(nóng)保”等制度的相繼實施，標(biāo)志著我國農(nóng)村養(yǎng)老開始進(jìn)入社保養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老并行的階段。從保障模式看，農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老模式正在不斷弱化，而社保養(yǎng)老的重要性則在不斷提升。

2.政府責(zé)任不斷完善，政策措施日趨完善，責(zé)任主體愈發(fā)明確

其一，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中的政府責(zé)任不斷完善。從制度設(shè)計看，新中國成立初期，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度未得到重視，政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險的責(zé)任處于缺失狀態(tài)?！芭f農(nóng)?！薄靶罗r(nóng)保”制度的推廣與完善過程，也是政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任的深化和拓展過程。其二，政策措施逐漸完善，參與主體向多元化轉(zhuǎn)變。新中國成立初期，百廢待興，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在制定和實施上缺乏現(xiàn)成經(jīng)驗，頂層設(shè)計上存在諸多需要完善的地方。改革開放以后，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升，農(nóng)村保險制度開始逐步走向市場化、社會化，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革更趨理性和科學(xué)，農(nóng)村養(yǎng)老責(zé)任主體也由家庭為主，逐步向政府、社會、家庭以及個人多方共同參與轉(zhuǎn)變。

3.制度結(jié)構(gòu)遵循由城鄉(xiāng)分離走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，采取“試點先行、逐步擴(kuò)大”的漸進(jìn)式推廣模式

其一，從城鄉(xiāng)分離走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。為有效緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的負(fù)面影響，我國開始逐步探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的養(yǎng)老保險制度，解決城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度在銜接和政策變遷方面存在的問題，減少城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌發(fā)展的運行阻力。其二，從“試點先行”到“逐步推廣”。新政策的實施以及新舊政策的銜接不可能一蹴而就，要重點關(guān)注政策和經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境的匹配程度，減少政策實施帶來的負(fù)面影響，確保政策實施效果。在我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的推進(jìn)過程中，首先采取“試點先行”的方式，及時解決試點中出現(xiàn)的問題，總結(jié)試點經(jīng)驗，逐步完善相關(guān)制度；接著，“逐步擴(kuò)大”試點范圍，在全國分階段、有步驟地推廣。這樣既避免了“一刀切”推進(jìn)對政策效果的影響，又綜合考慮了我國城市和農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、資源稟賦、文化教育影響等方面存在的差異，促進(jìn)了我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的科學(xué)推進(jìn)與有效供給。

4.遵循農(nóng)村養(yǎng)老保險制度與經(jīng)濟(jì)體制改革協(xié)同發(fā)展的理念，建設(shè)有中國特色的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

一方面，堅持與經(jīng)濟(jì)體制改革協(xié)同發(fā)展的理念。和西方國家相比，我國具有現(xiàn)代意義的養(yǎng)老保障制度起步較晚，新中國成立之初，我國才開始探索農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。雖然該制度還不夠完善，但也體現(xiàn)了政府的前瞻性眼光。隨后，隨著改革開放等戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡和社會主要矛盾的變化，針對老年人口規(guī)模大、老齡化程度日益加深的實際，國家及時完善了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，體現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)體制改革協(xié)同發(fā)展的理念。另一方面，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度體現(xiàn)出明顯的中國特色。從現(xiàn)實角度看，“未富先老”是我國農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和養(yǎng)老保險領(lǐng)域的一個重要特征，隨著傳統(tǒng)養(yǎng)老保險功能的逐漸衰弱以及農(nóng)村老年人對養(yǎng)老需求的多樣化和迫切性，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度可為農(nóng)村地區(qū)老年人提供基本生活保險和情感慰藉，體現(xiàn)出政府對于農(nóng)村老年人群的人文關(guān)懷，體現(xiàn)出中國作為一個負(fù)責(zé)任大國長期以來秉承的 “孝道文化”，體現(xiàn)出濃厚的中國特色，有利于進(jìn)一步推動社會和諧穩(wěn)定。

二、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的耦合關(guān)系和實踐探索

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是相輔相成的，兩者共同致力于推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會向更全面、更協(xié)調(diào)、更高質(zhì)量、更可持續(xù)的方向發(fā)展。

(一)理論溯源——全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村養(yǎng)老保險制度理論的耦合關(guān)系

1.完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程的內(nèi)在要求

其一，完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是助力全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要一環(huán)。當(dāng)前，我國已實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)，取得了脫貧攻堅戰(zhàn)的決定性勝利，但這并不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)中的重要戰(zhàn)略，而該戰(zhàn)略的實施地點在農(nóng)村，重點實施對象是農(nóng)民。隨著人口老齡化程度的不斷加深，我國農(nóng)村老齡人口規(guī)模逐漸膨脹，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已成為助力實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、挖掘和擴(kuò)大農(nóng)村居民消費需求的重要手段之一。其二，完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度可為推動全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供要素基礎(chǔ)。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善，有利于盤活農(nóng)村養(yǎng)老資源，發(fā)揮基本養(yǎng)老保險體系的規(guī)模效應(yīng)、聯(lián)動作用和互濟(jì)功效，由此產(chǎn)生的合力可成為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生力量，顯著促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展，以加快全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

2.全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興有利于打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老壁壘，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)差距，實現(xiàn)共同富裕

其一，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障差距。當(dāng)前，隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)逐漸“小型化”“空巢化”。同時，和城市地區(qū)相比，農(nóng)村地區(qū)的老齡化程度更高，但農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)放水平、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和服務(wù)水平等卻遠(yuǎn)低于城市。再加上，人均耕地和土地流轉(zhuǎn)收入的減少，也使“以地養(yǎng)老”和“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)保障作用持續(xù)減弱，農(nóng)村老人面臨“老無所依”“老難所養(yǎng)”的困境。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興有助于拓寬養(yǎng)老保險基金籌措渠道，促進(jìn)勞動力資源的有效整合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源的均等化，打破城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老壁壘，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)差距。其二，縮小收入差距，緩解收入不平等問題。養(yǎng)老金收入可持續(xù)性是國家福利體系的重要組成部分，直接影響著國家福利目標(biāo)的實現(xiàn)。隨著居民收入差距的不斷擴(kuò)大，養(yǎng)老保險一直被認(rèn)為是再分配的一種重要調(diào)整方式，對代內(nèi)再分配和代際再分配都具有一定的積極影響，可有效降低社會收入差距。政府可通過降低養(yǎng)老保險繳費的累退性、提升高收入群體的繳費基準(zhǔn)、繼續(xù)擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面等手段，提升養(yǎng)老保險的收入再分配效果(紀(jì)園園等，2022)。其三，提升養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性，促進(jìn)共同富裕。社會保障是走向共同富裕的關(guān)鍵性制度安排，構(gòu)建可持續(xù)性的社會保障制度是我國以人民為中心發(fā)展取向的最集中表現(xiàn)(鄭功成等，2022)。隨著市場化程度的不斷加深，養(yǎng)老保險制度“多軌并行”的弊端不斷顯露，保障水平較低、實際功效較弱、基金效益欠佳等問題相繼出現(xiàn)。構(gòu)建中國特色的多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系是當(dāng)前養(yǎng)老保障制度建設(shè)的重點，將有利于實現(xiàn)主體責(zé)任分擔(dān)的動態(tài)平衡(朱小玉和施文凱，2022)。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興有利于促進(jìn)社會保險基金的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)構(gòu)建“全國統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、人人平等”的基本養(yǎng)老保障制度，推動全民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進(jìn)展。

(二)實踐探索——全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)前，雖然我國養(yǎng)老保險已基本實現(xiàn)了制度上的全覆蓋，但農(nóng)村居民對“老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所養(yǎng)”的渴望，與現(xiàn)有養(yǎng)老保障供給不充分、不平衡之間仍然存在矛盾。

1.供給端角度

其一，第二及第三支柱發(fā)展滯后。當(dāng)前，我國基本養(yǎng)老保險制度的養(yǎng)老金總儲備和參保率都較高，基本實現(xiàn)了全覆蓋。但從結(jié)構(gòu)上看，第二及第三支柱仍處于發(fā)展初期：第二支柱的覆蓋范圍較為有限，同時，企業(yè)年金新增人數(shù)呈逐年下降趨勢，民營企業(yè)參與意愿偏低；第三支柱的發(fā)展也存在一些問題，如個人養(yǎng)老準(zhǔn)備意識和養(yǎng)老金投資意識較低、對第三支柱養(yǎng)老保險的認(rèn)識存在偏差、政策支持力度不夠、金融產(chǎn)品單一、產(chǎn)品設(shè)計和客戶體驗有待改善等。其二，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量低，供求不平衡問題突出?，F(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)總體基礎(chǔ)條件較差，存在綜合設(shè)施和管理相對落后、專業(yè)護(hù)理人員短缺且現(xiàn)有專業(yè)化水平不高、入住率較低、社會組織參與程度與政策扶持力度不足等問題，由此導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)供需失衡，如有的農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)床位大量空置，但部分有需求的失能、半失能農(nóng)村老人卻因不屬于政府兜底保障范圍而無錢或無資格入住，這已成為醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合的重要掣肘。其三，自籌經(jīng)費能力不足導(dǎo)致供給進(jìn)一步萎縮。農(nóng)村基層養(yǎng)老保險制度的財政開支基本依賴于政府財政支持，自籌資金能力普遍不強。此外，農(nóng)村老人居住較為分散，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給無法形成規(guī)模效應(yīng)，服務(wù)成本居高不下，服務(wù)供給質(zhì)量有待進(jìn)一步提升。

2.需求端角度

其一，農(nóng)村土地養(yǎng)老功能日漸弱化，空心化現(xiàn)象突出。長期以來，土地一直是農(nóng)村居民的主要生計來源和保障，但隨著農(nóng)民土地收入占比的逐漸減少，加之農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制有待完善等制度性因素的影響，土地的養(yǎng)老功能和生活保障功能不斷被弱化。與此同時，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的逐步推進(jìn)，越來越多的農(nóng)村適齡中青年選擇進(jìn)城打工，農(nóng)村空心化現(xiàn)象突出，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能持續(xù)弱化，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興面臨“老難所養(yǎng)”的困境。其二，農(nóng)村人口老齡化加劇，家庭結(jié)構(gòu)小型化增加了年輕農(nóng)民的養(yǎng)老壓力。近年來，和城市地區(qū)相比，我國農(nóng)村地區(qū)的人口老齡化速度相對較快，空巢老人數(shù)量持續(xù)上升，農(nóng)村家庭逐漸小型化，傳統(tǒng)的家庭子女照料老人的養(yǎng)老模式日漸式微，而農(nóng)村家庭養(yǎng)老規(guī)劃的缺乏，進(jìn)一步加大了農(nóng)村適齡青年的養(yǎng)老壓力，農(nóng)村居民對多樣化養(yǎng)老服務(wù)的需求進(jìn)一步增加。

三、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下深化農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革的機遇和挑戰(zhàn)

在國內(nèi)外環(huán)境日趨復(fù)雜的背景下，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興不僅為農(nóng)村養(yǎng)老保險制度深化改革提供了機遇，也對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度提出了新的要求。

(一)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下深化農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革的機遇

1.推動老年人力產(chǎn)業(yè)資源再開發(fā)，促進(jìn)“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”的勃興

其一，促進(jìn)老年人力產(chǎn)業(yè)資源再開發(fā)。從客觀上看，醫(yī)療衛(wèi)生水平的不斷進(jìn)步提高了農(nóng)村老年人的身體素質(zhì)。從主觀上看，許多農(nóng)村老年人基于人生價值和物質(zhì)基礎(chǔ)的需要，也有較強的工作意愿，老年人力資源有進(jìn)一步開發(fā)的潛力。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興可為農(nóng)村帶來更多就業(yè)機會，新業(yè)態(tài)、新場景的出現(xiàn)也為農(nóng)村老年人價值和生產(chǎn)潛能的開發(fā)提供了發(fā)展機遇，越來越多的老年人愿意且能夠積極參與經(jīng)營性工作以及基層文教衛(wèi)生等志愿性崗位。這種方式不僅能有效緩解家庭養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)，還能提升老年人的獲得感和滿足感。其二，促進(jìn)“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”的勃興。隨著老齡化趨勢的日益加深，我國陸續(xù)出臺了多項政策措施鼓勵“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興可有效促進(jìn)我國構(gòu)建和完善兜底性、普惠型、多元化的養(yǎng)老服務(wù)體系，“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”或?qū)⒊蔀槲覈磥斫?jīng)濟(jì)發(fā)展的新藍(lán)海。

2.推動農(nóng)村養(yǎng)老保險產(chǎn)品的開發(fā)，激發(fā)和釋放農(nóng)村老年人的消費潛力

一方面，促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險產(chǎn)品的開發(fā)和升級。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下，進(jìn)一步發(fā)布相關(guān)政策支持智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，相關(guān)企業(yè)可借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，圍繞農(nóng)村老年人的衣食住行等需求，開發(fā)應(yīng)用智能家居、智能穿戴等高科技智能養(yǎng)老產(chǎn)品，推廣線上線下智能設(shè)施服務(wù)的應(yīng)用，為農(nóng)村地區(qū)留守老人和社區(qū)老年人提供健康管理、情感照護(hù)、娛樂休閑、安全監(jiān)控等服務(wù)，讓農(nóng)村地區(qū)特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的老年人也享受到數(shù)字智能給生活帶來的便利，提高其晚年生活質(zhì)量。另一方面，激發(fā)農(nóng)村老年人的消費潛力。隨著農(nóng)村居民收入的增長、消費觀念的更新以及農(nóng)村流通體系的完善，農(nóng)村居民對于消費產(chǎn)品的多樣化、個性化需求日益提升。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興可為農(nóng)村帶來更多的消費熱點，促進(jìn)農(nóng)村消費“軟設(shè)施”和“硬設(shè)施”的提升，助力農(nóng)村消費提質(zhì)增效以及農(nóng)村老年人消費潛力的釋放。

3.助力金融資源向農(nóng)村集聚，暢通農(nóng)村普惠金融的“最后一公里”

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，可以促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度內(nèi)容升級，引導(dǎo)證券、基金、期貨、債券等金融資源流向農(nóng)村，促進(jìn)多層次農(nóng)村金融組織體系的健全；拓寬相關(guān)企業(yè)的融資渠道，加快農(nóng)產(chǎn)品品種開發(fā)，推動符合條件的農(nóng)業(yè)企業(yè)上市，完善農(nóng)產(chǎn)品市場交易規(guī)則，暢通農(nóng)村普惠金融的“最后一公里”。

(二)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革面臨的挑戰(zhàn)

1.缺乏專門的農(nóng)村養(yǎng)老保險法律法規(guī)，制度設(shè)計和配套政策有待優(yōu)化

其一，缺乏相關(guān)法律法規(guī)的支撐。當(dāng)前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險立法工作總體滯后，至今仍未有一部國家層面的專門法律來規(guī)范農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。雖然可以在憲法、勞動法、社會保障法等法律法規(guī)中找到一些信息，但相關(guān)條文分布較為分散，對于權(quán)責(zé)關(guān)系、保障對象、保險費以及保險金的支付方式等方面的界定仍具有進(jìn)一步明確的空間。其二，農(nóng)村養(yǎng)老金管理制度有待進(jìn)一步建立健全。農(nóng)村養(yǎng)老金在資金的管理、運用和分配上缺乏嚴(yán)格的制度遵循，而且各地的征收程序要求、最后期限規(guī)定等存在差異，有些地方還頻繁變更政策，這些行為一定程度上損害了養(yǎng)老保險制度的協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性、規(guī)范性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。其三，政府責(zé)任不清晰。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給上，由于部分基層政府、家庭、社會公益組織等主體之間的責(zé)任劃分不明確，政府職責(zé)存在缺位、錯位和越位等現(xiàn)象，影響了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作的效率。

2.農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率不足，資金管理效率低

從資金來源看，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的資金來源渠道較為狹窄，在許多地區(qū)，養(yǎng)老金的支付嚴(yán)重依賴轉(zhuǎn)移支付，養(yǎng)老金靈活收付與剛性支出之間的矛盾日益突出。同時，農(nóng)村居民養(yǎng)老金替代率不足，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的差異性、不平衡性等問題也為農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善帶來一定挑戰(zhàn)等。同時，制度的不完善可能會在一定程度上增加參保個人和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，也會導(dǎo)致農(nóng)村居民基本養(yǎng)老金保障效果的“失靈”，在國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃上還具有完善的空間。有的地方養(yǎng)老保險基金管理部門缺乏明確的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)機制，存在工作分散、管理不規(guī)范等弊端，導(dǎo)致基金管理透明度低，降低了農(nóng)村養(yǎng)老金資金的利用率。同時，農(nóng)村養(yǎng)老金市場化投資運營程度不高，易受地方政府干預(yù)，資金分散，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，保值增值幅度不明顯，長期面臨貶值壓力等。

3.農(nóng)村養(yǎng)老保險的供給主體、產(chǎn)品種類和服務(wù)模式較為單一，存在農(nóng)民養(yǎng)老需求分化與服務(wù)供給固化的矛盾

其一，農(nóng)村養(yǎng)老保險的供給主體、產(chǎn)品種類和服務(wù)模式較為單一。從客觀上看，現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)覆蓋面小、數(shù)量有限，硬件設(shè)施相對薄弱，專業(yè)護(hù)理人員較為缺乏，現(xiàn)有護(hù)工專業(yè)素質(zhì)不高，服務(wù)質(zhì)量與水平參差不齊，職業(yè)道德和法律意識也不強。從主觀上看，受傳統(tǒng)文化“養(yǎng)兒防老”觀念的深刻影響，很多農(nóng)村老年人不愿意接受機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。其二，社區(qū)養(yǎng)老作用未得到充分發(fā)揮。社區(qū)力量參與度不足，存在社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量少、規(guī)模小、專業(yè)化不強、資金支持少、發(fā)展質(zhì)量水平偏低等問題，制約了社區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)，社區(qū)養(yǎng)老的作用未得到充分發(fā)揮。其三，農(nóng)村普惠養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)缺乏吸引力。受收入水平的限制和理財知識缺乏等因素的影響，農(nóng)村老年人對普惠養(yǎng)老相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)缺乏購買動力和購買意愿，加之農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)金融產(chǎn)品缺乏創(chuàng)新，養(yǎng)老騙局頻發(fā)，導(dǎo)致了農(nóng)村老年人對農(nóng)村普惠養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的不信任。

4.城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險協(xié)調(diào)發(fā)展，農(nóng)民在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新中的地位有待提升

其一，新中國成立初期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在推動城市發(fā)展、快速提升經(jīng)濟(jì)水平等方面發(fā)揮了較大的積極作用。但改革開放之后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的負(fù)面效應(yīng)也逐漸顯現(xiàn)，城鄉(xiāng)之間在收入、資源要素的分配和流動等方面的差距愈發(fā)明顯。同時，二元社會保障制度早期的實施過程中一定程度上強化了養(yǎng)老保障制度在路徑上的依賴(劉苓玲，2009)等，這些都導(dǎo)致農(nóng)村社會保障長期處于我國社會保障體系的邊緣，不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。其二，我國農(nóng)民參與養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新的機會和話語權(quán)很少，存在忽視農(nóng)民在制度創(chuàng)新中的主體地位和作用等問題。再加上，信息反饋機制的缺失也使政府無法及時了解農(nóng)民在養(yǎng)老保障方面的需求，在政策的制定和實施上極易脫離農(nóng)民實際，降低政策效果，造成資源的嚴(yán)重浪費(李雅興和陳建華，2009)。其三，宣傳不到位。由于宣傳不到位等原因，農(nóng)民群眾特別是文化水平較低、收入水平較低的人群，對社會保險制度的認(rèn)知水平較低，一定程度上影響了農(nóng)村社會保險制度效果的充分發(fā)揮(王延中等，2016)。

四、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下深化農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的相關(guān)建議

1.完善相關(guān)政策，加強頂層設(shè)計，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度

其一，健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策，破除制度壁壘。出臺政策規(guī)范，明確農(nóng)村養(yǎng)老保險的性質(zhì)、對象、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的管理權(quán)責(zé)關(guān)系、服務(wù)規(guī)范、資金監(jiān)管、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等以制度性的形式確定下來。此外，還應(yīng)健全農(nóng)村養(yǎng)老保障的救濟(jì)、司法協(xié)助和糾紛制度，維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)利益。其二，鼓勵各類社會資本參與，充分發(fā)揮非營利組織的作用。充分發(fā)揮社會資本的作用，借助多種模式積極推動企業(yè)、非營利組織等主體積極參與農(nóng)村養(yǎng)老保險市場。在多主體參與的過程中，政府在為參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的主體提供一定優(yōu)惠政策的同時，還應(yīng)避免多主體參與對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的負(fù)面影響，平衡經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

2.完善農(nóng)村養(yǎng)老金機制，提高養(yǎng)老金資金管理效率

一方面，拓寬融資渠道，完善養(yǎng)老金調(diào)節(jié)機制。雖然，我國已連續(xù)多年提高居民基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，但這一標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村實際生活水平仍存在一定差距。應(yīng)進(jìn)一步提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，完善國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)節(jié)機制，明確基本養(yǎng)老金財政補貼的確定和調(diào)整方式，合理確定中央和地方財政分擔(dān)比例，科學(xué)設(shè)定計算依據(jù)。同時，積極借助市場力量，通過PPP等方式吸收社會資本，緩解農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)資金不足等問題。對于確實存在籌資困難的地方政府，國家要加大農(nóng)村養(yǎng)老保險財政轉(zhuǎn)移支付和政策傾斜的力度，增加差額補貼的金額，確保養(yǎng)老基金落實到位。另一方面，提高養(yǎng)老金資金管理效率?？蓢L試推行投資代理制(楊婭婕和雷杰，2012)，構(gòu)建科學(xué)合理的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率動態(tài)調(diào)整機制(米紅和項潔雯，2014)，創(chuàng)新農(nóng)村金融投資機制和政策性擔(dān)保機制，建立健全農(nóng)村金融支持體系和農(nóng)村普惠金融政策體系。

3.提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的多元化，積極探索多種形式的養(yǎng)老服務(wù)，實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)銜接

其一，提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的多元性。組織工作人員向農(nóng)村居民解釋政府的最新養(yǎng)老相關(guān)政策，建立農(nóng)民、社區(qū)、政府多向溝通機制，及時了解農(nóng)村老年人的實際養(yǎng)老服務(wù)需求，為老年人提供針對性的服務(wù)。其二，積極探索多種形式的養(yǎng)老保險制度，發(fā)展農(nóng)村互助社會養(yǎng)老新模式，實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)無縫銜接。結(jié)合農(nóng)村實際，充分發(fā)揮社會養(yǎng)老保險、機構(gòu)養(yǎng)老模式和家庭養(yǎng)老模式的各自優(yōu)勢。從社會養(yǎng)老保險的角度，應(yīng)積極完善現(xiàn)行新農(nóng)村保險制度設(shè)計、制度激勵等，推動和完善長期護(hù)理險相關(guān)制度(孫潔，2022)。從機構(gòu)養(yǎng)老的角度，應(yīng)完善多層次醫(yī)療保障體系，大力扶持基層醫(yī)療機構(gòu)，提高農(nóng)村醫(yī)療保險公共服務(wù)能力，在服務(wù)上更關(guān)注老年人的精神心理健康，為有需求的老人提供上門醫(yī)療服務(wù)。各地區(qū)還可根據(jù)各自實際情況成立各種形式的互助組織，推動老年人在經(jīng)濟(jì)、生活、精神上的互幫互助。從家庭養(yǎng)老的角度，應(yīng)促進(jìn)家庭養(yǎng)老與農(nóng)村保險制度的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村傳統(tǒng)醫(yī)療服務(wù)與新型服務(wù)的融合，構(gòu)建具有中國特色的可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村互助型社會養(yǎng)老模式，使醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)真正落到實處。通過政府、市場、社會和農(nóng)民等多方的努力，在借鑒國外發(fā)達(dá)國家農(nóng)村養(yǎng)老經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)地解決農(nóng)民養(yǎng)老保障問題。

4.大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”新模式，提升農(nóng)民幸福感和滿意度

其一，培養(yǎng)專業(yè)護(hù)理人才，打造“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”新模式。將大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)融入傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，提升農(nóng)村養(yǎng)老模式的智能化水平，全方位打造“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)村養(yǎng)老模式。同時，加強農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)隊伍建設(shè)，積極開展各類專業(yè)培訓(xùn)活動，提高農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)護(hù)工相關(guān)技能。促進(jìn)城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源和專業(yè)人才下沉，引導(dǎo)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院醫(yī)護(hù)人員下鄉(xiāng)進(jìn)行專業(yè)護(hù)理知識培訓(xùn)，幫助和引導(dǎo)農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)打造出專業(yè)的護(hù)理人員隊伍。其二，做好相關(guān)宣傳工作，提升農(nóng)民幸福感和滿意度。在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新過程中，積極聽取農(nóng)民在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的制定和實施過程中存在的疑惑、建議等，應(yīng)把農(nóng)民的滿意度和幸福感作為衡量農(nóng)村養(yǎng)老保險政策實施效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。完善農(nóng)村居民對農(nóng)村養(yǎng)老保險政策實施過程的監(jiān)督和評價機制，及時調(diào)整社會政策的不合理內(nèi)容，讓農(nóng)民真正受益于農(nóng)村養(yǎng)老保險體系。建立檔案登記卡，全面掌握、實時跟蹤本地區(qū)農(nóng)村老年人生活現(xiàn)狀，對老年人做好農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策和執(zhí)行措施的解讀，提供必要的輔助性服務(wù)，避免其成為“信息孤島”。

5.全力鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，拓寬農(nóng)民收入渠道，完善農(nóng)村人才回流激勵機制

其一，全力鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。在黨中央和全國人民的努力下，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利。應(yīng)全力鞏固和拓展這來之不易的成果，構(gòu)建防止致貧返貧的動態(tài)監(jiān)測機制，堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線，為深入推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險工作提供良好的政策環(huán)境。同時，應(yīng)抓住全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重大發(fā)展機遇，補齊農(nóng)村地區(qū)在養(yǎng)老資源及服務(wù)供給、養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施水平、醫(yī)療保障水平、養(yǎng)老人才培養(yǎng)等方面的短板，將農(nóng)村養(yǎng)老領(lǐng)域建設(shè)水平提升至新臺階。其二，拓寬農(nóng)民增收渠道，平衡城鄉(xiāng)發(fā)展。解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的根本在于，從多個渠道提高農(nóng)村家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)能力和基礎(chǔ)，增加農(nóng)民收入來源。大力扶持發(fā)展本地特色農(nóng)業(yè)，因地制宜，積極建設(shè)具有比較優(yōu)勢的文旅產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色小鎮(zhèn)(陳炎兵，2016)，發(fā)布政策措施支持新業(yè)態(tài)、新技術(shù)在農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)用和發(fā)展，鼓勵各種形式的新型就業(yè)，出臺相應(yīng)的創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，發(fā)掘老年人的價值，使老年人真正感受到“被需要”。其三，建立人才集聚機制，吸引農(nóng)村人才回流。通過多種形式加強對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、回流創(chuàng)業(yè)項目和創(chuàng)業(yè)支持政策的宣傳，增強人才服務(wù)家鄉(xiāng)的意識及其對家鄉(xiāng)的認(rèn)同感和歸屬感。健全農(nóng)村地方人才服務(wù)管理機制，協(xié)調(diào)各項扶貧優(yōu)惠政策，吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)，形成人才回流的良好氛圍，降低農(nóng)村空巢率。