文/黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué) 孫偉艷 蘇叢雪

黨的十八大后，財政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》（以下簡稱《規(guī)范》），旨在進(jìn)一步加強(qiáng)事業(yè)單位的內(nèi)部控制。在這之后的兩年里，財政部先后頒布了關(guān)于建立內(nèi)控制度的指導(dǎo)意見和基礎(chǔ)評估的公告。自2016年度起，我國已將其作為事業(yè)單位重要制度之一，并對其進(jìn)行了評估。中國特色社會主義已經(jīng)進(jìn)入新時代。在這樣的大環(huán)境下，規(guī)范和完善事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化廉潔意識，提升行政單位的管理水平，具有十分重大的意義。所以，從財政預(yù)算的視角出發(fā)，對我國事業(yè)單位目前實(shí)行的內(nèi)部控制體系進(jìn)行分析，并對其進(jìn)行改進(jìn)，是很有必要的。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制問題分析

（一）單位層面內(nèi)部控制缺陷。1.單位組織結(jié)構(gòu)不完善。目前，事業(yè)單位無法對單位整體內(nèi)控進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，導(dǎo)致單位工作人員不嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的預(yù)算管理、資產(chǎn)管理等制度，不能保證整個單位內(nèi)控制度的有效運(yùn)行。事業(yè)單位無法有效組織協(xié)調(diào)各職能部門和業(yè)務(wù)部門之間的內(nèi)控工作，導(dǎo)致各部門之間的溝通協(xié)調(diào)比較混亂，影響了內(nèi)控管理的效率。事業(yè)單位無法對日常內(nèi)控工作進(jìn)行自檢和評價，導(dǎo)致目前的內(nèi)控存在諸多問題，但無法及時加以改進(jìn)。事業(yè)單位在預(yù)算編制和審批過程中不能發(fā)揮有效的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用，造成有的部門預(yù)算不足、有的部門預(yù)算過多的問題。事業(yè)單位無法有效地核準(zhǔn)和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行活動。業(yè)務(wù)生產(chǎn)部門等項(xiàng)目的不合規(guī)申請仍未通過審批，導(dǎo)致預(yù)算資金申請不符合預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行不到位的情況時有發(fā)生。目前，事業(yè)單位無法有效組織和監(jiān)督?jīng)Q算和考核工作。因此，當(dāng)前單位雖然有決算，但無法有效利用決算結(jié)果。此外，在委托代理人的情況下，評估人員不受監(jiān)督，其相關(guān)權(quán)力不受監(jiān)督制約，出具的報告不夠準(zhǔn)確。2.內(nèi)部控制體系設(shè)計不完善。預(yù)算部門無法與業(yè)務(wù)部門進(jìn)行高效交流。當(dāng)前，各單位的預(yù)算工作都是由財務(wù)科負(fù)責(zé)的，但是在預(yù)算的制訂中，財務(wù)與各業(yè)務(wù)部門之間的交流并不緊密，造成了預(yù)算不切合實(shí)際，與各個單位的實(shí)際需要不符，致使某一部門的經(jīng)費(fèi)短缺或預(yù)算超支現(xiàn)象時有發(fā)生；預(yù)算功能無法及時地透過運(yùn)作來掌握預(yù)算的實(shí)施。在執(zhí)行預(yù)算項(xiàng)目時，由于缺乏與各職能部門的有效交流，未能及時將項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況及時反饋給財務(wù)，造成預(yù)算資金失控、預(yù)算執(zhí)行不足、項(xiàng)目完工后資金超過預(yù)算等問題。在編制單位的內(nèi)部控制體系時，主要考慮到了預(yù)算和計劃的問題。由于各部門未按系統(tǒng)要求對預(yù)算計劃進(jìn)行全面覆蓋，致使各部門工作人員對預(yù)算計劃的重視程度不高，不能根據(jù)預(yù)算計劃進(jìn)行實(shí)際工作。這會加大單位的內(nèi)部舞弊和工作人員使用不對稱的信息以謀取私利的危險。3.內(nèi)部監(jiān)管體系不完善。不能有效地監(jiān)督和評估內(nèi)部控制的行為。由于單位內(nèi)部缺乏內(nèi)部審計等監(jiān)督機(jī)制，致使單位和業(yè)務(wù)層面的單位內(nèi)部控制出現(xiàn)了許多問題。而且，在單位內(nèi)部控制得分低于50分時，沒有一個部門或個人能夠提供相應(yīng)的解決辦法；無法對預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)和其他業(yè)務(wù)部門的資金和支出的控制進(jìn)行有效監(jiān)控。預(yù)算資金的使用、采購中的價格不受監(jiān)督管理單位的監(jiān)督，預(yù)算資金使用和采購中的價格是否合理，致使預(yù)算資金不按照實(shí)際計劃使用、預(yù)算資金超支等問題時有發(fā)生。4.信息系統(tǒng)建設(shè)不完善。各部門在信息化方面已有了一些基礎(chǔ)設(shè)施，但其工作成效只限于報表資料的錄入和輸出，總體上仍處于滯后狀態(tài)。單位預(yù)算編制、相關(guān)費(fèi)用報銷、項(xiàng)目合同審核等仍然依靠人工完成、網(wǎng)上審核，其工作效率低下，并往往導(dǎo)致財務(wù)工作人員的工作堆積如山，無法進(jìn)行及時處置。

（二）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制缺陷。1.預(yù)算管理中無約束導(dǎo)致的預(yù)算控制不足。單位各部門的具體基礎(chǔ)預(yù)算，并非由本部門制訂，而通常都是由財務(wù)部門來制訂。這往往造成其預(yù)算無法適應(yīng)部門的需要，產(chǎn)生經(jīng)費(fèi)短缺的問題；在編制預(yù)算、編制指標(biāo)等方面，由于各部門未形成健全的審核程序，出現(xiàn)了兩個方面的問題：一方面，造成了一些部門的工作項(xiàng)增加，但所撥付的資金卻無法維持項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，有些部門支出少，而獲得的經(jīng)費(fèi)過多，造成了各部門的內(nèi)部財務(wù)與財政權(quán)限不相適應(yīng)。在預(yù)算執(zhí)行過程中，各部門缺乏完善的行政審批程序，對相關(guān)的預(yù)算項(xiàng)目的審批也不嚴(yán)謹(jǐn)。導(dǎo)致在缺少對執(zhí)行者監(jiān)督的情況下，不能按照實(shí)際預(yù)算要求執(zhí)行，進(jìn)而使得預(yù)算過度。2.缺乏對預(yù)算外開支的審批有效監(jiān)管導(dǎo)致收支管理不足。在編制預(yù)算上，由于部分編制人員不了解項(xiàng)目的詳細(xì)情況，且編制過程中不嚴(yán)謹(jǐn)、不準(zhǔn)確，導(dǎo)致預(yù)算經(jīng)費(fèi)不能完全滿足項(xiàng)目的開支要求；在工程建設(shè)經(jīng)費(fèi)使用中，各部門未制訂嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)使用程序，且存在著經(jīng)費(fèi)申請超預(yù)算、審批程序不嚴(yán)謹(jǐn)、無監(jiān)管部門監(jiān)督等問題。這樣，超過預(yù)算的開支仍然會被批準(zhǔn)，對收支的業(yè)務(wù)控制無效。3.采購預(yù)算編制不合理導(dǎo)致采購操作中的管理漏洞。預(yù)算編制中，部分預(yù)算編制人員不與采購主管溝通，不清楚編制的具體項(xiàng)目，由于預(yù)算編制的隨意、不合理，造成了預(yù)算經(jīng)費(fèi)的短缺；在申請預(yù)算過程中，各部門未建立完善的相關(guān)申請程序；項(xiàng)目采購表格填寫完畢，單位有關(guān)部門工作人員沒有完成全部審批程序，直接將采購文件交由辦公室工作人員負(fù)責(zé)，如未經(jīng)財務(wù)部門審查采購活動，將導(dǎo)致資金浪費(fèi)或舞弊；在采購實(shí)施驗(yàn)收中，未設(shè)立采購小組，所有的采購、驗(yàn)收工作都是由辦公室負(fù)責(zé)，有些物品驗(yàn)收后不入庫，然后直接交給辦公室的工作人員，程序不規(guī)范。4.單位管理缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃導(dǎo)致資產(chǎn)控制缺陷。在單位的資產(chǎn)管理中，沒有進(jìn)行戰(zhàn)略性規(guī)劃且并未形成健全的資產(chǎn)管理過程，不能對資產(chǎn)的整體管理進(jìn)行有效的控制，造成了財務(wù)部門內(nèi)部的資金分配不到位、預(yù)算不科學(xué)的問題。單位的資產(chǎn)處置程序不夠標(biāo)準(zhǔn)，若單位財務(wù)部門和黨委不參加處置程序，則財務(wù)部門不能對處置資料中的有關(guān)財務(wù)信息進(jìn)行審查，造成信息不完整，處置程序不完善。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制改進(jìn)措施

（一）單位層面改進(jìn)措施。1.設(shè)置預(yù)算管理委員會和內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組。在預(yù)算編制中，對各部門進(jìn)行制度設(shè)計和有關(guān)操作過程進(jìn)行監(jiān)控，是各部門進(jìn)行內(nèi)部控制的一個不可或缺的環(huán)節(jié)。為此，各部門要建立和健全預(yù)算管理委員會，解決財政收支中出現(xiàn)的各種問題，并對其進(jìn)行全面組織和協(xié)調(diào)?！兑?guī)范》規(guī)定，各單位應(yīng)建立對內(nèi)控進(jìn)行指導(dǎo)與協(xié)調(diào)的部門，確保其高效運(yùn)作。為此，各部門要建立一支內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，對其進(jìn)行全面監(jiān)控與評估，并對之提供意見，加強(qiáng)各部門的內(nèi)部管理。建立一個內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，解決各部門在內(nèi)部管理中不能進(jìn)行有效協(xié)調(diào)和制約評估的問題。2.整合和改進(jìn)單位的管理體系。在預(yù)算管理體系的構(gòu)建過程中，由于缺乏有效的橫向信息交流機(jī)制，導(dǎo)致單位內(nèi)部的財務(wù)預(yù)算不夠精確?！兑?guī)范》要求，在編制預(yù)算時，要確保單位內(nèi)各個部門的交流與協(xié)作工作的有效。為此，各部門應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算管理中的信息交流制度的制訂，以解決各部門之間的不對稱性，防止由于個人私利而造成單位舞弊的行為，從而影響到單位的整體利益。3.建立基于內(nèi)審與紀(jì)律的內(nèi)部監(jiān)督體系?！兑?guī)范》要求各單位要加強(qiáng)內(nèi)部控制，加強(qiáng)內(nèi)部審計、紀(jì)律檢查、監(jiān)察等方面的監(jiān)督。各單位要健全內(nèi)部監(jiān)控體系，以保證其高效運(yùn)作，不斷改善。各單位要建立一個內(nèi)部監(jiān)察小組，主要負(fù)責(zé)對單位的規(guī)章制度進(jìn)行研究、制訂和修改，并對其進(jìn)行監(jiān)督和檢查。要強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察單位的建設(shè)，要明確紀(jì)委的職能，要建立健全內(nèi)部審計體系。按照委托代理理論，工作人員在使用單位預(yù)算經(jīng)費(fèi)時，往往會出現(xiàn)貪污行為，并通過不對稱的信息謀取個人利益。為了解決以上問題，可以從預(yù)算的角度建立以內(nèi)部監(jiān)督小組為主、內(nèi)部審計和紀(jì)律檢查為制度的內(nèi)部控制體系，對預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、核算、考核等資金收支過程進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)督，并將其貫穿于全部門的經(jīng)濟(jì)活動，涵蓋全系統(tǒng)的內(nèi)部控制系統(tǒng)。4.完善內(nèi)部控制信息系統(tǒng)。當(dāng)前，各部門還沒有將財政撥款的收支審核工作列入信息化管理體系?，F(xiàn)行的財務(wù)會計信息體系難以支撐單位的財務(wù)核算工作，也不能通過財務(wù)會計信息體系來強(qiáng)化單位的財務(wù)績效?！兑?guī)范》要求各部門在管理活動中運(yùn)用信息化技術(shù)，通過科技手段來提升單位的管理效益，保證單位的內(nèi)部控制效果。建設(shè)以內(nèi)部控制為基礎(chǔ)的信息化平臺，實(shí)現(xiàn)各部門間的數(shù)據(jù)、管理、協(xié)調(diào)，以提升各部門的管理效能，并在預(yù)算執(zhí)行中強(qiáng)化各部門的交流，加強(qiáng)對財政撥款程序的規(guī)范化和對財政收支的監(jiān)督。這有利于解決以前的預(yù)算資金審批缺少監(jiān)管和預(yù)算制約的問題。

（二）業(yè)務(wù)層面。1.完善預(yù)算編制、執(zhí)行及決算流程。《規(guī)范》要求各部門必須保證監(jiān)督預(yù)算的實(shí)施。在預(yù)算實(shí)施過程中，各部門要進(jìn)一步細(xì)化審核程序。與此同時，單位的內(nèi)部監(jiān)察小組要強(qiáng)化過程監(jiān)管，確保各部門的各項(xiàng)工作都能嚴(yán)格遵守預(yù)算管理的要求，控制過多的預(yù)算，防止舞弊。《規(guī)范》要求各部門要強(qiáng)化預(yù)算編制，保證各項(xiàng)預(yù)算、考核的成果及時反映和運(yùn)用。在決算與考評環(huán)節(jié)，要對各個部門預(yù)算項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行仔細(xì)分析，并將其成果及時上報，對有關(guān)部門進(jìn)行考評。2.健全財政收支的預(yù)算和審批程序。《預(yù)算法》明確了各部門的各項(xiàng)收支均納入財政預(yù)算內(nèi)，而《規(guī)范》也明確了財政收支必須納入各部門的財政工作中。按照《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，各部門的收支都要納入財務(wù)部門統(tǒng)一核算，對各部門的成本進(jìn)行統(tǒng)一的預(yù)算。要堅持勤儉節(jié)約，按財政預(yù)算內(nèi)規(guī)定，搞好經(jīng)費(fèi)開支。所有的開支，都要納入單位的財政收支中去，進(jìn)行統(tǒng)一的管理和會計處理。3.改進(jìn)采購的預(yù)算和工作程序?！兑?guī)范》要求各部門加強(qiáng)政府采購預(yù)算的執(zhí)行，以保證政府的財政支出，各部門要強(qiáng)化對采購的預(yù)算控制。編制部門應(yīng)與采購部主管及時聯(lián)系，并進(jìn)行市場調(diào)查，確保預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。所有的采購工作都要嚴(yán)格遵守核定的采購預(yù)算和采購計劃，以防止出現(xiàn)不足或超出預(yù)算的情況?！兑?guī)范》要求各有關(guān)部門要健全審批手續(xù)。各部門應(yīng)制訂更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳暾埡团鷾?zhǔn)程序，以確保單位的各項(xiàng)工作與單位相關(guān)法規(guī)相一致?！兑?guī)范》要求，在單位進(jìn)行驗(yàn)收時，必須配備專業(yè)的驗(yàn)收人員，并出具合格的驗(yàn)收報告。4.健全資產(chǎn)預(yù)算編制、使用和處置的程序。各部門在進(jìn)行資產(chǎn)購置預(yù)算時，要與各部門的財務(wù)主管進(jìn)行全面交流，以保證其在各部門的資源分配情況下能夠更好地進(jìn)行預(yù)算的編制，推動資源的合理分配和節(jié)約利用。在資產(chǎn)收購資金的審批過程中，各部門要強(qiáng)化對資金審批過程的監(jiān)管與審核，以保證項(xiàng)目所需的采購經(jīng)費(fèi)達(dá)到預(yù)算的要求，并與項(xiàng)目的投資進(jìn)度相符。同時，要對所屬單位的國有財產(chǎn)購置進(jìn)行強(qiáng)化監(jiān)督，并定期開展專項(xiàng)督查，并主動協(xié)助單位紀(jì)檢、財務(wù)監(jiān)督人員開展對資產(chǎn)管理工作的監(jiān)督和檢查。《規(guī)范》要求，要建立和完善單位資產(chǎn)的內(nèi)部控制體系，對單位的資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一的管理，并對其進(jìn)行全面清查；對單位的資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)計和分析。所以，各部門要妥善管理好辦公用具，保管好本部門的資產(chǎn)，并對固定資產(chǎn)的使用進(jìn)行定期統(tǒng)計；對單位的資產(chǎn)進(jìn)行歸類，并進(jìn)行卡片注冊，以保證職責(zé)的落實(shí)。對有關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一的存檔管理和定期清點(diǎn)。

三、結(jié)語

通過對單位和業(yè)務(wù)兩個方面的綜合分析，可以看出：單位組織結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部控制體系設(shè)計不完善、內(nèi)部監(jiān)管體系不完善、信息體系建設(shè)不完善；預(yù)算管理中無約束導(dǎo)致的預(yù)算控制不足；缺乏對預(yù)算外開支的審批有效監(jiān)管導(dǎo)致收支管理不善；采購預(yù)算編制不合理導(dǎo)致采購操作中出現(xiàn)管理漏洞；單位管理缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃導(dǎo)致資產(chǎn)控制缺陷。在此基礎(chǔ)上，從預(yù)算管理的角度，對單位的內(nèi)部控制進(jìn)行改革：設(shè)立預(yù)算管理委員會、設(shè)立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組；在預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，整合和改進(jìn)單位的管理體系；建立基于內(nèi)審與紀(jì)律的內(nèi)部監(jiān)督體系；完善單位的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)；完善預(yù)算編制、執(zhí)行和決算程序；健全財政收支的預(yù)算和審批程序；改進(jìn)采購的預(yù)算和工作程序；健全資產(chǎn)預(yù)算編制、使用和處置的程序。這些措施有助于實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制、對單位經(jīng)濟(jì)活動的控制、相關(guān)部門職責(zé)和業(yè)務(wù)流程的監(jiān)督，使資金使用效率顯著提升。