摘 要：以陸域典型地區(qū)為對象，基于“三線一單”管控單元劃定基本規(guī)則，針對優(yōu)先保護管控單元劃定具體方法進行研究?！叭€一單”優(yōu)先保護管控單元是綜合性的管控單元，由涉及的生態(tài)、水、大氣、土壤環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)疊加而成。本研究首先從生態(tài)、水、大氣、土壤等環(huán)境要素優(yōu)先保護區(qū)的劃分方法開展論述，進而探討了優(yōu)先保護管控單元的劃定方法?！叭€一單”優(yōu)先保護管控單元劃定的探討有利于支撐地方“三線一單”成果的編制和應(yīng)用，有利于指導相關(guān)行政部門管理國土空間，規(guī)范開發(fā)建設(shè)行為，對區(qū)域空間開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護具有重大意義。

關(guān)鍵詞：陸域；三線一單；環(huán)境要素；管控單元

中圖分類號：X321

通信作者：劉鵬（1987-），工程師，研究方向：經(jīng)濟類，E-mail：1250471731@qq.com。

“三線一單”是指生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單，是國家保護生態(tài)環(huán)境的頂層設(shè)計，推進生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護精細化管理、強化國土空間環(huán)境管控、推進綠色發(fā)展高質(zhì)量發(fā)展的一項重要工作。本研究所稱陸域地區(qū)指的是中國領(lǐng)土范圍內(nèi)沒有被海水淹沒的地區(qū)，但不是完全沒有水域，包含了內(nèi)陸河流，如長江、黃河以及其他內(nèi)陸河流和支流[1]。管控單元是針對于某個環(huán)境要素劃分為保護、重點開發(fā)和限制開發(fā)的區(qū)域，再將各個環(huán)境要素劃分好的同類區(qū)域疊加形成綜合管控單元。優(yōu)先保護管控單元是單個要素劃分出來的保護區(qū)域或者多個要素疊加起來取最大范圍的綜合保護范圍。陸域地區(qū)與涉及海域地區(qū)的“三線一單”[2]管控單元劃分相比，陸域地區(qū)更為簡單，不像涉及海域的省份、城市，既要關(guān)注陸地生態(tài)環(huán)境區(qū)域特征，也要關(guān)注海域生態(tài)環(huán)境類別區(qū)劃。中國地域遼闊，全國34個省級行政區(qū)中，沿海行政區(qū)只有9個省、1個自治區(qū)、2個直轄市[3]，因此討論陸域“三線一單”管控單元劃分具有典型代表意義。裴晶瑩和王英偉[4]已經(jīng)進行了“三線一單”環(huán)境重點管控單元劃分方法探索研究，而很少有人進行關(guān)于優(yōu)先保護管控單元劃分的研究，本研究就陸域典型地區(qū)“三線一單”優(yōu)先保護管控單元劃定進行探索研究，以支撐地方“三線一單”編制和應(yīng)用。

1 研究方法

本研究以中國內(nèi)陸地區(qū)典型省級行政區(qū)為代表，分析“三線一單”優(yōu)先保護管控單元劃定方法，具體流程如圖1所示。內(nèi)陸地區(qū)典型省級行政區(qū)主要涉及環(huán)境要素為水環(huán)境、土壤環(huán)境、大氣環(huán)境、生態(tài)空間[5]等，首先在收集自然保護地[6]、國家公園、種質(zhì)資源保護區(qū)、工業(yè)園區(qū)、國土空間規(guī)劃、城市規(guī)劃等基本資料的基礎(chǔ)上，將相關(guān)區(qū)域的邊界拐點數(shù)據(jù)、圖形數(shù)據(jù)矢量化為專業(yè)軟件可隨時使用的數(shù)據(jù)，經(jīng)過分類處理，劃定各個環(huán)境要素的保護、重點開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域，在此基礎(chǔ)上，將劃定好的水環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)、土壤環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)、大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)、生態(tài)優(yōu)先保護區(qū)通過采用疊圖、去重、匯總的方法劃定綜合優(yōu)先保護單元[7]。

2 環(huán)境要素有限保護區(qū)劃分

2.1 生態(tài)優(yōu)先保護區(qū)

生態(tài)空間是以保護為主的空間區(qū)域，具有提供生態(tài)產(chǎn)品、服務(wù)的主體功能，同時也兼具自然的屬性。生態(tài)空間由2個部分組成，一方面是生態(tài)保護紅線[8]，明確規(guī)定禁止開發(fā)；另一方面是一般生態(tài)空間[9]，限制開發(fā)。生態(tài)空間全部作為優(yōu)先保護區(qū)納入“三線一單”管控體系。

（1）生態(tài)保護紅線劃定。生態(tài)紅線劃定首先進行區(qū)域禁止開發(fā)區(qū)、陸地生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)、陸地重點生態(tài)功能區(qū)[10]等識別，據(jù)此確定重點范圍。陸地重點生態(tài)功能區(qū)體現(xiàn)了陸地生態(tài)特點，根據(jù)片區(qū)具有的地形地貌特征，賦予生物多樣性、水土保持、水源涵養(yǎng)和防風固沙等屬性。陸地生態(tài)敏感區(qū)[11]按照石漠化、土地沙化和水土流失屬性劃分，陸地生態(tài)脆弱區(qū)按照半干旱、干旱、高寒屬性劃分。禁止開發(fā)區(qū)域需要調(diào)查區(qū)域內(nèi)存在的自然保護地、國家公園等類型，將其作為嚴禁開發(fā)的區(qū)域管理。對省級和市州級境內(nèi)各類具有上述屬性的生態(tài)系統(tǒng)，開展敏感性和服務(wù)功能重要性評估，同時開展禁止開發(fā)區(qū)調(diào)研。將禁止開發(fā)區(qū)、生態(tài)極敏感區(qū)和生態(tài)功能極重要區(qū)的矢量數(shù)據(jù)進行疊加處理，刪除重疊部分，并進行邊界處理，銜接生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、國土空間規(guī)劃以及“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等最新成果，去除集中連片的城鎮(zhèn)建成區(qū)、耕地（含永久基本農(nóng)田）、工礦用地以及能源、水利設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等項目建設(shè)用地，形成生態(tài)保護紅線劃定方案。生態(tài)保護紅線劃定流程如圖2所示。

對生態(tài)保護紅線內(nèi)的自然保護地等的管理，遵從其相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章和管理辦法等文件，另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

（2）一般生態(tài)空間。根據(jù)“三線一單”劃定指南，生態(tài)空間內(nèi)除生態(tài)保護紅線區(qū)域外其余空間為一般生態(tài)空間，一般生態(tài)空間包含生態(tài)保護紅線中沒有收納的各類自然保護地，以及沒有收納的科學評估極敏感區(qū)和極重要區(qū)，科學評估區(qū)[12]主要指具有生物多樣性、水土保持、水源涵養(yǎng)和防風固沙等屬性的區(qū)域。

一般生態(tài)空間內(nèi)特別保護區(qū)域的管理，如自然保護地、國家公園、飲用水水源保護區(qū)等，按照其法律法規(guī)和規(guī)章進行管理。一般生態(tài)空間中的科學評估區(qū)按照其屬性，根據(jù)其屬性相關(guān)的規(guī)定進行管理。一般生態(tài)空間應(yīng)以保護為主，嚴格限制區(qū)域開發(fā)強度，各類開發(fā)活動進行嚴格管控，開展生態(tài)環(huán)境影響評估并取得建設(shè)許可。

2.2 水環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)

“水十條”控制單元[13]劃分是以自然水系控制斷面為節(jié)點，統(tǒng)籌匯水范圍內(nèi)的各行政區(qū)，兼顧自然水系完整性，分清行政責任，劃分監(jiān)管網(wǎng)格，進而形成控制單元。在劃定的“水十條”控制單元基礎(chǔ)上，針對地方環(huán)境管理部門的實際需求，進行水環(huán)境控制單元細化分區(qū)工作。細化工作各省不盡相同，內(nèi)陸某省采用的河網(wǎng)和匯水單元提取方法主要是專業(yè)軟件的水文模塊和人工自主研判相結(jié)合。將河湖及其生態(tài)緩沖帶[14]、江河源頭、濕地保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、珍稀瀕危水生生物及重要水產(chǎn)種質(zhì)資源的洄游通道、越冬場、索餌場、產(chǎn)卵場等所屬的控制單元作為水環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)。以省級水環(huán)境功能區(qū)劃確定的水質(zhì)目標作為水質(zhì)控制目標濃度。具體而言，對于飲用水源區(qū)、保護區(qū)等對水質(zhì)要求較高的功能區(qū)，要求全功能區(qū)達到或優(yōu)于該功能區(qū)要求的水環(huán)境質(zhì)量標準。水環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)必須按照保護優(yōu)良水質(zhì)和保證生態(tài)功能的要求進行嚴格管控。

2.3 大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)

大氣管控單元是根據(jù)區(qū)域所屬大氣特征劃定優(yōu)先、重點、一般管控單元?；谏鷳B(tài)服務(wù)價值評估，大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)主要依據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》（GB 3095—2012）[15]的功能區(qū)劃定。將其一類功能區(qū)確定為大氣優(yōu)先保護區(qū)，即風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)等區(qū)域。大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)邊界，遵從各?。▍^(qū)、市）大氣環(huán)境功能區(qū)劃邊界。未編制大氣環(huán)境功能區(qū)劃的?。▍^(qū)、市），可參考生態(tài)保護紅線中法定保護區(qū)的矢量邊界，將拐點數(shù)據(jù)和圖形邊界進行矢量化，將其納入大氣優(yōu)先保護區(qū)。各類管控區(qū)劃定過程中若出現(xiàn)重疊現(xiàn)象，應(yīng)按照環(huán)境管控要求的優(yōu)先序列，或者按照優(yōu)先保護區(qū)gt;受體敏感區(qū)gt;高排放區(qū)gt;布局敏感區(qū)gt;弱擴散區(qū)[16]的原則，進行聚合處理。以大氣環(huán)境質(zhì)量達標為前提，根據(jù)時間進度，確定各區(qū)縣不同時期的大氣環(huán)境質(zhì)量底線要求，以及測算大氣污染物允許排放量。

“三線一單”要求對大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)主要是從主導生態(tài)環(huán)境功能保持、生態(tài)安全保障等角度出發(fā)，提出限制或禁止不利于生態(tài)環(huán)境功能保持行為的空間布局約束。大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)內(nèi)空氣質(zhì)量目標按照《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》（GB 3095—2012）一級標準執(zhí)行。若部分省、市有更加嚴格的相關(guān)文件，也可執(zhí)行其文件中規(guī)定，提高目標濃度限值。

2.4 土壤環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)

土壤環(huán)境將農(nóng)用地優(yōu)先保護區(qū)[17]劃分為土壤優(yōu)先保護區(qū)。農(nóng)用地優(yōu)先保護區(qū)的識別依據(jù)土壤環(huán)境質(zhì)量分析結(jié)果進行劃分。農(nóng)用地參照《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分技術(shù)指南》[18]劃分為優(yōu)先保護類、安全利用類和嚴格管控類，將優(yōu)先保護類農(nóng)用地集中區(qū)作為農(nóng)用地優(yōu)先保護區(qū)，將農(nóng)用地嚴格管控類和安全利用類區(qū)域作為農(nóng)用地污染風險重點管控區(qū)。優(yōu)先保護類是在永久基本農(nóng)田扣除存在污染風險的農(nóng)用地土壤污染狀況詳查單元，作為農(nóng)用地優(yōu)先保護區(qū)。

按照現(xiàn)有土壤方面法律法規(guī)要求，對農(nóng)用地優(yōu)先保護區(qū)實行優(yōu)先保護，嚴格管理，確保土壤的污染程度不再加重、保護面積不再減少。從環(huán)境風險防控和空間布局等多個方面對土壤環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)提出管控要求。嚴格控制在土壤環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)域新建重污染行業(yè)企業(yè)，現(xiàn)有相關(guān)企業(yè)必須加快提標升級改造步伐，減少環(huán)境污染，及時建立退出機制?，F(xiàn)有污染地塊需進行污染調(diào)查，并進行土壤污染修復。

2.5 優(yōu)先保護岸線

優(yōu)先保護岸線是為了更好保護岸線[19]區(qū)段而劃分的優(yōu)先保護區(qū)域，主要目的為維護水環(huán)境和陸域環(huán)境生物多樣性、保護水生態(tài)與保障供水安全，主要包括禁止開發(fā)區(qū)等涉及岸線的區(qū)域，如珍稀瀕危水生生物及重要水產(chǎn)種質(zhì)資源的洄游通道、產(chǎn)卵場、越冬場、索餌場，河湖緩沖帶，Ⅰ、Ⅱ類目標水體對應(yīng)的岸線，以及江河源頭、重要濕地、自然岸線、飲用水水源保護區(qū)對應(yīng)的岸線。優(yōu)先保護岸線參照對應(yīng)水域和陸域的管控要求，原則上按照生態(tài)保護紅線和一般生態(tài)空間同等類型制定生態(tài)環(huán)境管控要求。

2.6 優(yōu)先保護管控單元

將大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)、水環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)、生態(tài)空間、土壤優(yōu)先保護區(qū)等進行空間疊加，為避免綜合環(huán)境管控單元“破碎化”問題，對各個環(huán)境要素圖層疊加后，合并在空間上連成一片環(huán)境功能主要定位差異不大的要素管控區(qū)域，盡量保留優(yōu)先保護區(qū)的要素邊界，劃定優(yōu)先保護單元。優(yōu)先保護岸線由于形狀為線條，難以成片，與其他優(yōu)先保護區(qū)疊加后是碎片狀態(tài)，因此一般不參與優(yōu)先保護管控單元的劃定，僅作為優(yōu)先保護區(qū)實施管理。

優(yōu)先保護管控單元區(qū)域內(nèi)禁止或限制大型的城鎮(zhèn)建設(shè)、規(guī)模化的工業(yè)發(fā)展及其礦產(chǎn)資源開發(fā)，以生態(tài)環(huán)境保護為主。優(yōu)先保護單元中的一般生態(tài)空間，按限制開發(fā)區(qū)域進行管理。功能屬性單一、管控要求明確的一般生態(tài)空間，按照生態(tài)功能屬性的既有規(guī)定實施管理。一般生態(tài)空間若具有多重屬性功能、已有管理要求明確的，管控要求要按照從嚴管理。目前一般生態(tài)空間還沒有確定管理要求的，按照主導生態(tài)服務(wù)功能要求限制開發(fā)建設(shè)活動。“三線一單”中優(yōu)先保護管控單元還需按照生態(tài)環(huán)境準入清單[20]中提出的其他管控要求進行管理。

3 結(jié)論

“三線一單”優(yōu)先保護管控單元是綜合管控單元，綜合了多個環(huán)境要素，形成連片的優(yōu)先保護區(qū)域，這個優(yōu)先保護區(qū)又可以分成多個具有行政屬性的小的管控單元，每個優(yōu)先保護單元具有各自的多重屬性，按照不同的管理要求多個維度進行管理，指導相關(guān)行政部門管理國土空間，規(guī)范開發(fā)建設(shè)行為，對區(qū)域空間開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護具有重大意義。

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