葉強(qiáng)

在中央政府支持下，國(guó)際調(diào)解院籌備辦公室于2023年2月16日在中國(guó)香港特別行政區(qū)成立。2022年以來(lái)，中國(guó)與印度尼西亞、巴基斯坦、老撾、柬埔寨、塞爾維亞、白俄羅斯、蘇丹、阿爾及利亞等國(guó)簽署了《關(guān)于建立國(guó)際調(diào)解院的聯(lián)合聲明》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《聯(lián)合聲明》），決定以條約為基礎(chǔ)、由各方共同協(xié)商建立國(guó)際調(diào)解院這一常設(shè)多邊政府間國(guó)際組織，為和平解決各類(lèi)國(guó)際爭(zhēng)端提供友好、靈活、經(jīng)濟(jì)、便捷的調(diào)解服務(wù)。根據(jù)《聯(lián)合聲明》設(shè)立籌備辦公室，是建立國(guó)際調(diào)解院的重要一步。籌備辦公室將自2023年上半年起就建立國(guó)際調(diào)解院的國(guó)際公約等事項(xiàng)組織開(kāi)展政府間談判。

國(guó)際調(diào)解在國(guó)際法上是一種制度化的爭(zhēng)端解決方式，與談判、調(diào)查、調(diào)停、仲裁、司法等一同被《聯(lián)合國(guó)憲章》列為和平解決國(guó)際爭(zhēng)端的主要方法。調(diào)解程序包括爭(zhēng)端出現(xiàn)后由當(dāng)事方共同組建調(diào)解委員會(huì)、調(diào)解委員會(huì)對(duì)爭(zhēng)端解決方案提出建議、當(dāng)事方自愿接受執(zhí)行。通過(guò)調(diào)解解決爭(zhēng)端在世界主要法律體系實(shí)踐中得到廣泛應(yīng)用。

長(zhǎng)期以來(lái)，司法訴訟是西方社會(huì)解決糾紛的主流，調(diào)解則被稱(chēng)為“東方智慧”。據(jù)《周禮》中的《地官·司徒·調(diào)人》記載，距今3000多年前的中國(guó)古代即有“調(diào)人掌司萬(wàn)民之難而諧和之”?！罢{(diào)人”即是當(dāng)今所稱(chēng)的“調(diào)解員”，職責(zé)就是“古者不禁報(bào)讎，而有調(diào)和之令，此官主司察而治之”。

20世紀(jì)中葉以來(lái)，由于社會(huì)的復(fù)雜化和糾紛的多樣化程度同時(shí)提高，西方社會(huì)依賴(lài)訴訟的弊端首先在美國(guó)司法系統(tǒng)中凸顯出來(lái)?！霸V訟爆炸”導(dǎo)致法院不堪重負(fù)，單一訴訟也難以實(shí)現(xiàn)高效、低成本的糾紛解決。在此情況下，“替代性糾紛解決”的概念和方法開(kāi)始普及，包括調(diào)解在內(nèi)的非訴訟爭(zhēng)議解決方式在國(guó)內(nèi)法體系中的重要性顯著提升。

與此同時(shí)，國(guó)際社會(huì)也更加注重調(diào)解在解決國(guó)際爭(zhēng)端中的作用。在國(guó)際民商事?tīng)?zhēng)議解決領(lǐng)域，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)在2014年召開(kāi)的第47屆會(huì)議上決定擬定一部旨在鼓勵(lì)通過(guò)調(diào)解方式解決商事?tīng)?zhēng)議的公約。委員會(huì)歷時(shí)四年形成公約草案和《貿(mào)易法委員會(huì)國(guó)際商事調(diào)解示范法》修正草案，并于2018年6月在第51屆會(huì)議上批準(zhǔn)通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)關(guān)于調(diào)解所產(chǎn)生的國(guó)際和解協(xié)議公約》最終案文。同年12月，公約經(jīng)聯(lián)合國(guó)大會(huì)審議通過(guò)。在決議中，聯(lián)大表示，“調(diào)解在友好解決國(guó)際商事?tīng)?zhēng)議上具有獨(dú)特價(jià)值，公約將補(bǔ)充現(xiàn)行國(guó)際調(diào)解法律框架，有助于發(fā)展和諧的國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系”。

在轄制國(guó)家間關(guān)系的國(guó)際公法領(lǐng)域，調(diào)解更是早已同談判、調(diào)查、調(diào)停、仲裁、司法等一道構(gòu)成和平解決國(guó)際爭(zhēng)端的主要方法。在實(shí)踐中，國(guó)際調(diào)解被明確載入《聯(lián)合國(guó)憲章》《維也納條約法公約》《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《生物多樣性公約》《氣候變化框架公約》等重要國(guó)際公約以及《波哥大公約》《歐洲人權(quán)公約》等眾多區(qū)域性多邊條約，也為聯(lián)合國(guó)、歐安組織等國(guó)際機(jī)構(gòu)推動(dòng)通過(guò)政治外交手段解決全球和地區(qū)熱點(diǎn)問(wèn)題發(fā)揮了重要作用。一些國(guó)家間陸地和海洋劃界爭(zhēng)議也是通過(guò)這種方式加以和平解決的。與司法訴訟和仲裁相比，調(diào)解更能體現(xiàn)當(dāng)事方自主性，照顧當(dāng)事方多元化的利益需求，當(dāng)事方對(duì)和解協(xié)議內(nèi)容具有更強(qiáng)的預(yù)期性和決定權(quán)，也會(huì)更有利于自覺(jué)化解爭(zhēng)議。

然而，與調(diào)解在國(guó)內(nèi)法系統(tǒng)中的廣泛應(yīng)用及其在國(guó)際法文件中的重要地位相比，長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)際社會(huì)對(duì)這一全球法治公共產(chǎn)品的投入和供給明顯不足。

國(guó)際社會(huì)自19世紀(jì)末開(kāi)始尋求建立常設(shè)性國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。在此過(guò)程中，全球性和區(qū)域性司法和仲裁機(jī)構(gòu)不斷涌現(xiàn)，20世紀(jì)90年代以來(lái)尤其如此，比如，依據(jù)1899年《海牙和平解決國(guó)際爭(zhēng)端公約》設(shè)立的常設(shè)仲裁法院（Permanent Court of Arbitration， PCA）、依據(jù)1920年《國(guó)際聯(lián)盟盟約》建立的常設(shè)國(guó)際法院（Permanent Court of International Justice， PCIJ）、依據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》于1946年開(kāi)始運(yùn)作的國(guó)際法院（International Court of Justice， ICJ）、依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》于1996年建立的國(guó)際海洋法法庭（International Tribunal for the Law of the Sea， ITLOS）、依據(jù)1994年《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》成立的世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（Dispute Settlement Body， DSB）、依據(jù)《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》于2002年成立的國(guó)際刑事法院（International Criminal Court， ICC），等等。

另一方面，在國(guó)際爭(zhēng)端解決體系中，沒(méi)有專(zhuān)司調(diào)解的常設(shè)機(jī)構(gòu)，未能有效發(fā)揮調(diào)解在和平解決國(guó)際爭(zhēng)端中的應(yīng)有作用。早在20世紀(jì)20年代至二戰(zhàn)期間，世界范圍內(nèi)便掀起過(guò)一次通過(guò)調(diào)解解決國(guó)際爭(zhēng)端的高潮，締結(jié)了近200個(gè)有關(guān)調(diào)解的國(guó)際條約。二戰(zhàn)后國(guó)際法院和區(qū)域性、專(zhuān)門(mén)化司法機(jī)構(gòu)的發(fā)展在一定程度上使國(guó)際社會(huì)忽略了調(diào)解的重要性。自20世紀(jì)20年代至今，通過(guò)調(diào)解解決的國(guó)家間爭(zhēng)端不足20個(gè)，國(guó)際調(diào)解的適用也只能依據(jù)散見(jiàn)于各項(xiàng)國(guó)際條約中的臨時(shí)調(diào)解機(jī)制。

現(xiàn)有的常設(shè)性國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)有效提高了國(guó)際法的作用，促進(jìn)了國(guó)際社會(huì)的法治化。與此同時(shí)，伴隨爭(zhēng)端解決而出現(xiàn)的一些國(guó)家“重司法輕調(diào)解、重強(qiáng)制輕自愿”取向的負(fù)面效果也開(kāi)始呈現(xiàn)。實(shí)踐表明，司法和仲裁并非解決各類(lèi)國(guó)際爭(zhēng)端的理想方式，法律方法先天存在的“你輸我贏”的弊端導(dǎo)致當(dāng)事方拒絕接受裁判的案件屢見(jiàn)不鮮。更重要的是，國(guó)際秩序的變革使得國(guó)際法的社會(huì)基礎(chǔ)不斷發(fā)生變遷，身處其中的國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)往往首當(dāng)其沖。

據(jù)美國(guó)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，從1946至1965年，國(guó)際法院所有爭(zhēng)議案件得到執(zhí)行的比例為83%，其中強(qiáng)制管轄案件得到執(zhí)行的比例為80%。而在1966至1985年，國(guó)際法院爭(zhēng)議案件得到執(zhí)行的比例迅速下降到20%。這20年正值美蘇冷戰(zhàn)，非殖民化運(yùn)動(dòng)也達(dá)到高峰。這一時(shí)期國(guó)際法院受理的不少案件都涉及個(gè)別大國(guó)為謀求地緣政治利益而制造、挑唆亞非拉新獨(dú)立國(guó)家間圍繞主權(quán)和民族權(quán)的矛盾，甚至是直接通過(guò)武力干涉破壞主權(quán)國(guó)家的政治獨(dú)立和領(lǐng)土完整。典型案件如1966年國(guó)際法院做出的兩件“西南非洲案”判決，被認(rèn)為是“在客觀上維護(hù)了南非（殖民當(dāng)局）在西南非洲的種族隔離制度”，對(duì)聯(lián)合國(guó)推動(dòng)非殖民化進(jìn)程構(gòu)成巨大沖擊。又如，1984年國(guó)際法院關(guān)于“（美國(guó)）在尼加拉瓜境內(nèi)針對(duì)尼加拉瓜的軍事和準(zhǔn)軍事行動(dòng)案”判決做出后，尼加拉瓜政府連續(xù)五年請(qǐng)求聯(lián)合國(guó)安理會(huì)強(qiáng)制執(zhí)行該判決，均遭美國(guó)否決。這些難以執(zhí)行的案件，往往都涉及國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)、安全以及其他重大利益關(guān)切，即使做出判決也無(wú)法讓當(dāng)事方定紛止?fàn)帯?/p>

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化處于深刻變化之中，既是大發(fā)展的時(shí)代，也是大變革的時(shí)代。21世紀(jì)的多邊主義要守正創(chuàng)新、面向未來(lái)，既要堅(jiān)持多邊主義的核心價(jià)值和基本原則，也要立足國(guó)際格局變化，著眼應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)需要，在廣泛協(xié)商、凝聚共識(shí)基礎(chǔ)上改革和完善全球治理體系。就國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)而言，則理應(yīng)在爭(zhēng)端解決程序中同時(shí)實(shí)現(xiàn)良好法律效果和社會(huì)效果。早有學(xué)者指出，為有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)所面臨的挑戰(zhàn)，需要對(duì)爭(zhēng)端解決機(jī)制從功能、組織與程序三方面進(jìn)行重構(gòu)。功能重構(gòu)意味著爭(zhēng)端解決機(jī)制不必追求所有案件均由其做出具有拘束力裁判的結(jié)果，相反，可以通過(guò)提供場(chǎng)所，便利爭(zhēng)端當(dāng)事方就各自關(guān)切和訴求進(jìn)行交流，從而促成爭(zhēng)端得到解決。組織重構(gòu)意味著爭(zhēng)端解決機(jī)制有必要實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)的常設(shè)性與裁判人員的職業(yè)化。程序重構(gòu)意味著設(shè)立或促進(jìn)多元化的爭(zhēng)端解決程序，以適應(yīng)不同類(lèi)型的爭(zhēng)端對(duì)于爭(zhēng)端解決程序的差異化需求，扭轉(zhuǎn)追求強(qiáng)制管轄權(quán)以及強(qiáng)調(diào)裁判結(jié)果拘束力的單一“司法化”趨勢(shì)。

建立常設(shè)國(guó)際調(diào)解機(jī)構(gòu)正是有效回應(yīng)當(dāng)前挑戰(zhàn)的最佳方案。為順應(yīng)國(guó)際調(diào)解發(fā)展態(tài)勢(shì)和需求，中國(guó)與理念相近國(guó)家決定共同發(fā)起建立國(guó)際調(diào)解院。國(guó)際調(diào)解院將成為世界上首個(gè)專(zhuān)門(mén)以調(diào)解方式解決國(guó)際爭(zhēng)端的政府間國(guó)際組織，是對(duì)現(xiàn)有常設(shè)爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的有益補(bǔ)充。

國(guó)際調(diào)解院籌備辦公室設(shè)在香港主要考慮到其優(yōu)越的地理位置、便利的營(yíng)商環(huán)境，特別是香港成熟的法律體系，在提供法律服務(wù)包括調(diào)解方面擁有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

香港在我國(guó)涉外法治建設(shè)中具有不可替代的作用。涉外法治工作事關(guān)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支點(diǎn)，是改革和建設(shè)全球治理體系的重要支點(diǎn)。香港在回歸前有自己獨(dú)立的法律制度，屬于普通法系。香港回歸后，按照“一國(guó)兩制”方針，原有法律基本不變，中國(guó)因此成為一個(gè)復(fù)合法域國(guó)家。據(jù)英國(guó)研究機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，香港國(guó)際仲裁中心是“歐洲以外最受歡迎的首選仲裁機(jī)構(gòu)”、全球第三大仲裁機(jī)構(gòu)。香港作為亞太地區(qū)國(guó)際法律和爭(zhēng)議解決服務(wù)中心的地位已經(jīng)得到國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可。

近年來(lái)，香港“國(guó)際法律樞紐”建設(shè)初具規(guī)模，海牙國(guó)際私法會(huì)議亞太區(qū)域辦事處、亞非法協(xié)香港區(qū)域仲裁中心、聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)合作項(xiàng)目辦公室等20多家機(jī)構(gòu)進(jìn)駐“國(guó)際法律樞紐”?？梢哉f(shuō)，香港正在從地區(qū)性爭(zhēng)議解決服務(wù)中心向全球法律服務(wù)中心邁進(jìn)。

國(guó)際調(diào)解院的建立將打造更加開(kāi)放包容、公平普惠的和平解決國(guó)際爭(zhēng)端新平臺(tái)，為維護(hù)以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際體系、以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序、以聯(lián)合國(guó)憲章宗旨和原則為基礎(chǔ)的國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則貢獻(xiàn)中國(guó)智慧、中國(guó)方案。