楊海濤

( 中共中央黨校( 國(guó)家行政學(xué)院) 政治和法律教研部，北京100091)

一、引言

習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中重申了“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督”“在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”的重要論述。八二憲法已頒布實(shí)施40 余年，回顧總結(jié)我國(guó)憲法實(shí)施和憲法發(fā)展的規(guī)律經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于正確認(rèn)識(shí)憲法在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家中的地位作用具有理論和實(shí)踐意義。黨的十九屆二中全會(huì)曾提出“要貫徹科學(xué)立法、民主立法、依法立法的要求，注重從政治上、大局上、戰(zhàn)略上分析問(wèn)題，注重從憲法發(fā)展的客觀規(guī)律和內(nèi)在要求上思考問(wèn)題，維護(hù)憲法權(quán)威性”，這也是首次提出“憲法發(fā)展規(guī)律”命題。憲法修改是憲法發(fā)展的重要方式，研究憲法修改的原則有助于深化對(duì)憲法實(shí)施和憲法發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)。

八二憲法經(jīng)過(guò)5 次部分修改，共計(jì)形成了52 條修正案，這些憲法修改實(shí)踐，為深入研究憲法修改和憲法發(fā)展規(guī)律提供了基礎(chǔ)。八二憲法的5 次部分修改過(guò)程中，除堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)民主與嚴(yán)格遵循法定程序原則外，也堅(jiān)持“可改可不改的不改，必須修改的才改”原則，學(xué)界稱之為“最低必要限度”①參見(jiàn)林來(lái)梵《互惠正義:第四次修憲的規(guī)范精神》，《法學(xué)家》2004 年第4 期。也有學(xué)者稱之為憲法修改的“絕對(duì)必須”原則，參見(jiàn)田雷《超越文本:“八二憲法”框架內(nèi)的憲法變革——從“八二憲法”有過(guò)多少次“修改”談起》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)( 社會(huì)科學(xué)版) 》2012 年第5 期。原則。但有關(guān)“可改可不改的不改，必須修改的才改”原則的既有研究多停留在政策語(yǔ)境階段，缺乏較為細(xì)致的學(xué)理化闡釋和學(xué)術(shù)化表達(dá)。本文嘗試采用“最低必要限度原則”這一具有規(guī)范意蘊(yùn)的學(xué)術(shù)概念展開(kāi)相關(guān)討論。聚焦于憲法修改所遵循的最低必要限度原則，使其實(shí)現(xiàn)主要依靠政治決斷到更具規(guī)范化法治化的轉(zhuǎn)向，是本文研究的旨趣所在。在關(guān)注八二憲法修改遵循的最低必要限度原則發(fā)展的歷史脈絡(luò)、邏輯理?yè)?jù)、實(shí)踐效果的基礎(chǔ)上，本文著重從憲法修改的判斷主體、判斷標(biāo)準(zhǔn)和判斷程序方面，就如何實(shí)現(xiàn)這一原則作重點(diǎn)討論。

二、作為八二憲法修改原則的最低必要限度原則

八二憲法修改遵循的最低必要限度原則是指在修憲時(shí)堅(jiān)持“可改可不改的不改，必須修改的才改”。該原則并非憑空產(chǎn)生，其彰顯了豐富的政治智慧和時(shí)代背景。本節(jié)聚焦于梳理最低必要限度原則形成和發(fā)展的歷史脈絡(luò)，探尋該原則蘊(yùn)含的邏輯理?yè)?jù)，從而增強(qiáng)對(duì)八二憲法修改的基本規(guī)律的正確認(rèn)識(shí)和把握，加深對(duì)我國(guó)憲法修改實(shí)踐的認(rèn)知。

( 一) 最低必要限度原則形成和發(fā)展的歷史脈絡(luò)

1．彭真主持八二憲法修改時(shí)首次提及“可改可不改的不改”。彭真在主持八二憲法起草的過(guò)程中幾次強(qiáng)調(diào)“可改可不改的，不改;改了可能會(huì)引起問(wèn)題的，不改”［1］。彭真在談到要以五四憲法為基礎(chǔ)進(jìn)行修改時(shí)指出，很多問(wèn)題1954 年憲法都有考慮，要修改，就要提出理由，可改可不改的就不改［2］。在憲法修改委員會(huì)第四次全體會(huì)議上，研究如何采納吸收委員們提出的意見(jiàn)時(shí)，彭真指出“凡是有懷疑、沒(méi)有把握的就不寫，勾去十條沒(méi)什么了不起;除了十分必須和非加不可的，也一律不加”［3］。彭真在作《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》時(shí)也指出: “有一些意見(jiàn)，雖然是好的，但實(shí)施條件不具備、經(jīng)驗(yàn)不夠成熟，或者宜于寫在其他法律和文件中，不需要寫進(jìn)國(guó)家的根本法，因而沒(méi)有寫上?！保?］這些都體現(xiàn)了憲法修改堅(jiān)持最低必要限度的原則。

2．八二憲法后續(xù)5 次修改均遵循最低必要限度原則。1988 年初，黨中央主要負(fù)責(zé)人提出修改憲法并明確了兩條原則，其中一條就明確指出這次修改憲法，限于修改必須修改的條款，對(duì)于不改就會(huì)妨礙改革的，應(yīng)當(dāng)改［5］。1988 年2 月25 日，中央政治局常委會(huì)確定，只對(duì)憲法第十條第四款作修改，對(duì)第十一條作補(bǔ)充，其他可改可不改的不改，有些問(wèn)題采取憲法解釋方式予以解決。在兩天后的委員長(zhǎng)會(huì)議上，彭真再次重申整個(gè)憲法不作修改，僅限于必須修改的，可改可不改的不改，能用憲法解釋的就作憲法解釋［6］。

1993 年修憲，中共中央在修憲建議中采用附件的方式對(duì)建議內(nèi)容進(jìn)行了說(shuō)明，強(qiáng)調(diào)“這次修改憲法不是作全面修改，可改可不改的不改，有些問(wèn)題今后可以采取憲法解釋的方式予以解決”［7］。

1999 年修憲過(guò)程中，中共中央召開(kāi)黨外人士座談會(huì)征求對(duì)憲法修改的意見(jiàn)時(shí)，江澤民強(qiáng)調(diào)“只對(duì)需要修改的并已經(jīng)成熟的問(wèn)題作出修改，可改可不改的問(wèn)題不作修改”［8］。李鵬在主持召開(kāi)法律界和經(jīng)濟(jì)界修改憲法征求意見(jiàn)座談會(huì)時(shí)也強(qiáng)調(diào)“可不改和有爭(zhēng)議的問(wèn)題不改”［9］。在九屆人大二次會(huì)議上，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)田紀(jì)云作憲法修正案( 草案) 的說(shuō)明時(shí)重申了憲法修改的原則是“只對(duì)需要修改的并已經(jīng)成熟的問(wèn)題作出修改，可改可不改的問(wèn)題不作修改”［10］。

2004 年修憲，延續(xù)了1999 年開(kāi)始的向大會(huì)作關(guān)于《中華人民共和國(guó)憲法修正案( 草案) 》的說(shuō)明。十屆全國(guó)人大二次會(huì)議上，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王兆國(guó)在說(shuō)明中指出“這次修改憲法不是大改，而是部分修改，對(duì)實(shí)踐證明是成熟的、需要用憲法規(guī)范的、非改不可的進(jìn)行修改，可改可不改的、可以通過(guò)憲法解釋予以明確的不改”［11］。

2018 年3 月5 日，在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨作了關(guān)于《中華人民共和國(guó)憲法修正案( 草案) 》的說(shuō)明。他在說(shuō)明中指出: “對(duì)各方面普遍要求修改、實(shí)踐證明成熟、具有廣泛共識(shí)、需要在憲法上予以體現(xiàn)和規(guī)范、非改不可的，進(jìn)行必要的、適當(dāng)?shù)男薷?對(duì)不成熟、有爭(zhēng)議、有待進(jìn)一步研究的，不作修改;對(duì)可改可不改、可以通過(guò)有關(guān)法律或者憲法解釋予以明確的，原則上不作修改，保持憲法的連續(xù)性、穩(wěn)定性、權(quán)威性?！保?2］

( 二) 八二憲法修改堅(jiān)持最低必要限度原則的邏輯理?yè)?jù)

1．歷史邏輯:對(duì)八二憲法之前幾次憲法修改的反思。中華人民共和國(guó)成立初期，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》發(fā)揮臨時(shí)憲法作用。五四憲法制定后不久，由于國(guó)家政治形勢(shì)的變化，全國(guó)人民代表大會(huì)基本停滯，憲法在此期間并未修改。1975 年，在“文革”尚未結(jié)束，國(guó)家時(shí)局尚未根本扭轉(zhuǎn)的情況下，啟動(dòng)了憲法修改。七五憲法正文內(nèi)容僅有30 條，“‘文革’的思想、政策、經(jīng)驗(yàn)等得以浸透在這部憲法里，并且表露無(wú)遺，無(wú)論是從形式上還是從內(nèi)容上看，七五憲法是極左思潮嚴(yán)重浸潤(rùn)的一部憲法”［13］?！拔母铩苯Y(jié)束后，黨和國(guó)家尚處在徘徊時(shí)期，再次啟動(dòng)了憲法修改。意圖轉(zhuǎn)折而又未能實(shí)現(xiàn)的尷尬背景，決定了“七八憲法”的內(nèi)容特點(diǎn)和未來(lái)命運(yùn)［14］。在指導(dǎo)思想上，七八憲法被賦予“完整地準(zhǔn)確地體現(xiàn)毛主席關(guān)于無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命的學(xué)說(shuō)”“鞏固和發(fā)展無(wú)產(chǎn)階級(jí)‘文化大革命’的勝利成果”［15］的任務(wù)，顯然不可能有實(shí)質(zhì)性的突破，只能是對(duì)七五憲法的延續(xù)。

伴隨著真理標(biāo)準(zhǔn)大討論的展開(kāi)以及黨的十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，國(guó)家的政治環(huán)境和秩序、工作重心等都發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，國(guó)家的發(fā)展逐漸從徘徊迷惘步入新的歷史軌道。帶有歷史局限性的七八憲法顯然對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)產(chǎn)生了束縛，與客觀實(shí)際狀況愈加不適應(yīng)。因此，1979 年五屆人大二次會(huì)議通過(guò)了憲法修改的決議，對(duì)19 個(gè)條款進(jìn)行了修改。1980 年五屆人大三次會(huì)議，再次對(duì)憲法進(jìn)行修改，取消了“有運(yùn)用大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)的權(quán)利”的規(guī)定。但這兩次小修小補(bǔ)，僅是撥亂反正后的過(guò)渡性修憲，力度不夠，難以滿足社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要。

回顧八二憲法前的制憲修憲歷程，可以發(fā)現(xiàn)這幾部憲法在修改時(shí)機(jī)、修改方式、修改內(nèi)容、修改策略上或急劇或保守，使得國(guó)家制度或是發(fā)生了急劇變革，或者來(lái)不及適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。這些既往修憲實(shí)踐中正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，給后來(lái)修憲者以歷史維度的反思和啟迪，深刻影響了八二憲法及后續(xù)修憲中最低必要限度原則的形成和遵守。

2．理論邏輯:平衡憲法穩(wěn)定性與適應(yīng)性的需要。憲法修改要妥善處理保持憲法穩(wěn)定性與增強(qiáng)憲法適應(yīng)性的關(guān)系。作為法治后發(fā)國(guó)家以及改革開(kāi)放帶來(lái)的飛速社會(huì)變革，憲法的穩(wěn)定性與適應(yīng)性的矛盾也是我國(guó)憲法修改時(shí)不可回避的問(wèn)題，并且尤為突出。八二憲法的后續(xù)修改堅(jiān)持最低必要限度原則就是處理憲法穩(wěn)定性與適應(yīng)性辯證關(guān)系的有益策略。一方面，“可改可不改的不改”追求體現(xiàn)了穩(wěn)定性面向?！翱筛目刹桓牡牟桓摹敝匦暮吐淠_點(diǎn)在“不改”，目的是最大程度保持憲法穩(wěn)定。八二憲法修改時(shí)，彭真提出“可改可不改的不改”的策略就包含有對(duì)憲法保持穩(wěn)定的考慮。他說(shuō)“憲法是根本法，必須穩(wěn)定，除非常必要的，不要輕易修改”［16］，憲法修改“只管戰(zhàn)略、不管戰(zhàn)役”“在要不在繁”“在綱不在目”［17］。為保持憲法的穩(wěn)定性，彭真也考慮到將來(lái)采取憲法修正案的方式對(duì)憲法進(jìn)行修改［18］。在作憲法修改草案的報(bào)告時(shí)，彭真也表達(dá)了對(duì)八二憲法保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的殷切希望［19］。

另一方面，最低必要限度原則也肯認(rèn)了憲法的可修改性，體現(xiàn)了憲法的適應(yīng)性面向。在堅(jiān)持“可改可不改的不改”原則突出“不改”時(shí)，也要注意到“可改可不改”的內(nèi)容也說(shuō)明有一定的修改合理性，不能忽略和漠視這種合理性。在憲法穩(wěn)定性被優(yōu)先考慮的前提下，要及時(shí)發(fā)揮其他機(jī)制的功能，增強(qiáng)憲法的包容性和適應(yīng)性，使得憲法足以面對(duì)社會(huì)發(fā)展。具體而言，可以充分發(fā)揮憲法解釋、授權(quán)立法、及時(shí)性立法、法律解釋等方式的替代和互補(bǔ)作用。最低必要限度原則有較大的彈性空間，既能滿足改革的要求，為必須修改的內(nèi)容進(jìn)入憲法提供預(yù)留通道，亦能阻卻尚未達(dá)到必須修改標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)入憲法，最大限度地保持憲法穩(wěn)定性。

3．實(shí)踐邏輯:減少修憲爭(zhēng)論，凝聚修憲共識(shí)的需要。憲法修改過(guò)程中，牽涉主體多樣，利益多元，需要凝聚最大程度共識(shí)，減少不必要的爭(zhēng)論，確保順利完成憲法修改任務(wù)。彭真在八二憲法修改時(shí)即提出:“憲法不是爭(zhēng)論問(wèn)題，而是把可定的定下來(lái)。只寫黨內(nèi)基本一致了的東西，不寫黨內(nèi)還不一致的東西。要盡量避免引起爭(zhēng)論，寧肯少些，不要因?yàn)橐粌蓷l引起爭(zhēng)論。憲法不可能解決一切爭(zhēng)論的問(wèn)題。如果把黨內(nèi)還沒(méi)基本一致的問(wèn)題寫上，必然會(huì)帶到群眾中進(jìn)行辯論，不利于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不利于團(tuán)結(jié)一致向前看?！保?0］

最低必要限度原則體現(xiàn)著一種審慎態(tài)度，這一原則“已然給各種意見(jiàn)之間的協(xié)調(diào)留下了回旋余地，這恰是互惠正義律動(dòng)的空間”［21］?！白畹捅匾薅取币只颉敖^對(duì)必須”都意味著對(duì)一定范圍和幅度內(nèi)的某些內(nèi)容，是能達(dá)成修改共識(shí)的。不同主體基于不同理由和視角提出的憲法修改建議可能都有一定合理性，但這種建議可能是漫無(wú)邊際的，通過(guò)最低必要限度原則的過(guò)濾與限縮，能減少爭(zhēng)論，凝聚共識(shí)，將有關(guān)力量投入到對(duì)共同性、普遍性的憲法修改建議的研究中來(lái)。

三、最低必要限度原則指導(dǎo)修憲實(shí)踐的檢視

在前文述及憲法修改中最低必要限度原則的歷史脈絡(luò)與邏輯理?yè)?jù)后，需要進(jìn)一步檢視該原則在5次修憲中如何具體發(fā)揮過(guò)濾功能，并總結(jié)該原則在指導(dǎo)修憲過(guò)程中存在的不足，從而進(jìn)一步優(yōu)化該原則的適用。

( 一) 最低必要限度原則的積極效果

1．審慎啟動(dòng)憲法修改。憲法修改事關(guān)重大，需統(tǒng)籌謀劃，審慎啟動(dòng)。最低必要限度原則不僅影響憲法修改的具體內(nèi)容，也一定程度上影響憲法修改的啟動(dòng)。例如，在1990 年研究修改《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府地方組織法》《中華人民共和國(guó)全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》兩部法律時(shí)，相關(guān)問(wèn)題涉及憲法修改，全國(guó)人大常委會(huì)黨組向中共中央報(bào)送了全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《關(guān)于修改地方組織法和選舉法涉及修改憲法的幾個(gè)問(wèn)題報(bào)告》［22］。報(bào)告中再次申明對(duì)于憲法修改，如果屬于非改不可的重大原則問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)充分的討論和調(diào)查研究，看準(zhǔn)了再修改;如果屬于可改可不改的，以不改為好。這表明，最低必要限度原則力求憲法的穩(wěn)定和權(quán)威，不到非改不可，不輕易啟動(dòng)憲法修改。

2．限縮憲法修改內(nèi)容。八二憲法的5 次修改，均引起社會(huì)的高度關(guān)注和熱烈討論，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、專家學(xué)者、普通公民都通過(guò)各種途徑和方式積極建言獻(xiàn)策。如何從這些意見(jiàn)中篩選出中肯妥當(dāng)內(nèi)容并加以吸收，需要有較為明確的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。其中，堅(jiān)持憲法修改的最低必要限度原則是備受倚重的技術(shù)策略。1988 年憲法修改過(guò)程中，從最初的7 條修改意見(jiàn)，到3 條修改意見(jiàn)，再到最后僅保留2 條修改意見(jiàn)［23］。2018 年憲法修改過(guò)程中，全國(guó)各地區(qū)、各部門、黨內(nèi)外提出了2000 余條修憲建議和意見(jiàn)［24］，最終僅形成21 條修憲建議。堅(jiān)持最低必要限度原則發(fā)揮了限縮和過(guò)濾作用。

( 二) 最低必要限度原則存在的問(wèn)題

1．“可改可不改”和“必須修改”的內(nèi)容難以界分。1993 年修憲時(shí)，中共中央在修憲建議之后附帶了書(shū)面說(shuō)明，后續(xù)1999 年、2004 年、2018 年修憲都是由全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)向大會(huì)作憲法修正案( 草案) 的說(shuō)明，修憲說(shuō)明中一般都會(huì)談到“可改可不改的不改”“必須修改的才改”等表述。但這些表述，有循環(huán)論證和同義反復(fù)之嫌，實(shí)踐中難以把握。如何判定“可改可不改”并沒(méi)有遵循統(tǒng)一律，不同時(shí)期對(duì)這一標(biāo)準(zhǔn)的具體把握也存在差異［25］。與“可改可不改的不改”相伴隨的是哪些屬于可以修改的內(nèi)容?？v觀5 次修憲實(shí)踐，1988 年修憲強(qiáng)調(diào)“妨礙改革的修改”，1993 年修憲強(qiáng)調(diào)“必須修改的改”，1999年修憲強(qiáng)調(diào)“需要修改的并已經(jīng)成熟的進(jìn)行修改”，2004 年修憲說(shuō)明中強(qiáng)調(diào)是非改不可、條件成熟并且有必要用憲法加以規(guī)范的才修改，2018 年的修憲說(shuō)明中除了延續(xù)2004 年修憲說(shuō)明中的限定外，還增加了各方面普遍要求、具有廣泛共識(shí)的才改。但歷次說(shuō)明中的“實(shí)踐證明成熟”的判斷標(biāo)準(zhǔn)如何把握，多少主體的意見(jiàn)能稱之為具有廣泛共識(shí)也難以捉摸。對(duì)哪些是必須修改的內(nèi)容沒(méi)有確定的標(biāo)準(zhǔn)，也必然致使哪些屬于可以不改的內(nèi)容缺乏明確的界定。盡管從形式上看關(guān)于“可改”內(nèi)容的限定修飾趨于嚴(yán)密復(fù)雜，但仍難以為區(qū)分修改還是不修改提供具體明確的指引。

2．釋憲機(jī)制混淆“可改可不改”和“必須修改”內(nèi)容的認(rèn)定。1993 年中共中央憲法修改小組在分析研究各方面提出的修憲建議時(shí)，曾考慮把提出的問(wèn)題分為兩類:一類是需作修改的，一類是可用憲法解釋方式解決的［26］。并且從1993 年修憲開(kāi)始，即強(qiáng)調(diào)可以用憲法解釋明確的不改，后續(xù)的三次修憲也都延續(xù)這一說(shuō)法。憲法解釋與憲法修改是兩種不同的憲法變動(dòng)方式，學(xué)界通常認(rèn)為，憲法解釋與憲法修改有不同的適用場(chǎng)域，只有窮盡憲法解釋機(jī)制后，才能采取憲法修改這一方式，通過(guò)修憲程序滿足社會(huì)的基本要求［27］。盡管我國(guó)憲法規(guī)定了憲法解釋的主體，但有關(guān)憲法解釋的程序付之闕如，這也致使我國(guó)的憲法解釋機(jī)制功能的發(fā)揮處于休眠狀態(tài)。因此，某些問(wèn)題理論上雖可以采用憲法解釋明確，但實(shí)踐中這條路徑幾乎難以走通?！氨匾獣r(shí)采用憲法解釋方式”的類似表述難以落地，也給“可改可不改”和“必須修改”內(nèi)容的認(rèn)定和把握造成障礙。

3．“可改可不改”與“必須修改”內(nèi)容的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)前后不一致。在憲法修改的相關(guān)文件中，有關(guān)論述對(duì)“可改可不改”的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定前后不一，存在沖突。在1993 年修憲過(guò)程中，有觀點(diǎn)建議在全國(guó)人大專門委員會(huì)中增加設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)。修憲說(shuō)明回應(yīng)指出，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》( 以下簡(jiǎn)稱《憲法》) 第七十七條的規(guī)定，全國(guó)人大可以設(shè)立專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會(huì)，憲法可以不再規(guī)定［28］。但在2018 年修憲時(shí)，卻將法律委員會(huì)修改為了憲法和法律委員會(huì)。同樣，在1993 年修憲時(shí)，有觀點(diǎn)建議增加按勞分配制度以外的其他分配制度作為補(bǔ)充，修憲說(shuō)明中對(duì)此回應(yīng)時(shí)指出，憲法并未排除其他分配制度，必要時(shí)可以采用憲法解釋［29］。1999 年修憲時(shí)，在第十四條憲法修正案又將1993 年的建議加以吸收。這些例證表明，對(duì)哪些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改，八二憲法的修改實(shí)踐認(rèn)定并不一致。

四、最低必要限度原則的實(shí)現(xiàn)

承前所述，最低必要限度原則在指導(dǎo)憲法修改的過(guò)程中發(fā)揮了積極作用，但其實(shí)現(xiàn)效果并不理想。最低必要限度原則是語(yǔ)境化較強(qiáng)的表述，不同時(shí)空條件下會(huì)有不同的理解，無(wú)法為修憲實(shí)踐提供明確清晰的指引。需結(jié)合我國(guó)憲法特色和具體實(shí)際，優(yōu)化完善該原則，以增強(qiáng)可操作性和適用性。以下將從憲法修改的判斷主體、判斷標(biāo)準(zhǔn)、判斷程序等方面，探討如何優(yōu)化和實(shí)現(xiàn)憲法修改中的最低必要限度原則。

( 一) 優(yōu)化判斷主體:發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)與充分發(fā)揚(yáng)民主的雙重優(yōu)勢(shì)

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，憲法修改是重大的政治行為和法律行為，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)?！皯椃ㄐ薷氖且环N政治判斷，做出理智的政治判斷應(yīng)該具備比較豐富的政治經(jīng)驗(yàn)和智慧，應(yīng)該能夠準(zhǔn)確地把握社會(huì)的發(fā)展規(guī)律，預(yù)見(jiàn)未來(lái)形勢(shì)的變化”［30］。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用，堅(jiān)持黨對(duì)修憲工作的領(lǐng)導(dǎo)有其必然性和正當(dāng)性。同時(shí)黨要善于領(lǐng)導(dǎo)修憲工作，增強(qiáng)把握憲法修改時(shí)機(jī)和判別“可以不改”和“必須修改”內(nèi)容的能力，加強(qiáng)對(duì)憲法修改的條件、憲法修改的必要性、憲法解釋和憲法修改關(guān)系等問(wèn)題的研究。

加強(qiáng)和改善黨對(duì)修憲工作的領(lǐng)導(dǎo)，要注重總結(jié)憲法發(fā)展和憲法修改規(guī)律。憲法修改是憲法發(fā)展的重要方式，憲法修改規(guī)律也是憲法發(fā)展規(guī)律的重要組成部分。從更宏觀意義上講，黨要注重總結(jié)和深化對(duì)法治發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，這是把握憲法發(fā)展和憲法修改規(guī)律的基礎(chǔ)和前提。黨領(lǐng)導(dǎo)修憲工作，要有高瞻遠(yuǎn)矚和遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)，對(duì)憲法修改的必要性、適時(shí)性和適當(dāng)性有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)和把握［31］。憲法修改也要處理好前瞻性與階段性和可操作性、穩(wěn)定性與變動(dòng)性、鞏固成果與留有余地之間的關(guān)系問(wèn)題［32］。將黨和人民在實(shí)踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果上升為憲法規(guī)定，更好推進(jìn)依憲治國(guó)和依憲執(zhí)政。對(duì)從長(zhǎng)遠(yuǎn)看影響我國(guó)改革、發(fā)展和穩(wěn)定的內(nèi)容要迅速地調(diào)整修改，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造憲法條件。對(duì)憲法中的有些內(nèi)容，修改或不修改都無(wú)關(guān)緊要，應(yīng)盡量保持，以增強(qiáng)憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性。同時(shí)，發(fā)揮好黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范和完善黨領(lǐng)導(dǎo)憲法修改工作中的優(yōu)勢(shì)。黨內(nèi)法規(guī)較之國(guó)家法律在調(diào)整對(duì)象、規(guī)范內(nèi)容和制定程序上較為靈活?？梢詫Ⅻh領(lǐng)導(dǎo)憲法修改的方式、黨如何提出憲法修改的動(dòng)議、如何判斷憲法修改的必要性、如何識(shí)別哪些屬于“可改可不改”和“必須要改”等內(nèi)容在黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件中予以明確。

同時(shí)，黨對(duì)憲法修改工作的領(lǐng)導(dǎo)并不是包辦式的，還需要充分發(fā)揚(yáng)民主，發(fā)揮多元主體在判斷憲法修改的限度、判別“可改可不改”和“必須修改”內(nèi)容上的作用。修憲過(guò)程中充分發(fā)揚(yáng)民主，有生動(dòng)的例證和范本。在八二憲法修改過(guò)程中，中央政治局總共召開(kāi)了八次會(huì)議討論修改憲法問(wèn)題，這些會(huì)議彭真都悉數(shù)參加，他并未先入為主地提前透露和傳達(dá)中央的有關(guān)意見(jiàn)，而是鼓勵(lì)大家充分發(fā)表不同意見(jiàn)［33］。八二憲法草案全民討論達(dá)4 個(gè)月，討論規(guī)模大、參加人數(shù)多、范圍廣、影響巨大，十屆全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇曾感嘆道:“這在我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的歷史上是空前的?！保?4］這也促使了八二憲法不斷打磨修改，成為彪炳史冊(cè)的好憲法。經(jīng)過(guò)持久廣泛的討論和充分發(fā)揚(yáng)民主后，不管是決策者抑或是普通公民，都會(huì)加深對(duì)憲法修改的必要性、憲法修改的最低限度、“可改可不改”和“必須修改”內(nèi)容的認(rèn)識(shí)。八二憲法后續(xù)的5 次修改中也都遵循發(fā)揚(yáng)民主的原則，但較之八二憲法的修改，在參與主體的廣泛性、時(shí)間的持久性、討論的深入性等方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及。當(dāng)然這主要是因?yàn)榘硕椃ㄊ侨嫘薷暮箢C布實(shí)施的，而后續(xù)只是部分修改，但即使是在憲法的部分修改時(shí)，充分發(fā)揚(yáng)民主也還有較大的提升空間。

( 二) 明晰判斷標(biāo)準(zhǔn):類型列舉與差異化把握

最低必要限度原則，歸根結(jié)底是要力求憲法修改時(shí)只進(jìn)行最低限度變動(dòng)。但“最低”“必要”“限度”均屬?gòu)椥愿拍睿笇?dǎo)修憲時(shí)充滿不確定性和模糊性。在精準(zhǔn)界定憲法修改限度的具體標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)現(xiàn)的情況下，可以嘗試明確哪些情形不必訴諸修憲。同時(shí)結(jié)合我國(guó)憲法規(guī)范不同章節(jié)的各自屬性進(jìn)行差異化處理，采取或嚴(yán)格或?qū)捤傻牟呗?，以增?qiáng)最低必要限度原則的適用明晰性。

1．無(wú)需進(jìn)行憲法修改的具體類型。第一，憲法規(guī)范足夠包容現(xiàn)實(shí)變遷。一般意義上講，法律規(guī)范具有一定程度的前瞻性和包容性，避免法律一經(jīng)頒布就落后于時(shí)代。憲法規(guī)范本身具有法律規(guī)范的特征，而且作為根本法規(guī)范，這種前瞻性和包容性特征更為顯著。因此，如若既有的憲法規(guī)范能夠包容現(xiàn)實(shí)的變遷和相關(guān)法律的調(diào)整，就不必訴諸修憲。比如2015 年《中華人民共和國(guó)立法法》( 以下簡(jiǎn)稱《立法法》) 修改賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，2018 年憲法修改在第四十七條修正案中對(duì)該內(nèi)容進(jìn)行了確認(rèn)。但是否有必要將這一內(nèi)容載入憲法，需要考量現(xiàn)有的憲法規(guī)范條文是否能為該新增內(nèi)容提供依據(jù)。有學(xué)者就認(rèn)為，根據(jù)《憲法》第九十九條和第一百條的規(guī)定，憲法雖未明確省級(jí)以下地方人大及其常委會(huì)是否享有立法權(quán)，但其所肩負(fù)的保障法律實(shí)施職責(zé)之規(guī)定，能為立法權(quán)向地方下放保留較大的彈性空間［35］。這也就意味著憲法規(guī)范能夠包容立法法新增內(nèi)容，無(wú)需再通過(guò)憲法修改進(jìn)行確認(rèn)。并且未來(lái)如若賦予縣級(jí)人大及其常委會(huì)立法權(quán)，還會(huì)再次引發(fā)憲法修改，不利于憲法保持穩(wěn)定。當(dāng)然進(jìn)行憲法確認(rèn)能更好地為設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)正名，但同時(shí)也會(huì)造成憲法跟隨法律亦步亦趨，憲法和法律地位顛倒的觀感。

第二，法律以及立法性決定已有規(guī)定，無(wú)需憲法再次確認(rèn)。憲法主要是對(duì)國(guó)家重大事項(xiàng)和重大制度進(jìn)行規(guī)定，具有普通法律所不具有的綱領(lǐng)性、方向性、總括性、原則性等特征。這也決定著憲法規(guī)范不可能面面俱到，只能對(duì)最為重要的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。因此，當(dāng)法律或全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法性決定中對(duì)相關(guān)問(wèn)題已有規(guī)定，并且并不影響該制度的有效實(shí)施，基于憲法的穩(wěn)定性與憲法規(guī)范的有限性考慮，此類內(nèi)容不宜再寫入憲法之中。

比如在1993 年修憲過(guò)程中，有的建議在序言或總綱中增加規(guī)定“一國(guó)兩制”方針的表述，但并未被采納，因?yàn)椤稇椃ā返谌粭l已為香港基本法和正在制定的澳門基本法提供了依據(jù)，可以不再作其他補(bǔ)充修改［36］。在2018 年憲法修改過(guò)程中也明確提及，有的內(nèi)容已在黨章、黨的全國(guó)代表大會(huì)文件、中央全會(huì)文件、黨中央和國(guó)務(wù)院文件、有關(guān)法律法規(guī)中有明確規(guī)定和全面闡述，這次就不在憲法中表述［37］。因此有關(guān)的制度內(nèi)容，法律或全國(guó)人大及其常委會(huì)的有關(guān)決定已經(jīng)有明確的規(guī)范，應(yīng)歸類于“可改可不改的不改”類型，無(wú)需憲法再次確認(rèn)，應(yīng)更注重制度的實(shí)施和運(yùn)行狀況。

第三，憲法規(guī)范的瑕疵問(wèn)題。憲法規(guī)范并非盡善盡美，條文中的個(gè)別表述和用詞可能存在邏輯不嚴(yán)謹(jǐn)甚至語(yǔ)病問(wèn)題。基于歷史情境的不同以及立法者智識(shí)的有限性，這種瑕疵也在所難免。如若這些有瑕疵的憲法規(guī)范并不會(huì)在憲法實(shí)施中產(chǎn)生實(shí)質(zhì)不利影響，基于保持憲法穩(wěn)定性的考量，這些內(nèi)容也不必進(jìn)行修改，以期達(dá)到最低必要限度的要求。比如《憲法》第十二條第一款規(guī)定“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”，基于公有制與非公有制財(cái)產(chǎn)的同等保護(hù)理由，有觀點(diǎn)主張將該條中的“神圣”二字刪去［38］。但許崇德教授認(rèn)為“神圣”的提法文學(xué)意味較為濃厚，但既然寫進(jìn)來(lái)了，就沒(méi)有必要去掉，屬于可改可不改的范圍［39］。

2．最低必要限度原則的差異化處理。我國(guó)《憲法》分為序言、總綱、公民的基本權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)家標(biāo)志五大部分。這五部分內(nèi)容的規(guī)范屬性、邏輯結(jié)構(gòu)、目標(biāo)功能、規(guī)范包容性各自不同，變動(dòng)對(duì)憲法秩序和穩(wěn)定性的影響也不同，因此在把握最低必要限度原則時(shí)可以有所不同。

第一，序言部分:寬松把握最低必要限度原則。我國(guó)《憲法》序言有其獨(dú)到的憲制意義，是“出自無(wú)數(shù)高人之手，反復(fù)推敲，數(shù)易其稿，是集體智慧的結(jié)晶”［40］。八二憲法修改過(guò)程中也多次討論要不要保留序言。如在1980 年9 月22 日，憲法修改秘書(shū)處部分成員就憲法的結(jié)構(gòu)問(wèn)題初步討論時(shí)，就有意見(jiàn)認(rèn)為可以不要序言，原因在于序言不具有條文形式，缺乏明確的規(guī)范性，也容易同迅速發(fā)展著的客觀實(shí)際不相適應(yīng)［41］。在隨后的9 月24 日，秘書(shū)處全體會(huì)議在張友漁主持下對(duì)憲法結(jié)構(gòu)問(wèn)題進(jìn)行討論，與會(huì)者一致認(rèn)為，最后再考慮“序言”是否保留的問(wèn)題，如果應(yīng)該規(guī)定的內(nèi)容都已經(jīng)寫了，就不用序言; 如果還有必須規(guī)定但不便寫入各章的內(nèi)容，可以考慮用序言的方式處理［42］。可見(jiàn)憲法序言不具有條文的規(guī)范性，被賦予類似兜底的功能，對(duì)于不便寫在條文中的內(nèi)容，放置在序言之中。這也就導(dǎo)致了憲法序言部分多充斥著描述性和記敘性的內(nèi)容。吳家麟教授曾有觀點(diǎn)認(rèn)為“序言是憲法的一部分，但它不同于條文，沒(méi)有強(qiáng)制性”［43］。

因此，在涉及憲法序言部分的有關(guān)內(nèi)容是否進(jìn)行修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合憲法序言部分的自身特色以及規(guī)范屬性強(qiáng)弱，加以考量。憲法序言的變動(dòng)對(duì)憲法的整體憲制安排影響不大，并且憲法序言的包容性也強(qiáng)，在把握最低必要限度原則時(shí)，可以較為寬松，“可改可不改”的可以修改。

第二，總綱部分:寬松把握最低必要限度原則。八二憲法以五四憲法為基礎(chǔ)進(jìn)行修改，也延續(xù)了五四憲法的總綱結(jié)構(gòu)。八二憲法修改過(guò)程中也有關(guān)于總綱名稱是否保留、應(yīng)該寫些什么內(nèi)容的爭(zhēng)論。同樣是在1980 年9 月22 日，憲法修改秘書(shū)處多數(shù)成員主張總綱的名稱不再保留，因?yàn)樽鳛橹卮笠?guī)范綜合的憲法是根本法，至少在形式上應(yīng)與政黨、團(tuán)體的綱領(lǐng)有清晰的區(qū)別，宜修改為“基本制度”［44］。在1980 年9 月24 日的憲法修改秘書(shū)處全體會(huì)議上，也有觀點(diǎn)認(rèn)為“寫總綱”比較靈活，伸縮性也大［45］。在最終通過(guò)的八二憲法中，總綱的用法被保留，在其中不僅規(guī)定了國(guó)體、政體等重要條款，還大量規(guī)定著經(jīng)濟(jì)政策、民族政策、社會(huì)政策等內(nèi)容。這也導(dǎo)致一旦國(guó)家的大政方針和經(jīng)濟(jì)政策等有所變動(dòng)，憲法總綱的相關(guān)規(guī)定便難以為繼，產(chǎn)生學(xué)者所謂的“政策性修憲”［46］。更有學(xué)者認(rèn)為這些綱領(lǐng)性條款，其實(shí)只是被編上條文序號(hào)的政治綱領(lǐng)、宣言或決議而已［47］。基于總綱條款原則性、政策性、概括性、綱領(lǐng)性等特點(diǎn)，在把握最低必要限度原則時(shí)，也可以適當(dāng)放寬，以及時(shí)回應(yīng)黨的最新主張和社會(huì)實(shí)踐的變遷。

同時(shí)也要注意，盡管我國(guó)憲法雖未明確規(guī)定不可修改的內(nèi)容，但實(shí)際上有一條不可觸碰的紅線:國(guó)體、政體不能改變，基本經(jīng)濟(jì)制度不能改變，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位等不能改變［48］。在差異把握最低必要限度原則時(shí)，上述內(nèi)容大部分都可以被看作是我國(guó)憲法修改內(nèi)容方面的限制，屬于不可修改的內(nèi)容。

第三，基本權(quán)利和義務(wù)部分:寬松把握最低必要限度原則。八二憲法的5 次修改關(guān)于基本權(quán)利和義務(wù)部分僅涉及1993 年《憲法修正案》第十條和2004 年《憲法修正案》第二十四條兩條修正案，并且修改僅涉及基本權(quán)利部分，并未有基本義務(wù)的修改變動(dòng)。這也表明基本權(quán)利和義務(wù)章的穩(wěn)定性。八二憲法將公民的基本權(quán)利和義務(wù)章置于國(guó)家機(jī)構(gòu)章前，2004 年《憲法修正案》將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，這些都彰顯了憲法保障公民基本權(quán)利的追求?；趹椃ūＵ蠙?quán)利的理念，應(yīng)盡可能地豐富基本權(quán)利章節(jié)的權(quán)利類型，以增強(qiáng)保障力度。在相關(guān)權(quán)利入憲問(wèn)題上，把握最低必要限度原則時(shí)應(yīng)當(dāng)最為寬松，“可改可不改”的可以修改。

我國(guó)憲法公民的基本權(quán)利和義務(wù)章除了權(quán)利列舉外還有基本義務(wù)的規(guī)定，近5 次修憲都不涉及基本義務(wù)條款。部分國(guó)家的憲法僅有權(quán)利規(guī)定，并未規(guī)定基本義務(wù)。并且有的學(xué)者也認(rèn)為“憲法不應(yīng)該規(guī)定公民義務(wù)，因?yàn)檫@是普通法律的任務(wù)”［49］。我國(guó)憲法規(guī)定的基本義務(wù)是我國(guó)憲法規(guī)范的組成部分，并且憲法規(guī)定的基本義務(wù)本身具有授權(quán)和限權(quán)的功能，取消這些規(guī)定似不現(xiàn)實(shí)，只是未來(lái)憲法修改中無(wú)需再增加相關(guān)的基本義務(wù)。這也要求在涉及義務(wù)入憲時(shí)，要嚴(yán)格把握憲法修改的最低必要限度原則，盡可能不改。

第四，國(guó)家機(jī)構(gòu)部分:嚴(yán)格把握最低必要限度原則。國(guó)家機(jī)構(gòu)章最為核心的內(nèi)容是國(guó)家權(quán)力的配置問(wèn)題，一旦國(guó)家權(quán)力配置發(fā)生變動(dòng)，會(huì)整體影響既有的國(guó)家機(jī)關(guān)的相互關(guān)系及其內(nèi)在協(xié)調(diào)，甚至是黨政關(guān)系。相較于序言、總綱和基本權(quán)利義務(wù)章，國(guó)家機(jī)構(gòu)章節(jié)內(nèi)容的變動(dòng)對(duì)整個(gè)憲法秩序影響最大。設(shè)置國(guó)家機(jī)關(guān)、配置國(guó)家權(quán)力、解釋國(guó)家機(jī)構(gòu)規(guī)范，都必須將基本權(quán)利作為考量因素，避免國(guó)家機(jī)構(gòu)及其職權(quán)的設(shè)置，直接導(dǎo)致?lián)p害基本權(quán)利的后果［50］。在全面深化改革的時(shí)代背景下，未來(lái)修憲可能會(huì)形成從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主線延伸到經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域雙線并進(jìn)的趨勢(shì)。而政治領(lǐng)域的改革反映在憲法上主要涉及的是第三章國(guó)家機(jī)構(gòu)。因此在把握最低必要限度原則時(shí)，需要考慮國(guó)家機(jī)構(gòu)章的特殊性及其憲制意義。當(dāng)修憲可能涉及國(guó)家機(jī)構(gòu)章的相關(guān)條文，把握最低必要限度原則時(shí)要保持審慎態(tài)度，從嚴(yán)掌握，最大程度不改。

第五，國(guó)家標(biāo)志部分:嚴(yán)格把握最低必要限度原則。我國(guó)憲法國(guó)家標(biāo)志章共有三個(gè)條文，5 次修憲僅涉及一個(gè)修正案。條文數(shù)少，并不能影響該章的特殊地位和意義。憲法作為國(guó)家標(biāo)志的終極規(guī)范性來(lái)源，也就意味著國(guó)旗、國(guó)歌、國(guó)徽、首都不僅是以圖案、詞譜和地理位置象征和標(biāo)志國(guó)家，而是意味著效力上的根本性和內(nèi)涵上的規(guī)范性［51］。既有的國(guó)旗、國(guó)歌、國(guó)徽、首都是國(guó)家的代表和象征，承載著民族的深厚情感，不能輕易變動(dòng)。因此在涉及國(guó)家標(biāo)志的修憲標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，仍要遵循最低必要限度原則的指引，從嚴(yán)把握。

基于我國(guó)《憲法》序言、總綱、國(guó)家機(jī)構(gòu)、基本權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家標(biāo)志章規(guī)范屬性和憲制意義的不同，初步提出的把握最低必要限度原則要采取或嚴(yán)格或?qū)捤刹町愋苑桨?，一定程度上能緩解該原則模糊性、易變性的特征帶來(lái)的操作性差問(wèn)題。但仍需指出的是，盡管我國(guó)憲法規(guī)范分為不同的章節(jié)，但相同類型的規(guī)范內(nèi)容可能分布在不同章節(jié)中，比如財(cái)產(chǎn)權(quán)并沒(méi)有規(guī)定在基本權(quán)利章而是規(guī)定在總綱中。這也意味著上述的觀點(diǎn)嘗試，在邏輯上未必整全和周延，形式上考慮歸屬章節(jié)，實(shí)質(zhì)上還是要考慮規(guī)范內(nèi)容的特性。

( 三) 完善判斷程序:慣例程序與法定程序的銜接互補(bǔ)

憲法修改程序有獨(dú)立于實(shí)體內(nèi)容之外的自身價(jià)值，從憲法修改程序本身就能判斷憲法修改的合法正當(dāng)與否［52］，并且憲法修改程序作為法律程序的一種，它是對(duì)恣意的限制，是理性選擇的保證和憲法權(quán)威凝結(jié)的屏障［53］。因此要發(fā)揮好程序機(jī)制的篩選和過(guò)濾作用，增強(qiáng)最低必要限度原則的適用性。避免對(duì)于憲法修改的內(nèi)容已經(jīng)基本定型后再啟動(dòng)相應(yīng)程序，導(dǎo)致憲法修改程序的形式化和附屬性。

1．慣例程序的規(guī)范化。第一，先征求意見(jiàn)，再形成修憲建議。從既有公開(kāi)的修憲資料看，1988 年修憲并未廣泛開(kāi)展關(guān)于憲法修改內(nèi)容的意見(jiàn)征求工作，而主要是由黨中央統(tǒng)籌決定。在1993 年、1999 年修憲時(shí)，中央先是擬定關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的初步意見(jiàn)，再開(kāi)展意見(jiàn)征詢。后續(xù)兩次修憲在征求意見(jiàn)的方式上有了明顯改進(jìn)。如2004 年修憲，中央請(qǐng)省、自治區(qū)、直轄市通過(guò)調(diào)查研究提出修改憲法的建議，中央憲法修改小組也先后召開(kāi)6 次座談會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上形成《修憲建議稿》征求意見(jiàn)稿，并再次開(kāi)展征求意見(jiàn)［54］。2018 年修憲，黨中央發(fā)出通知，征求對(duì)憲法修改內(nèi)容的意見(jiàn)，請(qǐng)各地區(qū)各部門各方面在精心組織討論、廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)的基礎(chǔ)上提出憲法修改建議。憲法修改小組由此形成修憲建議草案稿，并進(jìn)一步就修憲建議草案稿征求意見(jiàn)，最后經(jīng)中央審定形成最終的修憲建議。這種“自下而上”“兩下兩上”的征求意見(jiàn)方式，有利于各方面意見(jiàn)的充分提出，避免中央先確定憲法修改的內(nèi)容而后征求意見(jiàn)帶來(lái)的積極性不高和參與性不強(qiáng)的問(wèn)題。并且這種先征求意見(jiàn)，再形成修憲建議的方式，有利于形成對(duì)哪些內(nèi)容屬于可以修改、哪些內(nèi)容不必修改的共識(shí)，以實(shí)現(xiàn)最低必要限度原則。

第二，召開(kāi)中央全會(huì)討論憲法修改。五四憲法以來(lái)，雖然歷次憲法修改都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，但專門召開(kāi)一次中央全會(huì)討論修憲工作是2018 年憲法修改的首創(chuàng)。2018 年1 月18 日至19 日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》。這體現(xiàn)著中央對(duì)憲法的修改工作愈加重視，黨領(lǐng)導(dǎo)修憲的工作機(jī)制提升到新的高度。通過(guò)召開(kāi)中央全會(huì)的方式討論憲法修改的內(nèi)容，有利于最大程度凝聚黨內(nèi)外關(guān)于哪些修改、哪些不修改的共識(shí)，使得最低必要限度原則落到實(shí)處。因此，召開(kāi)中央全會(huì)專門討論憲法修改的有益方式，也應(yīng)當(dāng)為后續(xù)修憲實(shí)踐沿用和遵循。

第三，全國(guó)人大常委會(huì)直接提出憲法修正案草案，報(bào)中央批準(zhǔn)。前述幾點(diǎn)關(guān)于慣例程序的規(guī)范化，均是建立在中央提出具體修憲建議內(nèi)容的基礎(chǔ)上，如果更進(jìn)一步，是否可以考慮直接由全國(guó)人大常委會(huì)提出憲法修正案草案，報(bào)中共中央批準(zhǔn)后，向全國(guó)人大提出。早在20 世紀(jì)末，即有學(xué)者主張中共中央只提出修憲建議的說(shuō)明，不提出修憲的具體條文，建議的說(shuō)明也只需包括修憲的原因、原則、依據(jù)、主要內(nèi)容、方式和其他要注意的重大問(wèn)題［55］。這種方式能最大程度地發(fā)揮法定提案主體全國(guó)人大常委會(huì)的作用，更具有規(guī)范性，真正將憲法修改納入法定程序中，實(shí)現(xiàn)從慣例程序向法定程序的憲法回歸。

2．法定程序的完備化。第一，完善修憲建議轉(zhuǎn)化為憲法修正案草案的程序。在中共中央向全國(guó)人大常委會(huì)提出憲法修改建議后，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)召開(kāi)會(huì)議的形式轉(zhuǎn)化為憲法修正案草案。但從5次修憲的實(shí)踐情況來(lái)看，在這一環(huán)節(jié)中，全國(guó)人大常委會(huì)完全根據(jù)修憲建議提出憲法修正案草案，不能有效發(fā)揮過(guò)濾作用。盡管中共中央提出的修憲建議通常是經(jīng)過(guò)“自下而上，兩下兩上”征求意見(jiàn)，較為成熟，但實(shí)踐中全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議期間亦可能提出有益的補(bǔ)充意見(jiàn)。如何對(duì)這些意見(jiàn)和建議進(jìn)行研究并進(jìn)行合理吸收未有明確規(guī)定。應(yīng)當(dāng)樹(shù)立這樣的觀念，即中共中央的修憲建議不一定和全國(guó)人大常委會(huì)提出的憲法修正案草案完全一致，可以汲取常委會(huì)會(huì)議審議中的有益意見(jiàn)。如若全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)黨中央提出的修憲建議有所變動(dòng)，應(yīng)通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)黨組報(bào)請(qǐng)中央批準(zhǔn)，這樣既能充分發(fā)揮全國(guó)人大常委會(huì)作為法定提案主體的能動(dòng)作用，又始終堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行，同時(shí)也有利于實(shí)現(xiàn)程序銜接順暢，避免反復(fù)與程序瑕疵。修憲建議到憲法修正案草案轉(zhuǎn)化程序的完備，也能充分發(fā)揮程序的過(guò)濾作用，最低必要限度的判斷也會(huì)在該步驟逐漸明晰。

第二，完善全國(guó)人大會(huì)議期間對(duì)憲法修改意見(jiàn)建議研究審議機(jī)制。全國(guó)人大常委會(huì)向全國(guó)人民代表大會(huì)提出憲法修正案草案后，在全國(guó)人大會(huì)議召開(kāi)期間，全國(guó)人民代表大會(huì)還需聽(tīng)取主席團(tuán)關(guān)于憲法修正案( 草案) 和憲法修正案( 草案修改稿) 審議情況的報(bào)告①參見(jiàn)十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議主席團(tuán)關(guān)于《中華人民共和國(guó)憲法修正案( 草案) 》審議情況的報(bào)告。十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議主席團(tuán)關(guān)于《中華人民共和國(guó)憲法修正案( 草案修改稿) 》審議情況的報(bào)告。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)憲法室《中華人民共和國(guó)制憲修憲重要文獻(xiàn)資料選編》，中國(guó)民主法制出版社2021 年版，第245－249 頁(yè)。。但對(duì)于會(huì)議期間，各代表團(tuán)和代表提出的憲法修改內(nèi)容的意見(jiàn)和建議如何進(jìn)行采納，憲法和法律均沒(méi)有明確規(guī)定。實(shí)踐中大會(huì)召開(kāi)期間有關(guān)方面的意見(jiàn)是由秘書(shū)處進(jìn)行研究，但這種做法的法理依據(jù)并不充分?！吨腥A人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第十三條，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第十五條、第十八條和第五十七條關(guān)于秘書(shū)處職責(zé)的規(guī)定，均是事務(wù)性、輔助性的內(nèi)容，并不能實(shí)質(zhì)性對(duì)憲法修改的建議進(jìn)行研究，由其對(duì)意見(jiàn)建議進(jìn)行研究審議缺乏法律依據(jù)，主體不適格。

2018 年修憲將法律委員會(huì)改為憲法和法律委員會(huì)，并且在《關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問(wèn)題的決定》中明確了憲法和法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律草案等工作職責(zé)。2018 年憲法修改后，學(xué)界多關(guān)注憲法和法律委員會(huì)在合憲性審查和憲法解釋方面的功能，忽略了憲法修改過(guò)程中憲法和法律委員會(huì)可能發(fā)揮的作用。在前述否定秘書(shū)處的適格主體后，應(yīng)當(dāng)由憲法和法律委員會(huì)承擔(dān)針對(duì)憲法修正案草案的相關(guān)意見(jiàn)和建議的研究工作，“強(qiáng)化其委員會(huì)的憲法機(jī)關(guān)屬性”［56］。這種做法更契合人民代表大會(huì)制度以及憲法和法律委員會(huì)的功能定位。并且《全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)工作規(guī)則》第二條第一款第三項(xiàng)已經(jīng)明確規(guī)定，對(duì)于全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問(wèn)題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議。這一程序的完備也能有效過(guò)濾不必修改的內(nèi)容，通過(guò)代表意見(jiàn)的充分表達(dá)，集思廣益，逐步對(duì)最低限度的修憲內(nèi)容達(dá)成共識(shí)。

第三，制定憲法修改程序法。關(guān)于憲法修改中最低必要限度原則的實(shí)現(xiàn)，需要依托憲法修改的慣例程序與法定程序的完善和銜接互補(bǔ)。而關(guān)于憲法修改程序的完善，更為有力的建議是制定憲法修改法或憲法修改程序法。如張慶福認(rèn)為應(yīng)當(dāng)制定憲法修改法，把修改的原則、修改的方式和修改的程序( 包括修憲動(dòng)議的提出、憲法草案的起草和全面討論、全國(guó)人大會(huì)議對(duì)憲法修改案的討論和通過(guò)、憲法修改案的公布和生效等) 法律化［57］。秦前紅教授認(rèn)為可以對(duì)修憲程序的提起主體、有關(guān)方面的修憲提議如何接受和處理、擬定憲法修正案草案、修憲議案的表決以及通過(guò)和公布等事項(xiàng)作出具體規(guī)定［58］。如若制定憲法修改法或憲法修改程序法尚難以完成，是否可以在憲法中專章規(guī)定修憲程序。部分國(guó)家的憲法已經(jīng)有專章規(guī)定憲法修改程序的立法例，如荷蘭王國(guó)憲法第八章、法國(guó)憲法第十六章和俄羅斯憲法第九章。

五、結(jié)語(yǔ)

新中國(guó)的制憲修憲歷程與中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密相關(guān)。豐富的修憲實(shí)踐，為研究憲法修改的相關(guān)問(wèn)題提供了基礎(chǔ)。修憲實(shí)踐中既有成功的經(jīng)驗(yàn)需要堅(jiān)持，也有許多不足需要總結(jié)反思。本文立足于八二憲法的5 次修改，集中研究了憲法修改中的最低必要限度原則。該原則基于特定的歷史背景生成，并不斷發(fā)展完善，有其存在的合理性和意義。同時(shí)，研究分析該原則在修憲過(guò)程中的具體適用，可以發(fā)現(xiàn)這一原則的內(nèi)涵具有不明確性、政策性強(qiáng)、可操作性差等問(wèn)題，需要優(yōu)化完善，以增強(qiáng)該原則的可適用性，更好指引憲法修改。

需要明確的是，最低必要限度原則是在堅(jiān)持憲法部分修改的前提下加以討論。如若對(duì)憲法進(jìn)行全面修改，該原則發(fā)揮作用的空間將被壓縮。全面修改意味著對(duì)憲法進(jìn)行“大手術(shù)”，更加重視系統(tǒng)性、全面性、協(xié)調(diào)性的問(wèn)題，由此帶來(lái)的憲法修改幅度也比較大。目前學(xué)界也有觀點(diǎn)主張對(duì)憲法進(jìn)行全面修改。何為全面修改，可能單純的修憲條文數(shù)量不能作為唯一判斷標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)閮H對(duì)憲法修改一條也能對(duì)憲法產(chǎn)生巨大沖擊。但總體而言，堅(jiān)持憲法的部分修改仍將是未來(lái)憲法修改的主基調(diào)，對(duì)部分修憲下所遵循的最低必要限度原則的研究也有一定積極意義。八二憲法已頒布實(shí)施40 余年，回顧我國(guó)憲法發(fā)展和憲法修改的歷程，加強(qiáng)對(duì)憲法發(fā)展和憲法修改經(jīng)驗(yàn)規(guī)律的總結(jié)研究，對(duì)于增強(qiáng)憲法自信，維護(hù)憲法權(quán)威，推動(dòng)憲法實(shí)施大有裨益。