任洪濤

(海南大學(xué) 法學(xué)院,海南 海口 570228)

石油、天然氣在我國(guó)能源戰(zhàn)略中占有極其重要的地位，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展、提高人民生活水平、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、維護(hù)國(guó)家安全都具有至關(guān)重要的意義。自中共中央、國(guó)務(wù)院在2017年5月21日出臺(tái)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《油氣改革意見》)以來，我國(guó)油氣體制改革綜合試點(diǎn)及專項(xiàng)試點(diǎn)地區(qū)的工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但也因日益進(jìn)入改革的“深水區(qū)”而面臨著諸多制度機(jī)制障礙，亟需形成適應(yīng)新時(shí)代油氣管理工作需要的制度革新與制度建設(shè)。油氣體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，我國(guó)油氣管理特有的復(fù)雜性和艱巨性在國(guó)際上找不到可資借鑒的先例，這就要求油氣管理工作必須走出一條既適合國(guó)情又符合油氣發(fā)展需要的改革之路。我國(guó)油氣管理工作不斷地處于市場(chǎng)化的調(diào)整和完善之中。在油氣市場(chǎng)化改革的背景下，油氣屬性、油氣開采、油氣安全等都發(fā)生了深刻的變化，石油屬性從國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)的“戰(zhàn)略屬性”轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“商品屬性”，油氣開采從以“保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)”為中心轉(zhuǎn)變?yōu)椤碍h(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)并重”的工作思路，傳統(tǒng)的油氣能源安全觀也從“自我保障”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_放條件下的能源安全”。這無不體現(xiàn)著油氣體制改革“大破大立”的新時(shí)代已經(jīng)到來。

一、油氣勘查開采體制改革試點(diǎn)工作的實(shí)踐檢視

2015年我國(guó)在新疆啟動(dòng)了首輪油氣勘查開采體制改革試點(diǎn)工作，隨后國(guó)土資源管理部門在2017年又將試點(diǎn)工作的范圍擴(kuò)大到江西、貴州等六省區(qū)，并要求在三年左右建成現(xiàn)代市場(chǎng)化的礦業(yè)權(quán)出讓制度。經(jīng)過幾年的試點(diǎn)工作，油氣勘查開采的管理與實(shí)踐，成效與問題并存，亟待正視當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)問題，找到解決問題的出路，以便最終為油氣體制改革探索出一條更加開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)化路徑。

(一)我國(guó)油氣勘查開采體制改革試點(diǎn)工作的成果

1、油氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式呈現(xiàn)多樣化

目前，我國(guó)油氣探礦權(quán)的出讓方式已經(jīng)從單一的招標(biāo)出讓方式拓寬到拍賣、掛牌等多種競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式。這種競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式的制度設(shè)計(jì)，為的就是通過招拍掛競(jìng)爭(zhēng)性方式，充分引入市場(chǎng)機(jī)制，多渠道吸收更多的油氣資源勘查資金，提高油氣資源配置的效率，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家自然資源所有者權(quán)益。為充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，更好地發(fā)揮政府監(jiān)管作用，在深化“放管服”改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源管理，自然資源部在2019年12月31日發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(試行)》中明確提出要全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，繼續(xù)推進(jìn)油氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓試點(diǎn)，并且為了開放油氣勘查開采市場(chǎng)，規(guī)定在國(guó)內(nèi)注冊(cè)且凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣的外資公司，均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)。這為推動(dòng)油氣勘查開采體制改革邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，無不體現(xiàn)了政府對(duì)油氣市場(chǎng)化改革的決心和魄力。

為持續(xù)推進(jìn)油氣領(lǐng)域上游礦業(yè)權(quán)管理改革，原國(guó)土資源部陸續(xù)出臺(tái)多部規(guī)定文件。如原國(guó)土資源部為了將礦產(chǎn)資源勘查開采審批登記的權(quán)限下放到地方省份，2016年便出臺(tái)了《關(guān)于委托山西省等6個(gè)省級(jí)國(guó)土資源主管部門實(shí)施原由國(guó)土資源部實(shí)施的部分礦產(chǎn)資源勘查開采審批登記的決定》的專項(xiàng)文件。從自然資源部官網(wǎng)了解到，為進(jìn)一步貫徹落實(shí)《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(試行)》，積極推進(jìn)油氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓，自然資源部繼2018年在新疆維吾爾自治區(qū)國(guó)土資源交易中心首次掛牌出讓石油天然氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)的基礎(chǔ)上，近些年進(jìn)一步加大了出讓頻率，僅2021年5月13日、9月26日、11月4日自然資源部組織新疆維吾爾自治區(qū)自然資源廳分別掛牌出讓了新疆塔里木盆地尉犁西、新疆疏勒-岳普湖、新疆大有等18個(gè)油氣勘探區(qū)塊。2022年國(guó)家進(jìn)一步加大了石油天然氣區(qū)塊出讓力度,自然資源部截至目前，今年已掛牌出讓了包括廣西柳城北區(qū)塊、鹿寨區(qū)塊，以及黑龍江松遼盆地林甸1、2、3區(qū)塊與拜泉南區(qū)塊等多個(gè)油氣勘探區(qū)塊。[1]隨著油氣勘查開采市場(chǎng)化改革逐漸走向縱深，特別是允許民企、外資企業(yè)等社會(huì)各界資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域后，我國(guó)以大型國(guó)有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的新油氣勘查開采體系正在加速形成，初步在油氣資源領(lǐng)域形成了開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新局面。

2、礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度的變革之道

我國(guó)從2017年起開始實(shí)施礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度的改革，這是我國(guó)礦產(chǎn)資源管理工作中具有里程碑意義的一次重大革新。市場(chǎng)化改革的前提在于產(chǎn)權(quán)主體是否明晰，只有產(chǎn)權(quán)主體的邊界清晰了，才能使資源價(jià)值有明確的歸屬，否則，脫離了價(jià)值主體而談價(jià)值，最終會(huì)導(dǎo)致礦產(chǎn)資源呈現(xiàn)“公地的悲劇”的現(xiàn)象。在權(quán)益金制度改革后，多數(shù)地方省份更加積極地推動(dòng)權(quán)益金制度在本省的落實(shí)。截至2019年2月，廣西壯族自治區(qū)國(guó)土資源廳已完成本級(jí)礦業(yè)權(quán)評(píng)估36宗，評(píng)估價(jià)值7.09億元；完成11宗礦業(yè)權(quán)的收益處置，應(yīng)收繳價(jià)值3.03億元。[2]礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度實(shí)現(xiàn)了國(guó)家和地方省份權(quán)益的雙贏。首先，在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益，從而終結(jié)了繳納探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款的歷史。為了平衡中央與地方政府之間的經(jīng)濟(jì)利益，兩者分享礦業(yè)權(quán)出讓收益的比例確定為4∶6?？紤]到企業(yè)負(fù)擔(dān)過重的實(shí)際情況，允許企業(yè)在繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益時(shí)采取分期繳納的方式，但其繳納的額度是在礦業(yè)權(quán)出讓時(shí)便已經(jīng)確定了。其次，在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)繳納礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)，且中央與地方分享礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)的比例確定為2∶8。為了提高礦產(chǎn)資源的利用效率，避免油氣企業(yè)長(zhǎng)期“跑馬圈地”“圈而不探”等行為，明確規(guī)定可實(shí)行礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，但調(diào)整的因素局限于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、礦產(chǎn)品價(jià)格浮動(dòng)情況等多種因素。再次，在礦產(chǎn)開采環(huán)節(jié)，新開征的資源稅已經(jīng)吸納了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，也進(jìn)一步推動(dòng)了資源稅改革。最后，在礦山環(huán)境治理恢復(fù)環(huán)節(jié)，建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金制度，取消保證金制度，礦業(yè)權(quán)人不但減輕了資金的壓力和負(fù)擔(dān)，還能更積極地落實(shí)相關(guān)的環(huán)保責(zé)任。

3、綠色礦山體系建設(shè)的積極推動(dòng)

綠色礦山建設(shè)是油氣企業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路，最初來源于原國(guó)土資源部在2007年中國(guó)國(guó)際礦業(yè)大會(huì)上發(fā)出“落實(shí)科學(xué)發(fā)展，推進(jìn)綠色礦業(yè)”的倡議。2008年12月31日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)同意由原國(guó)土資源部組織實(shí)施《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008—2015年)》，該規(guī)劃對(duì)發(fā)展綠色礦業(yè)提出了明確性的要求，并確定了到2020年全國(guó)基本建成綠色礦山格局的戰(zhàn)略目標(biāo)。為全面落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，原國(guó)土資源部于2010年又發(fā)布了《發(fā)展綠色礦業(yè)、建設(shè)綠色礦山的指導(dǎo)意見》《國(guó)家級(jí)綠色礦山基本條件》，從依法辦礦、規(guī)范管理、資源綜合利用、技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)、土地復(fù)墾、社區(qū)和諧、企業(yè)文化9個(gè)方面提出了具體的要求。為進(jìn)一步加強(qiáng)礦業(yè)領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)，加快礦業(yè)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展，原國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部等六部委于2017年3月聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》，要求加快綠色礦山建設(shè)進(jìn)程，力爭(zhēng)到2020年形成符合生態(tài)文明建設(shè)的礦業(yè)發(fā)展新模式。

經(jīng)過多年的努力和實(shí)踐，綠色礦山建設(shè)從倡議探索到試點(diǎn)示范，再到上下聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，已成為各地推動(dòng)礦業(yè)領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)的重要平臺(tái)和抓手，同時(shí)也得到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可。2019—2020年，自然資源部組織開展全國(guó)綠色礦山遴選工作，分別將953家、301家礦山企業(yè)納入全國(guó)綠色礦山名錄，其中，陸上油氣綠色礦山分別各有29家，包括13家原國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位。[3]10余年來，我國(guó)綠色礦山建設(shè)由試點(diǎn)探索轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)，綠色礦山占全部礦山比例由試點(diǎn)時(shí)期的約1%，增長(zhǎng)到當(dāng)前的約10%。[4]經(jīng)濟(jì)推動(dòng)綠色礦山體系的建設(shè)是我國(guó)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必然選擇，也是加快轉(zhuǎn)變礦業(yè)發(fā)展方式的現(xiàn)實(shí)途徑，還是落實(shí)企業(yè)責(zé)任加強(qiáng)行業(yè)自律、保證礦業(yè)健康發(fā)展的重要手段。

(二)我國(guó)油氣勘查開采體制改革試點(diǎn)工作的現(xiàn)實(shí)困境

1、油氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓程度不夠充分

目前，我國(guó)油氣探礦權(quán)已經(jīng)實(shí)行了幾輪競(jìng)爭(zhēng)性出讓，但招拍掛的出讓方式僅僅是一個(gè)開始。雖然我國(guó)油氣資源上游領(lǐng)域的改革有所成效，為推進(jìn)油氣上游投資主體多元化提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但市場(chǎng)化程度仍然有待加深。

第一，區(qū)塊出讓力度與改革目標(biāo)仍有較大差距。除了油氣勘查體制改革的試點(diǎn)地區(qū)，油氣探礦權(quán)的市場(chǎng)主體在陸地上僅限于4家，在海上僅限于3家。(1)陸上4家是中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司、中國(guó)石油化工集團(tuán)有限公司、中國(guó)海洋石油集團(tuán)有限公司、陜西延長(zhǎng)石油集團(tuán)有限責(zé)任公司；海上3家是中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司、中國(guó)石油化工集團(tuán)有限公司、中國(guó)海洋石油集團(tuán)有限公司。尤其是在海上探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓過程中，若有一家不愿意參與，招標(biāo)程序可能就無法啟動(dòng)，實(shí)踐中變通的方式也缺乏充分的法律依據(jù)。同時(shí)，改革之初，油氣區(qū)塊的內(nèi)部流轉(zhuǎn)形式被中石油、中石化公司宣傳為該企業(yè)的重大改革措施。如2017年12月4日，中石油公司就已經(jīng)完成了東西部油田礦業(yè)權(quán)的內(nèi)部流轉(zhuǎn)。這兩家油企通過內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)的形式，對(duì)內(nèi)部礦業(yè)權(quán)進(jìn)行了再分配，雖然在一定程度上激活了內(nèi)部油氣礦業(yè)權(quán)，但畢竟還是將市場(chǎng)其他主體排除在外。

第二，招拍掛中擇優(yōu)中標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)過于看中資金優(yōu)勢(shì)的因素。在實(shí)踐中，油氣探礦權(quán)實(shí)質(zhì)上是以價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)勝出來獲得探礦權(quán)，但這種競(jìng)價(jià)方式更適合風(fēng)險(xiǎn)程度較小的礦業(yè)權(quán)。油氣資源的勘查分為預(yù)查、普查、詳查、勘查等階段，每個(gè)階段風(fēng)險(xiǎn)都大不相同，為保障勘查工作的順利開展，除了基本的資金保障外，更多的應(yīng)當(dāng)是依靠勘查主體的技術(shù)水平及優(yōu)勢(shì)。在油氣資源勘查階段，若一味以價(jià)格優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)性出讓探礦權(quán)，不但會(huì)增加企業(yè)成本，更為致命的是會(huì)讓競(jìng)價(jià)人忽視油氣勘查的風(fēng)險(xiǎn)，陷入資源炒作的怪圈。

第三，競(jìng)爭(zhēng)性出讓區(qū)塊地質(zhì)勘查資料的獲取與流轉(zhuǎn)存在一定的障礙。目前，政府拿出的油氣競(jìng)爭(zhēng)性出讓區(qū)塊的范圍大多來自以往油氣企業(yè)退出的區(qū)塊，這些區(qū)塊范圍內(nèi)的相關(guān)地質(zhì)資料本來就偏少，且匯交托管于國(guó)家石油公司內(nèi)部，往往因公司商業(yè)秘密等因素的限制，不但難以獲取，更不用后續(xù)取得探礦權(quán)的企業(yè)期望通過先期地質(zhì)資料進(jìn)行前期研究。其實(shí)，這種通過勞動(dòng)取得的地質(zhì)勘查資料應(yīng)當(dāng)是具有價(jià)值和使用價(jià)值的一種商品，完全可以鼓勵(lì)企業(yè)作為資產(chǎn)來參與市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，但由于目前相關(guān)法律缺乏對(duì)地質(zhì)勘查資料法律屬性的明確規(guī)定，且實(shí)踐中就地質(zhì)勘查資料與探礦權(quán)之間的關(guān)系也模糊不清，這就使得地質(zhì)勘查資料想作為財(cái)產(chǎn)進(jìn)行交易流轉(zhuǎn)成為一種奢望。

2、油氣勘查區(qū)塊退出機(jī)制不順暢

健全油氣勘查區(qū)塊的退出機(jī)制是我國(guó)油氣體制改革中的一項(xiàng)重要工作。從當(dāng)前油氣體制改革實(shí)踐和我國(guó)的實(shí)際情況來看，其中油氣勘查區(qū)塊退出機(jī)制不順暢的問題是造成油氣體制市場(chǎng)化改革效果不佳的最重要的原因之一。

第一，油氣勘查區(qū)塊退出的法律規(guī)定分散而碎片化。以勘查區(qū)塊退出原因的不同為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)可分為油氣勘查區(qū)塊的自愿退出、強(qiáng)制性退出，以及責(zé)令退出三種情形。對(duì)于第一種自愿退出的情形，主要規(guī)定在《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第22條和第24條中(2)根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第22條規(guī)定：“有下列情形之一的，探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在勘查許可證有效期內(nèi)，向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更登記：(一)擴(kuò)大或者縮小勘查區(qū)塊范圍的；(二)改變勘查工作對(duì)象的；(三)經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)的；(四)探礦權(quán)人改變名稱或者地址的?！钡?4條規(guī)定：“有下列情形之一的，探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在勘查許可證有效期內(nèi)，向登記管理機(jī)關(guān)遞交勘查項(xiàng)目完成報(bào)告或者勘查項(xiàng)目終止報(bào)告，報(bào)送資金投入情況報(bào)表和有關(guān)證明文件，由登記管理機(jī)關(guān)核定其實(shí)際勘查投入后，辦理勘查許可證注銷登記手續(xù)：(一)勘查許可證有效期屆滿，不辦理延續(xù)登記或者不申請(qǐng)保留探礦權(quán)的；(二)申請(qǐng)采礦權(quán)的；(三)因故需要撤銷勘查項(xiàng)目的。自勘查許可證注銷之日起90日內(nèi)，原探礦權(quán)人不得申請(qǐng)已經(jīng)注銷的區(qū)塊范圍內(nèi)的探礦權(quán)。”這是探礦權(quán)人因申請(qǐng)采礦許可證、市場(chǎng)環(huán)境等情況變化、或與有關(guān)主體達(dá)成協(xié)議的自愿退出。對(duì)于第二種強(qiáng)制性退出的情形，雖然現(xiàn)有法規(guī)并沒有明確規(guī)定，但在2009年《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》中卻提出了在同一勘查階段延續(xù)時(shí)強(qiáng)制性縮減區(qū)塊面積的制度，并且在2017年《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》文件中，明確了非油氣探礦權(quán)延續(xù)時(shí)的具體縮減要求。對(duì)第三種責(zé)令退出的情形，《行政許可法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等法律行政法規(guī)之中均有相關(guān)規(guī)定，即因社會(huì)公共利益、或違反法律行政法規(guī)而被發(fā)證機(jī)關(guān)撤銷、吊銷勘查許可證的情況。[5]因此，油氣勘查區(qū)塊退出法律規(guī)定長(zhǎng)期的分散而碎片化，最終也造成了探礦權(quán)人在實(shí)踐中長(zhǎng)期持有油氣勘查區(qū)塊的現(xiàn)實(shí)。

第二，縮減勘查區(qū)塊與最低勘查投入銜接機(jī)制的缺失。實(shí)際上，油氣管理部門為了防止油企“跑馬圈地”的行為，已經(jīng)在《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第17條(3)根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第17條規(guī)定：“探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)自領(lǐng)取勘查許可證之日起，按照下列規(guī)定完成最低勘查投入：(一)第一個(gè)勘查年度，每平方公里2000元；(二)第二個(gè)勘查年度，每平方公里5000元；(三)從第三個(gè)勘查年度起，每個(gè)勘查年度每平方公里10000元。探礦權(quán)人當(dāng)年度的勘查投入高于最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)的，高于的部分可以計(jì)入下一個(gè)勘查年度的勘查投入。因自然災(zāi)害等不可抗力的原因，致使勘查工作不能正常進(jìn)行的，探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)自恢復(fù)正常勘查工作之日起30日內(nèi)，向登記管理機(jī)關(guān)提交申請(qǐng)核減相應(yīng)的最低勘查投入的報(bào)告；登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到報(bào)告之日起30日內(nèi)予以批復(fù)?！敝袑?duì)探礦權(quán)使用費(fèi)和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)作出了具體規(guī)定。規(guī)定最初的初衷是以此來增加礦業(yè)權(quán)人的成本，期望其能夠自覺申請(qǐng)與自身能力情況相符的探礦權(quán)，并且希望其對(duì)沒有能力勘查的區(qū)塊能夠主動(dòng)及時(shí)地退出。但該辦法出臺(tái)至今，對(duì)探礦權(quán)使用費(fèi)和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定20多年一直沒有調(diào)整過，這對(duì)油企持有探礦權(quán)的成本來說，沒有任何經(jīng)濟(jì)性的壓力，自然很少有企業(yè)會(huì)主動(dòng)退出相應(yīng)的勘查區(qū)塊。另外，雖然在該辦法第29條(4)根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第29條規(guī)定：“違反本辦法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)地質(zhì)礦產(chǎn)管理工作的部門按照國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門規(guī)定的權(quán)限，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處5萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，原發(fā)證機(jī)關(guān)可以吊銷勘查許可證：(一)不按照本辦法的規(guī)定備案、報(bào)告有關(guān)情況、拒絕接受監(jiān)督檢查或者弄虛作假的；(二)未完成最低勘查投入的；(三)已經(jīng)領(lǐng)取勘查許可證的勘查項(xiàng)目，滿6個(gè)月未開始施工，或者施工后無故停止勘查工作滿6個(gè)月的?！敝袑?duì)未完成最低勘查投入的罰則有相應(yīng)規(guī)定，但該條規(guī)定的行政處罰措施之間跨度太大，沒有過渡銜接，同時(shí)也缺乏與第22條中關(guān)于縮小勘查區(qū)塊范圍的銜接。這將導(dǎo)致油氣探礦權(quán)的監(jiān)管效果很難顯現(xiàn)。

第三，探礦權(quán)人退出油氣勘查區(qū)塊的動(dòng)力嚴(yán)重不足。探礦權(quán)人持有油氣勘查區(qū)塊的成本主要在于其取得油氣探礦權(quán)后每年必須繳納的探礦權(quán)使用費(fèi)。然而，根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第12條(5)根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第12條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行探礦權(quán)有償取得的制度。探礦權(quán)使用費(fèi)以勘查年度計(jì)算，逐年繳納。探礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：第一個(gè)勘查年度至第三個(gè)勘查年度，每平方公里每年繳納100元；從第四個(gè)勘查年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超過每平方公里每年500元。”規(guī)定可知，雖然我國(guó)明確了探礦權(quán)的使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，且規(guī)定采取逐年繳納的方式，但最高標(biāo)準(zhǔn)卻不超過500元/km2·a。按照當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平，對(duì)于油氣探礦權(quán)人而言，不到500元的持有成本過于偏低，其并不一定因考慮到持有成本的因素會(huì)盡快實(shí)施油氣勘查，造成資源的閑置與荒廢。同時(shí)，油氣管理部門因探礦權(quán)人怠于實(shí)施勘查活動(dòng)，面臨著無新油氣區(qū)塊可供競(jìng)爭(zhēng)性出讓的情況，這在一定程度上也阻礙了油氣勘探開發(fā)技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展。

3、油氣勘查開采監(jiān)管體制的疏漏與不足

油氣勘查開采的監(jiān)管是油氣管理工作不可或缺的組成部分，對(duì)維護(hù)油氣資源勘查開采秩序，遏制違法行為，均起到了有效保障的重要作用。然而，我國(guó)油氣行業(yè)的政策法規(guī)還很不完善，在監(jiān)管上存在著很大的障礙。

第一，管理部門職能交叉導(dǎo)致多頭監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)問題。雖然原國(guó)土資源主管部門對(duì)油氣資源的勘查開發(fā)活動(dòng)負(fù)有主要的監(jiān)督管理職能，但有關(guān)主管部門也有義務(wù)協(xié)助國(guó)土資源部門行使相應(yīng)的監(jiān)督管理權(quán)。而且在油氣資源開發(fā)實(shí)踐的過程中涉及農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、交通等多家職能部門，油氣行業(yè)總體而言就覆蓋了上游的勘探開發(fā)、中游的煉化儲(chǔ)運(yùn)和管道建設(shè)、下游的油氣市場(chǎng)，以及安全環(huán)保、財(cái)稅5個(gè)領(lǐng)域，然而簡(jiǎn)單的原則性規(guī)定并沒有實(shí)際解決多頭監(jiān)管、職能交叉的現(xiàn)實(shí)沖突問題。例如，僅在油氣市場(chǎng)領(lǐng)域，涉及的監(jiān)管部門就有自然資源部、國(guó)家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部四個(gè)部委，這樣多頭管理的局面反而會(huì)造成監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一，容易引發(fā)監(jiān)管套利或監(jiān)管真空的問題出現(xiàn)。

第二，現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)定缺乏對(duì)油氣資源的專項(xiàng)規(guī)制內(nèi)容。我國(guó)礦產(chǎn)資源監(jiān)管的法律規(guī)定多以固體礦產(chǎn)為對(duì)象進(jìn)行制定，而油氣資源自身有別于固體礦產(chǎn)的特點(diǎn)，油氣資源勘查開發(fā)的監(jiān)管規(guī)定應(yīng)當(dāng)在立法理念、立法內(nèi)容上有所區(qū)別。但立法者顯然還沒有意識(shí)到現(xiàn)行不加區(qū)分的監(jiān)管規(guī)定，必然會(huì)影響著油氣資源監(jiān)管的實(shí)效與長(zhǎng)期發(fā)展。另外，油氣管理部門對(duì)勘查作業(yè)的監(jiān)管考核方式過于單一。在實(shí)踐中，油氣勘查區(qū)塊登記面積普遍較大，但油氣管理部門往往沒有考慮實(shí)際特點(diǎn)，仍然更多的是以勘查投入資金為標(biāo)準(zhǔn)來判斷勘查活動(dòng)的展開情況。為實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管探礦權(quán)人的勘查活動(dòng)，監(jiān)管考核的內(nèi)容還應(yīng)當(dāng)拓展納入探礦權(quán)人在油氣基礎(chǔ)調(diào)查、目標(biāo)優(yōu)選評(píng)價(jià)、綜合研究等方面花費(fèi)時(shí)間和投入的比例，這樣才更有利于激發(fā)探礦權(quán)的機(jī)制創(chuàng)新與市場(chǎng)活力。

第三，亟需進(jìn)一步加強(qiáng)綠色勘查監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建與完善。隨著礦業(yè)領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，自然資源部在2018年發(fā)布的《綠色勘查指南》是我國(guó)第一個(gè)綠色勘查的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，這標(biāo)志著我國(guó)的綠色勘查工作已經(jīng)開始進(jìn)入了制度化、規(guī)范化的新征程。但《綠色勘查指南》目前僅作為部門工作文件的效力級(jí)別，是否能夠切實(shí)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明理念在油氣勘查活動(dòng)中的貫徹和實(shí)施仍然值得研究，畢竟相關(guān)綠色勘查的具體規(guī)定鮮見于現(xiàn)有法規(guī)中，那么何談對(duì)違反該規(guī)定內(nèi)容的監(jiān)督和責(zé)任承擔(dān)。為此，構(gòu)建綠色勘查的監(jiān)管機(jī)制迫切而必要，特別是在目前監(jiān)管事項(xiàng)主要集中在作業(yè)安全等方面，而對(duì)生態(tài)性指標(biāo)監(jiān)管的內(nèi)容較為匱乏的尷尬現(xiàn)實(shí)下，綠色勘查監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建和完善對(duì)我國(guó)油氣勘查開發(fā)管理工作提出了新的更高要求。我國(guó)正處于工業(yè)文明向生態(tài)文明發(fā)展的重要階段，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式已經(jīng)難以滿足油氣行業(yè)發(fā)展的需要，行政管理也向“底線”和“服務(wù)”為導(dǎo)向發(fā)展等，這都在很大程度上要求創(chuàng)新監(jiān)管方式，進(jìn)一步健全完善監(jiān)管體制。

二、我國(guó)油氣勘查開采體制市場(chǎng)化改革的價(jià)值顯現(xiàn)

雖然我國(guó)油氣勘查開采體制的試點(diǎn)工作一直在不斷地推出制度創(chuàng)新，但油氣體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)后也逐漸顯現(xiàn)了一定程度的“瓶頸”和“倦怠”，究其原因，在于傳統(tǒng)油氣管理體制的僵化和弊端，需要堅(jiān)定地推動(dòng)油氣體制市場(chǎng)化改革工作的進(jìn)一步開展。我國(guó)過去幾十年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，要相信市場(chǎng)，尊重市場(chǎng)，必須堅(jiān)持讓市場(chǎng)在油氣資源配置中發(fā)揮決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用，促進(jìn)油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和滿足人民美好生活需要。

(一)打破油氣資源勘查開采的專營(yíng)與壟斷

一方面，我國(guó)油氣資源的管理長(zhǎng)期實(shí)行國(guó)家一級(jí)管理的壟斷模式。這種行政壟斷導(dǎo)致我國(guó)油氣資源勘查開發(fā)實(shí)行的是計(jì)劃管理模式，這意味著油氣資源勘查開發(fā)的主體被限制在少數(shù)幾個(gè)主體之間，市場(chǎng)主體呈現(xiàn)出高度單一、市場(chǎng)活力嚴(yán)重不足的現(xiàn)象。以石油資源的勘探為例，在2015年油氣勘查開采體制改革試點(diǎn)之前，我國(guó)享有石油資源勘查權(quán)利的公司只有四家國(guó)有大型石油企業(yè)，(6)中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司、中國(guó)石油化工集團(tuán)有限公司、中國(guó)海洋石油集團(tuán)有限公司、陜西延長(zhǎng)石油集團(tuán)有限責(zé)任公司。而市場(chǎng)上的其他石油公司只允許從事與石油上游業(yè)務(wù)無關(guān)的業(yè)務(wù)。這四家國(guó)有石油公司享有石油勘查的專營(yíng)權(quán)，嚴(yán)重地阻礙了油氣行業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程。另外，這四家國(guó)有大型石油公司僅憑借申請(qǐng)?jiān)谙鹊牡怯浄绞剑涂梢匀〉孟鄳?yīng)油氣區(qū)塊勘探開發(fā)的準(zhǔn)入，在繳納相應(yīng)的探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)后，就順利地實(shí)現(xiàn)了其對(duì)相應(yīng)油氣區(qū)塊權(quán)利的全覆蓋。按照相關(guān)規(guī)定，(7)根據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款管理辦法》第5條規(guī)定。權(quán)利人所繳納油氣探礦權(quán)的使用費(fèi)，是依據(jù)其所占有的油氣區(qū)塊面積計(jì)算的，并且可逐年進(jìn)行繳納相應(yīng)的費(fèi)用。同時(shí)，該規(guī)定還對(duì)繳納費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)有一定的要求，如前三年繳納費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)是每年100元/km2，而從第四年度起繳納費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)是每年增加100元/km2，但對(duì)上限有每年不超過500元/km2的要求。對(duì)采礦權(quán)使用繳納的費(fèi)用，每年按礦區(qū)則不超過1000元。少數(shù)幾家國(guó)有石油公司用極低的資金成本就可以取得大量的油氣資源區(qū)塊，這種體制優(yōu)勢(shì)是其他油氣公司無法競(jìng)爭(zhēng)的。

另一方面，對(duì)外合作的油氣專營(yíng)權(quán)成為油氣領(lǐng)域市場(chǎng)化進(jìn)程的重大“絆腳石”之一。在油氣對(duì)外合作和外資引進(jìn)活動(dòng)中，相關(guān)法律法規(guī)(8)《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》和《對(duì)外合作開采陸上石油資源條例》。已經(jīng)分別明確規(guī)定了海上的對(duì)外專營(yíng)權(quán)歸中海油享有，路上的對(duì)外專營(yíng)權(quán)歸中石油和中石化所享有。就連中海油“登陸”從事對(duì)外合作活動(dòng)，中石油、中石化“下?！睆氖聦?duì)外合作都成了絕對(duì)的禁止事項(xiàng)，更不用說其他市場(chǎng)主體的“非分之想”。這種高度的行政壟斷嚴(yán)重地限制了油氣資源的投資和勘查開發(fā)。雖然國(guó)務(wù)院為了引導(dǎo)和支持民間資本能夠順利進(jìn)入油氣勘查開采領(lǐng)域，曾在2006年和2010年先后兩次下發(fā)了相關(guān)文件，(9)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》。并在文件里提出采取民間資本與國(guó)有石油企業(yè)合作的形式來開展油氣勘探開發(fā)活動(dòng)。但由于油氣勘查開采的市場(chǎng)化準(zhǔn)入問題一直懸而未決，特別是民營(yíng)企業(yè)等其他市場(chǎng)主體難以名正言順地進(jìn)入油氣行業(yè)。[6]因此，油氣投資領(lǐng)域也必將成為未來幾年的改革重地。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，油氣資源作為國(guó)家重要的戰(zhàn)略物資的地位被高度重視，計(jì)劃管理模式也充分發(fā)揮了其指令性、宏觀性、高效性的優(yōu)勢(shì)。我國(guó)調(diào)整油氣資源法律關(guān)系的立法也主要集中在少數(shù)幾部法律法規(guī)中，(10)如《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等。這些法律規(guī)定不但宣示了我國(guó)油氣資源管理長(zhǎng)期實(shí)行的是國(guó)家一級(jí)管理模式，也在一定程度上推動(dòng)了油氣資源領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性的專營(yíng)和壟斷。為此，油氣勘查開采體制的市場(chǎng)化改革首當(dāng)其沖的就是能夠打破油氣行業(yè)國(guó)企寡頭壟斷的格局，讓民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)資本有機(jī)會(huì)進(jìn)入油氣勘查開采領(lǐng)域，促進(jìn)油氣勘查開采領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)油氣勘查開采產(chǎn)業(yè)的發(fā)展活力，最終提升油氣勘查開采的競(jìng)爭(zhēng)力。

(二)全面深化國(guó)有油氣企業(yè)改革與釋放活力的發(fā)展需要

在很長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，國(guó)有企業(yè)在我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了難以替代的作用。由于歷史原因，部分大型國(guó)有油氣企業(yè)長(zhǎng)期肩負(fù)著“企業(yè)辦社會(huì)”(11)企業(yè)辦社會(huì)，主要是針對(duì)傳統(tǒng)的大型國(guó)有企業(yè)而言，企業(yè)建立和興辦了一些與該企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)沒有直接聯(lián)系的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了企業(yè)和職工在生活、福利、社會(huì)保障等方面的社會(huì)職能。的職能，油氣企業(yè)供水、供電、供暖、學(xué)校、醫(yī)院等附屬機(jī)構(gòu)自稱體系，關(guān)聯(lián)交易和內(nèi)部交叉補(bǔ)貼的現(xiàn)象比較普遍，生產(chǎn)效率低下一直也被詬病。所以，當(dāng)前國(guó)有油氣企業(yè)改革已成為全社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域之一。美國(guó)《財(cái)富》雜志在2016年對(duì)世界500強(qiáng)公司進(jìn)行過排名，雖然在排行榜上我國(guó)中石油、中石化兩公司的營(yíng)業(yè)收入遠(yuǎn)高于?？松梨凇⒖捣频仁澜缰凸?，但其利潤(rùn)率僅約為3.82%和1.16%，而康菲石油公司的利潤(rùn)率約為12.27%，這明顯暴露出我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)的水平與其他油氣發(fā)達(dá)國(guó)家之間的巨大差距。[7]

為改變這種不爭(zhēng)事實(shí)的差距，我國(guó)開始在油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”，特別是《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見》的出臺(tái)，這標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)正式啟動(dòng)對(duì)石油天然氣管網(wǎng)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制的改革工作。該文件出臺(tái)前，油氣管道運(yùn)營(yíng)專屬于中石化、中石油等單位，且這些單位之間也不能互通互用，這在很大程度上造成了管道資源的浪費(fèi)和低效。為此，我國(guó)油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的改革工作將首先著手于組建國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)公司，新公司的成立不但可以有效整合中石化、中石油、中海油等國(guó)有大型油企的管網(wǎng)資產(chǎn)，還可以實(shí)現(xiàn)油氣企業(yè)管輸和銷售業(yè)務(wù)的分開。另外，隨著“一帶一路”的推進(jìn)和建設(shè)，這為我國(guó)油氣公司“走出去”創(chuàng)造了有利條件和巨大的國(guó)際空間。在低油價(jià)的國(guó)際大背景下，國(guó)際大型油企迫切需要降低成本，部分公司解除了與現(xiàn)有合作石油公司的高價(jià)合約，轉(zhuǎn)投低價(jià)石油企業(yè)，這也為國(guó)內(nèi)盡快充分釋放骨干油氣企業(yè)活力，形成價(jià)格低廉、服務(wù)質(zhì)量穩(wěn)定的石油公司，并為積極地開拓國(guó)際市場(chǎng)提供難得的機(jī)會(huì)。

另外，碳達(dá)峰、碳中和愿景目標(biāo)(以下簡(jiǎn)稱“雙碳目標(biāo)”)的提出極大地推動(dòng)了我國(guó)油氣企業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型。我國(guó)碳交易市場(chǎng)已經(jīng)順利運(yùn)營(yíng)了第一個(gè)履約周期，并且成為全球規(guī)模最大的碳排放權(quán)交易的市場(chǎng)，第二個(gè)履約周期也已經(jīng)正式啟動(dòng)，這標(biāo)志著碳交易市場(chǎng)建設(shè)逐步進(jìn)入了“深水區(qū)”，亟待進(jìn)一步的探索和升級(jí)。能源綠色低碳轉(zhuǎn)型是國(guó)內(nèi)外和行業(yè)必然趨勢(shì)，油氣行業(yè)毫無疑問將面臨較大沖擊?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》已經(jīng)明確提出，2060年中國(guó)非化石能源消費(fèi)比重將達(dá)到80%以上。從油氣的勘查開采到油氣管道運(yùn)輸，再到油氣儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)，以及油氣產(chǎn)品的定價(jià)等環(huán)節(jié)的問題，無不需要通過堅(jiān)持市場(chǎng)化機(jī)制創(chuàng)新解決。因此，中國(guó)在未來40年內(nèi)能源供應(yīng)體系將發(fā)生結(jié)構(gòu)性重塑，油氣企業(yè)如何在“雙碳目標(biāo)”背景下布局轉(zhuǎn)型將成為該行業(yè)市場(chǎng)化改革中關(guān)注的重點(diǎn)和方向。

(三)建立健全油氣安全環(huán)保體系的保障

礦業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好壞直接與礦山環(huán)保工作的積極性密切關(guān)聯(lián)，特別是在礦業(yè)經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期，礦山環(huán)境恢復(fù)治理基金的建立及資金來源等均有一定程度的“縮水”。油氣企業(yè)是礦區(qū)環(huán)境的破壞和污染者，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)保責(zé)任。但在礦山環(huán)境恢復(fù)治理過程中，礦業(yè)權(quán)人未按礦山開發(fā)利用實(shí)施方案增加必要的資金投入，或不遵守與當(dāng)?shù)卣?、礦產(chǎn)地民眾的環(huán)保契約的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，相關(guān)法律制度又對(duì)環(huán)保契約的規(guī)制不夠完善，致使礦區(qū)維護(hù)生態(tài)保護(hù)正能量的責(zé)任嚴(yán)重缺失。[8]特別是，政府近年來加大了油氣在質(zhì)量、安全、環(huán)保和能耗等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和排放要求。如2018年1月1日起我國(guó)全面實(shí)施國(guó)五汽油、柴油標(biāo)準(zhǔn)，海南省將從2019年7月1日起進(jìn)一步提高標(biāo)準(zhǔn)，要求對(duì)新登記的輕型汽車的汽油、柴油標(biāo)準(zhǔn)全面實(shí)行國(guó)六標(biāo)準(zhǔn)。政府管理部門通過提高標(biāo)準(zhǔn)的方式，一方面倒逼了煉油企業(yè)積極改進(jìn)成品油的煉制工藝，提高油品質(zhì)量，另一方面也防止了污染重、規(guī)模小、產(chǎn)品質(zhì)量不過關(guān)的油氣企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)。

另外，國(guó)土資源管理部門為加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開采的生態(tài)管控，積極建立礦區(qū)勘查面積抵扣機(jī)制，(12)國(guó)土資源部在2017年先后印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》(國(guó)土資規(guī)[2017]14號(hào))和《關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開采審批登記管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》(國(guó)土資規(guī)[2017]16號(hào))兩個(gè)規(guī)范性文件。如礦業(yè)權(quán)人因生態(tài)保護(hù)、公益性重點(diǎn)工程建設(shè)等原因需要調(diào)整礦產(chǎn)勘查范圍的，權(quán)利人可憑相關(guān)證明文件申請(qǐng)抵扣需縮減的勘查面積。但若礦業(yè)權(quán)人未完成相應(yīng)的環(huán)保義務(wù)的，相關(guān)的采礦權(quán)禁止辦理轉(zhuǎn)讓變更登記，這在很大程度上也落實(shí)了國(guó)家對(duì)綠色礦山建設(shè)的要求。(13)2017年3月22日，原國(guó)土資源部、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)出臺(tái)了《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》(國(guó)土資規(guī)[2017]4號(hào))，該文件要求加快綠色礦山建設(shè)進(jìn)程，力爭(zhēng)到2020年，新建礦山全部達(dá)到綠色礦山建設(shè)要求。然而綠色礦山建設(shè)不僅僅是簡(jiǎn)單的環(huán)境保護(hù)問題，更是一項(xiàng)系統(tǒng)的復(fù)雜工程，[9]其中對(duì)造成的生態(tài)損害問題的解決也是重要的一環(huán)。生態(tài)損害是生態(tài)環(huán)境惡化的一個(gè)重要人為因素，生態(tài)修復(fù)則是解決生態(tài)損害問題的有效方式，[10]在多元主體已經(jīng)日益成為礦山生態(tài)修復(fù)活動(dòng)中堅(jiān)力量的背景下，盡快建立健全礦山生態(tài)修復(fù)的市場(chǎng)化路徑是當(dāng)務(wù)之急。

三、我國(guó)油氣勘查開采體制市場(chǎng)化改革的制度創(chuàng)新

古人云：“制之有衡，行之有度。”《油氣改革意見》明確了要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，充分利用我國(guó)油氣行業(yè)多年改革發(fā)展奠定的雄厚物質(zhì)基礎(chǔ)和改革回旋余地，更好地讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》的發(fā)布，明確提出加快建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)制度規(guī)則，以及加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。油氣產(chǎn)業(yè)中的勘探、開發(fā)、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏、煉油、化工和銷售等環(huán)節(jié)，均涉及到全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的問題，特別是在油氣管道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等中游和油氣產(chǎn)品銷售等下游環(huán)節(jié)，更需要在深化改革中實(shí)現(xiàn)大市場(chǎng)建立的目標(biāo)。為此，為實(shí)現(xiàn)油氣體制改革的預(yù)期目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)采取長(zhǎng)期的根本制度改革與近期的市場(chǎng)化制度改革相結(jié)合的原則，核心工作便是推進(jìn)油氣體制市場(chǎng)化改革的法治路徑。

(一)完善并有序放開油氣勘查開采體制

1、完善油氣勘查開采體制

我國(guó)長(zhǎng)期以來對(duì)油氣資源的勘查開發(fā)實(shí)行國(guó)家一級(jí)審批登記制度。雖然這種模式在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)為我國(guó)油氣供應(yīng)起到了重大的保障，然而，隨著我國(guó)在全球化分工中扮演的角色和分量愈發(fā)的重要，因油氣上游壟斷帶來的弊端也日益顯現(xiàn)。因此，通過開放礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)來完善油氣勘查開采體制，是油氣體制“破”與“立”的重要有效途徑。

首先，降低油氣企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件和標(biāo)準(zhǔn)，盡快有序地放開油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)。油氣上游市場(chǎng)能否保證市場(chǎng)主體的多樣化、投資渠道的多元化，是能否最終構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系的基礎(chǔ)。特別是，油氣上游市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)遵守公平、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則，確保有條件、有能力、有意愿的投資者能夠有機(jī)會(huì)從事礦業(yè)活動(dòng)。其次，盡快取消油氣對(duì)外合作專營(yíng)權(quán)，搭建油氣對(duì)外合作市場(chǎng)平臺(tái)。油氣資源開發(fā)的對(duì)外合作機(jī)制需要進(jìn)一步明確和完善，特別是在合作對(duì)象的資金、人才、技術(shù)等準(zhǔn)入條件上，放寬油氣外資的市場(chǎng)準(zhǔn)入，為外資投資油氣資源領(lǐng)域打造更加法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境。再次，廢除以油氣地質(zhì)勘查資質(zhì)作為油氣探礦權(quán)申請(qǐng)必要資格的規(guī)定，積極開放全國(guó)的油氣技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)。判斷某個(gè)市場(chǎng)主體油氣勘查的能力，應(yīng)當(dāng)通過競(jìng)爭(zhēng)、調(diào)查等方式來決定的，而不是油氣管理部門的硬性認(rèn)定。油氣管理部門對(duì)資質(zhì)管理的重心應(yīng)放在安全、環(huán)境保護(hù)等方面。最后，應(yīng)當(dāng)立即停止油氣礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓的方式。2016年12月，有關(guān)文件(14)《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》。已經(jīng)明確提出擴(kuò)大礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓的范圍，即除了個(gè)別因特殊情況協(xié)議出讓外，礦業(yè)權(quán)的出讓一律以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式進(jìn)行。同時(shí)，為減少協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)的情況，可通過制定鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)油氣勘查開采的引導(dǎo)性政策，推動(dòng)各類市場(chǎng)主體參與建設(shè)權(quán)責(zé)對(duì)等、利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)機(jī)制。

2、實(shí)行油氣勘查區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)出讓制度

我國(guó)油氣勘查開采長(zhǎng)期的高準(zhǔn)入壁壘已經(jīng)嚴(yán)重影響到油氣產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，阻礙了油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而通過實(shí)行勘查區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)出讓制度，打破油氣準(zhǔn)入壁壘是油氣產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵所在。在近年來的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，政府對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)的管制重點(diǎn)是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，轉(zhuǎn)變成以市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的管理模式。[11]

過去幾十年，我國(guó)已經(jīng)將資源儲(chǔ)量豐富、易發(fā)現(xiàn)的大型和特大型油氣田進(jìn)行了勘查開發(fā)，未來能夠勘查發(fā)現(xiàn)新油氣田的難度預(yù)計(jì)將大幅度上升，若要實(shí)現(xiàn)油氣資源開發(fā)的大突破，除了進(jìn)一步提升油氣勘查開發(fā)的技術(shù)以外，引入更多的社會(huì)資金進(jìn)入油氣勘查開發(fā)領(lǐng)域是更好的路徑。然而，引入資金在現(xiàn)實(shí)中的最大障礙就在于油氣區(qū)塊勘查開采的現(xiàn)有準(zhǔn)入機(jī)制。為此，建議盡快明確并降低油氣勘查開采市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件，制定符合國(guó)情需要的油氣勘查區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)出讓辦法，最終建立公開公平的向符合條件的各類市場(chǎng)主體出讓相關(guān)礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)化機(jī)制。

油氣礦業(yè)權(quán)的出讓應(yīng)當(dāng)采取公開有償?shù)母?jìng)爭(zhēng)方式，并根據(jù)資源條件、勘查程度、開發(fā)條件等情況采取招標(biāo)、拍賣、勘查方案優(yōu)選、工程投入優(yōu)選等方式。例如，在風(fēng)險(xiǎn)高、前景很不明朗的區(qū)塊，可以由企業(yè)提出申請(qǐng)，通過掛牌的方式出讓油氣礦業(yè)權(quán)。在高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，可采取約定未來油氣權(quán)益分成的方式有償出讓油氣礦業(yè)權(quán)。在已探明或風(fēng)險(xiǎn)程度較低的區(qū)域，則應(yīng)當(dāng)采取“價(jià)高者得”方式有償出讓油氣礦業(yè)權(quán)。同時(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮重點(diǎn)國(guó)有油氣企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)多重所有制資本通過發(fā)展混合所有制或以股權(quán)合作等方式來投資國(guó)內(nèi)油氣勘查的開采項(xiàng)目。簡(jiǎn)言之，油氣勘查區(qū)塊的競(jìng)爭(zhēng)出讓機(jī)制，規(guī)范的是油氣探礦權(quán)的“進(jìn)口”，重點(diǎn)是完善油氣勘查的合同管理，可通過約定勘查投入強(qiáng)度和違約責(zé)任等內(nèi)容，保障勘查進(jìn)度的合理推進(jìn)。這也為提升國(guó)內(nèi)油氣資源的接續(xù)能力、保障國(guó)家利益奠定了制度基礎(chǔ)。

3、實(shí)行更加嚴(yán)格的油氣區(qū)塊退出機(jī)制

首先，制定實(shí)施科學(xué)合理的區(qū)塊退出管理辦法，有助于盤活油氣行業(yè)生產(chǎn)要素，促進(jìn)市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)，提升油企提供優(yōu)質(zhì)能源的供給水平?！队蜌怏w制改革意見》實(shí)施的原則是“市場(chǎng)”“公平”“開放”“競(jìng)爭(zhēng)”，這四個(gè)方面的落實(shí)都需要建立在盤活油氣資源的基礎(chǔ)上，而盤活資源的有效途徑就是實(shí)施嚴(yán)格的勘查區(qū)塊退出機(jī)制，以此來促進(jìn)油氣勘查的“真投實(shí)干”，保障了礦業(yè)權(quán)在市場(chǎng)主體間的規(guī)范流轉(zhuǎn)。其次，建立油氣區(qū)塊勘查動(dòng)態(tài)通報(bào)機(jī)制。通過檢查礦業(yè)權(quán)人對(duì)現(xiàn)有油氣區(qū)塊最低勘查投入義務(wù)的履行情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)投入的法定最低勘查標(biāo)準(zhǔn)、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)用的繳納。對(duì)未完成法定最低勘查投入的礦業(yè)權(quán)人，除了應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任外，還應(yīng)當(dāng)注銷其探礦權(quán)。對(duì)未完成勘查合同或勘查承諾情形的礦業(yè)權(quán)人，應(yīng)當(dāng)要求其承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。最后，規(guī)范油氣礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。允許油氣企業(yè)之間以市場(chǎng)化方式轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，在礦業(yè)權(quán)人退出了相應(yīng)的油氣區(qū)塊后，應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)油氣地質(zhì)資料的匯交和使用機(jī)制。當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)人縮減或退出勘查、開采油氣區(qū)塊時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行匯交地質(zhì)成果和資料的義務(wù)。為最大化地發(fā)揮地質(zhì)資料的效用，油氣主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)地質(zhì)資料實(shí)行統(tǒng)一管理，建立地質(zhì)資料公開和共享的使用機(jī)制，并對(duì)地質(zhì)資料使用中的保管、保密、使用制定相應(yīng)的管理辦法。

(二)持續(xù)深化國(guó)有油氣企業(yè)改革

1、完善國(guó)有油氣企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

我國(guó)社會(huì)主義公有制性質(zhì)決定了油氣資源產(chǎn)業(yè)必須由國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，但這并不意味著必須由國(guó)有石油公司壟斷控制。例如，通過混合所有制改革就是在國(guó)有企業(yè)引入非國(guó)有資本的一種產(chǎn)權(quán)制度改革，通過改革形成國(guó)有企業(yè)的混合、多元股權(quán)結(jié)構(gòu)，同時(shí)構(gòu)造有效運(yùn)行的公司治理結(jié)構(gòu)。[12]通過完善國(guó)有油氣企業(yè)法人的治理結(jié)構(gòu)，釋放出被長(zhǎng)期壓抑的社會(huì)生產(chǎn)力，這是油氣產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革發(fā)展的必須經(jīng)之路。一方面，董事會(huì)是公司最為重要的決策機(jī)構(gòu)，建立權(quán)責(zé)對(duì)等的董事會(huì)監(jiān)督機(jī)制尤為重要。為此，通過規(guī)范董事會(huì)的內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，加大對(duì)公司董事的考核評(píng)價(jià)和管理工作，特別是是對(duì)重大決策失誤負(fù)有直接責(zé)任的人員，應(yīng)當(dāng)依法追究其法律責(zé)任。另一方面，健全企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)防止國(guó)有資產(chǎn)流失。新時(shí)代下國(guó)有油氣企業(yè)改革發(fā)展的目標(biāo)和方向是成為具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)。而從我國(guó)國(guó)有油氣企業(yè)發(fā)展的歷史上看，長(zhǎng)期“大而不強(qiáng)”是因?yàn)槠浯蠖嗍且蕾囌男姓侄?，跨部門、跨行業(yè)的配置油氣資源，導(dǎo)致國(guó)有油氣企業(yè)行政色彩濃厚、效率低下使然。為此，鼓勵(lì)具備條件的油氣企業(yè)開展股權(quán)多元化和多種形式的混合所有制，盡快建立起符合現(xiàn)代企業(yè)制度的法人治理結(jié)構(gòu)。

2、推進(jìn)國(guó)有油氣企業(yè)專業(yè)化重組整合

為保持國(guó)有油氣企業(yè)在油氣資源配置中始終處于主導(dǎo)地位，首先應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)在企業(yè)并購(gòu)重組和專業(yè)化整合方面下足功夫。首先，在人事方面推動(dòng)國(guó)有油氣企業(yè)的“瘦身健體”。一方面，推動(dòng)國(guó)有油氣企業(yè)壓縮管理層級(jí)，壓減法人層級(jí)，將投資權(quán)回收到管理層級(jí)三級(jí)以上；另一方面，加大公司內(nèi)部制度的改革力度，在用人事務(wù)上，應(yīng)以合同管理為核心，盡快解決和消化國(guó)企冗員的問題。其次，積極應(yīng)對(duì)國(guó)有油氣企業(yè)剝離辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問題的工作難度。應(yīng)該對(duì)油氣企業(yè)下屬的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)研發(fā)、工程設(shè)計(jì)、軟件開發(fā)、信息服務(wù)等科技研發(fā)業(yè)務(wù)進(jìn)行優(yōu)化整合，實(shí)行內(nèi)部財(cái)務(wù)獨(dú)立核算，并允許其作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)。最后，中央財(cái)政可通過安排國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出等方式給予其必要性的支持。地方各級(jí)人民政府應(yīng)同時(shí)配合油氣企業(yè)做好職工分流等安置工作，既能夠維護(hù)好職工的勞動(dòng)權(quán)益，又能統(tǒng)籌與銜接相關(guān)的社會(huì)勞動(dòng)保障等。國(guó)有油氣企業(yè)改革在油氣體制改革全局中始終處于重要地位，其改革成效關(guān)涉到油氣行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

(三)建立健全油氣勘查開采監(jiān)管機(jī)制

1、加強(qiáng)油氣開發(fā)利用的全過程監(jiān)管

油氣資源勘查開發(fā)是一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，面對(duì)日益呈現(xiàn)的新變化、新情況、新問題，加強(qiáng)油氣勘查開發(fā)利用的全過程監(jiān)管十分必要。首先，油氣勘查開發(fā)涉及社會(huì)公眾利益和礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)在資源安全、公共安全、生產(chǎn)安全、生態(tài)安全和環(huán)境保護(hù)方面加強(qiáng)監(jiān)管。油氣管理部門的主要監(jiān)管任務(wù)是督促礦業(yè)權(quán)人履行產(chǎn)權(quán)人的法定義務(wù)和合同義務(wù)，同時(shí)維護(hù)國(guó)家和公共利益等事項(xiàng)。例如，核算勘查投入，監(jiān)督稅費(fèi)交納，維護(hù)勘查開采市場(chǎng)秩序，促進(jìn)資源保護(hù)和合理利用等。其次，進(jìn)一步嚴(yán)格油氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和輸送、儲(chǔ)氣設(shè)施安全標(biāo)準(zhǔn)，完善非常規(guī)油氣資源產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以確保油氣質(zhì)量和儲(chǔ)運(yùn)安全，通過推動(dòng)海上和陸上油氣輸送通道建設(shè)和安全保障體系建設(shè)，提高油企全球油氣安全運(yùn)輸和資源配置能力。最后，對(duì)油氣勘查開發(fā)中的環(huán)境污染治理工作也應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)督的重要內(nèi)容，以監(jiān)管制度改革補(bǔ)齊生態(tài)短板，讓油氣企業(yè)承擔(dān)起理應(yīng)負(fù)擔(dān)的治理責(zé)任。傳統(tǒng)的在油氣開采、加工、運(yùn)輸、銷售、使用環(huán)節(jié)中的環(huán)保責(zé)任已經(jīng)難以滿足生態(tài)文明建設(shè)工作的需要，通過加快推進(jìn)國(guó)內(nèi)油品質(zhì)量升級(jí)，實(shí)行車用柴油、普通柴油和部分船舶用油并軌的方式也是油氣監(jiān)管的重要途徑之一。

2、建立油氣勘查開發(fā)的新型政府監(jiān)管體系

油氣勘查開發(fā)是油氣資源管理工作的重要內(nèi)容，規(guī)范有序的油氣資源勘查開發(fā)秩序離不開充分有效的監(jiān)督，需要構(gòu)建新型的政府監(jiān)管體系。

首先，規(guī)范政府管理。油氣主管部門的重心應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向制定戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和市場(chǎng)規(guī)則，創(chuàng)造公平公正的市場(chǎng)環(huán)境，減少對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)的直接干預(yù)。油氣管理部門通過改進(jìn)對(duì)油氣市場(chǎng)的監(jiān)測(cè)預(yù)警、總量平衡和運(yùn)行調(diào)節(jié)，建立國(guó)內(nèi)油氣市場(chǎng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和油氣進(jìn)出口企業(yè)協(xié)調(diào)合作機(jī)制，保障國(guó)家油氣供應(yīng)安全和市場(chǎng)穩(wěn)定。另外，油氣管理部門應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)能源信息公共服務(wù)平臺(tái)和油氣地質(zhì)資料信息共享平臺(tái)的建設(shè)力度，為油氣企業(yè)和社會(huì)提供專業(yè)化服務(wù)。

其次，健全監(jiān)管機(jī)制。油氣管理部門建立覆蓋全社會(huì)的油氣監(jiān)管體制，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、交易行為、壟斷環(huán)節(jié)、稅收繳納、環(huán)保安全等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。同時(shí)根據(jù)油氣行業(yè)上下游技術(shù)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，明確各主管部門的監(jiān)管職責(zé)，健全相關(guān)部門有序協(xié)同、分工負(fù)責(zé)的機(jī)制。健全監(jiān)管機(jī)制要抓住矛盾的關(guān)鍵點(diǎn)，從完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管程序方面著手，形成規(guī)范有序、公開透明的監(jiān)管體系。這也是當(dāng)前強(qiáng)化地方政府監(jiān)管職責(zé)，促進(jìn)油氣市場(chǎng)公開透明、秩序公平，保障投資者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者合法權(quán)益的必要選擇。

最后，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式。油氣管理部門應(yīng)當(dāng)推進(jìn)行業(yè)信用體系建設(shè)，建立以誠(chéng)信為核心的油氣監(jiān)管體制，進(jìn)一步構(gòu)建法律約束、行政監(jiān)督、行業(yè)規(guī)范、公眾參與和企業(yè)誠(chéng)信自律有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管新格局。在監(jiān)督管理過程中，政府部門主要履行核準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、監(jiān)督、評(píng)估、處罰等職責(zé)，監(jiān)管重點(diǎn)更多放到資源保護(hù)、資源利用、生態(tài)安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量、社會(huì)公益、依法納稅等環(huán)節(jié)。油氣管理部門加強(qiáng)對(duì)油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管責(zé)任，建立相應(yīng)機(jī)制統(tǒng)籌全國(guó)儲(chǔ)運(yùn)調(diào)度和信息公開。同時(shí)，通過礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度，建設(shè)與油氣礦業(yè)權(quán)國(guó)家一級(jí)管理相適應(yīng)的考評(píng)機(jī)制，做到統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一信息平臺(tái)、統(tǒng)一考核評(píng)價(jià)，完善和擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督的作用。

四、結(jié)語

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)取得了輝煌的業(yè)績(jī)，資源勘查開發(fā)也實(shí)現(xiàn)了跨越式的大發(fā)展，已成為國(guó)際上重要的油氣產(chǎn)業(yè)國(guó)家。然而，油氣管理部門在取得重大成績(jī)的同時(shí)，面臨的挑戰(zhàn)也越來越大，油氣產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期積累的矛盾和問題也越來越突出。國(guó)內(nèi)外油氣市場(chǎng)形勢(shì)的急劇變化也為油氣體制改革提供了難得的有利條件。為此，堅(jiān)定不移地走深化油氣體制改革的道路，將《油氣體制改革意見》付諸實(shí)施到法律層面，做好油氣體制的頂層設(shè)計(jì)，才能不斷地取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展和進(jìn)步。