周芳玉

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)：“落實全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任，用好問責(zé)利器?！盵1]進入新時代以來，全面從嚴(yán)治黨向縱深推進，黨內(nèi)問責(zé)實踐不斷豐富拓展。在問責(zé)過程中，誰來問責(zé)、為何問責(zé)、如何問責(zé)，是問責(zé)的基本問題，與此相對應(yīng)的問責(zé)主體、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)方式，也就成為了黨內(nèi)問責(zé)的基本要素。在中國共產(chǎn)黨一百多年的輝煌歷史中，問責(zé)基本要素作為黨內(nèi)問責(zé)思想的一部分，一直隨著黨的建設(shè)實踐的發(fā)展而不斷發(fā)展。

一、誰來問責(zé)——問責(zé)主體的產(chǎn)生和調(diào)整

問責(zé)主體即有權(quán)向相關(guān)責(zé)任對象質(zhì)詢和追責(zé)的主體，中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的問責(zé)主體，則是黨內(nèi)對自身管黨治黨行為、活動和能力進行監(jiān)督和檢查的機構(gòu)。在中國共產(chǎn)黨的百年歷史中，黨內(nèi)問責(zé)主體不斷調(diào)整和完善，為管黨治黨發(fā)揮了重要作用。

(一)問責(zé)主體初設(shè)

在中國共產(chǎn)黨成立初期，盡管黨內(nèi)沒有設(shè)立專門的問責(zé)機構(gòu)，但黨內(nèi)問責(zé)工作已經(jīng)隨著革命實踐的需要開始了運行。黨的二大即規(guī)定通過黨內(nèi)巡視的方法加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和檢查工作；在黨領(lǐng)導(dǎo)工人罷工運動的過程中，為了保證領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的公正廉潔，通過普選成立罷工工人代表大會，作為最高權(quán)力機關(guān)和黨內(nèi)問責(zé)機關(guān)，檢查黨內(nèi)的貪污腐化行為。

1.設(shè)立監(jiān)察委員會

1927年，為了維護黨的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨的五大建立了中共中央監(jiān)察委員會，這是中國共產(chǎn)黨第一個專門的問責(zé)機構(gòu)。監(jiān)察委員會具有獨立性和權(quán)威性，與同級的黨委會之間存在權(quán)力制衡，這對于發(fā)揚黨內(nèi)民主具有積極意義。同時也表明當(dāng)時黨的領(lǐng)導(dǎo)人已充分意識到“以權(quán)力制約權(quán)力”的重要性，以及監(jiān)察問責(zé)權(quán)必須獨立的重要性。由此開啟了黨內(nèi)問責(zé)的發(fā)展歷程。大革命失敗后，中共被迫轉(zhuǎn)入地下秘密工作，在艱難嚴(yán)峻的革命斗爭中，監(jiān)察委員多數(shù)犧牲，監(jiān)察委員會難以繼續(xù)開展問責(zé)工作，因此黨中央廢除了監(jiān)察委員會，設(shè)立審查委員會，負(fù)責(zé)審查財政、機關(guān)等幾項具體事務(wù)，在特殊時期發(fā)揮了部分問責(zé)作用。此后又相繼設(shè)立中央特別工作委員會、中央黨務(wù)委員會等機構(gòu)以開展問責(zé)工作，但由于受各方條件限制，問責(zé)作用始終難以充分發(fā)揮。

2.重設(shè)監(jiān)察委員會

1945年4月，中共七大召開，總結(jié)了多年來黨內(nèi)問責(zé)的經(jīng)驗教訓(xùn)，全面規(guī)劃設(shè)計了黨內(nèi)問責(zé)機制，重新設(shè)立了監(jiān)察委員會，負(fù)責(zé)決定或取消對黨員的處分，受理黨員的控訴。但由于當(dāng)時處于抗日戰(zhàn)爭后期，不久又開始了解放戰(zhàn)爭，監(jiān)察委員會未能正式成立，黨內(nèi)問責(zé)工作由各級黨委組織部門負(fù)責(zé)。

(二)問責(zé)主體確立

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)人民進行國家建設(shè)的重任。為了加強黨內(nèi)監(jiān)督問責(zé)工作，新中國成立伊始，黨中央就開始著手準(zhǔn)備建立各級黨內(nèi)監(jiān)督問責(zé)機構(gòu)的工作。

1.成立紀(jì)律檢查委員會

1949年11月，中共中央決定成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會，負(fù)責(zé)檢查各級黨組織、黨的干部及黨員違反黨的紀(jì)律的行為，作出處分或取消處分，并加強黨內(nèi)的紀(jì)律教育，以實現(xiàn)全黨的集中與統(tǒng)一。同時在政務(wù)院下設(shè)立中央人民監(jiān)察委員會，黨的紀(jì)律檢查委員會和人民監(jiān)察委員會密切配合，同黨和政府內(nèi)的貪污浪費和官僚主義等現(xiàn)象進行嚴(yán)肅的斗爭。

2.成立監(jiān)察委員會

隨著過渡時期“一化三改”①的深入，社會上的階級斗爭反映到黨內(nèi)來，黨內(nèi)違紀(jì)現(xiàn)象有所增加，紀(jì)律檢查委員會由于種種原因不能擔(dān)負(fù)起問責(zé)主體的重任。因而，在1955年成立了黨的中央和地方監(jiān)察委員會，代替紀(jì)律檢查委員會，負(fù)責(zé)檢查處理黨員和黨組織違反黨章、黨紀(jì)、黨的路線、政策和法律的行為，特別是加強對中央各部門和各省市的高級干部的監(jiān)督。檢查的范圍擴大了，監(jiān)督的成分明顯加強。

3.恢復(fù)重建中央紀(jì)律檢查委員會

“文化大革命”期間，黨內(nèi)問責(zé)機構(gòu)被撤銷?！拔母铩苯Y(jié)束后，黨的十一屆三中全會決定恢復(fù)成立新的中央紀(jì)律檢查委員會，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下工作，負(fù)責(zé)維護黨章、黨紀(jì)，檢查黨的路線、方針、政策和決議執(zhí)行情況，檢查和處理黨組織和黨員違反黨章黨紀(jì)的行為。1993年中央紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公，實行“一套工作機構(gòu)，兩個機關(guān)名稱”的體制，發(fā)揮了重要的歷史作用。

(三)問責(zé)主體擴展

黨的十八大之后，在長期的實踐中監(jiān)察機關(guān)存在著反腐敗力量分散、監(jiān)察范圍過窄等問題，與十八大以來全面從嚴(yán)治黨的新形勢新要求新任務(wù)不相適應(yīng)，因此黨中央著手對國家監(jiān)察體制進行改革，規(guī)定組建國家監(jiān)察委員會，與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公，對國家公職人員實行監(jiān)察全覆蓋，問責(zé)主體的內(nèi)涵范圍不斷拓展，由黨內(nèi)延伸到黨外，形成監(jiān)督問責(zé)合力，推動全面從嚴(yán)治黨進一步向縱深發(fā)展。

二、為何問責(zé)——問責(zé)內(nèi)容的豐富和發(fā)展

問責(zé)應(yīng)有理有據(jù)，問責(zé)的原因即問責(zé)內(nèi)容是非常重要的一個方面。隨著時代的發(fā)展，問責(zé)內(nèi)容不斷豐富與完善。在革命時期，由于黨中央集中精力于民族獨立與解放的革命運動中，對問責(zé)內(nèi)容只寬泛地提出違紀(jì)者應(yīng)問責(zé)的思想；在建設(shè)和改革時期，問責(zé)內(nèi)容的廣度和深度逐漸拓展，分別面向黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部和黨組織作出了問責(zé)規(guī)定；進入新時代，繼續(xù)擴展了問責(zé)情形，問責(zé)內(nèi)容更加嚴(yán)謹(jǐn)全面。

(一)問責(zé)內(nèi)容初現(xiàn)

建黨之初，中共二大黨章即強調(diào)了全黨服從中央、下級服從上級、少數(shù)服從多數(shù)的原則，規(guī)定黨員若違反以上原則，或黨員出現(xiàn)違反黨章、黨紀(jì)及黨的總路線，泄露本黨秘密等情況時，給以嚴(yán)格處分。隨著革命形勢的不斷發(fā)展，問責(zé)內(nèi)容逐漸豐富。中共五大通過的黨章修正案規(guī)定：“不執(zhí)行上級機關(guān)的決議及其他破壞黨的行為，即認(rèn)為違背黨的共同意志而處罰之。”[2]此后，中共六大、七大黨章也都有過相關(guān)規(guī)定：凡不執(zhí)行中央和上級組織的決議、違反黨章、黨紀(jì)，及犯了黨內(nèi)認(rèn)為有錯誤的其他過失，各級黨組織應(yīng)當(dāng)給予其相應(yīng)處分。

(二)擴展問責(zé)廣度

首先，對黨員的行為有了更嚴(yán)格的規(guī)范。建國后，隨著國家的各方面建設(shè)逐漸走上正軌，問責(zé)內(nèi)容涉及的范圍更廣，黨內(nèi)相繼出臺各項文件對黨員以權(quán)謀私、工作瀆職、侵犯黨員權(quán)利等違紀(jì)行為進行了問責(zé)規(guī)定，如：對于“有令不行、有禁不止，上有政策、下有對策”[3]707的工作瀆職行為給予相應(yīng)懲罰；對于“利用職權(quán)敲詐勒索、索賄受賄、貪污盜竊、私分公款公物”[3]934等以權(quán)謀私的行為給予嚴(yán)厲處分；對于阻礙黨員行使表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等權(quán)利，阻礙黨員申訴、檢舉，對黨員進行打擊報復(fù)、誣告陷害等侵犯黨員權(quán)利的行為，給予黨紀(jì)處分。

其次，對領(lǐng)導(dǎo)干部失責(zé)情形的界定更加嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致。隨著實際工作的需要，對領(lǐng)導(dǎo)干部失職失責(zé)情形的界定主要體現(xiàn)在以下方面：因自身決策失誤、管理不力、濫用職權(quán)、工作不作為等，致使直接管轄范圍內(nèi)發(fā)生重大事件，造成重大損失或惡劣影響；對黨風(fēng)廉政建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)不力，對嚴(yán)重違法違紀(jì)問題隱瞞壓制，大搞不正之風(fēng)等違反黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的行為；選拔任用干部時違反相應(yīng)規(guī)定，甚至違紀(jì)違法；違反財政、金融、稅務(wù)、審計、統(tǒng)計法規(guī)，弄虛作假；阻撓、對抗監(jiān)督檢查或案件查處；對親屬嚴(yán)重違法違紀(jì)行為知情不管、包庇縱容；等等。

最后，增添了一些面向黨組織的問責(zé)規(guī)定。對于紀(jì)律松弛、作風(fēng)渙散、嚴(yán)重違反黨的紀(jì)律，自身又不能糾正的黨組織，要嚴(yán)肅追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度將其改組或解散。

(三)界清失責(zé)程度

進入新時代，問責(zé)內(nèi)容更加嚴(yán)謹(jǐn)具體、客觀全面。首先，對失責(zé)情形的規(guī)定更加全面。主要體現(xiàn)在以下方面：黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化；黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)沒有切實加強；推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭不堅決不扎實；全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任落實不到位；履行管理、監(jiān)督職責(zé)不力；在涉及人民群眾最直接最現(xiàn)實的利益問題上不作為等，對黨員工作生活的方方面面提出更高要求。

其次，問責(zé)力度的界定更加明晰。當(dāng)出現(xiàn)問題時，應(yīng)依據(jù)事實確定是否應(yīng)該問責(zé)。對于無需問責(zé)的情況，應(yīng)該及時糾錯提醒，不能隨意問責(zé)；對于需要問責(zé)的情況，應(yīng)該遵照程序，分清責(zé)任、嚴(yán)肅問責(zé)。在問責(zé)時，應(yīng)依據(jù)實際情況和問責(zé)規(guī)定來確定問責(zé)的力度，對于及時采取措施挽回?fù)p失，或配合調(diào)查主動承擔(dān)責(zé)任等情形，可以從輕問責(zé)；對于對上級的指示要求落實不到位，在接受調(diào)查時不說明事實，或弄虛作假阻撓問責(zé)工作等情形，便要從重問責(zé)。黨內(nèi)問責(zé)更加實事求是、謹(jǐn)慎客觀。

進入新時代，不僅對黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部和黨組織的建設(shè)提出了更高的要求，對群眾切身利益的實現(xiàn)與否也越來越重視，并通過問責(zé)加以強化。而在問責(zé)時，依照相關(guān)規(guī)定對不同問責(zé)情形采取不同問責(zé)力度，做到問責(zé)“寬嚴(yán)相濟”，問責(zé)內(nèi)容進一步完善。

三、如何問責(zé)——問責(zé)方式的創(chuàng)新和完善

問責(zé)方式合理與否，一定程度上決定了問責(zé)能否發(fā)揮教育警示作用。中共先后制定了面向黨員、黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)方式，體現(xiàn)了嚴(yán)肅問責(zé)又寬嚴(yán)相濟的問責(zé)態(tài)度；隨著黨對問責(zé)認(rèn)識的深入，在責(zé)任劃分方面進行了深入地探索與思考，先后提出明確責(zé)任主體、拓展問責(zé)范圍等思想，并作出終身問責(zé)的規(guī)定，督促領(lǐng)導(dǎo)干部切實擔(dān)負(fù)起自身責(zé)任。

(一)嚴(yán)肅問責(zé)“懲前毖后”

從建黨之初到改革開放前，黨中央對黨員的問責(zé)方式逐漸完善并確定下來，對黨組織的問責(zé)方式也在不斷完善中。

首先，黨中央對黨員的錯誤行為一直采取嚴(yán)肅追責(zé)的態(tài)度。建黨之初，黨中央便作出規(guī)定，對黨員的錯誤行為進行相應(yīng)處罰。中共五大通過的黨章修正案中提出，黨員如有違反黨的意志的行為，則會考慮以警告、黨內(nèi)公開警告、臨時取消黨內(nèi)工作、留黨察看、開除黨籍等方式進行處罰，整個革命時期對黨員錯誤行為的問責(zé)基本圍繞這些方式進行。新中國成立后，對黨員的問責(zé)方式進行了各項明確規(guī)定，“黨員違反黨的紀(jì)律，各級黨的組織可以按照具體情況，分別給以警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍的處分。”[4]

其次，黨中央對黨組織的問責(zé)方式也在同步完善。中共五大通過的黨章修正案規(guī)定，如違背黨的共同意志，對于整個黨部應(yīng)“加以警告，改組或舉行總的重新登記”[2]。經(jīng)過各方面實踐與思考，黨內(nèi)對黨組織的問責(zé)方式不斷完善。中共七大黨章規(guī)定，如違反黨章黨紀(jì)，則按照具體情況對整個組織采取“指責(zé)；部分改組其領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)；撤銷其領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)并指定其臨時的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)；解散整個組織，并進行黨員的重新登記”[5]等處分。

從建黨之初到改革開放前，黨中央對黨員的問責(zé)方式逐漸完善并確定下來，對黨組織的問責(zé)方式也在不斷完善中。這一時期雖然沒有明確提出針對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)方式，僅寬泛地作出中央委員、候補中央委員和各級黨委會委員違反黨紀(jì)或不能履行自身責(zé)任時應(yīng)給以適當(dāng)處分直至開除黨籍的規(guī)定，但也為改革開放后完善面向領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)方式奠定了思想基礎(chǔ)。

(二)落實“關(guān)鍵少數(shù)”責(zé)任

改革開放之后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，對外開放的擴大，國內(nèi)外形勢日益復(fù)雜，對黨的自身建設(shè)提出了更高的要求。黨中央逐漸開始重視對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督問責(zé)，責(zé)任范圍的劃分也逐漸明晰。

首先，明確提出面向領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)方式。首次作出面向領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)規(guī)定是關(guān)于保密工作的規(guī)定，提出各級領(lǐng)導(dǎo)干部如違反保密規(guī)定，視情節(jié)輕重給予批評教育或處分。為了促使領(lǐng)導(dǎo)干部在工作和生活中對自身嚴(yán)格要求，黨中央逐步作出針對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)規(guī)定，提出當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重脫離群眾、給工作造成重大損失、或沒有做到廉潔從政時，應(yīng)依照相關(guān)規(guī)定給予批評教育、組織處理、免職或紀(jì)律處分。進入21世紀(jì)，國家發(fā)展面臨著復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境，對領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)和能力也提出了更高要求，為了加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，為了增強領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)能力和擔(dān)當(dāng)精神，黨中央提出領(lǐng)導(dǎo)干部如有出現(xiàn)相關(guān)失職行為，視情節(jié)輕重給予批評教育、誡勉談話、責(zé)令作出書面檢查、通報批評等處罰，或“調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職和降職”[6]等紀(jì)律處分。

其次，通過明晰責(zé)任范圍、明確責(zé)任主體實現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)。黨中央針對一味強調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)使得決策無人監(jiān)督執(zhí)行的情況，提出建立集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，如果出了問題，追究直接主管人員的責(zé)任。進入21世紀(jì)，黨中央進一步完善對責(zé)任范圍與主體的界定，提出“分清集體責(zé)任和個人責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！盵6]對領(lǐng)導(dǎo)班子追究集體責(zé)任，采取責(zé)令作出書面檢查、通報批評、調(diào)整處理等責(zé)任追究方式，主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任由領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員承擔(dān)，重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任由參與決策的班子其他成員承擔(dān)。

(三)延展問責(zé)時效范圍

進入新時代，為進一步加強問責(zé)的教育及警示作用，促使領(lǐng)導(dǎo)干部真正負(fù)起責(zé)任，問責(zé)時效性進一步拓展，問責(zé)范圍進一步延展。

首先，堅持“權(quán)責(zé)一致”思想是延展問責(zé)范圍的基礎(chǔ)。權(quán)力范圍有多大，責(zé)任范圍就有多大。為防止領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)對自身責(zé)任漠不關(guān)心的態(tài)度，防止出現(xiàn)底下問題不斷而主要領(lǐng)導(dǎo)干部卻毫不知情甚至睜一只眼閉一只眼的情況，在問責(zé)時將問責(zé)范圍合理延展，既要追究當(dāng)事人的責(zé)任，又要追究上級領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，追究黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，促使黨委書記管好自己的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，促使領(lǐng)導(dǎo)干部管好自己的下級，將責(zé)任一層層壓下去。

其次，樹立“終身問責(zé)”思想是拓展問責(zé)時效的關(guān)鍵。為了使問責(zé)更具威懾力，黨中央多次做出關(guān)于“終身問責(zé)”的規(guī)定?！皩嵭薪K身追責(zé)，不得轉(zhuǎn)任重要職務(wù)或提拔使用，已經(jīng)調(diào)離的也要問責(zé)。”[7]《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》中明確規(guī)定：“實行終身問責(zé)，對失職失責(zé)性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重的，不論其責(zé)任人是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或者退休等，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅問責(zé)?！盵8]這有助于促使領(lǐng)導(dǎo)干部形成“用權(quán)就要負(fù)責(zé)一輩子”的終身責(zé)任意識，增強領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)精神。

結(jié)語

黨內(nèi)問責(zé)是全面從嚴(yán)治黨的重要組成部分，是實現(xiàn)黨的自我革命的重要環(huán)節(jié)。黨內(nèi)問責(zé)基本要素的不斷完善，為黨內(nèi)問責(zé)思想的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，也為黨內(nèi)問責(zé)實踐的探索奠定了重要的理論基礎(chǔ)。進入新時代，中國共產(chǎn)黨深入推進全面從嚴(yán)治黨，嚴(yán)肅黨內(nèi)問責(zé)，深化黨內(nèi)問責(zé)實踐，黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平顯著增強，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供了根本保證。

注 釋：

①“一化三改”：“一化三改”是中國共產(chǎn)黨在1953年提出的過渡時期總路線的核心內(nèi)容。“一化”是逐步實現(xiàn)國家的社會主義工業(yè)化；“三改”是逐步實現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會主義改造。