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        共建共治共享理念視角下農(nóng)地旅游化利用中農(nóng)民利益保護(hù)研究

        2023-04-05 13:50:30飛,孔
        安徽農(nóng)業(yè)科學(xué) 2023年3期
        關(guān)鍵詞:決策權(quán)共治農(nóng)地

        張 飛,孔 偉

        (淮陰師范學(xué)院城市與環(huán)境學(xué)院,江蘇淮安 223300)

        近年來,在國家大力支持下,我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展迅猛。隨之,大量農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村旅游用地,即農(nóng)地旅游化利用。農(nóng)地資源不僅是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要基礎(chǔ),也是農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本條件。但現(xiàn)實(shí)中,部分地方在農(nóng)地旅游化利用中往往較多考慮鄉(xiāng)村旅游發(fā)展問題,而忽視農(nóng)民利益保護(hù)問題,從而致使農(nóng)民利益受損現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這一方面降低了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿,另一方面也增加了鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中的矛盾沖突,甚至釀成群體事件,影響當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定,從而反過來制約了鄉(xiāng)村旅游的高質(zhì)量發(fā)展。因此,農(nóng)地旅游化利用中如何保護(hù)農(nóng)民利益是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展亟待解決的課題。筆者從共建共治共享理念的視角探討目前農(nóng)地旅游化利用中農(nóng)民利益受損的成因及對策,以期為保護(hù)農(nóng)民利益提供參考。

        1 農(nóng)地旅游化利用應(yīng)遵循共建共治共享理念

        共建共治共享理念是黨的十九大提出的新型社會治理理念,其強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、社會組織及公民個(gè)人共同參與社會治理,并通過平等協(xié)商、合作互動的方式共同治理社會公共事務(wù),最終共同享有社會治理的成果[1]。在共建共治共享理念中,共建、共治、共享三者是一個(gè)有機(jī)整體,其中共建是基礎(chǔ),共治是關(guān)鍵,共享是目的[2]。共建共治共享理念雖是習(xí)近平總書記在論及社會治理時(shí)提出,但不應(yīng)只將其囿于社會治理問題的分析,而應(yīng)將其作為新時(shí)代中國特色社會主義各項(xiàng)事業(yè)開展的基本原則,包括農(nóng)地旅游化利用工作[3]。

        農(nóng)地旅游化利用主要涉及農(nóng)民、旅游開發(fā)商及政府等利益主體。農(nóng)民是土地流出方,其愿意流轉(zhuǎn)土地是農(nóng)地旅游化利用的開端。旅游開發(fā)商是土地流入方,擁有旅游開發(fā)的資金與能力,其愿意流入土地進(jìn)行旅游開發(fā)才能使農(nóng)地旅游化利用變成現(xiàn)實(shí)。政府則是農(nóng)地旅游化利用中政策的制定者、利益的協(xié)調(diào)者、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供者。三者在農(nóng)地旅游化利用中扮演角色不同,缺一不可。只有三者積極參與,即共建,農(nóng)地旅游化利用才能正常開展。而各利益主體積極參與農(nóng)地旅游化利用的目的主要是從農(nóng)地旅游化利用中獲取利益。因此,共享,即各利益主體共同享有農(nóng)地旅游化利用成果則是激勵(lì)利益主體積極參與的要求。而各利益主體共享農(nóng)地旅游化利用成果需要利益主體在遵循共同規(guī)則的基礎(chǔ)上,通過平等協(xié)商、合作互動的方式共同決定農(nóng)地旅游化利用相關(guān)事宜,即共治。因此,農(nóng)地旅游化利用有序、持續(xù)開展需要農(nóng)民、旅游開發(fā)商及政府共建共治共享。

        共享是農(nóng)地旅游化利用的目的,但它并不是各利益主體平均享有農(nóng)地旅游化利用成果,而是各利益主體按照自己所作貢獻(xiàn)分享農(nóng)地旅游化利用成果[4]。實(shí)現(xiàn)共享這一目的,則需要構(gòu)建完善的共建機(jī)制與共治機(jī)制。完善的共建機(jī)制可以使農(nóng)民、旅游開發(fā)商及政府積極參與農(nóng)地旅游化利用并充分發(fā)揮作用,從而具有合理分享成果的資格;共治機(jī)制則可以防止強(qiáng)勢群體侵占弱勢群體的利益,是各利益主體合理分享成果的保障。

        2 共建共治共享視角下農(nóng)地旅游化利用中農(nóng)民利益受損的主要成因

        目前,農(nóng)地旅游化利用中農(nóng)民利益受損現(xiàn)象較為普遍,農(nóng)民并未獲得其本該獲得的利益,這說明農(nóng)地旅游化利用成果共享目的并未實(shí)現(xiàn)。共建共治共享理念認(rèn)為共享目的的實(shí)現(xiàn)需要共建作為基礎(chǔ),共治作為保障;沒有完善的共建共治機(jī)制,則無法實(shí)現(xiàn)共享的目的。因此,農(nóng)民利益受損表明當(dāng)前農(nóng)地旅游化利用中共建共治機(jī)制并不完善,就農(nóng)民層面而言,主要表現(xiàn)如下:一是農(nóng)民無法有效參與農(nóng)地旅游化利用,從而使得農(nóng)民失去合理分享農(nóng)地旅游化利用成果的資格;二是農(nóng)民無法平等地參與農(nóng)地旅游化利用事務(wù)決策,從而使得其他利益主體侵占農(nóng)民利益成為可能,農(nóng)民合理分享農(nóng)地旅游化利用成果缺乏保障。

        2.1 農(nóng)民難以有效參與農(nóng)地旅游化利用農(nóng)民難以有效參與農(nóng)地旅游化利用之中,首先表現(xiàn)為農(nóng)民參與人數(shù)比例較低,只有少數(shù)農(nóng)民精英較為積極主動地參與農(nóng)地旅游化利用過程,大多數(shù)農(nóng)民并沒有參與其中;其次表現(xiàn)為農(nóng)民參與層次低,參與范圍較窄,主要集中于與自身利益息息相關(guān)的領(lǐng)域,如土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用高低,而不太關(guān)心農(nóng)地旅游化利用方式等問題;再次表現(xiàn)為農(nóng)民的作用無法發(fā)揮,尤其是在旅游開發(fā)階段,農(nóng)民大多被撇在一邊,農(nóng)民在建設(shè)美麗的鄉(xiāng)村環(huán)境、促進(jìn)文旅的深度融合、營造淳樸的鄉(xiāng)風(fēng)氛圍、提供人性化的旅游服務(wù)等方面的作用未得到充分發(fā)揮[5]。農(nóng)民無法有效參與農(nóng)地旅游化利用之中,導(dǎo)致其對農(nóng)地旅游化利用未作出自己應(yīng)有貢獻(xiàn),從而也就無法分享更多農(nóng)地旅游化利用成果。究其原因,主要有以下3點(diǎn):

        首先,農(nóng)民參與農(nóng)地旅游化利用的意愿不高。農(nóng)地旅游化利用過程可分為土地流轉(zhuǎn)與旅游開發(fā)兩個(gè)階段,而在這兩個(gè)階段都存在農(nóng)民參與意愿不足的現(xiàn)象。在土地流轉(zhuǎn)階段,隨著農(nóng)民的非農(nóng)收入越來越高,其對土地依賴程度大大降低,土地在其心目中的價(jià)值也隨之降低,因此許多農(nóng)民并不是十分關(guān)注土地流轉(zhuǎn)過程[6]。在旅游開發(fā)階段,一些農(nóng)民認(rèn)為旅游開發(fā)是旅游開發(fā)商與政府的事情,其只關(guān)心自己的利益能否得到保障,對于旅游開發(fā)相關(guān)事務(wù)漠不關(guān)心[7]。再加上農(nóng)地旅游化利用涉及眾多農(nóng)民,部分農(nóng)民存在“搭便車”心理,不愿意花費(fèi)時(shí)間精力參與農(nóng)地旅游化利用相關(guān)事務(wù)。

        其次,農(nóng)民參與農(nóng)地旅游化利用的渠道不暢。即使農(nóng)民有意愿參與農(nóng)地旅游化利用,但也會由于參與渠道不暢,從而無法參與農(nóng)地旅游化利用過程之中。當(dāng)前,政府和旅游開發(fā)商尚未充分認(rèn)識到農(nóng)民參與的重要性,不重視農(nóng)民參與問題,從而未制定相關(guān)農(nóng)民參與規(guī)章制度、搭建農(nóng)民參與平臺,或雖搭建了平臺但未發(fā)揮作用,致使農(nóng)民參與渠道不暢,嚴(yán)重影響農(nóng)民參與。

        再次,農(nóng)民參與農(nóng)地旅游化利用的能力有限。即使農(nóng)民有意愿也有渠道參與農(nóng)地旅游化利用,但也可能由于能力不足而無法有效參與農(nóng)地旅游化利用之中。相對于土地流轉(zhuǎn)階段,農(nóng)民參與能力不足問題在旅游開發(fā)階段表現(xiàn)得更為突出。鄉(xiāng)村旅游開發(fā)需要項(xiàng)目規(guī)劃、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、運(yùn)營管理等諸多專業(yè)知識,對于大多數(shù)農(nóng)民而言,他們并不具有這些專業(yè)知識。因此,即使他們有機(jī)會參與旅游開發(fā)相關(guān)事宜的決策,但由于自身能力原因,無法就旅游開發(fā)提出有效建議,只能被動地接受旅游開發(fā)商等其他利益主體的安排,存在參與形式化現(xiàn)象。

        2.2 農(nóng)民難以平等地參與農(nóng)地旅游化利用事務(wù)決策農(nóng)民難以平等地參與農(nóng)地旅游化利用事務(wù)決策在土地流轉(zhuǎn)與旅游開發(fā)兩個(gè)階段都有所表現(xiàn)。在土地流轉(zhuǎn)階段,土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)方式如何、流轉(zhuǎn)期限多長、流轉(zhuǎn)租金多少等事務(wù)大多由旅游開發(fā)商、政府(或指派村集體)等決定,農(nóng)民幾乎沒有任何參與決策權(quán)。在旅游開發(fā)階段,農(nóng)民參與決策機(jī)會更少。許多旅游開發(fā)商在獲得土地之后,就將農(nóng)民排除在外,土地如何開發(fā)成為旅游開發(fā)商單方面問題,農(nóng)民根本沒有機(jī)會參與決策。農(nóng)民無法平等地參與農(nóng)地旅游化利用事務(wù)決策,為其他利益主體侵占農(nóng)民利益提供了可能,農(nóng)民利益受損現(xiàn)象則不可避免。究其原因,主要有以下2點(diǎn):

        首先,農(nóng)民平等參與農(nóng)地旅游化利用事務(wù)決策缺少制度保障。雖然許多學(xué)者和政府文件都提出要保障農(nóng)民平等參與農(nóng)地旅游化利用事務(wù)決策權(quán),但現(xiàn)實(shí)中缺少相關(guān)制度安排與細(xì)化措施。農(nóng)民平等參與決策權(quán)究竟包含哪些內(nèi)容、農(nóng)民如何行使這些參與決策權(quán)、其他利益主體侵犯農(nóng)民的參與決策權(quán)應(yīng)受到何種懲罰,這些問題在相關(guān)政策制度中并沒有得到明確。

        其次,農(nóng)民博弈能力較弱?,F(xiàn)實(shí)中,相對于政府和旅游開發(fā)商而言,農(nóng)民擁有的信息、知識、資金、社會關(guān)系等資源較少,博弈能力相對較弱,很難與他們進(jìn)行平等對話。而在農(nóng)地旅游化利用中,這種現(xiàn)象更為突出。這主要表現(xiàn)在:一方面我國農(nóng)地集體所有制存在缺陷,農(nóng)民土地權(quán)利殘缺,政府(或指派村集體)可以土地所有者或土地管理者名義越俎代庖,取代農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的決策權(quán);另一方面,鄉(xiāng)村旅游開發(fā)具有很強(qiáng)的專業(yè)性,政府或旅游開發(fā)商以其資源和能力優(yōu)勢而對鄉(xiāng)村旅游開發(fā)具有主導(dǎo)權(quán)、話語權(quán),農(nóng)民則因其資源和能力弱勢而被邊緣化。

        3 共建共治共享理念視角下農(nóng)地旅游化利用中農(nóng)民利益保護(hù)建議

        3.1 健全農(nóng)民參與機(jī)制,為農(nóng)民合理分享農(nóng)地旅游化利用成果提供基礎(chǔ)

        3.1.1提升農(nóng)民參與意愿。當(dāng)前,農(nóng)民多從個(gè)人利益的角度看待農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)參與問題。當(dāng)農(nóng)民可以從農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)中獲得較多收入時(shí),其參與意愿較高,反之則參與意愿較低。因此,增加農(nóng)民的農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)收益是提升農(nóng)民參與意愿的有效途徑。但要真正提升農(nóng)民參與意愿,還須打破農(nóng)民思想局限性,使農(nóng)民從更高的高度看待農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)參與問題。其實(shí),農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)狀況如何,不僅關(guān)系到農(nóng)民收入能否增加,也關(guān)系到農(nóng)地資源利用、農(nóng)村發(fā)展等問題。因此,目前應(yīng)開展必要的教育引導(dǎo)工作,拓展農(nóng)民視角,使農(nóng)民從鄉(xiāng)村振興的高度認(rèn)識農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)的意義,激發(fā)農(nóng)民參與農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)的熱情,發(fā)揮主觀能動性,實(shí)現(xiàn)真正有效參與[8]。

        3.1.2暢通農(nóng)民參與渠道。首先,積極搭建各種參與平臺,尤其是旅游開發(fā)參與平臺,改變目前由旅游開發(fā)商單方面決定的局面,讓農(nóng)民能充分表達(dá)自己的訴求。其次,積極宣傳,讓農(nóng)民知道有哪些參與平臺及如何參與,并完善參與平臺相關(guān)議事規(guī)則,以充分發(fā)揮參與平臺的作用。再次,運(yùn)用現(xiàn)代通信手段,創(chuàng)新農(nóng)民參與手段。鑒于許多農(nóng)民身處外地,可采用線上線下會議結(jié)合、網(wǎng)上平臺、建立公眾號等方式,以方便農(nóng)民參與,降低農(nóng)民參與的成本。

        3.1.3增強(qiáng)農(nóng)民參與能力。首先,在鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié),應(yīng)優(yōu)先選擇與農(nóng)民參與能力相匹配的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目,盡量上馬農(nóng)民有能力參與的項(xiàng)目。其次,通過多種形式宣傳教育,促使農(nóng)民樹立主動學(xué)習(xí)意識,形成終身學(xué)習(xí)的氛圍。再次,發(fā)揮政府幫扶作用,政府應(yīng)構(gòu)建完善的農(nóng)民培訓(xùn)體系,建立合適的培訓(xùn)平臺,設(shè)計(jì)針對性培訓(xùn)內(nèi)容,采用多元化培訓(xùn)手段,有計(jì)劃地提高農(nóng)民參與的意識與技能。最后,農(nóng)民應(yīng)積極主動地參與到農(nóng)地旅游化利用過程之中,在實(shí)踐中不斷提高自己的參與能力。

        3.2 賦予農(nóng)民平等的參與決策權(quán),為農(nóng)民合理分享農(nóng)地旅游化利用成果提供保障

        3.2.1從制度上明確農(nóng)民參與決策權(quán)的內(nèi)涵與行使程序。首先,明確界定農(nóng)地旅游化利用中農(nóng)民參與決策權(quán)的內(nèi)涵。農(nóng)民參與決策權(quán)至少應(yīng)包括知情權(quán)、表決權(quán)及監(jiān)督權(quán)3項(xiàng)民主權(quán)力[9]。知情權(quán)是參與決策權(quán)中的基礎(chǔ)權(quán)力。完善農(nóng)地旅游化利用信息公開制度,農(nóng)地旅游化利用中重大事項(xiàng)及與農(nóng)民利益相關(guān)事項(xiàng)的信息,都應(yīng)及時(shí)無保留地向農(nóng)民公開,讓廣大農(nóng)民充分了解知曉相關(guān)信息。表決權(quán)是參與決策權(quán)中的核心權(quán)力。按照相關(guān)法律與規(guī)則賦予農(nóng)民一定的表決權(quán),讓農(nóng)民充分表達(dá)自己的訴求,提升農(nóng)民的話語權(quán)。監(jiān)督權(quán)是參與決策權(quán)中的保障權(quán)力。構(gòu)建全過程全方位的監(jiān)督體系,保障農(nóng)民監(jiān)督的主體地位,在利益受侵犯時(shí)可以發(fā)起復(fù)議和申訴,以有效防止其他利益主體侵犯農(nóng)民的利益。其次,細(xì)化農(nóng)民行使參與決策權(quán)的程序。詳細(xì)規(guī)定土地流轉(zhuǎn)與旅游開發(fā)兩大階段中農(nóng)民的知情權(quán)、表決權(quán)及監(jiān)督權(quán)行使條件、內(nèi)容、方式和保障措施。

        3.2.2提高農(nóng)民的博弈能力。首先,完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、村民自治制度等相關(guān)制度。在三權(quán)分置制度框架下,成立具有法人資格的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)地集體所有權(quán)主體,建立健全集體所有權(quán)使用機(jī)制,細(xì)化集體所有權(quán)使用程序,做實(shí)農(nóng)地的集體所有權(quán)。同時(shí),加強(qiáng)村民自治制度改革,規(guī)范村委會選舉程序,明確村委會的職責(zé),完善村委會決策程序和議事規(guī)則,健全對村委會的監(jiān)督機(jī)制,使村委會成為真正代表農(nóng)民利益的組織[10]。通過完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與村民自治制度,防止政府或村干部越俎代庖,侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。其次,提高農(nóng)民的組織化程度。實(shí)踐表明,在利益博弈中,組織代表參與權(quán)利的爭取遠(yuǎn)比個(gè)人有效率和益處。因此,在農(nóng)地旅游化利用中,應(yīng)將農(nóng)民組織起來,以集體的力量參與博弈。再次,構(gòu)建政府與旅游開發(fā)商行為的約束機(jī)制。明確政府和旅游開發(fā)商在農(nóng)地旅游化利用中的角色與職責(zé),以法治方式約束政府公權(quán)力行使,以法治與德治相結(jié)合的方式規(guī)制旅游開發(fā)商行為。

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