● 張務農(nóng)

自2012 年教育部頒布《縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》，至2021 年底，全國2895 個縣級行政單位全部完成義務教育發(fā)展基本均衡督導評估認定工作，標志著我國義務教育基本均衡發(fā)展創(chuàng)建工作全面結(jié)束。教育部2017 年下發(fā)《縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法》，則標志著我國義務教育正式進入優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展創(chuàng)建階段。這也意味著研制義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系成為一項迫切任務。然而，義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展中的“優(yōu)質(zhì)”究竟如何體現(xiàn)，國家政策表述并不完全明晰，有關(guān)要求散落在不同的政策文本中，需要認真分析；學界對此也正在討論中。因此，當前的義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評估指標體系構(gòu)建仍處于初步實踐探索階段，有待進一步反思和優(yōu)化。為此，本研究擬通過對義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系構(gòu)建的政策導向、價值取舍、實踐經(jīng)驗等方面進行分析和反思，以尋求義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評估指標體系構(gòu)建的優(yōu)化路徑。

一、義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系構(gòu)建的政策指引

教育政策是對“教育話題演變歷史審視所形成的認識”，在教育發(fā)展的不同時期，教育政策有不同的話語表現(xiàn)形式［1］。當前，我國義務教育進入了全新發(fā)展階段，教育政策話語也發(fā)生了明顯變化，故有必要對不同階段的政策話語進行對比分析，以了解義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的政策意指。在此，首先將2012 年教育部《縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》與2017 年教育部《縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法》進行對比，目的是通過政策文本比較優(yōu)質(zhì)均衡和基本均衡的差異。進而擴展到更為宏觀的政策文本，以了解在教育現(xiàn)代化藍圖中，義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展應當如何。宏觀的政策主要指，中辦、國辦2019 年印發(fā)的《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案（2018-2022 年）》，中共中央、國務院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》，以及黨的二十大報告。

在對2012 年政策文本與2017 年政策文本對比之前，還需將2017 年政策文本與2021 年教育部辦公廳則印發(fā)的《關(guān)于開展縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建工作的通知》關(guān)系做簡單說明，二者都是關(guān)于義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展創(chuàng)建工作的具體政策。其中，2017 年下發(fā)的《縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法》，包含了4 方面共32 項義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導工作內(nèi)容。2021 年的政策文本則提出“樹立更加科學的教育理念”“實現(xiàn)更加全面的標準化建設(shè)”“建設(shè)更高素質(zhì)的教師隊伍”“提供更高質(zhì)量的教育服務”4 方面的建設(shè)任務，以及對應的20 條建設(shè)攻堅清單。這兩項政策前后呼應，但值得注意的是，2021 年的文件內(nèi)容多是一些原則性的要求，內(nèi)容更為模糊。這兩項政策互相策應構(gòu)成了新時代義務教育優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建和督導工作的基礎(chǔ)。

2012 年與2017 年政策文本的主要區(qū)別：從評估主要內(nèi)容看，2012 年教育部《縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》提出了三方面的評估內(nèi)容：一是評估縣域內(nèi)義務教育校際間均衡狀況；二是評估縣級人民政府推進義務教育均衡發(fā)展工作狀況；三是評估本縣義務教育均衡發(fā)展的公眾滿意度。從相關(guān)政策話語表述可以看出，前兩方面才是評估主體內(nèi)容，公眾滿意度只是“重要參考”。2017 年教育部《縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法》的評估內(nèi)容包括四個維度：資源配置、政府保障程度、教育質(zhì)量和社會認可度。主要的變化，一是教學質(zhì)量維度單獨列設(shè)；二是社會認可度指標不再是參考指標，而成為主體指標；三是均衡發(fā)展的認定標準更高、更全面。結(jié)合同時期其他有關(guān)義務教育發(fā)展的文件，能夠印證這種變化的意圖有三點：一是義務教育發(fā)展已經(jīng)從形式均衡走向內(nèi)在質(zhì)量發(fā)展的實質(zhì)均衡階段；二是突出了以人民為中心的義務教育高質(zhì)量發(fā)展理念；三是義務教育優(yōu)質(zhì)均衡的優(yōu)質(zhì)沒有上限，只有更好。下文結(jié)合有關(guān)政策內(nèi)容對此進一步具體闡述。

（一）資源配置評估標準更為具體，要求也更高，但依然需要在具體實踐中完善

在全國縣域義務教育基本均衡發(fā)展督導指標中，強調(diào)的是義務教育均衡發(fā)展的底線或者門檻指標，參評的條件是達到“省級義務教育學?；巨k學標準”，具體評估指標則包括生均教學、輔助用房、體育場館面積，生均教學儀器設(shè)備值、計算機臺數(shù)、圖書冊數(shù)，以及師生比、教師學歷、職稱8 項指標，然后據(jù)此計算小學、初中差異系數(shù)，進而評估縣域內(nèi)小學、初中校際間均衡狀況。督導辦法中也沒有為每項指標設(shè)置全國統(tǒng)一標準。而在優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段，督導辦法明確提出了更高要求，要求滿足7 項督導指標中的6 項方可達標，且要求余項不能低于要求的85%，所有指標校際差異系數(shù)，小學均小于或等于0.50，初中均小于或等于0.45，高于基本均衡階段督導指標中的0.65、0.55。從政策話語表述看，基本均衡發(fā)展階段的督導用語是“不低于”省級義務教育學?；巨k學標準，優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段的督導話語則是達到基準指標“以上”，督導重心從門檻認定轉(zhuǎn)為托底拔高。且每項指標都有明確的全國統(tǒng)一標準值，一些指標則更全面，如師資指標中增加了百名教師中骨干教師和體、音、美專任教師的數(shù)量要求，以促進學生綜合素質(zhì)發(fā)展。但新的督導評估辦法中的評估內(nèi)容依然是綱領(lǐng)性的，仍十分簡陋，無法為各省、市、地的具體評估提供全面現(xiàn)成的評估指標體系。

（二）政府保障程度指標更全面具體，從重視體制機制改到重視具體指標的落實

在基本均衡發(fā)展督導階段，政府保障工作主要有入學機會、保障制度建設(shè)和教師隊伍建設(shè)三方面，而在優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導階段則強調(diào)政府工作的具體成效，更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)一和學校布局的優(yōu)化。首先，入學機會不再是義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段的內(nèi)容，但這并非意味著入學機會不再重要，而是將其作為一個基本前提，在此基礎(chǔ)上，更加注重學校規(guī)模的合理化、班級規(guī)模的小型化以實質(zhì)性推進教育過程公平。其次，優(yōu)質(zhì)均衡督導也不再強調(diào)體制機制改革，這也不意味著體制機制建設(shè)不再重要，而是將其作為前提，在此基礎(chǔ)上落實“縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育學校建設(shè)標準統(tǒng)一、教師編制標準統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費基準定額統(tǒng)一、基本裝備配置標準統(tǒng)一”［2］，實現(xiàn)學校布局的優(yōu)化、辦學條件的改善、師資力量的提升以及教學質(zhì)量的切實改進。其三，保障制度建設(shè)不再停留于籠統(tǒng)的描述，而是通過具體的數(shù)字標準來落實。如對學校、班級規(guī)模、教師培訓時長、學生核定公用經(jīng)費、教師交流人數(shù)比例、優(yōu)質(zhì)高中招生比例等都有確切的數(shù)字規(guī)定。其四，在教師隊伍建設(shè)方面凸顯了縣級教育行政部門對各校教職工編制和崗位數(shù)量的統(tǒng)籌，以及教師、特別是優(yōu)秀教師在縣域內(nèi)的交流輪崗。但也有個別指標不夠清晰，如新的督導辦法規(guī)定“全縣優(yōu)質(zhì)高中招生名額分配比例不低于50%，并向農(nóng)村初中傾斜”，但具體傾斜的比例不明確，需要各省、自治區(qū)、直轄市在實踐工作中創(chuàng)設(shè)。需重申的是，這些具體指標雖然也可看作是優(yōu)質(zhì)均衡的基線指標或者準入指標，但義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的督導重點不限于基線，應注重基線之上的創(chuàng)造性發(fā)展和自由發(fā)展。

（三）教育質(zhì)量評估指標的細化、拓展與社會認可度指標著力點的調(diào)整

首先，教育質(zhì)量督導標準進一步細化與拓展。政策要求全縣初中三年鞏固率和殘疾兒童少年入學率分別達95%以上；課程評估標準從開足開齊課程拓展到“教學秩序規(guī)范，綜合實踐活動有效開展”等教學過程性指標；學生學業(yè)負擔評估指標則從“有效減輕”到“無過重課業(yè)負擔”。并且增加了學校管理與教學信息化、教師培訓與信息化能力指標，但并未明確設(shè)定具體指標值。新增了相關(guān)科目學生學業(yè)水平在國家義務教育質(zhì)量監(jiān)測中達到的水平要求等。通過對比也可發(fā)現(xiàn)，質(zhì)量評估指標新舊文件雖然不同，但都相對缺乏具體指標值，需在地方性實踐中進一步開發(fā)，且從指標條目看還是偏重于外顯的指標，而且這些指標是否能夠檢測出義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的效度還有待進一步驗證。而那些較為內(nèi)在的，如學生課業(yè)負擔、學校德育工作、校園文化建設(shè)水平等指標，則顯得更為模糊。社會認可度指標的調(diào)整主要是從關(guān)注就近入學、縣域內(nèi)學校校際間辦學條件差距、師資隊伍差距、擇校等轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃?、?yōu)質(zhì)資源共享、規(guī)范辦學行為、實施素質(zhì)教育、考試評估制度改革、教育質(zhì)量等方面的成效，而且明確了社會滿意度評估指標值。但值得注意的是，國家政策盡管對調(diào)查對象的人口比例和樣本結(jié)構(gòu)中的學生家長比例作了明確規(guī)定，但并未就指標值的具體計算辦法作明確規(guī)定。

總之，2017 年督導辦法相對于2012 年督導辦法盡管更加具體，但也有不少政策留白，需要地方根據(jù)具體實際進行創(chuàng)造性構(gòu)建。值得注意的是，相對于2017 年督導辦法的具體化，2021 年教育部辦公廳《關(guān)于開展縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建工作的通知》則提出了“樹立更加科學的教育理念”“實現(xiàn)更加全面的標準化建設(shè)”“建設(shè)更高素質(zhì)的教師隊伍”“提供更高質(zhì)量的教育服務”四方面的建設(shè)任務，以及對應的20 條建設(shè)攻堅清單。政策用更為模糊的話語界定了督導評估的價值取向。這應當理解為對督導辦法具體指標局限性的一種修正：一是為了凸顯優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展沒有固定標準，沒有上限，只有更好，二是為地方教育改革實踐留下充分的探索、創(chuàng)新和優(yōu)化空間。

而更為廣闊的政策脈絡：一是中辦、國辦2019 年印發(fā)的《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案（2018－2022年）》，這一政策將義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展納入了教育現(xiàn)代化實施的總體戰(zhàn)略中；二是《中國教育現(xiàn)代化2035》，這一政策有關(guān)義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的表述更是將其納入了我國教育現(xiàn)代化的中長期發(fā)展戰(zhàn)略中；三是黨的二十大報告，它作為全黨全國各族人民邁上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的關(guān)鍵時刻的大會報告，為義務教育發(fā)展指明了方向［3］。由此進一步拓展和加深了對義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的認識。首先，義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的“質(zhì)”就是新發(fā)展理念對義務教育的要求，也是教育新型現(xiàn)代化的重要組成部分，其基本理念包括：更加注重以德為先，更加注重全面發(fā)展，更加注重面向人人，更加注重終身學習，更加注重因材施教，更加注重知行合一，更加注重融合發(fā)展，更加注重共建共享［4］。其次，義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的核心是以人為本，就是充分體現(xiàn)立德和樹人兩方面的要求：在立德上有效開展理想信念教育、愛國主義教育和思想品德教育；在樹人上落實全面發(fā)展的教育，不斷通過教育教學改革創(chuàng)新，增強人的綜合素質(zhì)，而人的綜合素質(zhì)則要通過德智體美勞五育融合的效果來體現(xiàn)。其三，義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展根本的檢驗標準是人民滿意。而要人民滿意除了通過控輟保學、教育精準扶貧滿足人民的基本教育需求外，還要通過義務教育學校標準化長效機制實現(xiàn)義務教育基本公共服務均等化，解決城鄉(xiāng)教育不均衡、不同質(zhì)問題，以及解決隨遷子女入學待遇同城化問題。

二、義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系構(gòu)建的價值取舍

價值取舍關(guān)系到義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系構(gòu)建的價值傾向問題。價值取舍作為一個價值選擇過程應當重拾某些失落的價值或者特別地強調(diào)某些方面的價值。構(gòu)建義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系，要首先弄清楚義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基本內(nèi)涵，澄清其指標體系構(gòu)建的基本觀念或者底層邏輯，進而在此基礎(chǔ)上做出恰當?shù)膬r值選擇，作為義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系構(gòu)建的倫理依據(jù)。義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系構(gòu)建的價值取舍應著重突出以下幾方面。

（一）在外在辦學資源保障和內(nèi)在質(zhì)量實現(xiàn)的取舍上，更看重內(nèi)在質(zhì)量的均衡

義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，前提是均衡，核心是質(zhì)量，追求的是教育質(zhì)量公平與均衡，實現(xiàn)均衡和優(yōu)質(zhì)的統(tǒng)一［5］。但質(zhì)量本身并不是一個內(nèi)涵確切的概念，質(zhì)量與人的價值取向、價值判斷和社會的需要密切相關(guān)。另外，“質(zhì)量”一詞體現(xiàn)著質(zhì)與量的辯證關(guān)系，即一定的質(zhì)體現(xiàn)著一定的量，但質(zhì)和量并非簡單的對應關(guān)系，因此，在義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系構(gòu)建中簡單設(shè)置一些量的指標，未必能真正體現(xiàn)教育的質(zhì)。還有學者認為，義務教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展的核心體現(xiàn)在人的發(fā)展上，是在合理、均衡配置教育資源的基礎(chǔ)上，基于法律，以人的發(fā)展為根本目的的大視野上的教育發(fā)展觀［6］。義務教育優(yōu)質(zhì)均衡的內(nèi)涵依然是提升教學質(zhì)量，即提升學科的教學質(zhì)量和學生的綜合素質(zhì)，以實現(xiàn)在教育起點不太公平的前提下達到教育結(jié)果的相對公平［7］。然而，人的發(fā)展狀況并不是一個容易測度的指標。盡管我國教育目的對于為誰培養(yǎng)人、培養(yǎng)什么樣的人、如何培養(yǎng)人有著很明確的表述，但這只是一般意義上的描述，人的具體發(fā)展過程和發(fā)展需要千差萬別，對人的發(fā)展質(zhì)量進行界定十分困難?？傊?，義務教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展就是以人的發(fā)展為核心的高質(zhì)量均衡發(fā)展的教育，義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系應能夠充分測度人的全面發(fā)展與個性發(fā)展程度。這涉及對人的發(fā)展不同方面以及具體方面發(fā)展程度的評估及對相應教育價值的判定，并非簡單的指標設(shè)定和數(shù)字分解的問題。

（二）在義務教育均衡發(fā)展和特色發(fā)展關(guān)系上，強調(diào)義務教育特色差異發(fā)展

義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的內(nèi)涵包括兜底均衡的資源配置保障，合格均衡的評價取向，體驗均衡的教育關(guān)懷，特色均衡的差異思想［8］。義務教育均衡發(fā)展的主要矛盾是民眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的多元與多樣化需求與義務教育優(yōu)質(zhì)資源有限供給之間的矛盾，因此個性和卓越是義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的核心訴求［9］。還有學者認為，義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是義務教育在實現(xiàn)入學機會公平后，公平合理配置教育資源，提升學校辦學水平和教學質(zhì)量，突出學校辦學特色，讓每一個孩子都能接受優(yōu)質(zhì)、合適的教育，都能實現(xiàn)所有可能方面的發(fā)展［10］。另有學者認為，義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展應確立以“均衡”和“優(yōu)質(zhì)”為核心訴求的雙維發(fā)展旨向，在努力縮小發(fā)展差距、實現(xiàn)基本均衡的同時，應承認發(fā)展差異，鼓勵特色發(fā)展和優(yōu)質(zhì)發(fā)展，按照“底線標準+特色發(fā)展”的理念重新定義均衡樣態(tài)，探索按照低、中、高三級國家義務教育均衡發(fā)展標準梯度推進全國義務教育實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的均衡路線［11］。由此可見，學者們在此達成的共識，即義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展并非教育的同質(zhì)化發(fā)展，而是能夠體現(xiàn)各地教育特色的義務教育高質(zhì)量均衡發(fā)展。但這也為義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系的構(gòu)建提出了挑戰(zhàn)，即如何判定差異化的內(nèi)容之間是均衡的。差異意味著無法用統(tǒng)一的標準來衡量，而均衡則必然意味著對某一尺度的遵循。為解決這一問題，就要確定優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展中“均衡”的具體內(nèi)涵和外延，同時確定差異化發(fā)展和特色發(fā)展的內(nèi)涵和外延，然后再確定特色化發(fā)展和均衡發(fā)展之間的關(guān)系。若不澄清這些概念，義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展就無法具體實施，只能陷入文字游戲而無法在實踐中落實。

（三）在基本均衡和全面、全過程均衡關(guān)系上，更注重全過程、全要素均衡

綜觀既往研究對義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展內(nèi)涵及概念的理解，發(fā)現(xiàn)義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是在立足于義務教育基本均衡的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)義務教育資源配置、質(zhì)量提升、個性與卓越、公平旨趣追求的全面提升，也是教育質(zhì)量觀、發(fā)展觀、生態(tài)觀的高階融合與追求。從廣義上看，我國義務教育均衡發(fā)展最早期的任務是普九驗收、控輟保學，以保證每一個孩子能夠入學并完成九年義務教育。進而是義務教育均衡發(fā)展督導，以實現(xiàn)全國義務教育的基本均衡發(fā)展，這一階段主要是對標義務教育辦學省級標準，對義務教育辦學的基本資源配置均衡狀況進行評估。而到了優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估階段，評估內(nèi)容既隱含著前兩個階段的基本任務，也將評估的內(nèi)容擴展到了義務教育的所有方面和過程，不僅要繼續(xù)監(jiān)測學生的入學情況、學業(yè)完成情況以及享受的基本教學條件，還要評估學生在德智體美勞諸方面的融合發(fā)展，以體現(xiàn)義務教育起點、過程和結(jié)果的全過程公平；不僅要評估學生的學業(yè)成績，還要評估學校的教育教學理念，體現(xiàn)教育的質(zhì)量觀、發(fā)展觀、生態(tài)觀；不僅要評估物質(zhì)資源配置均衡還要評估師資配置的均衡；不僅要評估義務教育系統(tǒng)各環(huán)節(jié)各要素的均衡，還要切實評估人民對于義務教育發(fā)展的獲得感和滿意度；義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展不僅應最大化滿足學生的發(fā)展需要，也應滿足社會對人才的素質(zhì)的需要。

總之，政策的指引和學術(shù)界對問題的深入討論加深了對義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的認識，也為義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的價值取舍指明了方向，但也為指標體系的研制帶來了挑戰(zhàn)。無論是義務教育的內(nèi)在質(zhì)量，還是義務教育階段人的真實發(fā)展狀況，抑或是對義務教育全要素、全過程均衡進行測度，都并非易事，義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系構(gòu)建已經(jīng)超越了基本均衡發(fā)展階段簡易化、機械化指標體系的搭建階段，進入了多樣化、復雜化的指標體系研制階段，因而“帶來了一些不可回避的問題，包括哪些指標可以用來表達教育質(zhì)量，這些指標面臨怎樣的理論合法性和實踐合理性挑戰(zhàn)”［12］。

三、義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系構(gòu)建的實踐探索

（一）國外實踐經(jīng)驗的參照

義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展及評估指標構(gòu)建是世界性課題，國外對此也進行了有益的探索。根據(jù)羅爾斯提出的公正正義論，所有的社會公益品都必須平等分配，除非對某一種或所有社會公益品的不平等分配將有利于最少受惠者。因此從國際上看，許多國家都十分重視從公平角度推動義務教育均衡發(fā)展。比如，美國每年出版的《教育現(xiàn)況》，從種族差異、性別差異、社會經(jīng)濟背景、地區(qū)差異四個均衡維度，為美國提供了全面測量義務教育均衡狀況的標準；法國教育部出版的《法國教育》中構(gòu)建的指標體系，也包含了分別反映地區(qū)差異、制度公平、受教育者的社會經(jīng)濟背景差異等教育均衡指標內(nèi)容；2004 年，OECD 的指標體系則有29 個指標，而且體現(xiàn)了指標的變動性和發(fā)展性；UNESCO 每年出版的《世界教育報告》則將教育發(fā)展指標體系分解為教育需求、教育供給、入學和參與、教育內(nèi)部效率和教育產(chǎn)出5 個一級指標和公共教育開支占GNP 的百分比、公共教育開支占政府公共總開支的百分比等22 個二級指標［13］。世界銀行《世界發(fā)展報告》提出的評價指標體系則包括教育投入、受教育機會、教育效率、教育成果、性別與教育5 個一級指標與教育的公共支出占GNP 的百分比、教師津貼占支出總額的百分比等16 個二級指標［14］。

另有研究梳理了國外在推進義務教育均衡中的五方面措施：一是教育券制度，由政府發(fā)放教育券給適齡兒童所在家庭，兒童在入學時將教育券交給學校，學校再憑借教育券到政府來換取教育經(jīng)費；二是為保證弱勢群體受教育權(quán)利和機會的教育優(yōu)先區(qū)，主要通過政府出資向弱勢兒童提供額外的教育資源，特別針對因處于不利環(huán)境而陷入困難的弱勢群體；三是為保證學校基本教學教育條件的學校標準化建設(shè)，為推進義務教育均衡發(fā)展提供物質(zhì)平臺和基礎(chǔ)；四是大力扶持弱勢地區(qū)、弱勢群體，通過補償措施保證義務教育的底線均衡；五是借助教師定期流動制度，均衡配置學校間師資力量［15］?？偟膩砜矗瑖饬x務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評估體系的構(gòu)建較為充分地體現(xiàn)了以下三點：每個人都應享有平等的接受教育的自由權(quán)利和機會；保證每個人在資源分配中具有公平的份額；不平等資源的分配要符合最少受惠者的最大利益［16］。

（二）國內(nèi)指標體系的探索

國內(nèi)對于義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系的研究可以分為兩個階段：第一個階段對應義務教育均衡發(fā)展階段的督導評估。該階段的研究雖然主要是為義務教育的基本均衡發(fā)展服務，但研究議題和內(nèi)容實際上已經(jīng)觸及了義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展問題。如有學者以江蘇省為例構(gòu)建了綜合性的義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的量化測度指標，包括義務教育普及與鞏固，優(yōu)質(zhì)義務教育資源均衡配置，城鄉(xiāng)間義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，學校間優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展四方面內(nèi)容［17］。另有研究則構(gòu)建了以教育輸入、教育過程、教育結(jié)果的質(zhì)量均衡為一級指標的義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系。還有學者通過對原有義務教育發(fā)展評估模式及指標選擇等方面存在的矛盾與不足加以反思，對現(xiàn)有縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)條件加以認識，基于教育部印發(fā)的《縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》的督導評估指標，構(gòu)建了以教育機會均衡、資源配置均衡、教育結(jié)果均衡、教育投入和教育公共服務均衡為主要維度的義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評估指標體系［18］。也有學者將基礎(chǔ)教育入學機會優(yōu)質(zhì)均衡指數(shù)、優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源均衡配置指數(shù)、地區(qū)間基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指數(shù)、城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指數(shù)、學校間優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指數(shù)，作為基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展量化測度指標體系［19］。

第二階段是義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導辦法出臺后的研究。由于受政策影響，該階段研究更加突出義務教育的優(yōu)質(zhì)發(fā)展。陳家全運用現(xiàn)代綜合評價的方法，從教育機會、教育質(zhì)量、教育管理三個維度研制指標［20］。尹玉玲則以北京為樣本，構(gòu)建了面向2035 義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系［21］。該體系包括教育資源配置、政府保障程度、學校辦學條件、社會參與程度、學生成長狀況5 個一級指標和48 個二級指標的指標體系。該體系的特色是將政府文件要求的指標、規(guī)劃指標和新增融合指標融合在一起，以體現(xiàn)政策訴求、地方特色和新的教育發(fā)展需求，為指標構(gòu)建提供了一個如何凸顯地方特色的解決方案。薛正斌則專門對義務教育師資均衡發(fā)展指標體系進行了建構(gòu)，包括教師數(shù)量、教師質(zhì)量、師資結(jié)構(gòu)和師資穩(wěn)定4 個一級指標、12 個二級指標和10 個三級指標［22］。該研究也為義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系構(gòu)建研究提供了新的啟發(fā)，即可以先通過專項深入研究，進而構(gòu)建起全面的綜合指標體系。石曉利則通過專家咨詢法和調(diào)查法構(gòu)建了校際優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評估指標體系，分別包括學校建設(shè)、師資力量、學生發(fā)展3 個一級指標，以及相應的8 個二級指標和19 個三級指標［23］。另有研究認為，要充分開發(fā)教育信息化建設(shè)指標，以促進義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展［24］［25］。

通過對指標體系研制現(xiàn)狀的分析，得出的主要經(jīng)驗和認識是：（1）義務教育公共資源配置應當是均等的，甚至應當向薄弱地區(qū)傾斜；（2）義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的指標體系應當體現(xiàn)質(zhì)量中心，即充分體現(xiàn)人的發(fā)展狀況；（3）義務教育優(yōu)質(zhì)均衡是義務教育全過程、全階段、全要素的均衡；（4）義務教育優(yōu)質(zhì)均衡中的特色發(fā)展可以通過規(guī)劃指標和地方性新增指標來解決。這可以作為地方構(gòu)建義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系的重要基礎(chǔ)。但相對于我們對政策指引精神和價值取向的理解來看，仍然存在一些未盡的地方。

三、義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系構(gòu)建的優(yōu)化路徑

總體來看，在有關(guān)政策指引下，通過地方的積極探索，義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系研制取得了明顯進展。但對標政策精神和應然價值取向，當前構(gòu)建的指標體系仍然存在一些缺失或者薄弱地方，在未來的指標體系研制中還應從以下方面進行優(yōu)化。

（一）增設(shè)教育理念指標，深度開發(fā)教育質(zhì)量指標

首先，增設(shè)學校教育理念評估指標。理念支配人的行動，沒有設(shè)置教育理念評估指標的指標體系是缺失的。增加教育理念評估指標也是對教育部《關(guān)于開展縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建工作的通知》提出的“樹立更加科學的教育理念”的回應?，F(xiàn)有的指標體系中普遍缺少這一指標設(shè)置。對教育理念的評估也不難展開，通過校園走訪、教育教學文檔資料查閱就可以達成。其次，深度開發(fā)教育質(zhì)量指標。盡管義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是義務教育全要素的均衡發(fā)展，但質(zhì)量均衡是其核心和靈魂，這也是義務教育優(yōu)質(zhì)均衡評估指標體系區(qū)分于基本均衡指標體系的重要標志。而義務教育的質(zhì)量集中體現(xiàn)在德智體美勞各育的融合程度及其效果，體現(xiàn)在人的全面發(fā)展程度，可以從學會求知、學會生存和學會創(chuàng)新三個層面構(gòu)建指標對此進行評估。這三個層面指標的構(gòu)建與完善不僅能夠體現(xiàn)義務教育的內(nèi)在質(zhì)量標準，也能夠體現(xiàn)新時代的教學理念與教育的知行合一原則。學會求知的目標則可分為學業(yè)水平和學習能力兩個指標，即評估時不能只看學生現(xiàn)有的學業(yè)水平，還要評估學校在學生學習方法、學習能力培養(yǎng)上的實際效果。生存能力教育的評估指標，不僅要看勞動教育課等課程的開設(shè)情況，還要看學生生活習慣的養(yǎng)成、自我生活安排能力和社會生活融入能力［26］。學會創(chuàng)新的評估指標則是學生更高層次能力發(fā)展的評估指標，不僅要評估教師在教學過程中的創(chuàng)新性設(shè)計還要尋找學生創(chuàng)新性學習和創(chuàng)造性解決實際問題的證據(jù)。義務教育是整個國民教育的奠基工程，學會創(chuàng)新指標的融入不僅對義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展意義重大，對于國家未來創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)也具有決定性意義。

（二）解決好均衡發(fā)展和優(yōu)質(zhì)特色發(fā)展的關(guān)系

根據(jù)既有認識，義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展并非要“削峰填谷”，而是要“造峰抬谷”，是要辦多樣特色化發(fā)展的義務教育，以滿足人民群眾多樣化的教育需求［27］。然而均衡發(fā)展和特色多樣發(fā)展存在明顯的矛盾對立性，在具體評估中需找到其統(tǒng)一點，以便為義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展提供確定的、具體的解決方案。通過對既有研究文獻和政策文獻的分析，我們認為義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段的均衡仍然要強調(diào)底線層面的均衡，即國家或公共政府要按照統(tǒng)一標準為義務教育配備資源，但這一標準應根據(jù)經(jīng)濟社會條件變化而同步提升。換言之，國家為全國義務教育發(fā)展制定并動態(tài)調(diào)整底線標準，且通過國家力量保證這一標準的實現(xiàn)，無論是一線城市還是偏遠農(nóng)村，義務學校的國家標準和國家配置的資源都應當是均等的。如果無法達成這一點，義務教育就難以稱得上均衡。但這只是國家的兜底標準。優(yōu)質(zhì)特色發(fā)展則允許各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)自身實際增加配備特色化的教育資源，但同一省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)部的標準也應當是統(tǒng)一的，省、自治區(qū)、直轄市政府也應確保這一標準的落實。以此類推，具體義務學校辦學在依次滿足國家、省、市、縣（區(qū)）標準的基礎(chǔ)上還可以吸收校友等社會捐助改善辦學條件，實現(xiàn)自由、自主發(fā)展。體現(xiàn)在義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系的構(gòu)建上，指標也應分為國家政策規(guī)定指標，省、市、縣（區(qū)）發(fā)展指標和學校特色創(chuàng)新指標。義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評估實踐固然要看重國家層面政策規(guī)定指標的落實情況，更應看重不同省、市、縣（區(qū)），以及具體學校的特色發(fā)展和創(chuàng)新指標。這也意味著在義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段，國家政策中要求的督導指標只是督導指標的基線要求和國家“規(guī)定動作”，更值得珍視的督導指標則是各省、市、縣（區(qū)）、具體學校的“自選動作”的特色和成效。因而整個督導指標體系是開放的而非封閉的，因而任何涉及義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系的開發(fā)都要為此留白。

（三）凸顯教育與信息化融合指標

盡管在義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展過程中國家可以通過督導保障基線均衡，但義務教育學校所處的區(qū)位差異，以及由此導致的義務教育學校發(fā)展支持生態(tài)系統(tǒng)的差異是無法通過國家政策消除的。然而現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展為這一問題的解決至少提供了一種解決方案，如通過虛實結(jié)合的雙軌制數(shù)字學校模式解決農(nóng)村教學點師資短缺，開不齊課、開不好課問題［28］，抑或通過“優(yōu)化教育數(shù)據(jù)服務供給、建立健全長效機制、推進整體性區(qū)域合作、建立兼容匹配的制度保障體系等策略，推動義務教育邁向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的全新格局”［29］。然而教育信息化建設(shè)與傳統(tǒng)的義務教育學?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同，需要政府整合互聯(lián)網(wǎng)公司等市場主體介入，且由于信息化教育服務通常需要購買，這很可能加劇城鄉(xiāng)義務教育學校的信息化基礎(chǔ)設(shè)施資源不均衡和信息鴻溝。因而將信息化指標納入國家層面的督導指標十分必要，這能夠促進重構(gòu)不同層級政府和義務教育學校的新型關(guān)系，通過政府購買或者公共權(quán)力干預等引導互聯(lián)網(wǎng)公司為城鄉(xiāng)義務教育學校提供同質(zhì)化的信息服務。在具體指標建構(gòu)方面，則要從義務教育學校信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀和實際應用兩個維度進行考量?，F(xiàn)有的義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評估指標體系一是缺乏對信息化指標的關(guān)注，二是忽視對信息化設(shè)施應用效果的評估，故未來指標建構(gòu)要凸顯這兩方面。

（四）突出和做實人民群眾滿意度指標

辦人民滿意的教育，努力滿足人民群眾對美好生活的期盼是檢驗義務教育是否優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的根本標準。人民滿意度指標建構(gòu)，一是要深入研究和深入挖掘從哪些方面去滿足人民的教育需求，另一方面則要實地調(diào)查人民群眾對新時代義務教育發(fā)展的切實感受和獲得感。通過對現(xiàn)有研究文獻、政策文獻的分析，義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展應當從以下三個方面滿足人民的需求：一是滿足人民基本教育需求，通過控輟保學、教育精準扶貧、教育基本公共服務均等化、義務教育學校標準化長效機制滿足人民入學難、上學難問題；二是解決義務教育城鄉(xiāng)不均衡、不同質(zhì)問題，以及解決隨遷子女入學待遇同城化問題；三是確保人民對義務教育發(fā)展的切實感受和獲得感方面的測度指標主要圍繞上述三個層面展開，但指標不應封閉，以實時發(fā)現(xiàn)人民的其他特別的教育需求。在具體督導方法、調(diào)研方式上也應改進，改定時、定點的評估為動態(tài)的監(jiān)測評估。定時、定點評估容易造成數(shù)據(jù)失真，日常的監(jiān)測評估才能真實動態(tài)了解人民對教育的感受，并采取相應的改進策略。故人民滿意度指標評估可通過固定信箱、長期問卷系統(tǒng)、咨政系統(tǒng)及時了解學生、家長、教師、校長、人大代表、政協(xié)委員及其他群眾對義務教育的感受、意見、建議?？傊热蝗嗣駶M意是義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的根本檢驗標準，就要確保這一督導指標的及時、真實、有效。