李嘉　梁城城

黨的十九大報(bào)告指出，堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。我國的住房供給主體仍然由“市場—政府”二分構(gòu)成：在市場方面，是以開發(fā)企業(yè)為主體供應(yīng)商品房；在保障性住房方面，是以政府為主提供基本保障。非營利組織等第三部門尚未直接參與到保障性住房建設(shè)和運(yùn)營領(lǐng)域中。

隨著我國房地產(chǎn)市場整體進(jìn)入存量發(fā)展階段，市場結(jié)構(gòu)和主要矛盾發(fā)生深刻變化。2021年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出“大力發(fā)展保障性租賃住房”。這是黨中央、國務(wù)院基于對當(dāng)前房地產(chǎn)市場和保障工作的深層次矛盾的準(zhǔn)確把握，作出的重大決策部署。

截至2022年8月，全國已建設(shè)籌集保障性租賃住房256萬套間，能夠解決700萬新市民、青年人的住房問題。在整個“十四五”期間，40個重點(diǎn)城市計(jì)劃新增保障性租賃住房650萬套間。

但是，無論是過往的多類型保障性住房，還是未來重點(diǎn)發(fā)展的保障性租賃住房領(lǐng)域，政府主導(dǎo)模式面臨融資渠道有限、監(jiān)管機(jī)制不完善、準(zhǔn)入和退出機(jī)制不嚴(yán)密、租金設(shè)定缺乏彈性等問題。這些問題不僅會降低保障性住房的分配效率，也對政府部門的管理能力提出了挑戰(zhàn)。面對這些問題，第三部門——非營利機(jī)構(gòu)的介入，或許會對以上保障性住房的“市場失靈”和“政府失靈”狀況形成補(bǔ)充。英國房地產(chǎn)市場發(fā)育較早，發(fā)展程度非常成熟，在社會保障住房供給方面，形成了非常完備的體系，并且第三部門——住房協(xié)會（Housing Association）和建筑協(xié)會（Building Societies）在保障性住房供給和整個房地產(chǎn)市場穩(wěn)定中都扮演了非常重要的角色。因此，本文嘗試概述英國住房協(xié)會和建筑協(xié)會的基本狀況，旨在為我國未來保障性住房供給和房地產(chǎn)市場穩(wěn)定提供借鑒。

一、英國住房協(xié)會：英國保障性住房運(yùn)營的重要主體

（一）英國住房協(xié)會概況

英國住房協(xié)會是一種長期受到英國政府委托和支持，由志愿人員和專業(yè)員工一起運(yùn)作的集儲蓄、貸款、建房、售房、租賃、維修與管理等業(yè)務(wù)于一身的非營利性的社會組織，它主要是向低收入家庭、年輕單身、離婚者、老年人和殘疾人提供住房。

1775年，英國成立了世界上第一個住房協(xié)會——克特利住房協(xié)會；1845年，英國成立了第一家永久性住房協(xié)會——都市公平住房協(xié)會；1874年，英國頒布了《住房協(xié)會法》明確了住房協(xié)會的法律地位；1974年英國頒布的《住房法》，將住房協(xié)會全面納入社會住房體系，并建立登記注冊和新?lián)芸钪贫?，建立住房補(bǔ)貼體系，政府資助住房協(xié)會發(fā)展；1980年前后，為配合英國住房私有化和社會化，地方議會把大量公共租賃住房移交給住房協(xié)會管理，因此住房協(xié)會的機(jī)構(gòu)數(shù)量與業(yè)務(wù)規(guī)模也得到進(jìn)一步發(fā)展；1985年《住房協(xié)會法》建立了完整的住房協(xié)會制度，是民間互助組織；進(jìn)入21世紀(jì)，英國政府發(fā)布的一系列住房法規(guī)、改革措施等，如2017年的《住房白皮書》都大力鼓勵住房協(xié)會發(fā)展。根據(jù)英國統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，自1974—2018年間，住房協(xié)會建設(shè)的房屋完工量從年度9000套上升到38350套，增加了3.3倍，占全英整個房屋完工量的17.9%，成為英國住房供應(yīng)重要主體。

（二）英國住房協(xié)會的特色

1、作為“第三方”的住房協(xié)會

住房協(xié)會是英國社會住房的主要建設(shè)機(jī)構(gòu)，同時也是住戶租金補(bǔ)貼和租房折扣的主要推行機(jī)構(gòu)，成為公共住房領(lǐng)域里除政府和私人之外重要的“第三方”。作為非盈利機(jī)構(gòu)，住房協(xié)會向住戶收取的租金要低于私人出租房屋的租金，但作為私人合作性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，要通過租金收入維持其管理和維修住房等方面的支出，住房租金必須達(dá)到成本租金水平。在英國的住房供應(yīng)體系里，私人、企業(yè)或機(jī)構(gòu)房東持有的房源主要是滿足高收入者的住房需求；住房協(xié)會是社會住房出租的主要機(jī)構(gòu)，其房源主要面對的人群是中低收入者，且社會住房房租低于市場租金；還有一些面對“夾心層”的特殊項(xiàng)目，比如Rent-to-Buy項(xiàng)目，介于保障性和競爭性之間（如圖1）。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2021年，主要由住房協(xié)會提供的社會住房在整個社會住房存量中占24%左右，與私人租賃房源存量占比基本持平（26%）。

2、政府在財(cái)政資金和土地供應(yīng)方面對住房協(xié)會的大力支持

1874年，英國頒布了專門的《住房協(xié)會法》，明確了住房協(xié)會的法律地位。1974 年英國頒布《住房法》成為住房協(xié)會發(fā)展的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，政府將住房協(xié)會全面納入社會住房體系，并建立登記注冊和新?lián)芸钪贫?，正式確立了住房協(xié)會的主導(dǎo)地位。英國不僅在住房法規(guī)中有關(guān)于住房協(xié)會的內(nèi)容，而且在土地法、稅法、慈善法等其它法律中有對住房協(xié)會的相關(guān)內(nèi)容，從制度上保障住房協(xié)會的穩(wěn)定運(yùn)行發(fā)展。

英國政府每年都向住房協(xié)會投入大量資金，隨著協(xié)會規(guī)模的不斷擴(kuò)大和住房事務(wù)的不斷延伸，財(cái)政資金的投入量也日益增加。另外，英國政府對住房協(xié)會的土地支持方式多種多樣，如給予其土地優(yōu)先購買權(quán)，或是對其實(shí)行土地定向交易，較為普遍的做法是政府將儲備土地或自己購買的土地以優(yōu)惠價格出售給協(xié)會。如果協(xié)會的購地款不足，政府還會向其發(fā)放低息或無息貸款，甚至允許協(xié)會先建房，建成房屋后再支付購地款。住房協(xié)會的房屋建設(shè)可以享受最高水平的稅收減免甚至完全免稅。

3、對住房協(xié)會的監(jiān)管

政府設(shè)置專職機(jī)構(gòu)——社區(qū)住房局（Home and Community Agency，HCA）對住房協(xié)會進(jìn)行監(jiān)管，它明確了住房協(xié)會需要遵守的內(nèi)容，還督促住房協(xié)會發(fā)現(xiàn)問題并積極解決，如果住房協(xié)會出現(xiàn)消極對待的情況，社區(qū)住房局有權(quán)對其進(jìn)行制裁和干預(yù)。英國住房協(xié)會除了受政府監(jiān)督外，還組建有自己的聯(lián)合機(jī)構(gòu)：全國住房協(xié)會聯(lián)盟，進(jìn)行自我監(jiān)督和制約，構(gòu)建了穩(wěn)定的行業(yè)互律體系。住房協(xié)會在內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置上都安排有獨(dú)立的監(jiān)事會或?qū)徲?jì)委員會，對協(xié)會事務(wù)進(jìn)行控制、評估、檢查、監(jiān)督。不僅于此，英國住房協(xié)會還接受社區(qū)居民、協(xié)會住房的住戶、媒體輿論的監(jiān)督。英國住房協(xié)會接受自我監(jiān)督、社會監(jiān)督、政府監(jiān)督等多方嚴(yán)格的監(jiān)督，使其致力于滿足許多中低收入者的住房愿望。

二、英國建筑協(xié)會：英國保障性住房融資的重要主體

英國住房協(xié)會是英國房地產(chǎn)業(yè)中重要的第三方組織或第三部門機(jī)構(gòu)，在社會住房或可支付性住房供應(yīng)中，起到了重要的作用。除此之外，在商品房和可支付性住房金融服務(wù)中起到重要作用的第三方組織是英國的建筑協(xié)會。英國建筑協(xié)會在18世紀(jì)演變?yōu)槿藗兺ㄟ^匯集儲蓄和抵押貸款來購買房屋的一種方式。許多早期的建筑協(xié)會都是臨時的，即目的是償還抵押貸款，然后關(guān)閉建筑協(xié)會。然而，隨著越來越多的人希望利用這個機(jī)會以房屋價值進(jìn)行抵押，永久性建筑協(xié)會應(yīng)運(yùn)而生。

建筑協(xié)會傳統(tǒng)上是非營利性的，但在20世紀(jì)80年代金融放松管制鼓勵許多建筑協(xié)會進(jìn)行股份化并成為盈利銀行。進(jìn)行這種轉(zhuǎn)變的一些最大的建筑協(xié)會包括哈利法克斯（Halifax）和北巖（Northem Rock）等。在2000年左右，出于業(yè)務(wù)多樣化的需要、尋求其他融資渠道、對會員會計(jì)審計(jì)能力的需要，再加上寬松的金融監(jiān)管，英國建筑協(xié)會開始了大規(guī)模的銀行化過程。然而受2008—2011年信貸緊縮影響最大的是傳統(tǒng)建筑協(xié)會。這是因?yàn)樗麄冏罘e極地通過貸款尋求增長。

三、總結(jié)和啟示

英國的住房協(xié)會和建筑協(xié)會成為其公共住房建設(shè)和投融資的重要主體，成為增強(qiáng)和維持住房供給的市場效率、政府效率和社會效率彈性的重要構(gòu)成。我國的中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會（以下簡稱“房協(xié)”）與英國的住房協(xié)會和建筑協(xié)會有根本性的不同?！胺繀f(xié)”是由房地產(chǎn)行業(yè)有關(guān)的企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人自愿結(jié)成的全國性、行業(yè)性社會團(tuán)體，是非營利性社會組織。其并不直接參與市場運(yùn)行和監(jiān)管，其主要業(yè)務(wù)范圍是向政府提出關(guān)于行業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和法規(guī)等調(diào)查報(bào)告和建議等。

中國合作建房實(shí)踐并非空白，甚至在相當(dāng)長的歷史時期在滿足社會住房需求方面起到了重要的作用。1982年開始推行的“三三制”補(bǔ)貼試點(diǎn)是合作建房最典型的體現(xiàn)。上世紀(jì)90年代初，合作建房活動曾經(jīng)非常興旺，截至90年代初，全國擁有各種類型的住宅合作社5000余家，遍布20多個省市，其建房面積超1億平方米。但是在90年代末開啟的住房商品化改革后，合作建房活動逐漸衰落，非營利組織（如事業(yè)單位）在以房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)主導(dǎo)市場商品房供給和政府主導(dǎo)保障房供給的“二元制”結(jié)構(gòu)中逐漸“消失”。

本文通過概要性介紹英國住房協(xié)會和建筑協(xié)會的運(yùn)營邏輯和特征，對我國未來房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展有如下啟示：一是研究探索非營利組織參與住房建設(shè)和運(yùn)營的模式和相關(guān)機(jī)制問題，基于前期研究和試點(diǎn)，在多主體供給方面尋求突破。具體地，在城市，鼓勵央企、國企、機(jī)關(guān)事業(yè)單位和有條件的民營企業(yè)等與開發(fā)企業(yè)合作，根據(jù)本單位住房需求情況簽訂三方合作合同，滿足本單位職工的住房需求，具體房價或租金支付可采用“國家—單位—個人”共同分擔(dān)機(jī)制，培育市場中的“三方協(xié)作”模式。在鄉(xiāng)村，可結(jié)合宅基地改革試點(diǎn)，鼓勵農(nóng)民在宅基地上合作建設(shè)住宅和商業(yè)用房，平衡村集體內(nèi)部各方收益，在時機(jī)成熟時探索向集體外出售或出租的試點(diǎn)；二是相關(guān)制度支持要配套。首先，完善土地政策，堅(jiān)持民生優(yōu)先，科學(xué)編制土地供應(yīng)計(jì)劃，增加住房用地供應(yīng)總量，優(yōu)先安排保障性住房用地。大力推進(jìn)集體建設(shè)用地租賃用地的供應(yīng)力度，在用地計(jì)劃中單列，進(jìn)行專項(xiàng)管理。在未來?xiàng)l件成熟時，可配套“第三方合作組織”配套相關(guān)用地供應(yīng)計(jì)劃，在地價核定和土地溢價分配上進(jìn)行專門管理。其次，完善財(cái)政政策，適當(dāng)加大財(cái)政性資金對保障性住房建設(shè)投入力度。要積極探索建立非營利機(jī)構(gòu)、企業(yè)共同參與保障性住房建設(shè)和運(yùn)營管理的體制機(jī)制，形成各方面共同參與的局面。三是在推進(jìn)社會合作建房過程中，要同時加強(qiáng)部門監(jiān)管，設(shè)立部門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在機(jī)構(gòu)內(nèi)部獨(dú)立的監(jiān)事會或?qū)徲?jì)委員會，對住房合作社（如住房協(xié)會）或住房合作性質(zhì)儲貸機(jī)構(gòu)（建筑協(xié)會）的業(yè)務(wù)條線融資、運(yùn)營、財(cái)務(wù)和投資等進(jìn)行全過程監(jiān)管，并加強(qiáng)輿論引導(dǎo)和監(jiān)督，最大限度實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)運(yùn)營和監(jiān)管過程的信息公開和公眾參與。

（李嘉，國家發(fā)展改革委投資所副研究員。梁城城，國家發(fā)展改革委投資所助理研究員）