欒國春

隨著數(shù)據(jù)要素市場化配置改革逐步推進(jìn)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營成為各界高度關(guān)注的話題?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》首次提出“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘和利用”，這為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營指明了新的戰(zhàn)略方向。2022年12月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《數(shù)據(jù)二十條》），從數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理等方面為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營提供了基本遵循和方向指引，將為有效疏解公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營瓶頸難題、加快釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值帶來新契機(jī)。目前，上海、成都等代表性地區(qū)已探索開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營工作。但由于這項(xiàng)工作本身起步晚、實(shí)踐少、可借鑒經(jīng)驗(yàn)不多，其仍面臨著許多關(guān)鍵問題亟待解決，需在法律、技術(shù)等多方面發(fā)力。

一、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)呈現(xiàn)四大特征

（一）公共數(shù)據(jù)邊界不斷延展，數(shù)據(jù)供給范圍趨于擴(kuò)大

當(dāng)前我國尚未對公共數(shù)據(jù)相關(guān)工作進(jìn)行專門立法，公共數(shù)據(jù)的概念還未形成共識。傳統(tǒng)的公共數(shù)據(jù)概念一般從政府管理權(quán)力及義務(wù)視角出發(fā)，指其依法履行職責(zé)和提供公共服務(wù)過程中獲得的各類數(shù)據(jù)資源，與政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)幾乎等同。最早采用該公共數(shù)據(jù)概念的是浙江省政府2017年出臺的《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》。隨著數(shù)據(jù)被確定為新型生產(chǎn)要素，社會各界對公共數(shù)據(jù)的融合應(yīng)用需求明顯增加，公共數(shù)據(jù)也被看作是需加快流通、加快開發(fā)利用的這一新型生產(chǎn)要素的組成部分，客觀上擴(kuò)大了實(shí)踐中可供給的公共數(shù)據(jù)范圍。例如2021年《上海市數(shù)據(jù)條例》、2022年《重慶市數(shù)據(jù)條例》均將水務(wù)、電力、燃?xì)?、通信、民航、鐵路等公用事業(yè)運(yùn)營單位涉及公共屬性的數(shù)據(jù)也納入公共數(shù)據(jù)。2022年浙江省專門出臺《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》，將公共數(shù)據(jù)的主體范圍從行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大到國家機(jī)關(guān)，包括黨委、人大、政協(xié)、法院、檢察院等。在實(shí)踐中，廣東電網(wǎng)公司通過提供用電數(shù)據(jù)幫助企業(yè)獲得信用貸款，被授予了廣東省首張公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證。

（二）國有資本運(yùn)營與特許經(jīng)營相結(jié)合，多種授權(quán)模式雛形已現(xiàn)

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是一種頗具中國特色的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用方式，它指在公共數(shù)據(jù)開放基礎(chǔ)上（以政府、企事業(yè)單位等提供數(shù)據(jù)服務(wù)為主導(dǎo)），授權(quán)運(yùn)營主體以全新的社會化、市場化方式開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)價(jià)值的機(jī)制。2020年，《公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用試點(diǎn)方案》（國辦函〔2020〕29號）將上海、江蘇、浙江、福建、山東、海南、貴州、廣東等八個省份作為公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用試點(diǎn)地區(qū)后，這些省份在授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐中也走在了前列，并初步探索出不同的模式雛形，主要分為國有資本運(yùn)營和特許經(jīng)營運(yùn)營兩類。其中，上海、山東、貴州、廣東、福建等地主要采取了國有資本運(yùn)營公司方式，浙江、海南等地采取了特許經(jīng)營方式。

國有資本運(yùn)營是公共數(shù)據(jù)主管部門將公共數(shù)據(jù)全權(quán)授予國有資本運(yùn)營公司，通過其全資持股或參股新公司的方式統(tǒng)一實(shí)施對被授權(quán)數(shù)據(jù)的增值性開發(fā)利用。如2022年9月，上海數(shù)據(jù)集團(tuán)成立，專門承擔(dān)上海市公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營。特許經(jīng)營是指公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)與被授權(quán)主體協(xié)議約定，被授權(quán)主體在一定期限和范圍內(nèi)投資運(yùn)營被授權(quán)的公共數(shù)據(jù)，由其獲得收益并提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)。如浙江省明確縣級以上人民政府可以通過簽訂授權(quán)運(yùn)營協(xié)議向運(yùn)營單位授權(quán)，協(xié)議需明確授權(quán)運(yùn)營范圍、運(yùn)營期限、合理收益的測算方法、數(shù)據(jù)安全要求、期限屆滿后資產(chǎn)處置等內(nèi)容。

在被授權(quán)主體的選擇上，國有資本運(yùn)營企業(yè)背景也不盡相同。如貴州選擇本省電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和電子政務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營單位云上貴州來統(tǒng)一運(yùn)營公共數(shù)據(jù)；青島市選擇以股權(quán)投資、資本運(yùn)營、工業(yè)園區(qū)開發(fā)運(yùn)營為主業(yè)的國有資本投資運(yùn)營的華通集團(tuán)作為市公共數(shù)據(jù)運(yùn)營試點(diǎn)主體；北京市選擇金融投資控股平臺北京金控集團(tuán)運(yùn)營北京市金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)。在特許經(jīng)營運(yùn)營主體的選擇上，目前試點(diǎn)省份中僅有海南省通過市場化公開招標(biāo)的方式授予中國電信集團(tuán)的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)平臺特許運(yùn)營權(quán)，其他省份普遍直接指定某個主體來運(yùn)營公共數(shù)據(jù)，也未將授權(quán)運(yùn)營協(xié)議選擇性公開。

（三）安全可控是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的前提，新技術(shù)應(yīng)用已備受關(guān)注

自《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》發(fā)布以來，保障公共數(shù)據(jù)安全成為開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)價(jià)值的前提。因此，各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營主體都強(qiáng)調(diào)在加工處理、流通過程中保障公共數(shù)據(jù)安全。多方安全計(jì)算、聯(lián)邦學(xué)習(xí)等隱私保護(hù)計(jì)算技術(shù)近年日益廣泛使用，由于能在保護(hù)各方數(shù)據(jù)隱私的情況下實(shí)現(xiàn)多方數(shù)據(jù)聯(lián)合計(jì)算，以“數(shù)據(jù)可用不可見”釋放數(shù)據(jù)價(jià)值，受到各行業(yè)高度關(guān)注。如2021年《海南省公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)利用暫行管理辦法》提出，“鼓勵公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生機(jī)構(gòu)按照‘?dāng)?shù)據(jù)可用不可見’‘?dāng)?shù)據(jù)可算不可識’等不同類型的交互方式經(jīng)安全技術(shù)手段處理加密后，向授權(quán)的服務(wù)商提供使用有條件開放的公共數(shù)據(jù)資源，進(jìn)行市場化開發(fā)應(yīng)用”。目前，大多數(shù)出臺的地方性數(shù)據(jù)條例、數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例等已提及隱私保護(hù)計(jì)算，如《上海市數(shù)據(jù)條例》《北京市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》等。

（四）場景驅(qū)動是目前階段公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的主要形式，實(shí)現(xiàn)了落地應(yīng)用“小步快跑”

現(xiàn)階段各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，主要圍繞自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢從應(yīng)用場景出發(fā)提出針對性的制度要求和實(shí)踐探索。在制度引導(dǎo)方面，如上海市提出深化公共數(shù)據(jù)在普惠金融、社會責(zé)任、疫情防控等場景應(yīng)用。浙江省要求優(yōu)先支持在與民生緊密相關(guān)、行業(yè)增值潛力顯著和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略意義重大領(lǐng)域開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營。在實(shí)踐方面，海南省通過場景化賽道機(jī)制，先后發(fā)布了三批公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用賽道，探索出公共數(shù)據(jù)場景化應(yīng)用優(yōu)秀案例。北京通過設(shè)立金融、醫(yī)療等領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)專區(qū)，開展公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營。場景驅(qū)動模式的優(yōu)勢在于通過“場景找授權(quán)”，一方面降低了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的合規(guī)成本，另一方面還能吸引具有數(shù)字優(yōu)勢的行業(yè)先試先行，有效保障試點(diǎn)初期的示范質(zhì)量。但該模式主要適用于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營起步階段的小范圍、單一業(yè)務(wù)場景的情形，無法適應(yīng)大規(guī)模交叉場景應(yīng)用的需求。

二、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營面臨的主要問題

（一）公共數(shù)據(jù)資源規(guī)模尚不明晰，目錄管理仍處于起步階段

我國是數(shù)據(jù)資源大國，其中公共數(shù)據(jù)又占據(jù)主體地位。據(jù)初步估計(jì)，我國公共數(shù)據(jù)占整個國家數(shù)據(jù)量的比重達(dá)到了70%—80%，而這一類數(shù)據(jù)開放共享的基礎(chǔ)又比較薄弱，直接影響了我國下階段數(shù)字經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展。由于目前我國對公共數(shù)據(jù)概念和范圍的界定還存在一定爭議，因此，公共數(shù)據(jù)資源整體上呈現(xiàn)分散化、無序化、非標(biāo)準(zhǔn)化的狀態(tài)，為公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營也帶來很多障礙。各地正積極推進(jìn)公共數(shù)據(jù)的目錄化管理，統(tǒng)籌推進(jìn)公共數(shù)據(jù)目錄一體化建設(shè)。其中政務(wù)數(shù)據(jù)作為公共數(shù)據(jù)的主體部分，各地區(qū)各部門已匯聚編制政務(wù)數(shù)據(jù)目錄超過300萬條，信息項(xiàng)超過2000萬個，但全國整體公共數(shù)據(jù)的規(guī)模尚不明晰，制約了公共數(shù)據(jù)相關(guān)工作向前推進(jìn)。

（二）行業(yè)發(fā)展整體存在失衡問題，供給與需求不匹配是主要矛盾

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，聚焦解決的是公共數(shù)據(jù)社會化使用難題。當(dāng)前，公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的迫切性與數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)滯后性的矛盾比較明顯。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國各地方陸續(xù)出臺了近50份公共數(shù)據(jù)開放利用的部門規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，但僅浙江省出臺了1份公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度規(guī)范，以及浙江德清縣、山東青島市、貴州安順市出臺了3份公共數(shù)據(jù)運(yùn)營實(shí)施細(xì)則。截至目前，全國已建成31個省級公共數(shù)據(jù)平臺（中心），但大多數(shù)地方尚處于授權(quán)運(yùn)營的初級階段，僅有北京、廣東、重慶和成都等?。ㄊ校┩苿恿Χ认鄬^大，需求旺盛、供給不足現(xiàn)象較為普遍?！稊?shù)據(jù)安全法》要求“各地區(qū)、各部門對本地區(qū)、本部門工作中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)安全負(fù)責(zé)”，一些部門因過度擔(dān)心承擔(dān)數(shù)據(jù)安全責(zé)任而“不敢授權(quán)”的現(xiàn)象普遍存在。

（三）頂層法律缺失成為掣肘，定價(jià)收益如何分配缺乏有效指導(dǎo)

公共數(shù)據(jù)的法律屬性不明晰問題導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營缺乏必要的法理基礎(chǔ)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營作為一種公共資源配置模式，應(yīng)采取市場化配置模式還是行政化配置模式，社會上目前尚無明確定論。有學(xué)者指出，公共數(shù)據(jù)授權(quán)給企業(yè)運(yùn)營，并不滿足現(xiàn)行的特許經(jīng)營制度。明確公共數(shù)據(jù)的國有資產(chǎn)法律地位，可能是推進(jìn)授權(quán)運(yùn)營的基礎(chǔ)，但目前這方面設(shè)計(jì)仍然缺乏。權(quán)屬問題直接影響公共數(shù)據(jù)收益分配的合理性和合法性，最終影響公共部門授權(quán)數(shù)據(jù)運(yùn)營的動力。為此，廣東、浙江等地方提出數(shù)據(jù)憑證的做法，力求在回避數(shù)據(jù)權(quán)屬基礎(chǔ)上，推動數(shù)據(jù)多方面流轉(zhuǎn)使用，但這種模式實(shí)現(xiàn)規(guī)?；€有一定障礙。此外，關(guān)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是否可以收費(fèi)、如何收費(fèi)，目前還普遍存在疑慮，具體包括：一是收費(fèi)對象，授權(quán)運(yùn)營是對數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)還是對數(shù)據(jù)本身收費(fèi)；二是收費(fèi)方式，出現(xiàn)“行政收費(fèi)結(jié)合合同對價(jià)收費(fèi)”“原則免費(fèi)”“例外收費(fèi)”“成本加一定比例溢價(jià)”等不同思路；三是收費(fèi)形式，能否設(shè)計(jì)出體現(xiàn)授權(quán)運(yùn)營特點(diǎn)而不局限于繳費(fèi)的形式。

三、以《數(shù)據(jù)二十條》頂層設(shè)計(jì)為契機(jī)，推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營

（一）《數(shù)據(jù)二十條》將有力推動公共數(shù)據(jù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

《數(shù)據(jù)二十條》將從“數(shù)量”和“質(zhì)量”兩個主要方面提升公共數(shù)據(jù)供給。

在“數(shù)量”層面，《數(shù)據(jù)二十條》提出“鼓勵按照‘原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見’的要求，以模型、核驗(yàn)等產(chǎn)品和服務(wù)等形式向社會提供公共數(shù)據(jù)”，這創(chuàng)新性地為高敏感、高價(jià)值的重要公共數(shù)據(jù)、核心公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營提供了有益探索方向。此外，《數(shù)據(jù)二十條》還開放性地對不承載個人信息和不影響公共安全的公共數(shù)據(jù)提出了“用途可控則可供給”的原則，明確“推動按用途加大供給使用范圍”，這為未來在豐富場景中使用運(yùn)營公共數(shù)據(jù)帶來巨大潛在機(jī)會。

在“質(zhì)量”層面，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營涉及多主體、多層級、多行業(yè)、多地區(qū)的數(shù)據(jù)供給方，《數(shù)據(jù)二十條》提出“強(qiáng)化統(tǒng)籌授權(quán)使用和管理”，指明公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營應(yīng)當(dāng)提升整體性、協(xié)調(diào)性、規(guī)劃性，公共數(shù)據(jù)主管部門需要在源頭上加強(qiáng)對授權(quán)運(yùn)營活動的統(tǒng)一管理。同時(shí)，《數(shù)據(jù)二十條》還重申了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的安全底線，指出“嚴(yán)格管控未依法依規(guī)公開的原始公共數(shù)據(jù)直接進(jìn)入市場”，這些多層次的綜合性舉措將切實(shí)增加公共數(shù)據(jù)的高質(zhì)量供給。

（二）《數(shù)據(jù)二十條》為公共數(shù)據(jù)確權(quán)提供基礎(chǔ)制度保障

針對公共數(shù)據(jù)的法律屬性及其授權(quán)運(yùn)營的法律邏輯，《數(shù)據(jù)二十條》提出“建立公共數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)使用制度”“根據(jù)數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)生成特征，分別界定數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通、使用過程中各參與方享有的合法權(quán)利，建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制”，同時(shí)指出“在保障安全前提下，促進(jìn)數(shù)據(jù)使用權(quán)交換和市場化流通”。這些制度設(shè)計(jì)為后續(xù)具體制度制定指明了方向，為激活公共數(shù)據(jù)要素價(jià)值創(chuàng)造和價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供基礎(chǔ)性制度保障。

（三）《數(shù)據(jù)二十條》將有力指引公共數(shù)據(jù)定價(jià)與收益分配

《數(shù)據(jù)二十條》堅(jiān)持問題導(dǎo)向，主張公共利益與商業(yè)價(jià)值兼顧，提出區(qū)分不同用途、結(jié)合實(shí)際條件、界定收益機(jī)制的思路，明確“推動用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用，探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用?！边@既立足于公共數(shù)據(jù)開發(fā)服務(wù)于公共利益的基本要求，又符合公共數(shù)據(jù)要素化、社會化利用的戰(zhàn)略導(dǎo)向。尤為重要的是，首次提出促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件可以收費(fèi)使用，這將有效疏通公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的利益堵點(diǎn)，大幅提升公共數(shù)源部門授權(quán)運(yùn)營的動力，進(jìn)而擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)專業(yè)化運(yùn)營的需求，加速打通公共數(shù)據(jù)價(jià)值流通閉環(huán)。在定價(jià)模式上，《數(shù)據(jù)二十條》明確提出“推動用于數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)按政府指導(dǎo)定價(jià)有償使用”，這是一種具有雙重定價(jià)主體的價(jià)格形式，在數(shù)據(jù)要素市場機(jī)制建設(shè)初期，政府指導(dǎo)公共數(shù)據(jù)定價(jià)既承擔(dān)了有為政府的必要責(zé)任，又為相對靈活的經(jīng)營者定價(jià)留足空間，將為后續(xù)制定具體的公共數(shù)據(jù)定價(jià)目錄、成本監(jiān)審規(guī)則、定價(jià)程序提供重要參考。

在“用活”公共數(shù)據(jù)的同時(shí)，《數(shù)據(jù)二十條》還從價(jià)格和收益分配機(jī)制上進(jìn)行引導(dǎo)，力求“用好”公共數(shù)據(jù)。在公共數(shù)據(jù)收益分配方面，《數(shù)據(jù)二十條》既重視市場化配置機(jī)制，也強(qiáng)調(diào)了政府的規(guī)范作用，這對合理分配公共數(shù)據(jù)運(yùn)營收益提供了原則性指導(dǎo)。

（四）《數(shù)據(jù)二十條》將夯實(shí)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營安全治理基礎(chǔ)

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的突出特點(diǎn)是授權(quán)主體與運(yùn)營主體分離化，授權(quán)供給、流通運(yùn)營、開發(fā)使用各獨(dú)立環(huán)節(jié)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制更加復(fù)雜，不同環(huán)節(jié)間安全責(zé)任與義務(wù)連帶性高，跨部門跨行業(yè)協(xié)調(diào)運(yùn)營與監(jiān)督管理難度大。對此，《數(shù)據(jù)二十條》強(qiáng)調(diào)把安全貫穿數(shù)據(jù)治理全過程，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會多方協(xié)同的治理模式，從多主體、全流程、各環(huán)節(jié)為監(jiān)管公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營提供執(zhí)行思路。隨著多方安全計(jì)算、聯(lián)邦學(xué)習(xí)等隱私保護(hù)計(jì)算技術(shù)迅速興起，《數(shù)據(jù)二十條》也充分利用創(chuàng)新技術(shù)帶來的機(jī)遇，通過鼓勵公共數(shù)據(jù)以“可用不可見”模式向社會提供，強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)安全保護(hù)能力，助力把牢公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營“安全關(guān)”，從而有力推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營有序發(fā)展、安全可控。

四、推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的政策建議

（一）夯實(shí)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律基礎(chǔ)

雖然公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營可以在公共數(shù)據(jù)權(quán)屬不清情況下進(jìn)行探索，但對權(quán)屬做出明確規(guī)定更有利于打通公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)融通流轉(zhuǎn)要道、撬動數(shù)據(jù)要素市場規(guī)模發(fā)展支點(diǎn)。針對法律基礎(chǔ)缺失問題，地方立法囿于其權(quán)限，無法規(guī)定公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題，所以更需要加快國家立法，對此問題予以明晰。中共中央全面深化改革委員會提出建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制，以及《數(shù)據(jù)二十條》相關(guān)內(nèi)容為完善公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營立法提供了有益方向。

（二）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營應(yīng)作為公共數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘的主要方式

公共數(shù)據(jù)本身具有極大的開發(fā)價(jià)值，這點(diǎn)毋庸置疑。在數(shù)據(jù)成為生產(chǎn)要素的新階段，公共數(shù)據(jù)開放并不能滿足日益增長的市場需求。全球開放數(shù)據(jù)“晴雨表”評估了1725個數(shù)據(jù)集（來自115個國家的15個行業(yè)），結(jié)果顯示只有7%達(dá)到了完全開放的要求，50％的數(shù)據(jù)集機(jī)器可讀，25％的數(shù)據(jù)集使用了開放許可，大多數(shù)國家的公共數(shù)據(jù)開放未達(dá)到《開放數(shù)據(jù)憲章》提出的六大原則的基本要求，尤其是高價(jià)值數(shù)據(jù)難以開放。我國2022年11月發(fā)布的《金融業(yè)數(shù)據(jù)流通交易市場研究報(bào)告》顯示，我國金融業(yè)采購的數(shù)據(jù)產(chǎn)品中，來自公共數(shù)據(jù)的約占90%。我國推出公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，是為在保障數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上充分開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)價(jià)值，在既有的政府直接供給基礎(chǔ)上引入第三方機(jī)制，提升公共數(shù)據(jù)資源配置的有效性。因此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營應(yīng)成為公共數(shù)據(jù)開放利用機(jī)制的主渠道。

（三）優(yōu)化完善數(shù)據(jù)要素管理體制機(jī)制

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是數(shù)據(jù)要素市場的有機(jī)組成部分。目前，由于數(shù)據(jù)要素市場相關(guān)工作涉及部門眾多，往往由一個綜合性部門牽頭推動，在中央層面設(shè)置專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，負(fù)責(zé)具體推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營。在統(tǒng)一職權(quán)范圍內(nèi)，指導(dǎo)各部門各地區(qū)制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理辦法、實(shí)施細(xì)則，建立授權(quán)運(yùn)營機(jī)構(gòu)考核制度。各地方普遍成立由政數(shù)局、網(wǎng)信、發(fā)改、經(jīng)信、公安、市場監(jiān)管等部門組成的專項(xiàng)協(xié)調(diào)小組加以推進(jìn)。這種靈活的組織方式短期內(nèi)能夠快速推進(jìn)工作開展。

（作者為國家公共信用信息中心副處長、高級工程師）