武亞飛

（中國(guó)政法大學(xué)司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，北京 100088）

引言

數(shù)據(jù)作為數(shù)字時(shí)代的新型生產(chǎn)要素，對(duì)人類的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活產(chǎn)生了日益廣泛的深刻影響。以政府為主的公共部門在履行公共管理服務(wù)職能過(guò)程中會(huì)自然收集、歸集大量來(lái)自于個(gè)人、企業(yè)及其他社會(huì)組織的數(shù)據(jù)，沉淀形成大數(shù)據(jù)資源池。政府管理的數(shù)據(jù)資源像是一座沉睡的礦產(chǎn)，如果合理對(duì)外開(kāi)放，應(yīng)用前景不可估量。例如，由英國(guó)政府資助的英國(guó)生物銀行通過(guò)開(kāi)放人類醫(yī)學(xué)數(shù)據(jù)資源庫(kù)促成了多項(xiàng)改善人類健康的科學(xué)發(fā)現(xiàn)。

公共數(shù)據(jù)資源對(duì)外開(kāi)放已成為世界大多數(shù)國(guó)家數(shù)據(jù)治理改革的新動(dòng)向。2009年，美國(guó)先后頒布《開(kāi)放和透明政府備忘錄》《開(kāi)放政府指令》。同年5月，美國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)（DATA.GOV）上線，全面拉開(kāi)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的大幕[1]。2011年9月，美國(guó)、英國(guó)、巴西、印尼、墨西哥、挪威、南非、菲律賓等8個(gè)國(guó)家聯(lián)合建立“開(kāi)放政府合作伙伴關(guān)系”（Open Government Partnership，OGP）。2012年，英國(guó)修訂《信息自由法》，該法案的頒布極大便利了公民獲取公共信息[2]。2012年7月，日本發(fā)布《數(shù)字行政開(kāi)放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，逐步構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開(kāi)放政策體系。我國(guó)政府順應(yīng)時(shí)代潮流，自1999年發(fā)起“政府上網(wǎng)工程”以來(lái)，政府積極實(shí)踐公共信息公開(kāi)和公共數(shù)據(jù)開(kāi)放。特別是2001年“入世”之后，我國(guó)政府逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。政府職能的轉(zhuǎn)變成為開(kāi)放公共數(shù)據(jù)資源的內(nèi)源性動(dòng)力。在中央層面，先后頒布《政府信息公開(kāi)條例》《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《公共信息資源開(kāi)放試點(diǎn)工作方案》《“十四五”推進(jìn)國(guó)家政務(wù)信息化規(guī)劃》等多部政策法規(guī)，為全面推動(dòng)我國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放提供政策供給與制度安排。同時(shí)，地方政府也加快公共數(shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)程，積極建設(shè)地方性公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，先后出臺(tái)了《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法》《山東省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放辦法》等一批地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制度。

然而，整體來(lái)看我國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放質(zhì)量不高，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的法治建設(shè)滯后于開(kāi)放實(shí)踐[3]。我國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放主要被作為一項(xiàng)行政任務(wù)，處于政策主導(dǎo)下的地方試水階段，呈現(xiàn)出“中央立法滯后、政策文件推動(dòng)、地方先行先試”的時(shí)代特征。政府不愿、不敢、不會(huì)開(kāi)放的表象背后存在著公共數(shù)據(jù)概念模糊，權(quán)屬不明、開(kāi)放路徑不明和與數(shù)據(jù)安全之間存在張力等深層次問(wèn)題，急需進(jìn)行深入研究并給予立法回應(yīng)。

一、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的源起

從互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的“政府/政務(wù)信息”公開(kāi)，到大數(shù)據(jù)時(shí)代的“政府/政務(wù)數(shù)據(jù)”開(kāi)放，再到現(xiàn)今的“公共數(shù)據(jù)”開(kāi)放，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的起源和發(fā)展具有一定的時(shí)代性和歷史必然性。目前，鮮有學(xué)者對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的源起問(wèn)題進(jìn)行討論，即便論及也是從政治或經(jīng)濟(jì)等角度單方面闡述。本文通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，認(rèn)為公共數(shù)據(jù)開(kāi)放起源發(fā)展的原因是多方面的，可以總結(jié)歸納為政治、經(jīng)濟(jì)、開(kāi)源文化、技術(shù)等四個(gè)方面。

第一，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是民主政治在數(shù)據(jù)領(lǐng)域?qū)嵺`延伸的產(chǎn)物。隨著民主政治不斷發(fā)展，18世紀(jì)的瑞典頒行的《出版自由法》成為政府信息公開(kāi)的制度雛形。20世紀(jì)50年代至60年代，美國(guó)興起知情權(quán)運(yùn)動(dòng)，推動(dòng)了美國(guó)政府信息公開(kāi)的進(jìn)程。1966年，美國(guó)的《信息自由法》頒布，確立了政府信息公開(kāi)制度，對(duì)世界各國(guó)政府信息公開(kāi)立法產(chǎn)生了巨大、深遠(yuǎn)的影響[4]。自此，國(guó)際上興起了政府信息公開(kāi)運(yùn)動(dòng)，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)旨在維護(hù)公民切身利益，也推動(dòng)了現(xiàn)代政府的法治化和透明化[5]。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是政府信息公開(kāi)的升級(jí)版，其建立在知情權(quán)的基礎(chǔ)上，讓政府所獨(dú)占的數(shù)據(jù)資源“取之于民而用之于民”，是民主理念在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的延伸[6]。

第二，開(kāi)放公共數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。公共數(shù)據(jù)是公共物品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性[7]。在數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行分析和開(kāi)發(fā)已成為當(dāng)代社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值的重要方式。由政府信息透明公開(kāi)轉(zhuǎn)變?yōu)楣矓?shù)據(jù)開(kāi)放共享，體現(xiàn)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值挖掘與利用的秩序性追求[8]。將公共數(shù)據(jù)作為公共物品進(jìn)行開(kāi)放，賦予專業(yè)化的市場(chǎng)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行增值性、創(chuàng)新性開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利，能夠滿足企業(yè)和個(gè)人創(chuàng)新發(fā)展的需要，激活公共數(shù)據(jù)要素的價(jià)值潛力進(jìn)而促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展[9]。

第三，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與開(kāi)源（Open Source）精神一脈相承。20世紀(jì)80年代的“開(kāi)源運(yùn)動(dòng)”是以開(kāi)發(fā)自由、開(kāi)放的操作系統(tǒng)為目的的自由軟件運(yùn)動(dòng)，逐漸形成包含“開(kāi)放、平等、協(xié)作、共享”的開(kāi)源精神。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，軟件開(kāi)源運(yùn)動(dòng)深化為數(shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)，逐步衍生出公共數(shù)據(jù)開(kāi)放。目前，包括美國(guó)、英國(guó)在內(nèi)的大多數(shù)國(guó)家圍繞CKAN、DKAN等開(kāi)源系統(tǒng)建設(shè)國(guó)家公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)[10]。

第四，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的出現(xiàn)和興起過(guò)程與信息通信技術(shù)的發(fā)展密切相關(guān)。萬(wàn)維網(wǎng)（World Wide Web）為代表的信息通信技術(shù)的發(fā)展，為政府信息公開(kāi)和公共數(shù)據(jù)開(kāi)放提供了新的方法和工具。世界各國(guó)通過(guò)門戶網(wǎng)站將控制的數(shù)據(jù)資源向社會(huì)開(kāi)放，如美國(guó)、英國(guó)、日本的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站分別為DATA.GOV、DATA.GOV.UK、DATA.GO.JP。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、5G、人工智能技術(shù)的飛速發(fā)展，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放將迎來(lái)更廣闊的空間。

二、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的困境

我國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐中，面臨的困境是從以下兩方面基本問(wèn)題延伸的：一是什么是公共數(shù)據(jù)，具體包含公共數(shù)據(jù)的概念、權(quán)屬等問(wèn)題；二是公共數(shù)據(jù)如何開(kāi)放，具體包含公共數(shù)據(jù)的內(nèi)部治理、監(jiān)管制度、開(kāi)放機(jī)制等問(wèn)題。

（一）公共數(shù)據(jù)概念的模糊影響了開(kāi)放工作的開(kāi)展

基于中央及地方數(shù)據(jù)治理實(shí)踐的不同進(jìn)展，現(xiàn)行政策法規(guī)中“政務(wù)數(shù)據(jù)”“政府?dāng)?shù)據(jù)”和“公共數(shù)據(jù)”三者概念共存，均用來(lái)劃定政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的對(duì)象范圍。政策法規(guī)中概念使用不統(tǒng)一，極易導(dǎo)致不同地方政府理解公共數(shù)據(jù)的含義及標(biāo)準(zhǔn)存在差異，進(jìn)而導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍的模糊。一方面，出于“權(quán)力本位”的考量，政府往往將公共數(shù)據(jù)占為己有，并不希望其他社會(huì)主體“搭便車”。另一方面，基于“誰(shuí)開(kāi)放、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的責(zé)任原則，各地政府擔(dān)憂公共數(shù)據(jù)開(kāi)放帶來(lái)負(fù)面影響和不利后果而引發(fā)問(wèn)責(zé)[11]。因此，政府作為公共數(shù)據(jù)不予開(kāi)放裁量權(quán)的主體，公共數(shù)據(jù)概念的模糊會(huì)成為政府限縮數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍的“保護(hù)傘”，降低公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的質(zhì)量。

（二）公共數(shù)據(jù)治理機(jī)制不順阻礙了開(kāi)放的進(jìn)程

公共數(shù)據(jù)開(kāi)放面臨數(shù)據(jù)質(zhì)量低下的問(wèn)題。目前，我國(guó)的公共數(shù)據(jù)資源縱向不連通、橫向不共享。以政府?dāng)?shù)據(jù)為例，在科層制政府管理體制下，絕大多數(shù)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放目錄編制以開(kāi)放主體為構(gòu)架。省政府、省直屬部門及市級(jí)政府目錄分開(kāi)設(shè)置，彼此之間相互獨(dú)立，省政府目錄里找不到其直屬部門等的目錄信息。不同政府部門間的數(shù)據(jù)資源采集標(biāo)準(zhǔn)、格式不統(tǒng)一，導(dǎo)致各個(gè)政府部門橫向之間沒(méi)有暢通的信息傳輸機(jī)制[12]。政府內(nèi)部數(shù)據(jù)治理的“根基”不牢，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)的聚合性、可讀性和實(shí)效性較低[13]，阻礙了全國(guó)范圍內(nèi)公共數(shù)據(jù)資源的規(guī)?；c綜合性開(kāi)放。

（三）尚未形成切實(shí)有效的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放方式

《政府信息公開(kāi)條例》中規(guī)定了“主動(dòng)公開(kāi)”和“依申請(qǐng)公開(kāi)”兩種政府信息公開(kāi)的方式①《政府信息公開(kāi)條例》第13條。，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放延續(xù)了這兩種方式，演進(jìn)成“主動(dòng)開(kāi)放”和“依申請(qǐng)開(kāi)放”。不管通過(guò)哪種方式，公眾均獲取未經(jīng)加工的公共數(shù)據(jù)。但在實(shí)踐中，公眾直接獲取公共數(shù)據(jù)存在諸多困難。一方面，公共數(shù)據(jù)是社會(huì)生產(chǎn)的關(guān)鍵資源要素和價(jià)值載體，一旦進(jìn)入開(kāi)放的環(huán)境之中，將處于制度的真空地帶，公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放將難以維持有序的狀態(tài)[8]。另一方面，政府直接將數(shù)據(jù)開(kāi)放給公眾，限于政府安全要求、技術(shù)水平等方面因素，易造成公眾望數(shù)據(jù)興嘆，難以形成常態(tài)化、規(guī)?；矓?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)。

（四）公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與數(shù)據(jù)安全之間存在張力

公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與國(guó)家信息安全、商業(yè)秘密保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)之間存在張力是不可回避的話題。公共數(shù)據(jù)中涉及國(guó)家秘密和安全的，按照相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)予以保密。對(duì)國(guó)家秘密的核實(shí)甄別往往會(huì)造成開(kāi)放不及時(shí)，甚至有些公共數(shù)據(jù)在審查過(guò)程中早已失去了時(shí)效性[6]。一些不涉及國(guó)家安全與秘密的公共數(shù)據(jù)在大數(shù)據(jù)聚合分析后仍然可能生成包含國(guó)家秘密的衍生數(shù)據(jù)，將之開(kāi)放會(huì)對(duì)國(guó)家安全造成危害。公共數(shù)據(jù)濫用同樣使商業(yè)秘密和個(gè)人信息面臨被侵犯的風(fēng)險(xiǎn)。追求公共數(shù)據(jù)開(kāi)放不能枉顧國(guó)家利益、公共利益、商業(yè)利益和個(gè)人利益，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和利用的治理成為保護(hù)數(shù)據(jù)安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

三、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的立法論證

立法的必要性和可行性論證是立法決策的必要條件。下面將對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放立法的必要性和可行性進(jìn)行論證。

（一）公共數(shù)據(jù)開(kāi)放立法的必要性

在立法論證的必要性分析里，選擇何種公共數(shù)據(jù)開(kāi)放立法模式是分析論證的前提。關(guān)于公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的立法模式，學(xué)術(shù)界已對(duì)國(guó)家層面統(tǒng)一立法達(dá)成一致，但并未對(duì)制定何種形式、何種位階的法律規(guī)范達(dá)成一致意見(jiàn)，具體可以分為以下三種意見(jiàn)：第一種為全國(guó)人大及其常委會(huì)直接制定公共數(shù)據(jù)開(kāi)放專門法[14-15]；第二種為先行修改《政府信息公開(kāi)條例》，再由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定公共數(shù)據(jù)開(kāi)放專門法[16-17]；第三種為先行由國(guó)務(wù)院制定公共數(shù)據(jù)開(kāi)放專門條例，即“公共數(shù)據(jù)開(kāi)放條例”，再由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定專門法[18]。“政府信息公開(kāi)”和“公共數(shù)據(jù)開(kāi)放”屬于不同概念[19]。前者是把經(jīng)過(guò)加工的數(shù)據(jù)變?yōu)橛袃r(jià)值的信息面向公眾公開(kāi)，后者是把政府收集、歸集的數(shù)據(jù)開(kāi)放給公眾。前者側(cè)重于“公開(kāi)”，是公眾對(duì)政府信息的“知”。后者側(cè)重于“開(kāi)放”，是公眾對(duì)公共數(shù)據(jù)的“用”[20]。通過(guò)修改完善《政府信息公開(kāi)條例》來(lái)規(guī)制公共數(shù)據(jù)開(kāi)放不可行，會(huì)造成制度適用的混亂。盡管全國(guó)人大及其常委會(huì)立法層級(jí)和效力高，但其立法存在程序復(fù)雜、耗時(shí)久的缺點(diǎn)，且立法的成本較高。從立法的成本效益視角，對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放立法屬于具體領(lǐng)域內(nèi)的立法，不宜通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定專門的法律。因此，本文認(rèn)為僅由國(guó)務(wù)院制定“公共數(shù)據(jù)開(kāi)放條例”即可實(shí)現(xiàn)立法目的。

目前，我國(guó)尚沒(méi)有針對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的統(tǒng)一專門法規(guī)。公共數(shù)據(jù)在開(kāi)放環(huán)境下存在上文所述的諸多問(wèn)題，無(wú)法滿足社會(huì)對(duì)公共數(shù)據(jù)資源合理、充分利用的需求。特別是在《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）對(duì)公民個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)益予以確認(rèn)，《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）對(duì)個(gè)人信息權(quán)益系統(tǒng)保護(hù)，《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》）將國(guó)家整體安全觀引入數(shù)據(jù)實(shí)踐這樣的規(guī)范環(huán)境下，對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放秩序的治理亟須相應(yīng)的規(guī)范。因此，制定“公共數(shù)據(jù)開(kāi)放條例”具有必要性。

（二）公共數(shù)據(jù)開(kāi)放立法的可行性

我國(guó)在國(guó)家層面針對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放統(tǒng)一立法的條件已基本具備，且時(shí)機(jī)基本成熟。多年來(lái)，我國(guó)從中央到地方、從政府信息公開(kāi)到公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)踐探索可以為公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的中央立法提供大量經(jīng)驗(yàn)素材，如國(guó)家在制定政策文件時(shí)形成的前期調(diào)研成果、政策執(zhí)行情況報(bào)告以及地方政府在立法時(shí)形成的一系列立法經(jīng)驗(yàn)，都可以在中央立法時(shí)進(jìn)行“去蕪存精”，實(shí)現(xiàn)立法的制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)情況精準(zhǔn)對(duì)接，節(jié)省立法成本，真正立好一部“良法”。

四、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放立法的核心要素分析

下面，將圍繞公共數(shù)據(jù)開(kāi)放中核心立法要素進(jìn)行討論，試圖對(duì)我國(guó)公共數(shù)據(jù)中央立法的未來(lái)工作提出立法建議。需要特別說(shuō)明的是，對(duì)于在我國(guó)或者域外形成的普遍性“良好實(shí)踐”，在“公共數(shù)據(jù)開(kāi)放條例”中應(yīng)當(dāng)予以吸收借鑒，如堅(jiān)持“以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”的開(kāi)放原則，構(gòu)建統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)和分級(jí)分類開(kāi)放清單，設(shè)定違法違規(guī)開(kāi)放公共數(shù)據(jù)的法律責(zé)任等，本文將不再進(jìn)行重復(fù)探討。

（一）明確公共數(shù)據(jù)的概念和權(quán)屬

1.公共數(shù)據(jù)的概念

“公共數(shù)據(jù)”作為規(guī)范性概念，需要在立法中予以統(tǒng)一?，F(xiàn)行政策法規(guī)中常使用“政務(wù)數(shù)據(jù)”“政府?dāng)?shù)據(jù)”“公共數(shù)據(jù)”等概念劃定政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的對(duì)象范圍。不同的概念因應(yīng)不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。本文將對(duì)三個(gè)概念的產(chǎn)生及其嬗變進(jìn)行梳理，從歷史發(fā)展趨勢(shì)中探究“公共數(shù)據(jù)”的規(guī)范含義。

第一階段，從“政務(wù)/政府信息”到“政務(wù)/政府?dāng)?shù)據(jù)”。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的產(chǎn)生和發(fā)展，信息和數(shù)據(jù)的界分逐漸清晰。與政府公開(kāi)信息保護(hù)公民知情權(quán)不同，數(shù)據(jù)資源價(jià)值的挖掘與利用成為數(shù)字政府社會(huì)治理的新理念、新方式。政策法規(guī)中“政務(wù)/政府?dāng)?shù)據(jù)”的概念就是在此背景下從“政務(wù)/政府信息”的概念演變而來(lái)。我國(guó)逐步建立起以“政務(wù)/政府?dāng)?shù)據(jù)”為核心概念的數(shù)據(jù)共享開(kāi)放制度體系。如《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》中的“政府?dāng)?shù)據(jù)”②《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》第2條。與《政府信息公開(kāi)條例》中的“政府信息”③《政府信息公開(kāi)條例》第2條，兩者定義除種類范疇不同外，其余要素基本相同。

第二階段，從“政務(wù)/政府?dāng)?shù)據(jù)”到“公共數(shù)據(jù)”。政策法規(guī)中的“公共數(shù)據(jù)”概念的產(chǎn)生并非一蹴而就，其發(fā)端于“政務(wù)/政府?dāng)?shù)據(jù)”。在社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)資源強(qiáng)烈需求的驅(qū)動(dòng)下，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的范圍呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，擴(kuò)展到公共部門管理的數(shù)據(jù)資源，超出原有“政務(wù)/政府?dāng)?shù)據(jù)”的概念外延。2015年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》首次提出“公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放”?！肮矓?shù)據(jù)”的概念逐漸受到立法者青睞。典型的如《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法》《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》中均使用了“公共數(shù)據(jù)”的概念。有學(xué)者提出數(shù)據(jù)立法中使用“公共數(shù)據(jù)”的概念是立法理念進(jìn)步的表現(xiàn)[21]。從立法實(shí)踐角度，相較傳統(tǒng)“政務(wù)/政府?dāng)?shù)據(jù)”的概念，“公共數(shù)據(jù)”的概念具備開(kāi)放性和包容性，更適合于劃定政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的對(duì)象范圍。

目前，我國(guó)正處于第二階段，由“政務(wù)/政府?dāng)?shù)據(jù)”向“公共數(shù)據(jù)”概念過(guò)渡。在不同的地方法律文件中，“政務(wù)數(shù)據(jù)”“政府?dāng)?shù)據(jù)”“公共數(shù)據(jù)”三個(gè)概念共存。部分地方立法者為確保本地區(qū)制度體系穩(wěn)定性，仍使用“政務(wù)/政府?dāng)?shù)據(jù)”的概念，體現(xiàn)了立法保守的面向。不同地方立法者采用了不同的立法技術(shù)，有的地方立法者采用“參照適用”的方式，將公共企事業(yè)單位管理的數(shù)據(jù)視同為“政務(wù)/政府?dāng)?shù)據(jù)”，納入應(yīng)開(kāi)放的范圍④《湖北省政務(wù)數(shù)據(jù)資源應(yīng)用與管理辦法》第41條。。還有的地方立法中直接對(duì)“政務(wù)/政府?dāng)?shù)據(jù)”進(jìn)行擴(kuò)大解釋，賦予其更為廣闊的概念外延⑤《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第2條。。

法律作為一種社會(huì)規(guī)則，具有嚴(yán)謹(jǐn)性，概念要規(guī)范統(tǒng)一。法規(guī)中概念混亂不利于制度體系的系統(tǒng)性、協(xié)同性和適用性。因此，有必要對(duì)在中央立法中進(jìn)行概念取舍，選取“公共數(shù)據(jù)”的概念，并統(tǒng)一其規(guī)范含義。通過(guò)總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合公共數(shù)據(jù)特性，本文將公共數(shù)據(jù)定義為：以行政機(jī)關(guān)為主的公共部門在依法履行行政職權(quán)和公共管理服務(wù)職能過(guò)程中，采集、生成并以一定形式加以記錄、存儲(chǔ)的具有公共屬性的數(shù)據(jù)資源。

2.公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬

目前，域外和國(guó)內(nèi)地方立法已經(jīng)對(duì)公共數(shù)據(jù)權(quán)屬問(wèn)題進(jìn)行立法嘗試。2012年7月，日本高度信息通信技術(shù)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略本部發(fā)布《數(shù)字行政開(kāi)放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，指出公共數(shù)據(jù)屬于國(guó)民共有財(cái)產(chǎn)。顯然，規(guī)定公共數(shù)據(jù)歸全民共有不具備現(xiàn)實(shí)性，權(quán)屬關(guān)系的模糊導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明，開(kāi)放公共數(shù)據(jù)會(huì)成為空談。澳大利亞2021年10月發(fā)布的《政府間數(shù)據(jù)共享協(xié)議》中明確了聯(lián)邦、州和地區(qū)政府收集、創(chuàng)建和持有的公共部門數(shù)據(jù)為國(guó)家資產(chǎn)。2016年10月，福建省政府印發(fā)的《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》中規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)資源屬于國(guó)家所有⑥《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第3條。。

我國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的中央立法中不宜規(guī)定公共數(shù)據(jù)為政府所有。公共數(shù)據(jù)作為一種新型資源，具有無(wú)形性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，并非具有獨(dú)立性和排他的有體物。因此，在所有權(quán)制度基礎(chǔ)上難以構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)則，由此導(dǎo)致所有權(quán)制度在規(guī)范和保護(hù)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放流動(dòng)陷入功能失靈狀態(tài)[22]。數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)時(shí)代不強(qiáng)調(diào)對(duì)數(shù)據(jù)資源的所有和獨(dú)占，而強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)資源的開(kāi)放共享。因此，在構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)則時(shí)的重心應(yīng)從“所有權(quán)”轉(zhuǎn)移到“使用權(quán)”上來(lái)?；诖箨懛ㄏ档墓锢碚?，根據(jù)公共數(shù)據(jù)的客觀屬性和功能載荷，應(yīng)將其認(rèn)定為公物。公眾基于公用目的共同使用公共數(shù)據(jù)，政府負(fù)有提供并管理公共數(shù)據(jù)的法定義務(wù)[23]。

（二）構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)同治理體系

在公共數(shù)據(jù)開(kāi)放法律治理中，標(biāo)準(zhǔn)具有重要意義[24]。一方面，公共數(shù)據(jù)整合治理離不開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)。公共數(shù)據(jù)來(lái)源于不同部門、不同地域，涵蓋不同業(yè)務(wù)類別，常因缺乏統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生數(shù)據(jù)質(zhì)量低下、數(shù)據(jù)不可及等公共數(shù)據(jù)失準(zhǔn)問(wèn)題，從而形成公共數(shù)據(jù)的“巴別塔”。公共數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化致力于數(shù)據(jù)質(zhì)量、一致性與可用性，是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的提前和數(shù)據(jù)整合的基礎(chǔ)性工作。例如，標(biāo)準(zhǔn)可以規(guī)定公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)元素、元數(shù)據(jù)、參考數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)模型等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)不同數(shù)據(jù)庫(kù)中公共數(shù)據(jù)的命名、類型、含義的統(tǒng)一，以保證公共數(shù)據(jù)在不同系統(tǒng)間的一致性。另一方面，標(biāo)準(zhǔn)是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的重要“基礎(chǔ)設(shè)施”。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放包括數(shù)據(jù)采集、保存、加工、流轉(zhuǎn)和利用等各個(gè)環(huán)節(jié)。每個(gè)環(huán)節(jié)都涉及專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，需要明確具體的技術(shù)要求來(lái)規(guī)范，以保證公共數(shù)據(jù)順利開(kāi)放。例如，標(biāo)準(zhǔn)可以在公共數(shù)據(jù)開(kāi)放中使不同功能、層次、技術(shù)架構(gòu)的系統(tǒng)之間實(shí)現(xiàn)互聯(lián)與互操作機(jī)制。

《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》指出“標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)發(fā)展的技術(shù)支撐，是國(guó)家基礎(chǔ)性制度的重要方面”。我國(guó)立法應(yīng)推動(dòng)構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的標(biāo)準(zhǔn)化體系，形成法律為主、標(biāo)準(zhǔn)為輔，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)保基礎(chǔ)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)支撐、團(tuán)標(biāo)企標(biāo)促發(fā)展的協(xié)同治理框架。一是立法推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定，特別是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定。目前，我國(guó)關(guān)于公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的標(biāo)準(zhǔn)大部分為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，不具備法律上強(qiáng)制力。為更好發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范和指引作用，應(yīng)立法推動(dòng)以強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)為主的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)的制定。二是立法推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的成果轉(zhuǎn)化。域外公共數(shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐較早，形成了較為完備且成熟的標(biāo)準(zhǔn)體系，如美國(guó)的POD v1.1元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和澳大利亞AGLS元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等[25]。我國(guó)應(yīng)積極推進(jìn)吸收國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化成果，將之轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，更好規(guī)范國(guó)內(nèi)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐。三是立法推動(dòng)地方政府和各相關(guān)社會(huì)團(tuán)體積極參與標(biāo)準(zhǔn)制定。不同領(lǐng)域的專家在公共數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)編制過(guò)程中充分交流，提高了標(biāo)準(zhǔn)制定的參與度，有利于標(biāo)準(zhǔn)的完善。地方標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施可以為未來(lái)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定提供寶貴“立標(biāo)”經(jīng)驗(yàn)。

（三）建立公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和利用監(jiān)管制度

數(shù)據(jù)安全問(wèn)題是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和利用過(guò)程中的核心問(wèn)題之一。一方面，政府可以通過(guò)技術(shù)手段提升數(shù)據(jù)安全水平。如美國(guó)采用“人工合成數(shù)據(jù)”技術(shù)將公共數(shù)據(jù)中的敏感數(shù)據(jù)進(jìn)行替換，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全。這應(yīng)當(dāng)是我國(guó)保障數(shù)據(jù)安全的技術(shù)發(fā)展方向。另一方面，政府還應(yīng)當(dāng)健全公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和利用的監(jiān)管制度，通過(guò)制度手段保護(hù)數(shù)據(jù)安全。

1.設(shè)立公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和利用監(jiān)管機(jī)構(gòu)

我國(guó)應(yīng)在國(guó)家層面設(shè)立專門的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和利用監(jiān)管機(jī)構(gòu)。一方面，設(shè)立專門的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和利用監(jiān)管機(jī)構(gòu)在域外已成為普遍做法。如美國(guó)的信息政策辦公室（The Office of Information Policy，OIP）、總務(wù)管理局（General Services Administration，GSA）和英國(guó)的信息專員辦公室（Information Commissioner's Office，ICO）等代表性機(jī)構(gòu)分別對(duì)本國(guó)的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和利用相關(guān)工作進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)督。另一方面，我國(guó)探索實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明設(shè)立專門的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和利用監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有重要意義與可行性。同政府信息公開(kāi)一樣，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是政府提供的一項(xiàng)整體性、系統(tǒng)性、全局性的公共服務(wù)。《政府信息公開(kāi)條例》中規(guī)定國(guó)務(wù)院辦公廳是全國(guó)政府信息公開(kāi)工作的主管部門⑦《政府信息公開(kāi)條例》第3條。。在“公共數(shù)據(jù)開(kāi)放條例”中同樣應(yīng)明確公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和利用的國(guó)家級(jí)監(jiān)管部門，以監(jiān)管職能集中化和權(quán)力集約化推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源的有效開(kāi)放和合理合法利用?；谡畔⒐_(kāi)和公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的一脈相承性，可以由國(guó)務(wù)院辦公廳作為主管部門負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國(guó)的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放工作，縣級(jí)以上地方人民政府辦公廳（室）作為地方性主管部門。同時(shí)強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全監(jiān)管，由國(guó)家網(wǎng)信部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管工作，公安部門、國(guó)家安全機(jī)關(guān)及工業(yè)、電信、交通等各行業(yè)主管部門依據(jù)各自職責(zé)承擔(dān)相應(yīng)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管職責(zé)，形成“央地聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)同”的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和利用的一體化綜合性監(jiān)管框架。

2.建立公共數(shù)據(jù)利用者登記備案制度

這一制度并不意味著個(gè)人獲取公共數(shù)據(jù)需先行備案，而是特別針對(duì)大型數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體的準(zhǔn)入制度。無(wú)論是個(gè)人還是大型數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體，都是公共數(shù)據(jù)利用者，具有平等獲取和利用公共數(shù)據(jù)的權(quán)利，有學(xué)者將此種權(quán)利稱為公共數(shù)據(jù)的“公平利用權(quán)”[26]。此項(xiàng)權(quán)利的行使不應(yīng)受到政府的不當(dāng)限制，這對(duì)應(yīng)著資格準(zhǔn)入中政府的公平對(duì)待義務(wù)。但是，相較個(gè)人零散性、偶然性地獲取公共數(shù)據(jù)，大型數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體大規(guī)模、持續(xù)性處理公共數(shù)據(jù)給數(shù)據(jù)安全帶來(lái)更大風(fēng)險(xiǎn)?；跀?shù)據(jù)安全或重要公共利益的考量，對(duì)大型數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體實(shí)行登記備案制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一方面，對(duì)大型數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體登記備案后，其獲取和利用公共數(shù)據(jù)的活動(dòng)納入統(tǒng)一監(jiān)管，有利于實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)依法安全有序開(kāi)放。另一方面，對(duì)大型數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體登記備案后進(jìn)行公示公告，有利于打擊非法的公共數(shù)據(jù)利用者，營(yíng)造良好的開(kāi)放環(huán)境。

（四）建立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制

立法構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開(kāi)放機(jī)制是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放秩序治理的重要方面?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》要求開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，深化第三方對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘利用。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的出發(fā)點(diǎn)是公共數(shù)據(jù)社會(huì)化開(kāi)發(fā)利用，它是一種間接開(kāi)放方式，本質(zhì)上是政府與企業(yè)合作的商事活動(dòng)，政府授權(quán)第三方數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體運(yùn)營(yíng)公共數(shù)據(jù)，形成的數(shù)據(jù)結(jié)果有償開(kāi)放給公眾，收益用于覆蓋政府管理維護(hù)公共數(shù)據(jù)的費(fèi)用和第三方數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體的運(yùn)營(yíng)成本。相較直接開(kāi)放公共數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)了“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”的效果，降低了數(shù)據(jù)濫用的風(fēng)險(xiǎn)，較好化解了公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與數(shù)據(jù)安全之間的沖突。同時(shí)，第三方數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體在其服務(wù)器上進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，形成“數(shù)據(jù)處理底稿”，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其監(jiān)管預(yù)留空間。

結(jié) 語(yǔ)

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)則的質(zhì)效提出了全面的拷問(wèn)，通過(guò)政策文件“拼補(bǔ)”和地方立法探索都無(wú)法為公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值的充分釋放提供所需的制度支撐，針對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的中央統(tǒng)一立法具備可行性和必要性。立法應(yīng)基于公共數(shù)據(jù)的公物屬性，堅(jiān)持“以開(kāi)放為常態(tài)、不開(kāi)放為例外”的原則，核心立法要素應(yīng)包括明確公共數(shù)據(jù)的概念和權(quán)屬，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)同治理體系，建立公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和利用監(jiān)管制度和授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制等，全面回應(yīng)“什么是公共數(shù)據(jù)”以及“公共數(shù)據(jù)如何開(kāi)放”兩大基本問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、精細(xì)立法，以完備的立法保障公共數(shù)據(jù)資源的規(guī)范、充分使用。