薛智勝，胡超光

（天津工業(yè)大學法學院，天津 300387）

引言

黨的十八大明確提出要堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十九大進一步提出建設創(chuàng)新型國家的決策，制定了“自主創(chuàng)新、重點跨越、支撐發(fā)展、引領(lǐng)未來”的指導方針。習近平總書記把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，圍繞實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、加快推進以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，提出一系列新思想、新論斷、新要求，為新時代科技立法指明了方向。自“科教興國”戰(zhàn)略實施以來，我國制定了系列關(guān)于促進科學技術(shù)發(fā)展的法律法規(guī)、政策，在國家戰(zhàn)略的引領(lǐng)下逐步形成以《中華人民共和國科學技術(shù)進步法》（以下簡稱《科學技術(shù)進步法》）為代表的位階遞進的科技立法體系[1]。2021年12月，《科學技術(shù)進步法》完成第二次修訂，其中亮點之一就是有關(guān)法律責任制度的充實和完善，地方科技立法應予重視。本文擬從法律責任的體系和責任構(gòu)成方面對地方科技立法中法律責任條款進行對比研究，從中發(fā)現(xiàn)問題并提出完善路徑，以期為地方回應上位法修訂，科學規(guī)定法律責任內(nèi)容提供一定的參考和借鑒。

一、地方科技立法中法律責任的概況與地位

地方科技立法與有關(guān)科技法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章共同構(gòu)成我國現(xiàn)有科技立法體系的縱向結(jié)構(gòu)[2]，并在我國科技立法體系占有重要地位。目前全國各省市自治區(qū)和有立法權(quán)的較大城市或地區(qū)，依據(jù)《中華人民共和國立法法》有關(guān)規(guī)定，相繼制定了本地科技進步條例或促進條例。概觀各地方所制定的地方科技立法，既有科技創(chuàng)新方面的總括性立法，即對科研開發(fā)應用、企業(yè)技術(shù)進步、科研機構(gòu)及科研人員等科技創(chuàng)新等多方面予以規(guī)定，如《安徽省科學技術(shù)進步條例》《重慶市科技創(chuàng)新促進條例》《福建省科學技術(shù)進步條例》等，也有針對不同領(lǐng)域的具體性立法，如《湖南省高新技術(shù)發(fā)展條例》《四川省企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新條例》《唐山市促進企業(yè)科技進步條例》等。本文僅研究各地科技立法中的總括性立法，并從中選取了32個地方科技立法①本文選取的32個地方科技立法為河北省、河南省、山東省、山西省、陜西省、吉林省、黑龍江省、安徽省、浙江省、福建省、江蘇省、上海市、湖北省、湖南省、江西省、四川省、重慶市、云南省、貴州省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省以及杭州市、南京市、合肥市、無錫市、武漢市、廣州市、廈門經(jīng)濟特區(qū)、深圳經(jīng)濟特區(qū)、珠海經(jīng)濟特區(qū)所制定的科技立法。作為樣本，對其法律責任進行比較分析。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，這32個地方科技立法按名稱和體系可以分為兩類：一類是以《XX科學技術(shù)進步條例》或《XX促進科學技術(shù)進步條例》命名的22個地方科技立法，體系或結(jié)構(gòu)與《科學技術(shù)進步法》基本相似，如《山東省科學技術(shù)進步條例》；另一類是以《XX科技創(chuàng)新條例》或《XX自主/科技創(chuàng)新促進條例》命名的10個地方科技立法，體系體現(xiàn)一定的地方特色，如《廣州市科技創(chuàng)新條例》。

（一）地方科技立法中法律責任設置的概況

在本文研究的樣本中，有30個地方科技立法均在不同程度上對法律責任的內(nèi)容予以規(guī)定，如《廣東省自主創(chuàng)新促進條例》等。但也有少數(shù)地方科技立法未明確規(guī)定法律責任內(nèi)容，如《合肥市科技創(chuàng)新條例》等。從各地科技立法的現(xiàn)狀來看，多具有倡導性、激勵性的特征，科技立法中不乏鼓勵、獎勵性質(zhì)的條款。但是應當注意到，“鼓勵”和“責任”是地方科技立法促進科技創(chuàng)新發(fā)展的兩種手段，應予平衡。目前地方科技立法為鼓勵地方科技創(chuàng)新發(fā)展，偏向采取“重鼓勵而輕責任”的態(tài)度[3]，因此忽視法律責任的地位，不利于平衡“鼓勵”和“責任”，存在顧此失彼的嫌疑。

（二）地方科技立法中法律責任的地位

由于科技法規(guī)范的對象為創(chuàng)新性活動，以激勵倡導為主基調(diào)，因此地方科技立法是否專設法律責任一章以及如何設置，理論界和實務界一直存有爭議。雖然我國學界對何為法律責任的定義存在不同觀點。但是，在法理學層面基本可歸納為兩種觀點，即“后果說”和“義務說”，也有學者將法律責任概念重構(gòu)為承擔不利后果的法律依據(jù)[4]。不論哪種學說，法律責任都具有行為主體因某種法律事實而遭受法律上不利結(jié)果的內(nèi)容。一般來說，法律責任是完整的法律規(guī)范的構(gòu)成要素之一，以給予權(quán)利主體負擔的形式出現(xiàn)。法的特征之一在于其具有強制性。而強制性的體現(xiàn)和保障即在設置法律責任，法律責任亦是地方科技立法得以有效實施的關(guān)鍵[5]。一方面，是否設置法律責任是衡量該地方科技立法體系是否完善的重要依據(jù)之一。具備法律責任條款能形成從主體到行為再到后果的完善的地方科技立法體系。另一方面，法律責任設置是否完備也是評價該地方科技立法內(nèi)容是否完整的重要標準。若所設法律責任內(nèi)容并非完備，即使已設法律責任，也往往因內(nèi)容模糊、可操作性不強而不利于發(fā)揮其保障促進作用。因此，設置完備的法律責任條款是地方科技立法的應有內(nèi)容。以設置法律責任條款的方式實現(xiàn)“剛?cè)岵?，有利于完善地方科技立法的體系并增強實際效用[6]。

二、地方科技立法中法律責任體系的比較

（一）法律責任章節(jié)的比較

在以《XX科學技術(shù)進步條例》或《XX促進科學技術(shù)進步條例》命名的22個地方科技立法中，有18個地方科技立法以專章規(guī)定并直接以“法律責任”命名，另有4個地方科技立法并未專章規(guī)定且以“法律責任”命名，如《山西省科學技術(shù)進步條例》在“獎勵與處罰”中規(guī)定法律責任內(nèi)容。在以《XX科技創(chuàng)新條例》或《XX自主/科技創(chuàng)新促進條例》命名的10個地方科技立法中有8個地方科技立法在不同程度上對法律責任內(nèi)容進行了規(guī)定，其中有5個地方科技立法以“法律責任”命名并以專章的形式對法律責任進行規(guī)定，有3個地方科技立法在“創(chuàng)新環(huán)境”中對法律責任的內(nèi)容進行規(guī)定，如《廣州市科技創(chuàng)新條例》。

（二）以行為主體或行為方式為體系框架的比較

地方科技立法在構(gòu)建法律責任體系時存在以行為主體為框架設計法律責任體系和以行為方式為框架設計法律責任體系兩種方式。前者是指，主要以科技行政等部門及其工作人員、科研機構(gòu)、科學技術(shù)人員等不同主體為體系劃分依據(jù)的法律責任體系設計方式，如《武漢市科技創(chuàng)新促進條例》。后者是指，主要以列舉行為而不明確列明行為主體，并針對不同行為設置不同責任內(nèi)容的法律責任體系設計方式，如《廈門經(jīng)濟特區(qū)科學技術(shù)進步條例》。

（三）法律責任條款形式的比較

地方科技立法在對法律責任進行規(guī)定時，其所采取的條款形式并不完全相同，對比各地責任條款的形式基本可以概括為分條列舉、多條多項列舉、單條多項列舉和分條加同條多項列舉四種類型。①分條列舉是指，以單個或多個條款對法律責任進行規(guī)定，其中每個條款主要采取規(guī)定某類主體的某個行為將產(chǎn)生何種法律后果或直接規(guī)定某個行為將產(chǎn)生何種法律后果的形式。有13個地方科技立法采取該種條款方式設置法律責任，如《陜西省科學技術(shù)進步條例》。②多條多項列舉是指，以多個條款對法律責任進行規(guī)定，其中每個條款均針對某類主體的多個行為進行列舉或直接列舉不同行為，并設定相應的法律責任的形式。有2個地方科技立法采取該種條款方式設置法律責任，如《海南省促進科學技術(shù)進步條例》和《河南省科學技術(shù)進步條例》。③單條多項列舉是指，僅以一個條款設定法律責任的內(nèi)容，但是該條款中又分別列舉了不同行為的形式。有3個地方科技立法中法律責任設置采取該種形式，如《深圳經(jīng)濟特區(qū)科技創(chuàng)新條例》。④分條加同條多項列舉是指，以多個條款的形式設置法律責任，其中既存在以一個條款規(guī)制某個主體的某個行為并設定責任內(nèi)容或規(guī)制某個行為并設定責任內(nèi)容的方式，也存在以一個條款列舉某個主體的多個行為或直接列舉多個行為，并設定責任內(nèi)容的形式。有12個地方科技立法采取該種形式對法律責任內(nèi)容進行規(guī)定，如《廈門經(jīng)濟特區(qū)科學技術(shù)進步條例》。

（四）是否設有兜底條款的比較

兜底條款指對本條例未明確列明的內(nèi)容通過援用其他法律、法規(guī)已規(guī)定內(nèi)容進行規(guī)制的條款。在30個已規(guī)定法律責任內(nèi)容的地方科技立法中，有11個地方科技立法在規(guī)定法律責任部分的首或尾設置了兜底條款，其中，《廣東省促進科學技術(shù)進步條例》僅列單條兜底條款對法律責任進行設定，未對法律責任的內(nèi)容予以明確；另有18個地方科技立法在規(guī)定法律責任時未采取兜底條款的方式；還有《黑龍江省科學技術(shù)進步條例》以半兜底條款的方式即對科學技術(shù)人員違反其他法律規(guī)定的，追究其相應責任進行設置。

三、地方科技立法中法律責任構(gòu)成的比較

所謂法律責任的構(gòu)成是指，構(gòu)成法律責任條款的主體部分，主要包括行為主體、行為表現(xiàn)和責任內(nèi)容三個部分。

（一）規(guī)制行為主體的比較

在地方科技立法規(guī)范下所形成的科技創(chuàng)新法律關(guān)系中主要存在兩方主體，即履行監(jiān)督管理職責的科技行政等部門及其工作人員以及從事科技創(chuàng)新活動的單位和個人，主要包括以下五類行為主體。

1.科技行政等部門及其工作人員和其他依法履行公職的人員

科技行政等部門及其工作人員和其他依法履行公職的人員是監(jiān)督管理科技創(chuàng)新活動的主體，屬于監(jiān)督者一方。地方科技立法針對該主體設定法律責任的主要目的在于糾正違法行為，維護行政機關(guān)的公信力，保證行政機關(guān)依法行政。有27個地方科技立法均明確對該主體進行規(guī)制。僅《深圳經(jīng)濟特區(qū)科技創(chuàng)新條例》中法律責任部分單設科技人員的責任內(nèi)容；《珠海經(jīng)濟特區(qū)科技創(chuàng)新促進條例》僅對公民、法人或者其他組織的違法行為設定責任。

2.高等學校、科研機構(gòu)、企業(yè)等單位

高等學校、科研機構(gòu)、企業(yè)等單位是具體開展科研創(chuàng)新活動的單位主體，在科技創(chuàng)新法律關(guān)系中屬于被監(jiān)督管理一方，接受科技行政等部門的監(jiān)督管理。在已規(guī)定法律責任的30個地方科技立法中，有4個地方科技立法明確以單列主體的方式對該主體設定責任，如《江蘇省科學技術(shù)進步條例》，其他規(guī)范該主體行為的地方科技立法均通過列舉行為的方式對其設定責任。該主體既是科研創(chuàng)新活動的管理者，需承擔對下屬科學技術(shù)人員進行規(guī)范和引導的責任，有權(quán)糾正下屬科學技術(shù)人員的不當行為并予以一定處理，如《安徽省科學技術(shù)進步條例》第55條規(guī)定。同時，該主體也是科研創(chuàng)新活動的參與者，可以參與科研創(chuàng)新項目，并應承擔法律責任，如《重慶市科技創(chuàng)新促進條例》第68條。在責任內(nèi)容方面，該主體存在違法行為時，地方科技立法采取懲處其直接負責的主管人員和其他直接責任人員的方式進行處理。

3.科學技術(shù)人員

科學技術(shù)人員是直接從事科技創(chuàng)新活動的個人主體，與高等學校、科研機構(gòu)、企業(yè)等單位同屬被監(jiān)督管理一方，既要接受所在單位的管理又要接受科技行政等部門的監(jiān)督管理。不論是《科學技術(shù)進步法》還是地方科技立法均將該主體作為鼓勵和約束的重點對象。在已規(guī)定法律責任的30個地方科技立法中，有26個地方在不同程度上對科學技術(shù)人員的違法行為予以規(guī)制。

4.科技評鑒單位或個人

科技評鑒單位或個人是指對科技項目或科技成果作出評估、鑒定或者論證的主體。有6個地方科技立法以明確列舉主體或列舉行為的方式對該主體進行規(guī)制，其中從主體類型上看又可分為中介機構(gòu)及其人員、科研評鑒專家、受行政部門委托的組織或個人三類。部分地方科技立法規(guī)定見表1。

表1 部分地方科技立法中的科技評鑒單位或個人

5.大型科學儀器、設備等資源的管理單位

根據(jù)《科學技術(shù)進步法》和《國家重大科研基礎設施和大型科研儀器開放共享管理辦法》的規(guī)定，大型科學儀器、設備等資源的管理單位是指，對利用財政資金購買的大型科學儀器、設備等資源進行管理的法人單位，其是對前述儀器、設備等資源進行開放共享的責任主體。但是，比較本文研究的各地方科技立法，僅有4個地方科技立法中法律責任部分明確對該主體進行規(guī)制，包括《重慶市科技創(chuàng)新促進條例》《廣東省自主創(chuàng)新促進條例》《武漢市科技創(chuàng)新促進條例》和《山東省科學技術(shù)進步條例》。

（二）規(guī)制行為的比較

針對前述行為主體，概括地方科技立法中法律責任規(guī)制的行為，主要包括以下幾種。

1.瀆職行為

科技行政等部門及其工作人員的瀆職行為是地方科技立法重點規(guī)制的對象，可以說，凡是未依法履行科學技術(shù)進步工作職責的行為均是瀆職行為，其既存在故意形態(tài)的濫用職權(quán)、徇私舞弊等，也存在多為過失形態(tài)的玩忽職守等，有27個地方科技立法對瀆職行為進行明確規(guī)制，多以“濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守”來概括瀆職行為。其中有21個地方科技立法明確提到濫用職權(quán)，有18個地方科技立法明確提及徇私舞弊，有20個地方科技立法明確列出玩忽職守。概括地方科技立法中所列瀆職行為，主要包括違法阻礙科研活動行為，未按規(guī)定安排、監(jiān)督財政科研資金行為，侵害科研單位或人員權(quán)益行為以及瀆職兜底行為等，其中又以違法阻礙科研活動行為和瀆職兜底行為為多數(shù)。部分地方科技立法規(guī)定如表2。

表2 部分地方科技立法中瀆職行為及其表現(xiàn)

2.科研失信行為

科研失信行為主要指科學技術(shù)人員違背科研誠信和科研倫理的行為，其范圍較廣，有25個地方科技立法對科研失信行為予以明確規(guī)制并設定法律責任。概括地方科技立法所列科研失信行為，主要包括科研不端行為、以不正當手段獲取科研利益行為、侵犯單位科技權(quán)益行為等，其中科研不端行為和以不正當手段獲取科研利益行為為各地重點規(guī)制的行為。前者是指以抄襲、剽竊、篡改等方式侵犯他人知識產(chǎn)權(quán)、科研成果等或者在科技創(chuàng)新活動中弄虛作假的行為。后者是指在科技創(chuàng)新活動中采取欺騙、弄虛作假等不正當手段獲取財政性資金、獎勵或優(yōu)惠待遇等利益的行為。但是，各地對前述科研失信行為所包括的具體行規(guī)制為仍有所差別，如《安徽省科學技術(shù)進步條例》僅規(guī)定了科研不端行為，《杭州市科學技術(shù)進步條例》則規(guī)定了以不正當手段獲取科研利益行為、侵犯單位科技權(quán)益行為和科研不端行為。部分地方科技立法規(guī)定如表3。

表3 部分地方科技立法中科研失信行為及其表現(xiàn)

3.違法獲取財政科研資金行為

違法獲取財政科研資金行為是指，科技行政等部門及其工作人員、科研機構(gòu)及其工作人員、企業(yè)和個人采取虛報、冒領(lǐng)、挪用等違法方式獲取財政科研資金的行為。有19個地方科技立法在法律責任部分對該行為進行規(guī)制。其中有的規(guī)制了虛報、冒領(lǐng)、貪污、挪用、截留用于科技創(chuàng)新活動的財政性資金的行為，如《重慶市科技創(chuàng)新促進條例》；有的只規(guī)制了挪用、克扣、截留科學技術(shù)經(jīng)費和資金的行為，如《河南省科學技術(shù)進步條例》。

自從有了小弟，我們家增添了許多歡聲笑語。我喜歡給他喂飯，看他一口接一口香香地吃著，心里美滋滋的。我喜歡和他一起洗澡，看他笨手笨腳去爬海洋球的池子，可愛極了！我喜歡和他一起玩滑滑梯，看他從滑梯上滑下來那股高興勁兒，我比他還要開心！也不知道為什么會這樣，大概跟他在一起時，我也覺得自己變小了、可以無憂無慮了吧。

4.違規(guī)評鑒行為

違規(guī)評鑒行為是指違反相關(guān)規(guī)定對科技項目或科技成果等作出虛假或不公正評估、鑒定或者論證的行為?！犊茖W技術(shù)進步法》中法律責任部分未明確對該行為進行列舉，地方科技立法中有6個地方科技立法對該行為設定法律責任。部分地方科技立法規(guī)定如表4。

表4 部分地方科技立法中違規(guī)評鑒行為表現(xiàn)

5.不履行科研資源共享使用義務行為

根據(jù)《科學技術(shù)進步法》和《國家重大科研基礎設施和大型科研儀器開放共享管理辦法》的規(guī)定，不履行科研資源共享使用義務的行為是指大型科學儀器、設備等資源的管理單位，不履行將利用財政資金購置的大型科學儀器、設備等資源向社會開放，由其他單位、個人用于科學研究和技術(shù)開發(fā)的行為。地方科技立法中僅有4個地方科技立法的法律責任部分對該行為進行規(guī)制，并規(guī)定相應法律責任。

6.侵犯科技秘密行為

有10個地方科技立法從不同層面上規(guī)制該行為，其中對侵犯行為的規(guī)定主要有兩類，即泄露秘密行為和竊取秘密行為。該行為存在多個主體，包括科學技術(shù)人員，科技行政等部門及其工作人員，科研機構(gòu)、高等學校、企業(yè)等單位以及科技評鑒單位或個人等，同時，針對不同的行為主體設定了不同的責任內(nèi)容，將在后文詳述。部分地方科技立法規(guī)定如表5。

表5 部分地方科技立法中侵犯科技秘密行為主體及其表現(xiàn)

7.其他違法行為

除以上所列內(nèi)容，一些地方科技立法中還存在相較其他地方特殊的內(nèi)容。如對科學技術(shù)人員在科研活動中故意或重大過失給國家和集體造成經(jīng)濟損失列為明確規(guī)制行為，有《四川省科學技術(shù)進步條例》等。又如對政府規(guī)劃和目標考核層面的瀆職行為予以規(guī)制，有《河北省科學技術(shù)進步條例》等。

（三）責任內(nèi)容的比較

1.針對瀆職行為的法律責任

對于瀆職行為，地方科技立法所設定的責任內(nèi)容較為統(tǒng)一，只有4個地方科技立法未明確規(guī)定采取處分直接負責的主管人員和其他直接責任人員的方式（部分地方見表6），主要措施可概括為責令改正、通報批評、對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。還有5個地方在處以責令改正后以改正與否或情節(jié)輕重來判斷是否采取后續(xù)懲處措施，僅拒不改正或情節(jié)嚴重的，才采取后續(xù)措施（部分地方見表7）。另有《廈門經(jīng)濟特區(qū)科學技術(shù)進步條例》針對濫用職權(quán)、壓制科技發(fā)明或合理化建議的行為除給予處分之外還規(guī)定將不良行為記入誠信檔案，并在一定期間內(nèi)禁止其申報科技項目、獎勵和優(yōu)惠待遇等。

表6 未規(guī)定處分直接負責的主管人員和其他直接責任人員的部分地方科技立法

表7 以改正與否或情節(jié)輕重來判斷是否采取后續(xù)懲處措施的部分地方科技立法

2.針對科研失信行為的法律責任

對于科研失信行為，因地方情況和懲處力度不同，各地科技立法所設責任具體內(nèi)容并不統(tǒng)一，采取的懲處方式存在差異（部分地方見表8）。但基本可歸納為，在行政責任方面視情況采取責令改正，通報批評，依法給予處罰或處分，取消已獲得的科研利益，沒收違法所得，記入誠信檔案，在一定期限內(nèi)禁止其申報科研項目、獎勵等；在民事責任方面采取停止侵害、消除影響、賠償損失等；在刑事責任方面規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。有4個地方科技立法規(guī)定處分直接負責的主管人員和其他直接責任人員，如《江西省科技創(chuàng)新促進條例》《浙江省科學技術(shù)進步條例》《上海市科學技術(shù)進步條例》和《山東省科學技術(shù)進步條例》。

表8 部分地方科技立法中科研失信行為的責任內(nèi)容

3.針對違法獲取財政科研資金行為的法律責任

由于違法獲取財政科研資金行為的行為主體具有多樣性，地方科技立法對其設定的責任內(nèi)容以是否具有處罰內(nèi)容可分為兩種，即僅予以處分和予以處罰、處分，有7個地方科技立法中責任內(nèi)容采取前種形式，另有12個地方科技立法中責任內(nèi)容以直接或間接的形式采取后種形式。而對于是否具有責令改正、追回財政資金和沒收違法所得的責任內(nèi)容，除6個地方科技立法未規(guī)定外，其他13個地方科技立法均有規(guī)定。其中在前述僅予以處分責任的形式中又存在兩種類型：即處分直接負責的主管人員和其他直接責任人員以及僅處分直接責任人。而在予以處罰和處分責任的形式中，除《廈門經(jīng)濟特區(qū)科學技術(shù)進步條例》未明確規(guī)定外，均對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分，具體內(nèi)容見表9。

表9 部分地方科技立法中違法獲取財政科研資金行為的責任內(nèi)容

4.針對不履行大型科學儀器、設備等科研資源共享使用義務行為的法律責任

由于履行大型科學儀器、設備等科研資源共享使用義務是科研資源管理單位的職責，在其存在不履行共享使用義務時，應當承擔相應的法律責任。在已對不履行該義務行為設定法律責任的地方科技立法中，其所設定的責任內(nèi)容較為統(tǒng)一，可概括為責令改正、通報批評、對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分。

5.針對違規(guī)評鑒行為的法律責任

如前所述，在已對違規(guī)評鑒行為進行規(guī)制的地方科技立法所規(guī)制的科技評鑒單位或個人類型并不相同，地方科技立法對違規(guī)評鑒行為所設責任內(nèi)容因前述行為主體不同而存在較大差異。具體內(nèi)容見表10。

表10 部分地方科技立法中違規(guī)評鑒行為的責任內(nèi)容

6.針對侵犯科技秘密行為的法律責任

如前所述，由于多個主體均可能存在侵犯科技秘密的行為，而不同主體所須承擔的法律責任存在差異。因此，地方科技立法在針對不同主體存在的侵犯科技秘密行為所設定的責任內(nèi)容并不相同。但是，不同地方科技立法針對同一主體所設定的內(nèi)容仍具有共通性。如對于科學技術(shù)人員存在該行為的，地方科技立法均規(guī)定依法追究行政、民事、刑事責任，且除《海南省促進科學技術(shù)進步條例》和《河南省科學技術(shù)進步條例》未規(guī)定記入誠信檔案并在一定期限內(nèi)取消其申報科研項目、獎勵獎項的資格外，其他已對該行為予以規(guī)制的地方科技立法均規(guī)定了該內(nèi)容。

四、地方科技立法中法律責任規(guī)范存在的問題

（一）法律責任規(guī)定抽象模糊

《立法法》第72條在規(guī)定地方性法規(guī)制定權(quán)時以“根據(jù)具體情況和實際需要”和“不同上位法相抵觸”進行限定，其本意在各地方在不與上位法相沖突的前提下因地制宜制定地方性法規(guī)。但是，通過比較分析發(fā)現(xiàn)地方科技立法在規(guī)定法律責任時，一方面，存在過度依賴上位法、照搬上位法的嫌疑，未做到對上位法法律責任規(guī)定進行具體化[3]。地方科技立法法律責任內(nèi)容中存在大量諸如“依照有關(guān)法律的規(guī)定處理”“依法給予處分、處罰”“依法追究責任”等的規(guī)范。另一方面，對上位法已規(guī)定的內(nèi)容未予以重視，如前所述，部分地方科技立法僅以寥寥幾條對法律責任內(nèi)容進行簡單規(guī)范。更有甚者，僅通過援引式對法律責任內(nèi)容進行規(guī)定。

（二）法律責任體系結(jié)構(gòu)不夠完善

法律責任體系結(jié)構(gòu)可以反映該地方科技立法法律責任規(guī)范的層次，通過對比分析可以發(fā)現(xiàn)，部分地方科技立法法律責任體系結(jié)構(gòu)并不盡如人意。主要存在以下幾個問題：第一，部分地方科技立法未形成自己的法律責任體系。如《湖南省科學技術(shù)進步條例》雖然以四個章節(jié)對科研機構(gòu)、科學技術(shù)人員、企業(yè)技術(shù)進步等內(nèi)容進行了規(guī)定，但是在法律責任部分卻僅以第53條對各級人民政府存在的財政科研資金違法行為設定責任，并未涉及其他主體的責任內(nèi)容。第二，部分地方科技立法雖具有自己的法律責任體系，但是體系不夠完善。如《廈門經(jīng)濟特區(qū)科學技術(shù)進步條例》對瀆職行為、以不正當手段獲取科研利益行為和侵犯單位科技權(quán)益行為等進行了列舉，并設定了對應的責任內(nèi)容，但是缺乏對兜底條款的規(guī)定。第三，沒有救濟便沒有權(quán)利，法律責任是對行為主體施以負擔的條款，在針對行為主體的違法行為進行懲處時存在對其權(quán)利進行限制甚至禁止的可能。鑒于執(zhí)法者能力素質(zhì)參差不齊，可能存在不當侵害主體權(quán)利的行為，提供適宜的權(quán)利救濟途徑無疑是維護權(quán)利主體合法權(quán)益和推動科學執(zhí)法的重要方式，科技領(lǐng)域亦不例外。但是，在已規(guī)定法律責任內(nèi)容的30個地方科技立法中僅有《上海市科學技術(shù)進步條例》和《海南省促進科學技術(shù)進步條例》兩個地方科技立法設有救濟條款，地方科技立法中救濟條款的現(xiàn)狀不容樂觀。

（三）法律責任內(nèi)容質(zhì)量有待提高

雖然上述30個地方科技立法均有涉及法律責任的規(guī)定，但是規(guī)定的質(zhì)量卻參差不齊。部分地方科技立法中法律責任內(nèi)容較為完善，所設法律責任內(nèi)容與其所規(guī)制的主體、行為基本對應，相關(guān)責任條款也具有較強的適用性，如《江蘇省科學技術(shù)進步條例》針對科技行政等部門及其工作人員、受行政主管部門委托的組織或者個人以及科研機構(gòu)、高等學校、企業(yè)事業(yè)單位及其科學技術(shù)人員三類主體的不同行為制定了對應的法律責任，且法律責任的內(nèi)容亦較為明確具體。相比之下，部分地方科技立法雖然對法律責任有所涉及，但是所規(guī)定內(nèi)容要么為援引性規(guī)定，要么過于片面單一，不具有較強的實際操作性。如《廣東省促進科學技術(shù)進步條例》僅在附則部分以“違反本條例的，由有關(guān)部門依照法律的規(guī)定處理”對法律責任進行兜底概括；又如《深圳經(jīng)濟特區(qū)科技創(chuàng)新條例》在法律責任部分僅對科技人員存在科研失信行為予以懲治，對其他主體或其他行為均未涉及。

具體到法律責任構(gòu)成，首先，從行為主體上看，各地方科技立法雖對科技行政等部門及其工作人員或科學技術(shù)人員的行為予以重視，但仍然有5個地方科技立法僅對科技行政等部門及其工作人員或科學技術(shù)人員中一方主體進行規(guī)制。而對諸如科技評鑒單位或個人，大型科學儀器、設備等資源的管理單位進行規(guī)制的地方科技立法僅在少數(shù)?？萍荚u鑒單位或個人的評估、鑒定或論證意見在科技項目或成果通過認可中發(fā)揮重要作用，但仍有24個地方科技立法未對該主體的行為設定法律責任?！犊茖W技術(shù)進步法》明確對大型科學儀器、設備等資源的管理單位設定法律責任，但仍有26個地方科技立法未提及該主體的責任內(nèi)容。

其次，從行為方式上看，瀆職行為和科研失信行為是地方科技立法規(guī)制的重點，但是，一方面，各地對前述兩個行為的具體規(guī)范程度不同，如同樣對瀆職行為進行規(guī)范，《貴州省科學技術(shù)進步條例》僅用“在科學技術(shù)進步活動中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，尚不構(gòu)成犯罪的”進行表述，而《河北省科學技術(shù)進步條例》則分別列舉諸如“未制定并實施科學技術(shù)創(chuàng)新規(guī)劃的”“濫用職權(quán)限制、壓制科學技術(shù)研究開發(fā)活動和創(chuàng)新活動的”等具體瀆職行為。同樣對科研失信行為進行規(guī)范，《廣州市科技創(chuàng)新條例》僅以“存在科研失信行為的”進行規(guī)范，而《深圳經(jīng)濟特區(qū)科技創(chuàng)新條例》具體列舉了諸如抄襲、剽竊、侵占他人研究成果或者項目申請書、違反科技倫理規(guī)范等行為。

最后，責任內(nèi)容是否明確具體，關(guān)乎地方科技立法懲處規(guī)定的適用性和可操作性。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，地方科技立法中法律責任內(nèi)容是“重災區(qū)”，各地規(guī)定內(nèi)容在具體程度上存在較大差異，部分地方科技立法責任內(nèi)容缺乏可操作性。有的地方科技立法雖對行為方式予以細化，但是在責任內(nèi)容上卻大而化之，在處分和處罰標準上均存在援引性和概括性的特征，多以“依法給予處分”或“依法給予處罰”予以規(guī)定，未對相關(guān)處分處罰標準予以細化，顯得頭重腳輕。如《海南省促進科學技術(shù)進步條例》在列舉了諸多違法行為后卻在責任內(nèi)容處簡單以“給予處分”“處以罰款”“依法追究刑事責任”等較為空泛的表述予以概括；類似的還有《重慶市科技創(chuàng)新促進條例》以“依法給予處分”“依照《科學技術(shù)進步法》《財政違法行為處罰處分條例》等規(guī)定處理”對責任內(nèi)容予以籠統(tǒng)概括；而《武漢市科技創(chuàng)新促進條例》則針對所規(guī)制行為明確對應責任內(nèi)容。但是，僅《南京市科學技術(shù)進步條例》針對以欺騙手段取得獎金的行為，規(guī)定責令退回獎金，同時處以所獲獎金總額30%以下的罰款。為處罰該行為設定了一定的數(shù)額范圍，便于實踐操作，增強了該條的可適用性，但是針對其他行為的責任內(nèi)容亦不夠具體明確，不利于實際操作。

（四）重行政責任輕民事責任

對比30個地方科技立法中法律責任的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，無論是對科技行政等部門及其工作人員抑或是科學技術(shù)人員，其責任內(nèi)容均存在行政責任比重較大、民事責任比重較小的特點。如《山東省科學技術(shù)進步條例》針對所列五個違法行為分別設定的責任內(nèi)容中均是諸如行政處罰、處分、資格禁止期等行政責任，未對民事責任予以設定；又如《四川省科學技術(shù)進步條例》雖然對損害賠償責任進行了規(guī)定，但其內(nèi)容占整個責任內(nèi)容的比重很小，大部分責任內(nèi)容還是行政責任。究其原因在于：一方面，地方科技立法在規(guī)制主體的行為時主要從行政管理的角度出發(fā)，所設責任內(nèi)容自然以管理者視角為出發(fā)點；另一方面，地方科技立法對科技創(chuàng)新領(lǐng)域存在的違法行為造成他人民事權(quán)益損害的關(guān)注度相對不足。

五、地方科技立法中法律責任規(guī)范的完善路徑及建議

（一）進一步明確法律責任在地方科技立法中定位及其功能

雖然《科學技術(shù)進步法》作為上位法已對相關(guān)行為的法律責任進行了規(guī)定，但是因其適用于全國范圍，內(nèi)容具有一定的概括性，并不完全切合各地具體發(fā)展所面臨的問題。況且，地方立法的使命在于將法律的原則規(guī)范與地方實際相結(jié)合，以切實滿足地方科技創(chuàng)新發(fā)展的需要[7]。地方科技立法在規(guī)定法律責任時應定位在：第一，在貫徹上位法基本要求的同時致力于將科技法時代特征和上位法的規(guī)定與地方實際相結(jié)合，因地制宜地制定適應地方實際的法律責任內(nèi)容，不重復上位法責任規(guī)定；第二，在細化情節(jié)和處罰度量上下功夫，力求為后期執(zhí)法提供明確的依據(jù)；第三，在法律責任設置上，不能簡單沿襲一般法律規(guī)定責任模式，在具體規(guī)定法律責任時要不拘形式，突出重點，提高針對性和操作性。

（二）制定完備的法律責任規(guī)范

通過比較地方科技立法中法律責任部分可以得出，完備的法律責任規(guī)范應是體系完整和內(nèi)容完善的規(guī)范。

1.構(gòu)建完整的法律責任體系

比較已規(guī)定法律責任的30個地方科技立法，完整的法律責任體系應具備以下幾個特征：第一，以專章的形式對法律責任進行規(guī)定，以凸顯對法律責任的重視并利于發(fā)揮其作用。第二，在設計法律責任體系時，應將以行為主體為框架設計法律責任體系和以行為方式為框架設計法律責任體系兩種方式結(jié)合起來。由于前者的優(yōu)勢在于，以行為主體為體系劃分依據(jù)，列舉行為主體的不同行為，有針對性地設定不同的責任內(nèi)容，沿著主體、行為、責任依次排開，條理清晰，有利于明確各主體不同行為的不同責任。而不足在于，對各方主體均可為的行為進行規(guī)制時，如對違法獲取財政科研資金行為進行規(guī)制，存在因行為主體交叉導致不便單以某一主體劃分責任的問題。后者的優(yōu)勢在于，直接通過“行為對應責任”的方式，能有效概括列舉地方科技立法所打擊的各種違法行為而無須拘泥于區(qū)分行為主體。不足之處為，在具體操作時存在一定的適用困難，對判斷某種違法行為是否囊括某主體時需要具體解釋分析，不夠清晰明確，且所設定的責任內(nèi)容也存在因主體不同導致責任設定較為籠統(tǒng)或雖已設定責任內(nèi)容但在具體適用時需結(jié)合主體進行分析的問題。因此，將兩者結(jié)合既能做到清晰明了，又能實現(xiàn)全面概括。第三，對比四種條款形式，可以發(fā)現(xiàn)，分條列舉形式能較為直觀地通過條款數(shù)量反映所規(guī)制同一行為的數(shù)量及其對應的責任內(nèi)容。《科學技術(shù)進步法》對法律責任的設置即主要采取該種條款形式。但是，若意欲規(guī)制的行為較多時，容易造成條款冗長的問題。多條多項列舉形式能有效地在同條中針對某類主體的多個行為或直接列舉不同行為，并以多個條款對意圖規(guī)制的不同類行為進行規(guī)制。但是，由于并非每個行為均適宜在同一條中以多項內(nèi)容的形式進行列舉，且對于多個行為主體均可為的某一行為或不便于納入同一條款的多個行為存在列舉不便。單條多項列舉形式與多條多項列舉形式的唯一不同之處在于條款的數(shù)量，兩者的優(yōu)劣之處相似。但其僅適用于規(guī)制某一主體的多個行為或能夠歸納在一個條款的多個行為，一旦需要多個條款進行規(guī)制，其便存在適用空間不足的問題。分條加同條多項列舉形式兼具分條列舉和分條分項列舉的優(yōu)勢。因此，在條款形式上采取分條加同條多項列舉的方式，能較為全面有效地對所規(guī)制主體、行為設定責任內(nèi)容。第四，對條例未明確列舉的內(nèi)容宜以兜底條款的方式進行規(guī)制，以實現(xiàn)體系完整，內(nèi)容豐富。由于法律條款的局限和立法之間的協(xié)調(diào)銜接，同時為增強該法的適用性，選擇以兜底條款的形式對本法未直接列明的內(nèi)容進行概括規(guī)制是比較適宜的法律責任設置方式。第五，在設定了具體法律責任后應規(guī)定相應的救濟內(nèi)容，以對可能遭受侵害的權(quán)益予以救濟，形成完整的責任體系鏈。

2.充實完善的法律責任內(nèi)容

比較已規(guī)定法律責任的30個地方科技立法，得出完善的法律責任內(nèi)容應兼顧行為主體、行為方式和責任內(nèi)容三個方面，且三者之間的關(guān)系為針對行為主體的具體行為設定對應具體的責任內(nèi)容，且責任內(nèi)容應當具體明確。在行為主體上，應視情況將上述科技法律關(guān)系中存在的作為監(jiān)督管理一方的科技行政等部門及其工作人員和其他依法履行公職的人員以及作為被監(jiān)管一方的大型科學儀器、設備等資源的管理單位、高等學校、科研機構(gòu)、企業(yè)等單位、科學技術(shù)人員和科技評鑒單位或個人納入責任體系，以實現(xiàn)較為全面的規(guī)制。在行為方式上，針對各主體所從事的活動，將其對應的瀆職行為、科研失信行為、違規(guī)評鑒行為等納入規(guī)制范圍，并針對各類行為列舉具體的行為方式。同時，在對各類行為進行具體細化時不要求面面俱到，而是應根據(jù)地方實際需要，回應本條例對各主體行為的要求，做到有義務即有責任。在責任內(nèi)容上，應針對不同主體的不同行為設定對應的責任內(nèi)容，基本沿著“主體—行為—責任”的模式進行設置，一一對應。同時，對具體責任應結(jié)合地方實際需要明確懲處的措施，規(guī)定相應的懲處范圍，而非僅以“依法懲處”或“依法追究責任”等空泛言語表述責任內(nèi)容，從而加強規(guī)范的實際操作性。

（三）增強對民事責任的重視程度

雖然地方科技立法對法律責任所涉內(nèi)容主要偏向以監(jiān)督管理者的角度進行責令、處分或處罰，從實現(xiàn)有效管理，打擊違法行為的角度來看，無可非議。但是，不論是科研不端行為、侵犯科技秘密行為，還是瀆職行為等，對違法者給予打擊懲處固然重要，對受害者權(quán)益的補救與賠償亦不容忽視。由于科技違法行為往往產(chǎn)生不良侵害，造成較大的損失后果，若不對違法者處以民事責任，受害者的民事權(quán)益將存在維護空洞。因此，地方科技立法在設置法律責任內(nèi)容時應對民事責任內(nèi)容予以重視，在加大違法者違法成本的同時，注重對受害者權(quán)益的保護。

結(jié)語

盡管科技法一向被冠以促進法、激勵法，通過制定保障措施，構(gòu)建激勵機制，激發(fā)調(diào)動科研主體的積極性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)科技進步事業(yè)發(fā)展，但其不排斥法律責任適用。法律責任是構(gòu)建一部完整法律體系不可或缺的基本要素。如果一部法律缺乏法律責任條款，會被認為是“缺了牙齒的老虎”“一束不會發(fā)熱的光”，其執(zhí)行效力會打折扣。我國地方科技立法經(jīng)常出現(xiàn)法律規(guī)范不完整的情況，只有行為模式，沒有后果模式相隨，或缺少配套制度規(guī)定，已成為阻礙地方科技立法有效實施的突出問題。因此，通過比較地方科技立法中法律責任條款，梳理存在的問題，有利于構(gòu)建符合科技法特點、具有地方特色且可操作的法律責任制度體系，使地方科技立法規(guī)定的各種創(chuàng)新之舉、保障促進措施得以落地，科技倫理價值得以弘揚，各種非法行為得以制裁或懲戒，才能真正發(fā)揮地方科技立法應有的功能和作用。