唐林

一、前言

游商攤販走街串巷，販賣日雜零碎，給市民帶來了方便，但占道經(jīng)營、攤位衛(wèi)生雜亂等“公共損害”情況經(jīng)常出現(xiàn)，城市管理部門的罰款、扣留、驅(qū)趕等傳統(tǒng)治理手段也日趨失靈。科技人文新時代，探索平衡游商攤販“生計需求”與城市治理“整潔有序”的工作新方案，已刻不容緩。

二、“無照游商”概念辨析和現(xiàn)代定義

無照游商，字面意思可解釋為沒有營業(yè)執(zhí)照的游商小販。黃文芳對其的定義關(guān)鍵點是沒有城市管理部門核準(zhǔn)頒發(fā)的經(jīng)營攤位證明。嚴(yán)蘇桐將無照游商定義為擅自在交通樞紐等人流密集區(qū)使用簡單的經(jīng)營工具販賣食品、生活用品等貨物，或者從事低技能服務(wù)的人群。顯然這兩個定義均有瑕疵，如攤位證明是指固定攤位證還是僅表明可擺攤的文字證明，讀者容易產(chǎn)生歧義。無照游商，核心在“商”，指人；修辭定語是“游”和“無照”?！吧獭?，始見于商代甲骨文及商代金文。“商”有經(jīng)商之義，徐中舒研究認(rèn)為：殷亡以后，商人土田為周人所奪，故多轉(zhuǎn)而為商賈，商賈名稱當(dāng)由此起；“游”，此字在甲骨文和商周金文中寫作“斿”，模擬一子立于旌旗之下，后加上“氵（水）”旁成為“游”字，本義一般認(rèn)為是旗幟的垂飾，讀liú，后轉(zhuǎn)指水流，引申為不固定的、經(jīng)常移動的。“游商”即指沒有固定經(jīng)營場所的商人，對應(yīng)則為“固商”；“無照”，照即營業(yè)執(zhí)照。無固定經(jīng)營場所攤販的管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況另行規(guī)定。如四川省規(guī)定食品小作坊、小經(jīng)營店生產(chǎn)經(jīng)營實行備案管理。“無照游商”之“無照”可指沒有獲得有關(guān)部門的備案、登記。

無照游商產(chǎn)生的原因是多方面的。盛永祥認(rèn)為，無照游商的自然形成和逐步發(fā)育是游商們自由經(jīng)濟(jì)權(quán)利的確立和運用，是尋求利益的必然結(jié)果。劉新宇認(rèn)為，游商的產(chǎn)生是產(chǎn)權(quán)的錯置導(dǎo)致的。

本文認(rèn)為無照游商產(chǎn)生原因有以下三點：一是由于技能不多/不強(qiáng)，人們更會選擇攤販經(jīng)營這一方式來維持生計；二是固定門面經(jīng)營成本高；三是不想被監(jiān)管，追求經(jīng)營自由，隨心根據(jù)市場情況快速變更/追加經(jīng)營項目。簡言之，游商攤販產(chǎn)生的原因就是市場有需求、就業(yè)謀生路、流動經(jīng)營活。

因此，本文給出無照游商的定義為：未按有關(guān)部門要求取得許可或備案、登記，通過無固定攤位的方式開展商品或服務(wù)銷售經(jīng)營的商販。

三、“無照游商”治理沿革

詹姆斯·N．羅西瑙認(rèn)為，治理是通行于規(guī)制空隙之間的那些制度安排。張康之認(rèn)為，在無照游商經(jīng)營的問題上，存在著不同的利益相關(guān)者，并且這些利益相關(guān)者之間存在矛盾和沖突，而解決這些矛盾的不同行政行為，體現(xiàn)了政府治理理念的差別。游商與固商、游商與城市管家（以城市管理部門為典型代表的，對城市市容環(huán)境、公共設(shè)施進(jìn)行管理的部門及其人員）之間天然存在“利益沖突”，有效的制度機(jī)制及配套工具是政府必須要考量的。治理模式方面，呂曉東認(rèn)為，只有本著善治理念，充分發(fā)揮社區(qū)群眾自治，才能達(dá)到城市治理的理想愿景。通過引導(dǎo)逐漸形成游商之間、游商與固商之間自治驅(qū)動競合均勢，有助于社會的穩(wěn)定、和諧。

下文回顧了新中國成立后的游商治理實踐。

以北京市為例，1950年，新中國成立伊始，北京市就探索建立了“攤商聯(lián)合會籌備委員會”，這意味著分散經(jīng)營的游商攤販逐漸被納入了政府監(jiān)管范圍。

“文革”時期，無照游商等都被認(rèn)為是“資本家”而被批斗，游商攤販在這個階段幾乎完全消失。

改革開放后，20世紀(jì)90年代國有企業(yè)改革，多種因素驅(qū)動下，擺攤設(shè)點幾乎沒有限制。

源于上個階段充分釋放的游商熱情，2000年前后無序的擺攤設(shè)點逐漸對城市市容環(huán)境、交通秩序等的影響發(fā)展到了“不能再忍”的程度。而多部門都可管導(dǎo)致了多頭執(zhí)法，于是“城市管理部門”成立，開始推行“綜合執(zhí)法”；但是囿于法律法規(guī)滯后，相關(guān)事件多“一罰了之、一趕了之、一扣了之”，由此引發(fā)的游商與“城市管家”間的“激烈沖突”等現(xiàn)象也不時見諸報端引起輿情，部分甚至上升到刑事（例如有城市管理者被判處有期徒刑）層面才得到有效處置。

通過“政府采購網(wǎng)”檢索，本文對最近幾年的采購需求動態(tài)也進(jìn)行了追蹤：

A類項目，典型采購需求要點如：聘用城市環(huán)境保障專業(yè)整治隊人員共計22人，杜絕無照游商、散發(fā)小廣告等違法行為的出現(xiàn)，確保轄區(qū)環(huán)境秩序優(yōu)美。

B類項目，典型采購需求要點如：進(jìn)行視頻分析，通過識別算法對亂堆物堆料、店外經(jīng)營、無照經(jīng)營游商等23類問題進(jìn)行智能識別。

A類項目的特點是通過“充足的現(xiàn)場人力資源”盡早發(fā)現(xiàn)并快速處置無照游商流動經(jīng)營頑疾，但科技手段不夠；B類項目的特點是通過“AI機(jī)器視覺”技術(shù)手段盡早發(fā)現(xiàn)無照經(jīng)營問題，但科技手段應(yīng)用深度不夠。

綜上所述，通過對無照游商治理沿革的回顧，不難發(fā)現(xiàn)，治理無照游商的手段匱乏、創(chuàng)新不夠，已經(jīng)開始制約城市治理質(zhì)效的再提升，迫切需要業(yè)內(nèi)探索出新方案，以更好地匹配人民群眾對美好生活的向往。

四、數(shù)字時代對城市治理的新要求

2020年3月31日，習(xí)近平總書記視察杭州城市大腦運營指揮中心時指出，運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

人民幸福安康是推動高質(zhì)量發(fā)展的最終目的。健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，為人民群眾提供家門口的優(yōu)質(zhì)服務(wù)和精細(xì)管理。

數(shù)字時代各類智慧應(yīng)用不斷推陳出新，游商攤販作為城市治理的典型場景，其治理模式也應(yīng)緊跟時代步伐，不斷探索新方案并實踐落地，讓城市更聰明一些、更智慧一些，讓“游商”為人民群眾帶來的產(chǎn)品和服務(wù)越來越優(yōu)質(zhì)的同時，也讓城市治理的精細(xì)化、科學(xué)化水平越來越高，百姓的獲得感越來越足。

五、基于數(shù)字技術(shù)的無照游商治理新方案

借鑒希爾德布蘭德·弗雷（Hildebrand Frey）的“綜合”理念，本文提出了“無照游商治理新方案”（以下簡稱“新方案”）。

（一）新方案的內(nèi)容

一是要對允許游商攤販經(jīng)營的項目進(jìn)行分級分類，形成項目清單。例如，商品類的蔬菜水果允許經(jīng)營，服務(wù)類的自行車維修允許經(jīng)營；而服務(wù)類的牙醫(yī)應(yīng)該是不允許游商經(jīng)營的。梳理清單，經(jīng)過審批后并進(jìn)行公示，如有異議，處置妥當(dāng)后對項目清單進(jìn)行公布，并在執(zhí)行中根據(jù)實際情況對清單進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

二是要對城市街道進(jìn)行分級分類，明確哪些街區(qū)路口可以擺攤設(shè)點、什么時間可以擺攤設(shè)點、哪些項目可以擺攤設(shè)點。比如，城市迎賓大道等地點，應(yīng)該7×24 h禁止任何經(jīng)營項目擺攤設(shè)點。

三是要根據(jù)游商攤販的經(jīng)營特點，設(shè)計開發(fā)出全流程閉環(huán)的信息化系統(tǒng)，作為新方案實施的工具支撐。新方案提出了通過掃取游商攤販?zhǔn)湛疃S碼，基于隱私計算等技術(shù)支持，與收款二維碼的廠商協(xié)同，獲得游商攤販標(biāo)識的技術(shù)實現(xiàn)路徑。標(biāo)識了游商攤販，那么對于違法違規(guī)的經(jīng)營行為就可以進(jìn)行監(jiān)管并記錄，基于區(qū)塊鏈的支撐，將違法違規(guī)的證據(jù)及時上鏈，以此作為依據(jù)，就可以做出罰款、信用扣分等處置決定。相應(yīng)地，作為消費者，基于后端平臺系統(tǒng)的支持，通過掃取游商攤販的收款碼，可以及時獲得其信用評分，從而決定是否繼續(xù)在該攤位進(jìn)行消費，當(dāng)然也可以對即刻發(fā)現(xiàn)的游商攤販違法違規(guī)行為進(jìn)行投訴，城市管理部門進(jìn)行核實后，作出予以信用扣分等處置決定，以此實現(xiàn)共治共享。當(dāng)然，被扣信用分的游商攤販，系統(tǒng)也應(yīng)有流程及功能模塊支持其進(jìn)行申訴，從而保障游商攤販的合法利益不受侵犯。

四是要融入各地智慧城市建設(shè)及運營總體框架。融入“一網(wǎng)統(tǒng)管”“城市運行管理服務(wù)平臺”等上一層信息化平臺當(dāng)中，進(jìn)而融入當(dāng)?shù)亍靶滦椭腔鄢鞘小笨傮w框架。

五是要特別注重機(jī)制的建立和宣傳的作用。梳理好相應(yīng)的清單，建設(shè)好軟件系統(tǒng)，加強(qiáng)宣傳推廣和公開公示，一方面符合法律法規(guī)要求，另一方面也獲得更加廣泛的社會支持。

如圖1所示，基于數(shù)字技術(shù)的新方案以人文關(guān)懷為指導(dǎo)、以系統(tǒng)治理為框架、以信用管理為主線、以隱私計算等技術(shù)為支撐、以共治共享為機(jī)制。

（二）新方案的特征

1．以人文關(guān)懷為指導(dǎo)

“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”。游商攤販?zhǔn)侨嗣竦囊粏T，代表政府的城市管理部門允許其擺攤設(shè)點，這種做法充分體現(xiàn)了地方執(zhí)政者的善政理念，可以說一個城市游商攤販活躍健康度就是一個城市包容度的重要指標(biāo)。

2．以系統(tǒng)治理為框架

在對代表著非正規(guī)就業(yè)渠道的無照游商采取措施進(jìn)行治理時，對無照游商自身的物質(zhì)需求和精神追求不能棄之不顧，片面的治理是不行的，要采取綜合的治理手段。

3．以信用管理為主線

法治人文的新時代，不能“一罰了之、一趕了之、一扣了之”，要探索長久有效良性的方法。通過“信用管理+行政處罰+刑法”，形成梯級遞增的體系化治理措施框架。

信用規(guī)則可設(shè)計如下：

α是某個游商的信用值，基于發(fā)現(xiàn)其“犯罪、違法、違規(guī)”行為，在初始分上進(jìn)行扣分：占用主干道盲道擺攤扣3分，場地環(huán)境60%及以上污垢扣3分等。

一個典型的信用分計算模型的設(shè)計并計算，其要點包括：按一定的算法計算后，得到商戶的實時信用分并展示，同步供外部調(diào)用。輸入的參數(shù)包括但不限于α、過往執(zhí)法檔案（如過去1個月已罰款200元3次）、其他部門相關(guān)數(shù)據(jù)等。

4．以隱私計算為支撐

對游商攤販進(jìn)行管理，其首要及關(guān)鍵的點在于對流動性非常強(qiáng)的攤販進(jìn)行標(biāo)識，本文提出了基于隱私計算為主要手段的可行的技術(shù)實現(xiàn)路徑。

首先，移動支付已經(jīng)成為國內(nèi)普及率非常高的商品和服務(wù)買賣時的支付方式；其次，第三方統(tǒng)計顯示份額前三家移動支付公司覆蓋率均超過80%，新方案實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)性良好；最后，隱私計算已在保險等行業(yè)進(jìn)行了實踐，效果良好。

5．以共治共享為機(jī)制

技術(shù)不是萬能的，共治共享的機(jī)制必須同步建立、健全。

一是游商雖然指一個群體，但是同品類經(jīng)營項目游商間卻是競爭關(guān)系；二是游商與固商間也存在一定競爭；三是當(dāng)機(jī)制支持對查處屬實且執(zhí)行到位的違法違規(guī)游商罰款提取一定比例，來獎勵投訴舉報的消費者時，共治共享就成為現(xiàn)實可能。

六、總結(jié)與展望

當(dāng)前，消費者在（無照、不良）游商處消費時，劣質(zhì)商品（服務(wù)）時常出現(xiàn)，消費者受損失，相關(guān)部門接獲投訴時進(jìn)行處置卻常因證據(jù)不足、游商流動性大等有心無力；游商的公共利益意識普遍欠缺，對市容環(huán)境等產(chǎn)生的負(fù)面影響不容忽視；此外游商幾乎不納稅，游商與固商之間的矛盾也日益凸顯。

面對這些城市治理的問題，各地雖已較少“一罰了之、一趕了之、一扣了之”，而是探索采用人員外包、AI視頻智能識別等方式進(jìn)行發(fā)現(xiàn)和處置，但是顯然還存在科技屬性低、可持續(xù)性不強(qiáng)的問題。

為此，本文通過對無照游商概念的深刻辨析，基于對新中國成立以來游商治理沿革的回顧，提出了以人文關(guān)懷為指導(dǎo)、以系統(tǒng)治理為框架、以信用管理為主線、以隱私計算等技術(shù)為支撐、以共治共享為機(jī)制的“新方案”，以期給城市管理者帶來新的工作思考，從而為人民群眾提供家門口的優(yōu)質(zhì)服務(wù)和精細(xì)管理。

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（責(zé)任編輯：張秋辰）