張秀碧

摘 要：新時(shí)期下行政事業(yè)單位需對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和能效建設(shè)工作引起重視，應(yīng)在保障其內(nèi)部控制工作質(zhì)量的基礎(chǔ)上，不斷完善優(yōu)化內(nèi)部控制，以此保障行政事業(yè)單位新時(shí)期下的內(nèi)部控制工作朝著科學(xué)化、規(guī)范化不斷邁進(jìn)。但我國(guó)行政事業(yè)單位其內(nèi)部控制工作中還存在一些問(wèn)題，阻礙了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的深入，影響行政事業(yè)單位的整體發(fā)展進(jìn)步。因此，本文從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述入手，對(duì)其內(nèi)部控制工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行相應(yīng)剖析，并針對(duì)其問(wèn)題的產(chǎn)生給出相應(yīng)的優(yōu)化措施，以供相關(guān)學(xué)者參考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；優(yōu)化措施

行政事業(yè)單位資金來(lái)源比較穩(wěn)定，且具有較好的收支業(yè)務(wù)規(guī)范，這也導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)非常緩慢。科學(xué)合理的內(nèi)部控制體系不僅能促進(jìn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的有效開(kāi)展，還能降低違規(guī)違法現(xiàn)象的發(fā)生，使得行政事業(yè)單位持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的必要性

（一）有利于保證國(guó)有資產(chǎn)的安全

雖然我國(guó)政府通常都會(huì)按照行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的職責(zé)分工做好資產(chǎn)分配，但國(guó)有資產(chǎn)作為行政事業(yè)單位的工作重心，一旦在資產(chǎn)管理方面出現(xiàn)失誤，則會(huì)直接影響單位內(nèi)部控制工作的效果，嚴(yán)重的還會(huì)造成大量經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的流失。為此，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制的改善與優(yōu)化，確保公開(kāi)、公正的處理國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易等事項(xiàng)，有效預(yù)防違規(guī)處置風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，提高國(guó)有資產(chǎn)的安全性[1]。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

在二零一二年財(cái)政部提出了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并在二零一四年一月一日開(kāi)始正式實(shí)施。自此以后，對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系的建立有了明確的要求和規(guī)定，為了有效防范單位內(nèi)部出現(xiàn)問(wèn)題，保障單位財(cái)政資金的科學(xué)分配，單位應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)的“漏洞”進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)救，并針對(duì)其問(wèn)題的普遍現(xiàn)象制定相關(guān)制度，以避免后續(xù)問(wèn)題的再次發(fā)生。在實(shí)踐過(guò)程中應(yīng)對(duì)單位的內(nèi)部控制工作進(jìn)行監(jiān)督，并保障單位的內(nèi)控工作獲得一定的執(zhí)行效果，而且單位內(nèi)部各個(gè)部門(mén)職能有明確的分工，各個(gè)職能之間形成相互制約的狀態(tài)。另外，部分行政事業(yè)單位的計(jì)劃指標(biāo)可以下達(dá)基層組織，避免無(wú)預(yù)算或超預(yù)算現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)各機(jī)構(gòu)也均建立適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理制度以提高會(huì)計(jì)核算工作的規(guī)范化和合理化[2]。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）缺乏良好的內(nèi)部控制環(huán)境

由于當(dāng)下部分行政事業(yè)單位中未營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，進(jìn)而導(dǎo)致單位的內(nèi)部控制工作舉步維艱。同時(shí)，單位管理層的行為意識(shí)對(duì)員工有很大影響，因?yàn)楣芾砣藛T不關(guān)注內(nèi)部控制，導(dǎo)致單位員工缺乏對(duì)內(nèi)部控制的正確認(rèn)識(shí)，無(wú)法積極投入內(nèi)部控制工作，影響行政事業(yè)單位全面內(nèi)控的開(kāi)展。除此之外，由于部分職能部門(mén)認(rèn)為內(nèi)部控制不是應(yīng)由本部門(mén)負(fù)責(zé)之事，故而呈現(xiàn)出一種“事不關(guān)己高高掛起”的架勢(shì)，甚至把內(nèi)部控制視為一個(gè)規(guī)章制度，但事實(shí)上內(nèi)部控制是單位每個(gè)員工的事情，只有所有部門(mén)配合財(cái)務(wù)部，才能充分發(fā)揮內(nèi)部控制的作用。近年來(lái)，每年財(cái)政部都在進(jìn)行內(nèi)控檢查，但因?yàn)楣芾韺硬恢匾暋⑴c單位不協(xié)調(diào)、缺乏專業(yè)人才等因素導(dǎo)致部分機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制沒(méi)有得到很好的執(zhí)行。

（二）未建設(shè)完善的內(nèi)部控制體系

隨著行政事業(yè)單位改革的逐漸深入，事業(yè)單位對(duì)建設(shè)內(nèi)部控制體系日漸重視。與此同時(shí)，單位也應(yīng)當(dāng)根據(jù)單位自身經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)構(gòu)建內(nèi)部控制機(jī)制。然而，我國(guó)許多的行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理制度卻并不能涵蓋全部工作的各個(gè)方面，特別是對(duì)于“風(fēng)險(xiǎn)”還不能很好的預(yù)防。例如，在企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)清查的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)存在長(zhǎng)期拖欠的應(yīng)收款項(xiàng)的情況，但是已很難實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)人執(zhí)行的落實(shí)。并且，因?yàn)閱挝粌?nèi)部的制度不健全，也導(dǎo)致單位不能及時(shí)、高效地解決問(wèn)題，從而加大了企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。再者，有的企業(yè)的內(nèi)部控制體系僅僅是為了應(yīng)對(duì)上級(jí)各種考核和檢查，單純“借鑒”其他單位或者企業(yè)的管理體系，沒(méi)有顧及到現(xiàn)實(shí)，缺乏可操作性和適應(yīng)性。

（三）內(nèi)控執(zhí)行力度弱及監(jiān)督機(jī)制不健全

首先，我國(guó)部分事業(yè)單位雖然已經(jīng)擁有內(nèi)部控制制度，但由于各種因素導(dǎo)致沒(méi)有對(duì)內(nèi)部控制制度予以真正的執(zhí)行。例如在執(zhí)行內(nèi)部控制制度時(shí)才發(fā)現(xiàn)該制度與單位實(shí)際情況不相符，單位員工在辦理業(yè)務(wù)時(shí)并沒(méi)有嚴(yán)格依照內(nèi)控制度的規(guī)定與業(yè)務(wù)流程，甚至經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)未按照分工職責(zé)去辦理業(yè)務(wù)的現(xiàn)象。其次，一些行政事業(yè)單位未依據(jù)實(shí)際情況和工作流程制定監(jiān)督管理制度，完全照搬其他單位的制度實(shí)施，導(dǎo)致監(jiān)督管理制度在行政事業(yè)單位不適用，還會(huì)阻礙監(jiān)督工作的開(kāi)展，難以實(shí)現(xiàn)崗位、工作人員之間的相互制約和監(jiān)督，致使內(nèi)部控制工作缺乏一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。同時(shí)一些行政事業(yè)單位內(nèi)控管理工作未落實(shí)責(zé)任到個(gè)人，使得由個(gè)人因素造成的經(jīng)濟(jì)損失，無(wú)法追究責(zé)任到個(gè)人，甚至出現(xiàn)部門(mén)或人員之間相互推卸責(zé)任，不能及時(shí)有效的解決問(wèn)題，導(dǎo)致內(nèi)部控制效果降低[3]。

（四）內(nèi)部控制信息化程度較低

在事業(yè)單位內(nèi)部控制工作中運(yùn)用信息技術(shù)，不僅可以提升單位應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，還可以提升企業(yè)內(nèi)部控制的管理水平。但我國(guó)行政事業(yè)單位的規(guī)模有限，且每個(gè)單位的資金有限，而內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)的建設(shè)需要較大的啟動(dòng)資金，再加上后期的維護(hù)與升級(jí)，需要大量資金維持，但是很多單位無(wú)法滿足內(nèi)控信息化建設(shè)的資金需求，導(dǎo)致內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)建設(shè)工作很難推進(jìn)。另外，一些建設(shè)內(nèi)控信息系統(tǒng)的事業(yè)單位，由于各個(gè)部門(mén)中的信息化系統(tǒng)仍舊是獨(dú)立的狀態(tài)，并沒(méi)有做好交流與溝通，使得財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作與內(nèi)部控制監(jiān)督無(wú)法實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，造成事業(yè)單位的內(nèi)部控制力度明顯弱化。

（五）缺少內(nèi)部控制專業(yè)人才

部分事業(yè)單位管理層缺乏內(nèi)控理念，使得內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人才不足，又或者由財(cái)務(wù)人員兼任內(nèi)控人員，從而導(dǎo)致了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制人員缺少獨(dú)立性和專業(yè)性，內(nèi)部控制工作難以達(dá)到預(yù)期效果。此外，由于行政事業(yè)單位的績(jī)效分配制度并沒(méi)有起到激勵(lì)作用，難以激發(fā)職工的積極主動(dòng)性，再加上單位內(nèi)部控制人員競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不夠強(qiáng)烈，既不能形成自主學(xué)習(xí)的能力，也不能提升內(nèi)部控制人員專業(yè)水平，使單位內(nèi)部控制無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（六）未嚴(yán)格執(zhí)行不相容職務(wù)的分離制度

基層行政單位內(nèi)部控制中常常出現(xiàn)重要崗位分工不明確、受單位編制限制不相容崗位未有效分離等問(wèn)題，導(dǎo)致行政單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)提高。比如作為內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的財(cái)務(wù)人員設(shè)置方面，除市級(jí)以上單位事業(yè)單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)較為健全之外，多數(shù)基層行政單位對(duì)財(cái)務(wù)工作不重視，未單獨(dú)設(shè)置財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，而是并入綜合辦公室或后勤保障部門(mén)，未設(shè)置專業(yè)的財(cái)務(wù)人員，由非財(cái)務(wù)專業(yè)人員兼任財(cái)務(wù)或出納崗位的情況較為常見(jiàn)，有的甚至存在由一人同時(shí)擔(dān)任出納和會(huì)計(jì)工作。專業(yè)能力缺乏和不相容崗位未分離直接導(dǎo)致會(huì)計(jì)監(jiān)督效果不能體現(xiàn)，容易造成制度缺失和管理盲區(qū)，致使基層行政單位內(nèi)部控制“失效”。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化措施

（一）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)營(yíng)造良好內(nèi)控環(huán)境

基層行政單位管理層要不斷深入學(xué)習(xí)和了解內(nèi)部控制以及完善建設(shè)的必要性，使單位領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制意識(shí)得以強(qiáng)化，并逐漸影響單位所有人員。同時(shí)，單位還要建立科學(xué)的內(nèi)控觀念，營(yíng)造有利氛圍，使各部門(mén)員工積極主動(dòng)投身到內(nèi)控工作中，如此便可以極大程度上提高內(nèi)部控制工作效能。與此同時(shí)，單位內(nèi)部控制制度的設(shè)立必須與單位自身的現(xiàn)實(shí)狀況相適應(yīng)，只有制訂了與單位現(xiàn)實(shí)狀況相適應(yīng)的內(nèi)部控制制度，使各部門(mén)的工作人員分工明確、各司其職，才能減少內(nèi)部控制混亂的問(wèn)題。此外，行政事業(yè)單位管理層也要正確引導(dǎo)單位人員充分掌握內(nèi)部控制，培養(yǎng)單位人員內(nèi)控能力，并建立完善的單位內(nèi)部控制文化。

（二）構(gòu)建健全的內(nèi)部控制體系

首先，建立統(tǒng)一完整的內(nèi)部控制體系。單位要全面梳理企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，并且對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵進(jìn)行深刻、系統(tǒng)的剖析，然后再根據(jù)內(nèi)控核心問(wèn)題，制訂相應(yīng)的對(duì)策。如此便可建立成本、收入、票據(jù)和費(fèi)用等內(nèi)部監(jiān)控制度，并建立完善的內(nèi)部監(jiān)控系統(tǒng)。其次，要持續(xù)完善內(nèi)部控制制度。單位在構(gòu)建健全的內(nèi)控制度以后，不能一成不變，而需要綜合各部門(mén)的發(fā)展情況對(duì)制度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和優(yōu)化，以達(dá)到企業(yè)內(nèi)部控制的目的。此外，單位還應(yīng)建立健全的自我評(píng)價(jià)體系，從而幫助企業(yè)發(fā)現(xiàn)自身存在的問(wèn)題與薄弱環(huán)節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的最優(yōu)化調(diào)整。

（三）落實(shí)外部監(jiān)督及內(nèi)部執(zhí)行力度

首先，建設(shè)完善的外部監(jiān)督管理機(jī)制。行政事業(yè)單位每個(gè)部門(mén)的工作內(nèi)容以及行政職責(zé)不同，想要單位監(jiān)管工作開(kāi)展具有規(guī)范明確的標(biāo)準(zhǔn)，需要結(jié)合不同部門(mén)的特點(diǎn)及職能制定監(jiān)督管理方法與相應(yīng)操作規(guī)范，提供單位外部監(jiān)督管理工作效果。其次，制定完善的獎(jiǎng)懲制度。行政事業(yè)單位要將員工績(jī)效和內(nèi)控工作進(jìn)行銜接，可以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)控工作執(zhí)行較好的員工，激發(fā)員工參與內(nèi)部控制工作的積極性，提升單位內(nèi)控執(zhí)行效果。再次，單位對(duì)內(nèi)部控制管理力度要加強(qiáng)，并全面實(shí)施責(zé)任制度，把具體職責(zé)落在個(gè)人頭上，將單位各部門(mén)與個(gè)人之間的職責(zé)和義務(wù)關(guān)系進(jìn)行明晰，避免出現(xiàn)邊界不清、權(quán)責(zé)交叉、遇事推諉等問(wèn)題，從而影響內(nèi)部控制執(zhí)行效果。對(duì)各部門(mén)，內(nèi)部控制過(guò)程也加以調(diào)整，使行政事業(yè)單位的各種成本與費(fèi)用減少，從而提升單位內(nèi)部控制運(yùn)行效率。最后，針對(duì)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督工作，可借助外部的獨(dú)立的審計(jì)組織對(duì)其內(nèi)部的管理工作實(shí)施適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管，并利用外部監(jiān)管力量進(jìn)一步提升監(jiān)管工作的品質(zhì)與效果。

（四）重視內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)建設(shè)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制通過(guò)信息化建設(shè)，能夠有效實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理一體化目標(biāo)，以及精細(xì)化的內(nèi)部控制管理。第一，行政事業(yè)單位應(yīng)積極構(gòu)建健全的內(nèi)控信息化系統(tǒng)。行政事業(yè)單位管理層應(yīng)將建設(shè)信息系統(tǒng)的工作放在首位，信息化技術(shù)的運(yùn)用不僅減少了工作環(huán)節(jié)和流程，也在一定程度節(jié)約了生產(chǎn)成本，使工作效率和質(zhì)量得到提升，充分發(fā)揮其最大的效用。第二，重視信息系統(tǒng)的維護(hù)與升級(jí)。行政事業(yè)單位內(nèi)控制度管理人員應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)和信息化建設(shè)技術(shù)手段的更新，及時(shí)安排專門(mén)技術(shù)人員進(jìn)行維護(hù)和信息管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)的更新升級(jí)，以避免信息管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)滯后妨礙了行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)工作的有效進(jìn)行。第三，由于行政事業(yè)單位的主要任務(wù)是服務(wù)社會(huì)大眾，滿足人們的生活物質(zhì)需求，所以，單位各個(gè)部門(mén)之間應(yīng)加強(qiáng)溝通，構(gòu)建內(nèi)部信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制，這樣可以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息數(shù)據(jù)的共享，強(qiáng)化單位內(nèi)部控制質(zhì)量。

（五）加強(qiáng)內(nèi)控專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)

行政事業(yè)單位應(yīng)依照單位內(nèi)部控制工作的具體需求，對(duì)有關(guān)工作人員展開(kāi)較為專業(yè)的技能培訓(xùn)，通過(guò)組織開(kāi)展內(nèi)部控制教育培訓(xùn)，既可以提高單位工作人員的內(nèi)部控制專業(yè)方面的知識(shí)，也可以提高單位人員的綜合素質(zhì)。同時(shí)，在行政事業(yè)單位也要形成相對(duì)比較健全的技能考評(píng)制度，根據(jù)實(shí)際的培訓(xùn)狀況對(duì)單位人員進(jìn)行考評(píng)，之后再結(jié)合考核成績(jī)給表現(xiàn)優(yōu)異者相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，借此來(lái)激發(fā)單位人員進(jìn)一步充實(shí)自我的愿望。對(duì)未能考核合格的人員，需要不斷地對(duì)其加以培養(yǎng)，直到內(nèi)部考核合格。此外，提高內(nèi)部控制工作人員的準(zhǔn)入門(mén)檻，嚴(yán)格要求內(nèi)部控制工作人員持證上崗，務(wù)必把好入門(mén)關(guān)，確保重要崗位的工作人員具備職業(yè)道德水平和應(yīng)有的業(yè)務(wù)能力，杜絕出現(xiàn)沒(méi)有進(jìn)行專業(yè)學(xué)習(xí)和從業(yè)資格的人員擔(dān)任財(cái)務(wù)工作，提高單位財(cái)務(wù)內(nèi)控隊(duì)伍的整體能力，強(qiáng)化內(nèi)部控制的作用。

（六）堅(jiān)決執(zhí)行不相容崗位的分離制度

行政事業(yè)單位可結(jié)合實(shí)際情況，將各部門(mén)的工作崗位進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)置，確保單位財(cái)務(wù)部和采購(gòu)部等關(guān)鍵崗位實(shí)現(xiàn)不相容崗位相互分離。因此，各單位要嚴(yán)格實(shí)行內(nèi)控重要崗位分離制度。例如在授權(quán)審批與經(jīng)辦，經(jīng)辦與會(huì)計(jì)記錄，會(huì)計(jì)記錄與財(cái)產(chǎn)保管，經(jīng)辦與稽核，采購(gòu)與物資保管等實(shí)施不相容崗位分離，形成不同崗位的職責(zé)權(quán)限相互監(jiān)督和制約，這樣可以盡量避免出現(xiàn)因個(gè)人私利產(chǎn)生的問(wèn)題和崗位之間的舞弊現(xiàn)象。一些基層政府由于受單位編制限制等因素影響而無(wú)法做到將各個(gè)職位分離的，必須進(jìn)行定時(shí)抽查、定期盤(pán)點(diǎn)等替代的作用管理辦法，而唯有如此，才可以防止部門(mén)權(quán)限過(guò)分集中在某個(gè)職位，從而防止“一支筆”審批現(xiàn)象的發(fā)生，起到了內(nèi)部控制應(yīng)有的效能。

結(jié)束語(yǔ)

內(nèi)部控制作為行政事業(yè)單位管理中的關(guān)鍵性內(nèi)容，可以有效提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制效率，同時(shí)還能實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部各項(xiàng)管理目標(biāo)。內(nèi)部控制工作是一項(xiàng)需要不斷創(chuàng)新的工作，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)必須要意識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，緊隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步，不斷完善和優(yōu)化內(nèi)部控制工作，才能使事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作真正體現(xiàn)其自身作用。

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（作者單位：巴中市恩陽(yáng)區(qū)人民檢察院）