吳海燕

預(yù)算績(jī)效作為政府績(jī)效管理工作重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的結(jié)果導(dǎo)向要求，關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出，重視資金的效率。在我國(guó)近年來(lái)推行政府績(jī)效管理的背景下，要求建立全面透明的績(jī)效管理機(jī)制，通過(guò)形成全過(guò)程、全覆蓋的績(jī)效管理體系，優(yōu)化管理機(jī)制。在預(yù)算績(jī)效管理體系大力改革的背景下，單位管理流程日趨完善，但是管理機(jī)制中仍然存在一定問(wèn)題，包括績(jī)效基礎(chǔ)不健全、績(jī)效管理范圍不夠?qū)挼确矫?。針?duì)這類(lèi)問(wèn)題要進(jìn)一步執(zhí)行預(yù)算績(jī)效管理體系的改革來(lái)，以解決相關(guān)問(wèn)題。

事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的問(wèn)題

第一，管理基礎(chǔ)不完善。事業(yè)單位開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理，要明確績(jī)效管理環(huán)節(jié)具體要求，形成對(duì)全環(huán)節(jié)的有效控制與約束，從而提高資金使用效益。但是很多單位在開(kāi)展績(jī)效管理中未落實(shí)基礎(chǔ)管理環(huán)節(jié)的控制要求，人員的職責(zé)分工不細(xì)致。未形成各部門(mén)之間全面配合的機(jī)制，不利于工作趨于完善。

第二，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)。部分單位的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，績(jī)效目標(biāo)的相關(guān)內(nèi)容不夠細(xì)致，很可能發(fā)生績(jī)效目標(biāo)和單位實(shí)際發(fā)展相脫節(jié)的問(wèn)題，不利于讓單位有序?qū)崿F(xiàn)管理目標(biāo)。

第三，預(yù)算編制不細(xì)致。事業(yè)單位開(kāi)展預(yù)算編制，要盡可能對(duì)各項(xiàng)收支進(jìn)行全面管理，細(xì)化編制內(nèi)容。但是部分單位的績(jī)效目標(biāo)不科學(xué)，編制的內(nèi)容較為粗糙，對(duì)各項(xiàng)項(xiàng)目預(yù)測(cè)不夠精細(xì)。

第四，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)。事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算時(shí)，要針對(duì)各項(xiàng)工作的情況形成全方位監(jiān)控措施。但是部分單位在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)中，未有效跟進(jìn)工作的進(jìn)度，也未對(duì)偏差實(shí)施整改措施，不利于提高預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性。

第五，預(yù)算考核不夠細(xì)致。部分單位未細(xì)致開(kāi)展考評(píng)，也未根據(jù)預(yù)算考核的結(jié)果落實(shí)對(duì)人員的獎(jiǎng)懲。由于預(yù)算管理工作的考核要求沒(méi)有細(xì)化落實(shí)到具體的人員層面，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效目標(biāo)無(wú)法順利完成。

事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效體系優(yōu)化策略

優(yōu)化人員與制度管理，重視信息公開(kāi)

第一，落實(shí)人員在預(yù)算績(jī)效管理工作的要求。單位要跟上時(shí)代發(fā)展步伐，就要全面提高對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的關(guān)注，以提高財(cái)政資金使用效益。事業(yè)單位要對(duì)預(yù)算績(jī)效形成具體的實(shí)施要求，仔細(xì)梳理工作各流程，在預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，將各環(huán)節(jié)要求都落實(shí)到具體的人員，形成完善的組織架構(gòu)，確保所有員工在執(zhí)行預(yù)算績(jī)效體系中更加嚴(yán)肅，提高人員在預(yù)算績(jī)效體系中參與配合的積極性。

第二，提高人員整體素養(yǎng)。首先，重視對(duì)財(cái)務(wù)人員的管理。近年來(lái)事業(yè)單位所處的環(huán)境日益復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)因素在增加，管理難度在提高。財(cái)務(wù)人員應(yīng)該在工作流程中認(rèn)識(shí)到各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，主動(dòng)學(xué)習(xí)預(yù)算績(jī)效管理的要求，并主動(dòng)防范各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，不斷學(xué)習(xí)新知識(shí)，主動(dòng)做好各項(xiàng)工作，在管理流程中約束自身工作行為。財(cái)務(wù)人員要發(fā)揮自身在預(yù)算績(jī)效管理流程中核心作用，貫徹落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)要求，嚴(yán)格按照制度流程規(guī)范管理行為，確保預(yù)算績(jī)效管理符合相關(guān)規(guī)定，保障工作要求得到嚴(yán)格執(zhí)行。其次，強(qiáng)化對(duì)人員的培訓(xùn)。事業(yè)單位要落實(shí)花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)的管的制度，加強(qiáng)對(duì)全體人員預(yù)算管理要求的宣傳，通過(guò)召開(kāi)會(huì)議等方式讓人員了解預(yù)算績(jī)效工作要點(diǎn)。

第三，完善預(yù)算績(jī)效的工作制度。事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算績(jī)效管理的環(huán)節(jié)，要嚴(yán)格按照相關(guān)政策做好工作，確保各項(xiàng)政策以及制度能夠落實(shí)到事業(yè)單位管理的方方面面。事業(yè)單位在內(nèi)部要對(duì)制度進(jìn)行細(xì)化，結(jié)合上級(jí)各項(xiàng)規(guī)定做好對(duì)單位內(nèi)部的職位分工及對(duì)管理流程的細(xì)化。通過(guò)合理確定工作要求，形成全員參與、全面配合的工作機(jī)制，讓預(yù)算績(jī)效管理工作更加合理。

第四，建立預(yù)算公開(kāi)制度。事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理工作管理較為復(fù)雜，部分單位由于管理不完善，產(chǎn)生腐敗等一系列問(wèn)題。為了將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理工作。首先，單位要盡快評(píng)選第三方績(jī)效評(píng)價(jià)中介到單位內(nèi)部開(kāi)展各項(xiàng)規(guī)章制度制定，明確參與績(jī)效評(píng)價(jià)從業(yè)人員的條件以及要求，通過(guò)規(guī)范約束機(jī)制，鼓勵(lì)更多的第三方機(jī)構(gòu)參與其中，形成規(guī)范的控制措施。其次，事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)，要讓各部門(mén)加強(qiáng)對(duì)管理機(jī)制的學(xué)習(xí)，并主動(dòng)參與對(duì)預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)。再次，事業(yè)單位績(jī)效管理環(huán)節(jié)要鼓勵(lì)群眾參與，通過(guò)對(duì)預(yù)算績(jī)效公開(kāi)的方式，鼓勵(lì)群眾提出建議以及意見(jiàn)，避免單位和群眾之間因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱帶來(lái)的問(wèn)題，營(yíng)造預(yù)算公開(kāi)、群眾參與的機(jī)制，提高預(yù)算透明性。

分析部門(mén)職責(zé)，合理確定績(jī)效目標(biāo)

第一，根據(jù)部門(mén)職責(zé)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)。財(cái)政主管部門(mén)可以建立項(xiàng)目指標(biāo)庫(kù)，由各單位細(xì)化具體的個(gè)性化指標(biāo)，并對(duì)細(xì)化后的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行審核。事業(yè)單位主要是面向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的主體，因此事業(yè)單位也可以聘請(qǐng)社會(huì)公眾參與到對(duì)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定過(guò)程中，確?？?jī)效目標(biāo)更加詳盡、科學(xué)。不同事業(yè)單位的績(jī)效目標(biāo)設(shè)置有一定差異，通常事業(yè)單位可以根據(jù)自身工作領(lǐng)域，將項(xiàng)目歸為不同類(lèi)別。在申報(bào)目標(biāo)時(shí)，根據(jù)事業(yè)單位的工作情況做到對(duì)各項(xiàng)工作的科學(xué)管理。在全面落實(shí)事業(yè)單位社會(huì)公共職能的基礎(chǔ)上，將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的內(nèi)容量化。通常而言，事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)中，一是產(chǎn)出指標(biāo)，包括質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)等。單位要分析各項(xiàng)資金支出完成的質(zhì)量、完成數(shù)量、成本控制水平等方面情況。二是效益指標(biāo)，主要包括社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。社會(huì)效益中要分解為為當(dāng)?shù)厝嗣袢罕妿?lái)的作用，判斷社會(huì)公眾滿意度。經(jīng)濟(jì)效益主要是分析相關(guān)工作是否帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或控制經(jīng)濟(jì)損失等。

第二，構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)庫(kù)。事業(yè)單位要加強(qiáng)對(duì)指標(biāo)庫(kù)的建設(shè)，將績(jī)效目標(biāo)的指標(biāo)納入到指標(biāo)庫(kù)中。在設(shè)置指標(biāo)庫(kù)時(shí)，要堅(jiān)持科學(xué)合理的原則，突出全面性的要求，關(guān)注各項(xiàng)指標(biāo)完成情況的內(nèi)容，讓指標(biāo)能夠全面反映出事業(yè)單位的實(shí)際特點(diǎn)，讓指標(biāo)細(xì)化、量化。通過(guò)對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)致分解的方式，讓指標(biāo)更加合理。例如對(duì)于建設(shè)周期相對(duì)較長(zhǎng)的項(xiàng)目，可以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分解，設(shè)置為逐月或逐季的具體指標(biāo)。在構(gòu)建指標(biāo)庫(kù)時(shí)，通過(guò)將指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，并形成定量與定性指標(biāo)相結(jié)合的方式降低指標(biāo)中定量指標(biāo)不足導(dǎo)致無(wú)法對(duì)各項(xiàng)工作形成科學(xué)評(píng)價(jià)的問(wèn)題，讓指標(biāo)庫(kù)中既包括定性指標(biāo)又包括定量指標(biāo)，能夠讓評(píng)價(jià)的工作更加客觀、公正，從而全方位考慮預(yù)算項(xiàng)目的不同維度要求，結(jié)合管理工作實(shí)際情況設(shè)置個(gè)性和共性相結(jié)合的指標(biāo)體系。在構(gòu)建指標(biāo)庫(kù)之后，讓各項(xiàng)指標(biāo)從庫(kù)中進(jìn)行選取，能夠讓績(jī)效評(píng)價(jià)更加科學(xué)，鼓勵(lì)各單位主動(dòng)完成目標(biāo)，以最少資金發(fā)揮更大效益，促使各項(xiàng)管理工作都有序完成。在設(shè)置完預(yù)算績(jī)效指標(biāo)之后，要將指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，包括單位各項(xiàng)資金產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益如何、控制了多少損失、提供了多少社會(huì)效益等。通過(guò)對(duì)各方面信息進(jìn)行全方位分析，對(duì)各類(lèi)指標(biāo)從項(xiàng)目立項(xiàng)、目標(biāo)設(shè)置、資金投入等各環(huán)節(jié)都形成全方位的控制措施，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)單位工作內(nèi)容的細(xì)化。

改進(jìn)預(yù)算編制流程，完善編制方法

第一，明確預(yù)算編制的內(nèi)容。在開(kāi)展預(yù)算編制環(huán)節(jié)中，要對(duì)編制內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，提高預(yù)算編制的全面性。單位要將績(jī)效理念融入到編制中，全面強(qiáng)調(diào)資金使用的要求，確保單位在編制預(yù)算時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)管理全方位覆蓋的控制，滿足事業(yè)單位發(fā)展需求。單位的預(yù)算應(yīng)對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行全方位管控。在收入方面，事業(yè)單位要對(duì)事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入等相關(guān)收入進(jìn)行全方位分析，體現(xiàn)收入類(lèi)別、資金管理要求。在支出方面，要由各基層人員參與到其中，實(shí)現(xiàn)對(duì)編制流程的優(yōu)化控制。

第二，優(yōu)化預(yù)算編制流程。在預(yù)算編制中，各部門(mén)要對(duì)預(yù)算額度和用途予以說(shuō)明，提交詳細(xì)的預(yù)算編制方案，充分考慮各項(xiàng)資金需求基礎(chǔ)上，結(jié)合單位發(fā)展方向?qū)Ω黜?xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總并上報(bào)部門(mén)負(fù)責(zé)人，初審?fù)ㄟ^(guò)將所編制的數(shù)據(jù)提交財(cái)務(wù)部門(mén)，由財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)各部門(mén)的預(yù)算方案進(jìn)行審核，分析是否存在不合理之處。若預(yù)算基本合理，則提交單位的管理層，形成全員參與、全面管控的機(jī)制。同時(shí)在編制預(yù)算的環(huán)節(jié)，要確保各項(xiàng)收支都得到準(zhǔn)確記錄和報(bào)告，避免虛報(bào)支出或瞞報(bào)收入的問(wèn)題，確保事業(yè)單位所編制的預(yù)算能夠符合單位資金的實(shí)際需求并避免浪費(fèi)，提高資金使用效益率。

第三，積極采用零基預(yù)算的編制方法。在執(zhí)行預(yù)算編制環(huán)節(jié)，事業(yè)單位要積極響應(yīng)政府的號(hào)召，通過(guò)零基預(yù)算對(duì)各項(xiàng)預(yù)算的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化。零基預(yù)算的優(yōu)勢(shì)在于所編制的預(yù)算全面考慮了外部環(huán)境發(fā)展及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)展，重視績(jī)效的要求，結(jié)合績(jī)效目標(biāo)對(duì)相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化，全面考慮單位發(fā)展的實(shí)際。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)增量預(yù)算編制方法所帶來(lái)的弊端。事業(yè)單位在開(kāi)展預(yù)算編制環(huán)節(jié)，要形成以零基預(yù)算為導(dǎo)向的編制機(jī)制，充分提高預(yù)算編制的規(guī)范性、合理性，確保預(yù)算編制內(nèi)容趨于完善。

健全控制措施，嚴(yán)肅執(zhí)行預(yù)算

第一，建立資金支出控制機(jī)制。事業(yè)單位在開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，要做到有效監(jiān)控，強(qiáng)化對(duì)資金支出的管理，提高資金使用效益。大部分事業(yè)單位開(kāi)展管理的環(huán)節(jié)中，主要由財(cái)務(wù)部門(mén)做到對(duì)資金支出的監(jiān)管，提高資金使用效益，控制預(yù)算執(zhí)行偏差率。同時(shí)單位的各部門(mén)要做好對(duì)經(jīng)費(fèi)支出的有序管控，并通過(guò)對(duì)預(yù)算執(zhí)行偏差率進(jìn)行規(guī)范控制方式，確保相關(guān)支出規(guī)范。通過(guò)強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的控制，確保財(cái)務(wù)部門(mén)按照預(yù)算對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行有效控制。同時(shí)財(cái)務(wù)部門(mén)要加大對(duì)各項(xiàng)報(bào)銷(xiāo)環(huán)節(jié)的管理，在費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)過(guò)程中確保每筆經(jīng)費(fèi)用途具體經(jīng)辦人都得到嚴(yán)格監(jiān)控，確保原始憑證真實(shí)、合理，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)資金支出的監(jiān)控。此外，財(cái)務(wù)部門(mén)和各部門(mén)要定期對(duì)資金使用情況開(kāi)展座談會(huì)，分析資金使用的效果，并根據(jù)預(yù)算目標(biāo)執(zhí)行情況不斷完善單位資金使用計(jì)劃。

第二，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控。事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)要重視對(duì)各類(lèi)資源的審核，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中對(duì)預(yù)算目標(biāo)完成情況進(jìn)行監(jiān)控，保障預(yù)算能夠推動(dòng)事業(yè)單位的發(fā)展。通過(guò)建立多層次、全方位管理體系，重點(diǎn)關(guān)注資金使用的效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金使用過(guò)程中所存在的問(wèn)題。通過(guò)將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的要求落到實(shí)處的方式，形成由單位領(lǐng)導(dǎo)帶頭、財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)控、基層人員參與的預(yù)算監(jiān)控機(jī)制。首先，事業(yè)單位的管理層要對(duì)各項(xiàng)資金使用情況進(jìn)行定期巡視，提高資金支出規(guī)范性，堅(jiān)決打擊經(jīng)費(fèi)支出的違規(guī)問(wèn)題。其次，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門(mén)作為預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督部門(mén)，從資金劃撥等環(huán)節(jié)都要對(duì)預(yù)算情況進(jìn)行監(jiān)控，防范資金被浪費(fèi)的問(wèn)題，推動(dòng)資金發(fā)揮應(yīng)有效益。再次，為確保事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)順利達(dá)成，要保證事業(yè)單位績(jī)效監(jiān)控具有規(guī)范性。

優(yōu)化預(yù)算考核，落實(shí)反饋機(jī)制

第一，優(yōu)化考核指標(biāo)。事業(yè)單位在開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，要確保指標(biāo)和績(jī)效目標(biāo)之間具有關(guān)聯(lián)性，讓評(píng)價(jià)指標(biāo)盡可能細(xì)致科學(xué)。設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，要確保評(píng)價(jià)指標(biāo)能夠符合事業(yè)單位的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，能夠體現(xiàn)出單位的績(jī)效目標(biāo)方向，充分考慮各項(xiàng)指標(biāo)可操作性和規(guī)范性，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)要素的全方位分析以及有效控制。同時(shí)單位要關(guān)注各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲取性，確保指標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)橫向、縱向的對(duì)比，反映出各項(xiàng)指標(biāo)對(duì)單位的約束作用，讓評(píng)價(jià)指標(biāo)盡可能科學(xué)。

第二，建立績(jī)效反饋機(jī)制。事業(yè)單位要健全反饋與問(wèn)責(zé)機(jī)制，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效結(jié)果趨于規(guī)范。在單位內(nèi)部通過(guò)建立評(píng)價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制，將評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋各部門(mén)。對(duì)于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較好的主體予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的主體予以懲罰，通過(guò)對(duì)各部門(mén)約束和監(jiān)督，提高人員的責(zé)任意識(shí)。

我國(guó)事業(yè)單位執(zhí)行預(yù)算績(jī)效管理的時(shí)間相對(duì)西方國(guó)家較短，但是在近來(lái)取得了較快發(fā)展。本文對(duì)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效提出了改進(jìn)建議，認(rèn)為傳統(tǒng)的事業(yè)單位預(yù)算管理工作存在預(yù)算與績(jī)效相脫節(jié)等問(wèn)題。建立完善的預(yù)算績(jī)效管理體系，是改善預(yù)算結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，落實(shí)事業(yè)單位發(fā)展目標(biāo)，提高單位管理水平的重要方法，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)單位資金的規(guī)范化管控。

（作者單位：山東省菏澤市牡丹區(qū)財(cái)政局）