和卓琳

(人民教育出版社，北京，100875)

一、研究背景

高質(zhì)量的學(xué)前教育對(duì)貧困家庭兒童的認(rèn)知和非認(rèn)知技能有改善作用。[1]因此，許多國(guó)家都加大了對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入，我國(guó)也不例外。近年來，我國(guó)學(xué)前教育進(jìn)入快速發(fā)展期，學(xué)前三年毛入園率穩(wěn)步增長(zhǎng)，普惠性幼兒園快速發(fā)展，“入園難”等學(xué)前教育機(jī)會(huì)公平問題得到一定的緩解。但是，“入優(yōu)質(zhì)園難”的問題卻逐步顯現(xiàn)。優(yōu)質(zhì)幼兒園的建設(shè)與我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入具有一定的關(guān)系，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的方向可以引領(lǐng)我國(guó)幼兒園的教育質(zhì)量的提高。[2]我國(guó)部分地區(qū)的學(xué)前教育財(cái)政投入具有財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度固化、幼兒園經(jīng)費(fèi)使用效率不高、不同性質(zhì)幼兒園在政府財(cái)政投入上差異顯著、城鄉(xiāng)幼兒園經(jīng)費(fèi)投入不均衡等問題。[3]我國(guó)普惠性幼兒園可分為教辦園(舉辦主體為教育行政部門)、他辦園(舉辦主體為非教育行政部門，其園所財(cái)產(chǎn)歸公有或集體所有)及普惠性民辦園(面向社會(huì)提供普惠性服務(wù)的民辦幼兒園)三種類型。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的學(xué)前教育資源主要向教辦園傾斜，存在資源配置不均衡的問題。同時(shí)，教辦園和他辦園的教育質(zhì)量一般也高于普惠性民辦園。[4]

教育效率指教育資源消耗與教育直接產(chǎn)出成果之間的比較，即投入與產(chǎn)出之比。[5]效率衡量的是投入與產(chǎn)出的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，效率是指在既定的投入下產(chǎn)出可增加的能力或在既定的產(chǎn)出下投入可減少的能力。在教育研究中，很多學(xué)者運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(Data Envelope Analysis)方法(以下簡(jiǎn)稱DEA方法)對(duì)中國(guó)學(xué)校教育的資源配置效率進(jìn)行研究。李鍵江等人的研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)學(xué)前教育資源配置效率偏低。[6]陳蓉暉等人對(duì)2011—2017年我國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)農(nóng)村學(xué)前教育資源配置效率進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育資源配置總體有效率較低，且省際差距較大。[7]萬丹運(yùn)用三階段DEA方法，對(duì)江蘇省168所幼兒園2019年的教研投入產(chǎn)出進(jìn)行效率分析，結(jié)果表明當(dāng)前幼兒園教研投入產(chǎn)出的純技術(shù)效率雖然較為理想，但由于規(guī)模效率不高，綜合效率偏低。[8]彭順緒等人運(yùn)用DEA方法探討了廣西壯族自治區(qū)南寧市城鄉(xiāng)間普惠園與非普惠園辦園效率的差異，發(fā)現(xiàn)城市園和縣城園表現(xiàn)出“高投入—高產(chǎn)出”的特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)園和農(nóng)村園則表現(xiàn)出“低投入—低產(chǎn)出”和“高投入—低產(chǎn)出”的特征。[9]

總體而言，現(xiàn)有針對(duì)學(xué)前教育資源配置效率的研究大多是基于省際宏觀數(shù)據(jù)的分析，部分研究者開始關(guān)注城市內(nèi)部微觀區(qū)域的分析。同時(shí)，研究者越來越關(guān)注不同類型的幼兒園的經(jīng)費(fèi)投入模式差異和資源利用效率的差異。因此，對(duì)不同辦園體制幼兒園教育效率進(jìn)行評(píng)估，有利于優(yōu)化學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政投入。

本研究采用DEA方法，對(duì)2017年北京市32所一級(jí)一類幼兒園的微觀園際經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分析，以期為我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入政策制定與實(shí)施提供有益借鑒。

二、研究方法

(一)DEA方法及指標(biāo)體系

DEA方法是一種效率評(píng)價(jià)方法，在使用中要求被評(píng)價(jià)對(duì)象的投入、產(chǎn)出指標(biāo)具有代表性。DEA模型在使用中要求投入、產(chǎn)出指標(biāo)具有代表性。一般而言，學(xué)前教育投入分為人力投入、物力投入、財(cái)力投入三方面：人力投入是指教職工投入，如專任教師數(shù)、教職工總數(shù)等；財(cái)力投入是指教育經(jīng)費(fèi)投入，如幼兒園日常運(yùn)營(yíng)費(fèi)用等；物力投入是指對(duì)幼兒園中具有長(zhǎng)期使用價(jià)值的存量資產(chǎn)的投入，如幼兒園建筑、書籍等。本研究選擇生均投入教育經(jīng)費(fèi)、生均校舍建筑面積、教職工數(shù)、?？埔陨辖處煴壤膫€(gè)變量作為投入指標(biāo)。具體選取的指標(biāo)如表1所示。

表1 學(xué)前教育資源配置效率評(píng)價(jià)模型指標(biāo)體系

結(jié)合普及優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的背景，本研究選擇在園幼兒數(shù)作為產(chǎn)出指標(biāo)，因?yàn)樵趫@幼兒數(shù)可以說明幼兒園為社會(huì)提供的優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的數(shù)量。此外，本研究引入幼兒園中級(jí)及以上職稱的教師比例，評(píng)估產(chǎn)出質(zhì)量，因?yàn)橛變簣@教師的待遇與編制和職稱緊密相關(guān)，同時(shí)教師職稱的評(píng)定在不同幼兒園有較大差異。如果幼兒園有合理的教師職稱上升軌道，就能穩(wěn)定教師隊(duì)伍，保證幼兒園的教育質(zhì)量。

(二)數(shù)據(jù)來源

不同類別的幼兒園經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制不同：教辦園的辦園經(jīng)費(fèi)基本由財(cái)政全額撥款；他辦園的經(jīng)費(fèi)來源不一，經(jīng)費(fèi)來源與辦園主體關(guān)系密切(如機(jī)關(guān)辦園、地方企業(yè)辦園、部隊(duì)園)；普惠性民辦園則是通過購(gòu)買服務(wù)、綜合獎(jiǎng)補(bǔ)、減免租金等方式予以支持，但具體的財(cái)政支持政策比較模糊且缺乏持續(xù)性。[4]相對(duì)而言，不同教辦園的經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制較為相似，更加具有可比性。

因此，本研究選取32所教辦園作為樣本。這些幼兒園都是北京市一級(jí)一類幼兒園，是當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)幼兒園的代表，32所幼兒園投入、產(chǎn)出的描述性統(tǒng)計(jì)如表2所示。所有樣本幼兒園數(shù)據(jù)都來自《北京教育年鑒(2017)》的面板數(shù)據(jù)，本研究利用DEA-SolverPro 5.0軟件對(duì)樣本幼兒園的投入、產(chǎn)出數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算。32所樣本幼兒園編號(hào)為DMU1至DMU32。

表2 樣本幼兒園投入、產(chǎn)出的描述性統(tǒng)計(jì)

三、研究分析與結(jié)果

(一)辦學(xué)效率

在DEA模型中，可以得到被檢測(cè)對(duì)象的技術(shù)效率、純技術(shù)效率、規(guī)模效率，范圍在0—1，當(dāng)效率值為1時(shí)視為最佳狀態(tài)。一般而言，純技術(shù)效率反映幼兒園對(duì)投入資源的使用效率；規(guī)模效率代表幼兒園的投入與產(chǎn)出的比值，比值高則說明幼兒園規(guī)模合適；技術(shù)效率可以衡量幼兒園的總體辦學(xué)效率。本研究的測(cè)算結(jié)果如表3所示。

表3 樣本幼兒園辦學(xué)效率表

在32所樣本幼兒園中，技術(shù)效率有效的幼兒園有6所，占18.75%；純技術(shù)效率有效的幼兒園有10所，占31.25%；規(guī)模效率有效的幼兒園有22所，占68.75%。規(guī)模效率有效的幼兒園超過一半，表明北京市大部分優(yōu)質(zhì)幼兒園目前的辦學(xué)規(guī)模適當(dāng)。兩者均有效的幼兒園只有6所，說明優(yōu)質(zhì)園改革的重點(diǎn)是提高幼兒園對(duì)投入資源的利用效率。在技術(shù)效率未達(dá)到相對(duì)有效的26所幼兒園中，有12所幼兒園的純技術(shù)效率和規(guī)模效率都小于1，說明這些幼兒園可能在管理水平、辦學(xué)規(guī)模方面還需要改善。純技術(shù)效率值小于1，但規(guī)模效率值為1的幼兒園有10所，說明這10所幼兒園的辦學(xué)規(guī)模適當(dāng)，但是在資源管理效率上還需要改善。

(二)效率影響因素

對(duì)26所非有效幼兒園的投入冗余與產(chǎn)出不足的情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如表4所示。這些幼兒園需要調(diào)整規(guī)模結(jié)構(gòu)，才能達(dá)到最佳效率。在學(xué)前教育投入整體增加的背景下，通過減少投入提高效率是不現(xiàn)實(shí)的。因此，幼兒園可以通過提高產(chǎn)出的方式，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)效率的提高，具體如表4所示。

表4 非有效幼兒園的投入冗余與產(chǎn)出不足

從校舍面積上看，DMU7、DMU14、DMU22、DMU30在校舍建筑面積上存在一定松弛、投入過量，這表明幼兒園對(duì)校舍建筑面積利用率偏低。對(duì)部分優(yōu)質(zhì)幼兒園來說，在教師人數(shù)不變的情況下，重新規(guī)劃現(xiàn)有校舍建筑提高利用率，有助于提高辦學(xué)效率，而擴(kuò)建、增建校舍的影響有限。

從生均教育經(jīng)費(fèi)投入的情況上看，北京市優(yōu)質(zhì)園間的生均教育經(jīng)費(fèi)水平存在差距，DMU6、DMU7等9所幼兒園存在投入冗余。2019年，北京市規(guī)定所有普惠性幼兒園的生均補(bǔ)貼均為1000元/生/月，而在此之前一級(jí)園和示范園補(bǔ)助為1000元/生/月，二級(jí)園、三級(jí)園為700元/生/月。由于本次選取的33所幼兒園在2017年都為一級(jí)一類幼兒園，幼兒園的生均補(bǔ)貼一致，說明生均教育經(jīng)費(fèi)的差異可能來源于其他方面，如建設(shè)費(fèi)用、資源購(gòu)買費(fèi)用等。

從專任教師數(shù)方面的情況看，DMU1、DMU6等17所幼兒園都存在冗余。根據(jù)規(guī)定，我國(guó)全日制幼兒園每班要配備2名專任教師、1名保育員(或配備3名專任教師)，保教人員與幼兒比達(dá)到1∶7至1∶9。而所有的優(yōu)質(zhì)幼兒園都符合此標(biāo)準(zhǔn)，且?guī)熧Y有富余。保持幼兒園的教育質(zhì)量，削減專任教師方面的投入是不現(xiàn)實(shí)的，但可以通過適當(dāng)提高在園幼兒數(shù)、提高中級(jí)及以上職稱教師比例提高效率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)在保持教育質(zhì)量的前提下，增加優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源。

從教師學(xué)歷合格率方面看，對(duì)26所幼兒園來說，在教師學(xué)歷合格率的投入冗余都很低，說明優(yōu)質(zhì)幼兒園在教師學(xué)歷上投入是有效的。當(dāng)然，考慮到幼兒園可能雇傭編外人員輔助日常工作，實(shí)際學(xué)歷合格率可能有所下降。但總體而言，這些優(yōu)質(zhì)幼兒園的學(xué)歷合格率都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于平均水平，這也是其高質(zhì)量教育的保證。

四、結(jié)論與建議

隨著國(guó)家加大對(duì)學(xué)前教育資源的投入，如何提高學(xué)前教育資源的利用效率，成為學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵。本研究的結(jié)論和政策建議如下。

第一，整體上北京市優(yōu)質(zhì)幼兒園的辦學(xué)效率一般。樣本中技術(shù)效率有效的幼兒園僅占18.75%，說明辦學(xué)效率還有很大提高的空間。但從規(guī)模效率上看，68.75%的幼兒園都達(dá)到了規(guī)模效率有效。這可能是因?yàn)?2幼兒園都是一級(jí)一類幼兒園，即優(yōu)質(zhì)幼兒園。這些幼兒園面臨入園壓力較大，幼兒園方面也一直在探索如何在保證質(zhì)量的前提下增加學(xué)位。2010年后，隨著學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的開展，北京市加大了對(duì)學(xué)前教育的投入。而這些優(yōu)質(zhì)幼兒園作為示范園，在教育經(jīng)費(fèi)、師資力量、辦園資源方面都得到了一定扶持。從技術(shù)效率非有效幼兒園的投入榮譽(yù)與產(chǎn)出不足的計(jì)算結(jié)果可以看出，幼兒園辦學(xué)效率不高的原因是多方面的。因此，在未來的發(fā)展中應(yīng)注意加強(qiáng)幼兒園的精細(xì)化管理水平，注意投入與產(chǎn)出的均衡。在提高對(duì)教育資源利用效率的同時(shí)，保證教育質(zhì)量，做到精細(xì)化管理。

第二，教育部門辦園間辦學(xué)效率差異較大。本研究發(fā)現(xiàn)，即使是在教育部門辦園內(nèi)部，辦學(xué)效率也有明顯的差距。6所技術(shù)效率有效的幼兒園，可以按教學(xué)規(guī)模大小分為兩類：教學(xué)規(guī)模較小的幼兒園由于教育經(jīng)費(fèi)、師資力量有限，必須精細(xì)管理，以提高資源利用效率，如DMU27、DMU28兩所幼兒園在園人數(shù)不超過300人；教育規(guī)模較大的幼兒園由于在園人數(shù)多、師資規(guī)模大，也必須提高教育資源的利用效率，從而保證教育質(zhì)量，如DMU10、DMU15兩所幼兒園的在園人數(shù)都超過千人。當(dāng)下，為普及優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育資源，許多地方采取了集團(tuán)化辦園的方式辦園，辦園規(guī)模不斷擴(kuò)大。在基礎(chǔ)教育方面，教育集團(tuán)化辦學(xué)有利于推動(dòng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，本質(zhì)上是學(xué)校組織的改進(jìn)。[10]而如何協(xié)同推進(jìn)幼兒園集團(tuán)化辦學(xué)會(huì)是未來學(xué)前教育發(fā)展的難點(diǎn)。

第三，提高幼兒園教師待遇，完善幼兒園教師職后發(fā)展渠道，讓幼兒園教師“留得住、愿意干”。幼兒園教師隊(duì)伍是保障學(xué)前教育事業(yè)順利發(fā)展的關(guān)鍵，也是提升學(xué)前教育質(zhì)量、促進(jìn)兒童健康發(fā)展的關(guān)鍵。本研究調(diào)查的32所幼兒園教師的教育學(xué)歷合格率都在95.00%以上，這是優(yōu)質(zhì)幼兒園質(zhì)量的保證。然而，在中級(jí)及以上職稱的教師比例這一項(xiàng)，幼兒園間出現(xiàn)了明顯的差異。最高的達(dá)到100%，最低的僅為15.57%。本研究選取的樣本都為一級(jí)一類幼兒園，這些幼兒園的教師相比其他類型幼兒園(民辦幼兒園、街道幼兒園等)有更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，但內(nèi)部差距依舊非常明顯。教師職稱對(duì)教師工資水平有重要影響。[11]幼兒園間發(fā)展渠道的差異大，如果不能保證各幼兒園的教師都有同等的發(fā)展機(jī)會(huì)，那么可能會(huì)出現(xiàn)“強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱”的局面，不利于優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的普及。

最后，需要說明的是，由于樣本數(shù)量和數(shù)據(jù)可得性的限制，一些重要因素沒有被本研究納入。例如，在園幼兒的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景差異、各幼兒園歷史文化差異等，都可能會(huì)影響幼兒園的辦學(xué)效率。同時(shí)，因?yàn)楸狙芯康臉颖緢@都為優(yōu)質(zhì)公辦園(即教育部門辦的一級(jí)一類幼兒園)，與其他類型幼兒園相比，在經(jīng)費(fèi)投入、師資力量、辦學(xué)條件上都處于優(yōu)勢(shì)地位，所以研究結(jié)論可能不適用于他辦園、民辦普惠性等其他體制的幼兒園，具有一定的局限性。