劉永平，李 智

自20 世紀80 年代， 我國先后頒布了四十余個有關反興奮劑的規(guī)范性法律文件，涉及體育法、行政法、刑法等部門法，初步建立起體現(xiàn)我國國情的反興奮劑法律體系[1]。 其中，《反興奮劑條例》（簡稱《條例》）于2004 年頒布，是我國第一部由國務院出臺的規(guī)范反興奮劑工作的行政法規(guī)， 是反興奮劑法律法規(guī)體系的主干，對其他反興奮劑政策、文件的制定有提綱挈領的指導意義[2]。 不過，《條例》自頒布以來，僅在個別字句上做過形式調整， 未在體系和實質條款層面修訂，相較我國當前反興奮劑工作的發(fā)展，呈現(xiàn)出一定的局限性。 其中的一些概念、權屬內容、規(guī)則沖突需要厘清、明確和協(xié)調。 新修訂的《中華人民共和國體育法》（簡稱《體育法》）將“反興奮劑”單獨列章（第53—第60 條），對反興奮劑問題進行了專門規(guī)定，充分彰顯了反興奮劑工作的重要性，為《條例》的配套修改提供了契機。國家體育總局制定的《反興奮劑工作發(fā)展規(guī)劃（2018—2022）》指出要進一步完善反興奮劑法治體系，積極推動國務院《條例》修訂。為此，結合《體育法》《世界反興奮劑條例》以及各國規(guī)定的最新變化，對《條例》修訂的發(fā)展特點、基本路徑進行分析論證，為《條例》修訂提出具體建議。

1 《條例》修訂的發(fā)展特點

現(xiàn)行《條例》制定伊始，反映了當時反興奮劑的規(guī)則體系和治理水平， 展現(xiàn)了反興奮劑治理的時代發(fā)展，對我國反興奮劑立法、工作機制建立具有指引作用，是我國反興奮劑工作規(guī)范發(fā)展、與時俱進的基礎。近年來，無論是國際還是國內反興奮劑的規(guī)則體系和運行機制都發(fā)生了較大的改變， 對我國反興奮劑治理體系的完善提出了新的時代要求。 《條例》修訂是在規(guī)則上對反興奮劑治理工作作出的總結和回應，其時代意義不言而喻。

1.1 《條例》修訂的新發(fā)展

我國反興奮劑規(guī)則體系的形成和發(fā)展具有鮮明的時代特征。 《條例》的頒布和實施填補了當時反興奮劑領域行政法規(guī)方面的空白， 提高了我國反興奮劑治理工作的立法層級， 在我國反興奮劑治理工作中起到基礎性、指導性作用?！稐l例》在我國當時體育行業(yè)反興奮劑制度優(yōu)勢的基礎上， 進一步擴大了反興奮劑工作參與主體范圍， 構建了以國務院體育主管部門為中心、各行政部門協(xié)同的治理架構。在興奮劑檢查、 結果管理、 爭端解決等方面作出了執(zhí)行規(guī)范， 為我國當時的反興奮劑治理工作提供了有力的法律支撐。 在國際規(guī)則和興奮劑違規(guī)行為不斷變化的情況下，我國的反興奮劑工作始終能依托《條例》作出合法、適時、適度的調整，完善其他配套規(guī)則，從而使反興奮劑工作能保持先進性， 并取得了很大的成效。 然而，單就《條例》本身來看，由于《反對在體育運動中使用興奮劑國際公約》（簡稱《公約》）形成于《條例》制定之后，在《公約》框架下，世界反興奮劑規(guī)則發(fā)生了較大變化，《條例》 應該作出回應和調整。 過往二十余年我國反興奮劑工作的成就應在《條例》中得到體現(xiàn)。

2022 年，我國《體育法》進行了修訂，設置了反興奮劑專章。為回應我國反興奮劑工作的新特點、新變化、新問題，2023 年5 月，國家體育總局政策法規(guī)司發(fā)布了《條例》（修訂草案），由原來的6 章47 條增至8 章71 條，包括總則、反興奮劑職責、興奮劑源頭治理、反興奮劑義務、興奮劑管制、反興奮劑教育和科研、法律責任、附則。 《條例》（修訂草案）的設計充分貫徹落實了我國新修訂的《體育法》的需要，聚焦反興奮劑工作的重點、難點、痛點，推動構建更為完善的反興奮劑治理體系， 為推進我國反興奮劑工作提供了堅強有力的法治保障。

1.2 《條例》修訂的時代特點

首先，《條例》 修訂是對我國反興奮劑法治思想和工作實踐的總結與凝練， 反映了新時代反興奮劑工作的發(fā)展。近年來，我國加快了反興奮劑法治保障體系的構建[3]，形成了“堅決推進反興奮劑斗爭，強化拿道德的金牌、風格的金牌、干凈的金牌意識，堅決做到興奮劑問題零出現(xiàn)、零容忍”的工作思路。 在此指導思想引領下，我國反興奮劑工作在立法、組織運行、教育、檢查與調查、檢測、保障、結果管理、程序公正等方面都取得了長足進展[4]，在《條例》的法律框架下進一步優(yōu)化，基本形成了既符合中國國情，又與國際通行做法接軌的反興奮劑管理體制。 反興奮劑治理的價值追求與中國經驗， 有必要通過修訂《條例》凝練和固定。 在《條例》修訂中以制度設計樹立“立法推動改革”的價值取向，反映我國“縱橫交叉、上下聯(lián)動”全覆蓋的治理體系建設的改革趨勢[5]，是優(yōu)化完善中國反興奮劑治理的必然選擇。

其次，《條例》 修訂展現(xiàn)了我國反興奮劑法律法規(guī)體系的最新變化，將保持、發(fā)展其在新階段下“承上啟下”的時代地位。我國初步形成了以《體育法》為中心，以《條例》為主要依據(jù)，以《反興奮劑管理辦法》《反興奮劑規(guī)則》 等多個法律文件為輔的反興奮劑法律法規(guī)體系，但《條例》靈活性不足導致體系部分脫節(jié)。 新修訂的《體育法》將反興奮劑綜合治理上升到法律層面，建立了體育、衛(wèi)生健康、教育、公安、工信、商務、藥品監(jiān)管、交通運輸、海關、農業(yè)、市場監(jiān)管等多部門協(xié)同的反興奮劑綜合治理體系。 修訂《條例》需要充分保持其承上啟下的作用，輔助執(zhí)行《體育法》中的綱領性規(guī)定，銜接現(xiàn)有的反興奮劑法規(guī)和政策， 并協(xié)調與 《中華人民共和國刑法修正案（十一）》等其他部門法的關系，更好地發(fā)揮各層級法律在反興奮劑治理中的“合力”。

最后，《條例》 修訂回應了國際反興奮劑治理體系的不斷變化，具有引領國際新發(fā)展的時代功能。世界反興奮劑規(guī)則從分散到統(tǒng)一， 執(zhí)法機構多元化發(fā)展，法律救濟形式不斷完善[6]。 世界反興奮劑機構、國際檢查機構、 國際體育仲裁院反興奮劑庭形成了體育行業(yè)內相對穩(wěn)固的“三權分立”自治制度框架[7]。國家政府公權力積極介入，美國出臺了《羅德琴科夫反興奮劑法案》，為美國在國際反興奮劑治理領域內超越本國國土的長臂管轄提供了法律依據(jù)[8]。 相比之下，我國《條例》中興奮劑違規(guī)情形、法律責任等部分條款較為籠統(tǒng)、滯后，未與統(tǒng)一的國際標準形成良好銜接，需要及時調整。 同時，《條例》的修訂旨在從行政法規(guī)層面推進國際合作義務的實現(xiàn)， 從而進一步推動構建共商、共建、共享的國際反興奮劑合作平臺[9]，發(fā)展合作共贏的反興奮劑“公私合作框架”和多維法治體系。

2 完善《條例》修訂的基本思路

新時代背景下，《條例》的修訂體現(xiàn)了我國反興奮劑規(guī)則體系的重構， 實現(xiàn)協(xié)調和平衡反興奮劑治理與運動員權利保障的關系， 同時是對世界反興奮劑治理最新發(fā)展的積極回應，以國內外協(xié)同為路徑，解決我國反興奮劑工作中出現(xiàn)的現(xiàn)存問題。

2.1 以規(guī)則體系構建為目標導向

經過三十余年的積累，我國形成了以檢查檢測、用藥管理、聽證制度、對外交流等在內的一系列反興奮劑政策和規(guī)則[10]。 但現(xiàn)有反興奮劑規(guī)則在體系化上尚有提升的空間：第一，反興奮劑規(guī)則呈“碎片化”狀態(tài)，行業(yè)規(guī)則的“更新迭代”使不同位階制度間的銜接存在滯后性。 我國反興奮劑法律規(guī)范層級既有高位階的《體育法》，也有低位階的規(guī)范性文件；既有強制性的公法介入， 也有宣告性和紀律性的行業(yè)內部規(guī)范，法律治理模式較為復雜。 多元化、分層次的反興奮劑法治體系更需要由穩(wěn)定性較強的《條例》協(xié)調各層級規(guī)則的規(guī)制范圍。第二，反興奮劑多元聯(lián)動綜合治理機制在工作實踐中可能存在一些模糊、交叉、沖突的現(xiàn)象，需進一步細化各部門在反興奮劑工作中的職責與分工。 比如，根據(jù)《反興奮劑規(guī)則》第54 條，運動員管理單位、有關全國性體育社會團體、國家運動項目管理中心、省級反興奮劑機構、中國反興奮劑中心都有權對運動員陽性檢測結果展開調查，但相互間的權責劃分和程序銜接并無明確規(guī)定，會造成職能的交叉與重疊[11]。

因應以上現(xiàn)象， 以規(guī)則體系構建為核心導向，《條例》（修訂草案）進一步梳理我國各行政部門在反興奮劑工作中的職責與任務。首先，厘清《條例》的功能及定位。從法律位階層次分析，《條例》屬于行政法規(guī)， 規(guī)范內容較其他行政規(guī)章、 規(guī)范性文件更加宏觀，調整對象既包括體育行業(yè)內的社會團體，也包括國家機關在內的其他組織和個人。 《條例》（修訂草案）明確其作為行政法規(guī)的規(guī)范作用，指引各部門在反興奮劑工作中依法行政，以其獨特的功能定位形成反興奮劑法律體系的無縫對接。 其次，以規(guī)則架構規(guī)范各部門的權責劃分和協(xié)調聯(lián)動。 通過《條例》修訂，全面整合了我國反興奮劑治理架構，明確國家反興奮劑機構的法律地位，發(fā)揮各級政府工作部門在反興奮劑工作中協(xié)同治理的綜合效能，構建政府行政部門間有主有次、分工負責、相互配合的綜合管理機制。

2.2 以權利保障為核心思想

當前世界反興奮劑規(guī)則體系逐步將運動員權益保障作為反興奮劑工作的重要內容[12]，我國體育行業(yè)內部在實踐中也對權利保障的模式和方法提供了一些可行的思路[13]。但在立法層面，《條例》對運動員權利保護還可進一步加強。 第一，《條例》對“反興奮劑的義務”“法律責任”都進行了專章規(guī)定，強調以政府為主導打擊興奮劑行為， 更注重對興奮劑違規(guī)行為的處罰和責任追究。 但《條例》針對體育參與者在興奮劑檢測、 結果管理和處罰中的合法權利規(guī)定較少，權利救濟力度有待加強[14]。第二，新修訂的《體育法》將興奮劑糾紛納入我國體育仲裁范圍，以獨立的糾紛解決制度框架和專業(yè)的反興奮劑仲裁員名單，為我國興奮劑糾紛提供外部救濟途徑。 《條例》中對興奮劑糾紛解決的機制構建和程序銜接規(guī)范較少，在實踐中可能出現(xiàn)體育仲裁制度與行政規(guī)制銜接不暢的問題，可操作性欠佳。

可見，修訂《條例》需在權利保障的核心思想基礎上，完善興奮劑違規(guī)的結果管理、初審、上訴程序，統(tǒng)籌考慮體育行政管理與行業(yè)自治的關系， 明確對運動員原則性權利、 實體性權利和程序性權利的保護[15]。 2021 年版《世界反興奮劑條例》加強了對運動員個人權利的保護[16]，《反興奮劑運動員權利規(guī)則》（Athletes’Anti-Doping Right Act）也以專門文件的形式為反興奮劑工作中的運動員權利保護提供了正當性和合法性的支持[17]。有鑒于此，《條例》（修訂草案）中結合國際反興奮劑規(guī)范最新動態(tài)， 充分歸納總結運動員權利的保護要求，在“興奮劑管制”章節(jié)中從檢測方法、檢測規(guī)則以及處罰審查等具體程序方面，明確了對涉嫌興奮劑違規(guī)人員實施的審查、通知、臨時停賽、聽證等結果管理流程，保護了運動員等主體所享有的權利[18]。 既要規(guī)范體育行業(yè)內部的程序正義，又要加強其他行政機關的監(jiān)督職能，使反興奮劑行動與運動員權利保護相協(xié)調[19]。

2.3 以國內外協(xié)同為基本路徑

反興奮劑工作全球化是解決興奮劑問題的必要路徑[20]。 作為國際反興奮劑治理框架體系的重要組成部分，我國既要落實反興奮劑治理的國家責任，又要加強國家間反興奮劑的國際交流合作。第一，以健全的國家制度和完善的機構設置積極回應世界反興奮劑組織提出的國家義務， 加深與國際體育組織的平等合作[21]。 以世界反興奮劑組織為中心的國際反興奮劑治理體系由于結構性不足、 獨立性不強等受到公信力等方面的質疑， 打擊能力和力度不足。 因此， 反興奮劑組織和國家政府緊密合作的全球化反興奮劑治理新模式是現(xiàn)階段的改革方向[22]。第二，美國以《羅德琴科夫反興奮劑法案》沖擊國際反興奮劑治理體系的法律框架， 以嚴厲的刑事措施處罰美國本土界限外的興奮劑違規(guī)行為[23]。 面對美國單邊主義的打擊， 我國應在互利共贏的基礎上倡導國際多邊主義發(fā)展，在《公約》基礎上加強與各個國家的反興奮劑合作， 維護世界反興奮劑法律體系的統(tǒng)一性與完整性， 通過國際合作推進反興奮劑全球化治理水平的提高[24]。

為實現(xiàn)上述路徑，《條例》（修訂草案） 既從立法上體現(xiàn)了我國對反興奮劑合規(guī)工作的重視， 又要推廣中國特色反興奮劑法治思想和工作成果。 《條例》（修訂草案）以設立專章的形式明確了反興奮劑教育和宣傳工作的重要性。 我國反興奮劑工作的先進經驗是世界反興奮劑領域的寶貴財富， 世界反興奮劑機構前主席理查德·龐德曾說，中國反興奮劑工作的最大特點是政府參與，多部門聯(lián)合行動。但由于反興奮劑輿情引導工作不足，“中國經驗” 有待進一步總結和分享。 《條例》（修訂草案）梳理了國家體育行政部門、體育組織、學校的反興奮劑教育職責，并新增科學技術激勵機制和保障機制等規(guī)定， 從而增強中國在國際反興奮劑事務中的影響力和話語權， 分享中國經驗，推廣中國模式[25]。

綜上所述，現(xiàn)行《條例》為我國反興奮劑工作提供了重要法律基礎和立法保障， 但在國際反興奮劑規(guī)則不斷發(fā)展、 國內反興奮劑機制逐步完善的背景下略顯滯后?！稐l例》的修訂應契合新時代內涵，展現(xiàn)民族精神和制度優(yōu)勢，關注個人權利的實現(xiàn)，推進國際反興奮劑治理體系的聯(lián)動。

3 《條例》修訂的現(xiàn)實進路

《條例》修訂可以通過發(fā)揮法治對反興奮劑事業(yè)的指導規(guī)范作用， 從而構建反映國際規(guī)則最新變化的、 政府與國際反興奮劑組織協(xié)同合作的反興奮劑治理范式。在明確《條例》修訂的時代意義、思路和路徑的前提下，建議對《條例》（修訂草案）的相關條款作以下修訂，以明確相關概念、定義、規(guī)范，加強權力的制衡安排，確保多元化主體合作參與，推動國際與國內治理體系的協(xié)調統(tǒng)一。

3.1 完善對興奮劑定義的國內外銜接

《條例》作為我國反興奮劑工作的專項立法，應充分落實世界反興奮劑機構對簽約方和國家政府的要求，參考世界反興奮劑規(guī)則體系調整《條例》內容，確保我國行政法規(guī)與國際反興奮劑治理規(guī)則的同步[26]。 其中，應考慮在“興奮劑”定義、范圍上與世界反興奮劑體系適用的《禁用清單國際標準》相銜接。

《條例》（修訂草案）第3 條與第4 條沿用了現(xiàn)行《條例》中采用的國務院各主管部門聯(lián)合公布清單機制對興奮劑進行定義。 這一定義突出了我國反興奮劑工作的特色， 但未充分體現(xiàn)我國于2006 年簽訂《公約》 后國內法對國際法的轉換適用。 《公約》將《禁用清單國際標準》作為附件，列明了體育運動中確定的禁用物質和禁用方法， 對簽約國具有國際法上的約束力。 因此，我國作為《公約》的簽約國，在采用國務院各主管部門聯(lián)合公布清單機制的同時，也應重點關注世界反興奮劑機構對 《禁用清單國際標準》的修訂，及時同步相關信息。 建議在《條例》（修訂草案） 第4 條設置聯(lián)合公布清單機制的同時引入《禁用清單國際標準》作為興奮劑定義的參考，在第4 條原文基礎上增加 “禁用物質和禁用方法根據(jù)世界反興奮劑機構年度《禁用清單國際標準》確定”，將參照條款作為聯(lián)合公布清單機制的補充， 保障世界范圍內興奮劑定義的一致性，避免行政執(zhí)法、違規(guī)認定中產生誤差， 也可為刑法等其他領域定義興奮劑提供參考。

3.2 細化興奮劑違規(guī)類型與違規(guī)處罰方式

興奮劑違規(guī)的認定及處罰是反興奮劑治理工作的重點內容，也是《世界反興奮劑條例》規(guī)范的重點問題。 《條例》作為我國反興奮劑工作的指導性法律文件， 應該進一步加強我國興奮劑違規(guī)認定及處罰工作的統(tǒng)一性和準確性， 保證興奮劑違規(guī)處罰可以在可預見的范圍內統(tǒng)一實施， 以防止興奮劑糾紛的產生。

第一，2021 年版《世界反興奮劑條例》將列舉的興奮劑違規(guī)行為增加至11 條，主要分為檢測陽性興奮劑違紀和非檢測陽性興奮劑違紀兩類。相較而言，現(xiàn)行《條例》第三章第22 條第1 款列舉了3 種興奮劑違規(guī)處罰的類型， 數(shù)量偏少， 相對簡單。 《條例》（修訂草案）刪除了該條款，未詳細列舉興奮劑違規(guī)的具體類型。同時，新修訂的《體育法》也未詳細列舉興奮劑違規(guī)類型， 因此規(guī)范我國反興奮劑法律體系內的興奮劑違規(guī)類型這一工作應由《條例》來完成，以明確違規(guī)認定，也為刑法等其他法律提供參考。建議《條例》修訂進一步細化興奮劑違規(guī)認定和處罰的類型，采用“列舉＋概括”的形式，結合《世界反興奮劑條例》和我國《反興奮劑管理辦法》的規(guī)定，從檢測陽性和非檢測陽性兩個方面總結我國體育社會團體主要打擊的興奮劑違規(guī)類型。

第二，現(xiàn)行《條例》第40 條規(guī)定了運動員輔助人員興奮劑違規(guī)處罰的后果， 但違規(guī)處罰規(guī)則相對寬松，有待調整。 《條例》（修訂草案）在第七章“法律責任”中優(yōu)化了對運動員輔助人員違規(guī)處罰的表述，但在處罰期限表述為“一定時限內”，可能導致處罰中自由裁量權的過度適用。 《世界反興奮劑條例》的要求包括：一是，通過立法處置興奮劑違規(guī)官員；二是，對過去6 年內因興奮劑違規(guī)而受罰的人員不予任用；三是，不干擾國內反興奮劑檢測實驗室的活動等[27]。建議結合《世界反興奮劑條例》和我國的《反興奮劑規(guī)則》《國家體育總局興奮劑違規(guī)責任追究辦法》，加強對興奮劑違規(guī)單位和政府工作人員的監(jiān)督管理與責任追究。 將運動員輔助人員故意的興奮劑違規(guī)行為禁賽期增加至4 年， 且其他處罰方式上也應滿足《世界反興奮劑條例》要求的政府工作義務。

3.3 新增興奮劑糾紛解決機制

新修訂的《體育法》設立了“體育仲裁”專章，國家體育總局發(fā)布的 《體育仲裁規(guī)則》《中國體育仲裁委員會組織規(guī)則》 也于2023 年1 月1 日起施行，給我國興奮劑糾紛解決帶來了新突破。 目前，《條例》（修訂草案） 僅在第49 條規(guī)定：“興奮劑違規(guī)處理中發(fā)生的糾紛， 當事人可以向中國體育仲裁委員會申請仲裁?！苯ㄗh《條例》在興奮劑爭端解決機制上嘗試模式創(chuàng)新，實現(xiàn)規(guī)則引領，為進一步完善興奮劑爭端解決設立專門條款，建立既符合中國國情，又與國際接軌的興奮劑爭端解決機制。

第一， 明確中國體育仲裁委員會在我國興奮劑糾紛解決機制中的地位， 統(tǒng)一規(guī)范興奮劑糾紛的上訴解決途徑。 中國體育仲裁委員會于2023 年2 月11 日成立，其獨立的仲裁程序設置符合世界反興奮劑機構及國際體育仲裁院對國家糾紛解決機制公正性的要求[28]。同時，中國體育仲裁委員會為興奮劑糾紛設置了專門的仲裁員名冊， 進一步加強了對興奮劑糾紛解決的專業(yè)性[29]。 因此，根據(jù)《世界反興奮劑條例》第13.2.2 條及我國《反興奮劑規(guī)則》第136 條，中國體育仲裁委員會是現(xiàn)階段解決我國國內興奮劑糾紛的唯一適格主體。 建議在《條例》中明確中國體育仲裁委員會在我國多元化興奮劑糾紛解決體系中的地位， 并通過授權條款完成與體育仲裁規(guī)則等相關法律的銜接。

第二， 劃定中國體育仲裁委員會在我國興奮劑糾紛解決領域內的管轄范圍， 完善體育仲裁與現(xiàn)有多元化興奮劑糾紛解決機制的銜接。 根據(jù)《體育法》第92 條及我國《體育仲裁規(guī)則》第3 條的規(guī)定，中國體育仲裁委員會的受案范圍主要包括競技體育活動中運動員等因不服相關主體的管理行為而引起的糾紛，暫不涉及全民健身、青少年和學校體育等領域的體育糾紛[30]。 相較之下，《條例》規(guī)制范圍更廣，不僅包含青少年和學校體育、 全民健身等領域的反興奮劑治理， 也涵蓋了體育主管部門和其他行政機關及其工作人員的法律責任問題。因此，需要在《條例》條文中明確體育仲裁機構的管轄范圍， 避免實踐中產生管轄權沖突。同時，應明確體育仲裁對興奮劑爭端解決的權威性和終局性，有效協(xié)調體育自治、政府監(jiān)督和司法管轄之間的關系， 更好地與國際體育治理結構銜接協(xié)調[31]。

綜合以上兩點， 考慮到行政法規(guī)的穩(wěn)定性和可操作性， 建議參考 《體育法》 和我國 《反興奮劑規(guī)則》，將《條例》（修訂草案）第49 條修改為：“對體育社會組織、運動員管理單位、賽事活動組織者按照反興奮劑管理規(guī)定作出的取消參賽資格、 取消比賽成績或者禁賽處理決定等不服的， 可以向中國體育仲裁委員會申請仲裁。 體育仲裁委員會的設立辦法和仲裁規(guī)則另行規(guī)定。 ”

4 結束語

修訂我國《條例》是現(xiàn)階段構建完善的中國反興奮劑治理體系的法治化要求。 《條例》修訂不僅需要從中國國情出發(fā)， 總結我國過往先進的反興奮劑工作經驗，充分實現(xiàn)機構權責劃分，還需要關注世界反興奮劑治理體系的最新變化， 強化國際和國家間的協(xié)同治理模式構建。 通過《條例》修訂，回應新修訂《體育法》的最新變化，將現(xiàn)有“碎片化”的反興奮劑法律法規(guī)串聯(lián)成一個邏輯整體， 引領我國反興奮劑規(guī)則體系的完善， 進而推動世界反興奮劑法治體系發(fā)展，實現(xiàn)“公”“私”合璧的反興奮劑治理框架，為政府參與反興奮劑治理提供范式。