廖鳳花

（貴州思南經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會，銅仁 565100 ）

一、欠發(fā)達地區(qū)地方政府性債務(wù)形成原因分析

（一）分稅制導(dǎo)致地方政府財政對中央財政依賴提高

分稅制是分稅制財政管理體制的簡稱，即要求按照稅收來劃分各級政府的預(yù)算收入，使各級政府之間相互獨立，各級政府之間的財力差別要通過中央政府向地方政府或上一級地方政府向下一級地方政府轉(zhuǎn)移支付進行調(diào)解。我國在1994 年開始實行分稅制，分稅制能夠有效減少地方政府對企業(yè)的干涉和對市場的干預(yù)，但也導(dǎo)致了地方政府對地方稅種管理權(quán)限過小、地方政府財政對中央財政依賴高、縣級財政因為沒有獨立稅種而導(dǎo)致財政收入缺乏保障等問題。地方政府財政對中央財政的依賴導(dǎo)致省級以下地方政府財政收支不平衡，基層政府財務(wù)包袱加重。

（二）經(jīng)濟發(fā)展欠佳以致歷史欠賬積累

地方政府性債務(wù)與地方經(jīng)濟發(fā)展狀況有關(guān)。當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟發(fā)展較差，地方政府為了完成當(dāng)年的經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)，便會利用財政資金投資，有些地方政府甚至?xí)萑搿安〖眮y投醫(yī)”的困局，為了獲得短期效益或快速獲得收益而盲目投資。然而，當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟發(fā)展活力不足時，政府性投資的回報率也會降低，導(dǎo)致財政資金的支出和收入不平衡，產(chǎn)生地方政府性債務(wù)，這一現(xiàn)象在欠發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。多年財政資金收支不平衡導(dǎo)致的地方政府性債務(wù)形成歷史欠賬，進一步拖累了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，而經(jīng)濟發(fā)展疲軟無力又反作用于政府性投資，形成惡性循環(huán)[1]。

（三）政府投資不當(dāng)或盲目投資

政府投資不當(dāng)或盲目投資是導(dǎo)致財政資金“入不敷出”的直接原因。政府投資不當(dāng)或盲目投資的原因主要有以下兩種：一是改革開放以來，我國形成了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的政績觀，部分地方政府官員思想意志不堅定，為了謀求政治晉升而過分注重經(jīng)濟資源的擴張，忽略了污染治理等隱性指標，甚至有些官員超前投資，為地方財政留下了“一屁股債”；二是政府投資監(jiān)管不夠有力，目前政府投資監(jiān)管主要靠審計，而審計的“抽審”制度令某些地方政府抱有僥幸心理，即政府投資監(jiān)管沒有形成必要的震懾力，導(dǎo)致政府投資不當(dāng)、盲目投資、超前投資等行為時有發(fā)生。

（四）財政層級過多造成財政運行困難

目前，我國財政分級為中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級，政府間劃分財力和稅源就通過這五級序位來進行，以按照收入分享、遞增上解、兩稅返還和直屬征管等方式來集中財力為原則，可能導(dǎo)致欠發(fā)達地區(qū)的基層政府無財可用、無稅可收，財政運行困難。然而，欠發(fā)達地區(qū)的基本公共服務(wù)資金需要當(dāng)?shù)鼗鶎诱畞沓袚?dān)，因此出現(xiàn)部分欠發(fā)達地區(qū)地方政府不得不舉債運營的情況。

（五）政府體系臃腫以致財政供養(yǎng)負擔(dān)較大

政府工作人員和部分事業(yè)編制工作人員的工資福利源于政府財政資金。近年來，隨著政府臨時性員工規(guī)模的增大和政策性增資，導(dǎo)致欠發(fā)達地區(qū)的財政供養(yǎng)負擔(dān)比較大，進而產(chǎn)生地方政府性債務(wù)。

二、欠發(fā)達地區(qū)地方政府性債務(wù)管理現(xiàn)狀

（一）政府投資缺乏規(guī)劃性和科學(xué)性

目前，欠發(fā)達地區(qū)地方政府緩解地方政府性財務(wù)的主要方式是通過政府性投資、融資實現(xiàn)財政資金的增加，存在政府性融資、投資缺乏規(guī)劃性和科學(xué)性的問題，非但沒有對地方政府性債務(wù)產(chǎn)生積極影響，反而有加劇債務(wù)危機的可能。當(dāng)前，我國已經(jīng)明確提出不允許地方政府采用直接融資的方式獲取資金。

（二）政府性債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計不全面

目前，部分欠發(fā)達地區(qū)地方政府性債務(wù)管理存在政府性債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計不全面的問題，主要表現(xiàn)在由于地方政府性債務(wù)統(tǒng)計口徑滯后于債務(wù)形式多元化的發(fā)展趨勢和歸口管理等原因，地方政府性債務(wù)的數(shù)據(jù)披露途徑比較單一、透明性不強、及時性比較差。

（三）政府性債務(wù)管理工作缺乏監(jiān)督

目前，對部分欠發(fā)達地區(qū)地方政府債務(wù)管理工作缺乏必要的監(jiān)督。一方面，欠發(fā)達地區(qū)地方性債務(wù)各部門的責(zé)任主體不夠明確，導(dǎo)致政府性管理工作出現(xiàn)日常管理責(zé)任推諉、出現(xiàn)問題無人承擔(dān)責(zé)任的問題；另一方面，政府性債務(wù)管理的主要途徑是政府舉債投資，政府財政部門對政府投資的監(jiān)管因為沒有明確的法律規(guī)定而存在較大困難。

（四）政府違規(guī)轉(zhuǎn)嫁債務(wù)負擔(dān)

目前，部分欠發(fā)達地區(qū)為了緩解地方政府性債務(wù)，出現(xiàn)了違規(guī)轉(zhuǎn)嫁債務(wù)負擔(dān)的行為。例如，政府采購賴賬不還、為增加財政收入而設(shè)置收費項目或胡亂罰款等。這不僅破壞了政府的公信力，容易導(dǎo)致民生問題，還不能從本質(zhì)上解決政府性債務(wù)問題。長此以往，政府性債務(wù)問題終究會愈演愈烈[2]。

三、欠發(fā)達地區(qū)地方政府性債務(wù)管理對策

（一）加強政府投資的規(guī)劃性和科學(xué)性

加強政府投資的規(guī)劃性和科學(xué)性有助于避免政府不當(dāng)投資、盲目投資和超前投資等不可持續(xù)的行為，從而有效遏制地方政府性債務(wù)問題愈演愈烈。

首先，在現(xiàn)行投資體制下，政府仍然是投資的重要主體，而政府領(lǐng)導(dǎo)的個人素質(zhì)對政府投資項目選擇有很大影響，所以加強政府投資的規(guī)劃性和科學(xué)性，必須要提升政府領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)。一方面，要加強對欠發(fā)達地區(qū)基層政府領(lǐng)導(dǎo)的思想建設(shè)。要求政府領(lǐng)導(dǎo)樹立正確的政績觀，在追求投資回報的基礎(chǔ)上，要更看重經(jīng)濟的可持續(xù)增長和政府投資為當(dāng)?shù)厝嗣袢罕妿淼碾[性影響，避免政府領(lǐng)導(dǎo)為了政績而盲目投資、超前投資。另一方面，要加強對欠發(fā)達地區(qū)基層政府領(lǐng)導(dǎo)進行相關(guān)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，幫助其提高投資水平。政府領(lǐng)導(dǎo)要重視投資科學(xué)性和規(guī)劃性對本地區(qū)政府性債務(wù)管理工作的影響，積極參與相關(guān)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，不斷提升自身的素質(zhì)，指導(dǎo)政府財政部門有效投資。

其次，政府投資的償債責(zé)任不明確也是導(dǎo)致政府投資缺乏約束的重要原因。一方面，要落實投資責(zé)任，政府投資相關(guān)人員要為投資項目承擔(dān)具體的責(zé)任。如果投資項目最后虧損破產(chǎn)，造成了公共資源的浪費和地方政府性負擔(dān)的加重，要將具體責(zé)任落實到具體的工作人員身上。另一方面，要摒棄不科學(xué)的“新官不理舊賬”和“舊官不理新賬”的政績制度。要求地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子樹立責(zé)任意識，應(yīng)以經(jīng)濟建設(shè)為工作重心，而不能只追求“表面政績”。欠發(fā)達地區(qū)的政府領(lǐng)導(dǎo)班子換屆后，原領(lǐng)導(dǎo)班子仍要在一定時期內(nèi)對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展負責(zé)，如果是原領(lǐng)導(dǎo)班子投資不當(dāng)導(dǎo)致的“負債危機”，那么原領(lǐng)導(dǎo)班子仍要承擔(dān)責(zé)任[3]。

（二）嚴格執(zhí)行政府性債務(wù)的審計工作

嚴格執(zhí)行政府性債務(wù)的審計工作能夠有效約束政府性投資，從而間接促進政府性投資的科學(xué)性和規(guī)劃性。目前，地方政府性債務(wù)的審計工作存在債務(wù)風(fēng)險狀況難以準確判斷、審計債券發(fā)行責(zé)任難確定、審計人員綜合水平達不到要求、審計力度不強等問題。

首先，基層審計機關(guān)要全面摸查欠發(fā)達地區(qū)地方性政府債務(wù)的具體情況，并根據(jù)地方政府性債務(wù)的各項數(shù)據(jù)（如負債率、逾期債務(wù)率等）準確評估債務(wù)風(fēng)險，讓地方政府領(lǐng)導(dǎo)認識到債務(wù)管理工作的嚴峻性和緊迫性。

其次，基層審計機關(guān)要堅持“三個區(qū)分開”，對政府投資行為精準追責(zé)，即秉承誰舉債誰負責(zé)的原則，強化地方政府的投資責(zé)任意識，打消地方政府的顧慮，保護地方政府的投資積極性，避免地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了避免擔(dān)責(zé)而不投資、不融資。

再次，基層審計機關(guān)要加強審計隊伍建設(shè)，提升審計工作人員的工作責(zé)任感和職業(yè)素養(yǎng)。一方面，要求審計人員清晰準確地了解目前國家出臺的與地方政府性債務(wù)管理有關(guān)的法律法規(guī)和政策；另一方面，要求審計人員不僅具備審計能力，還能對審計結(jié)果加以應(yīng)用，加強對地方政府違法違規(guī)舉債行為的問責(zé)力度。

最后，基層審計機關(guān)要合理配置審計資源，加強審計監(jiān)督力度，形成對政府性債務(wù)管理工作形成震懾力，保證政府性債務(wù)管理工作的有序開展。

（三）建立健全政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制

建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制是控制和化解地方性債務(wù)風(fēng)險的重要手段。2014 年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號），對地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制做出了規(guī)定，即要求財政部對各地區(qū)的政府性債務(wù)風(fēng)險狀況進行評估，對政府性債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)進行風(fēng)險預(yù)警。要求債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)及時采取措施，逐步降低債務(wù)風(fēng)險；要求債務(wù)低風(fēng)險地區(qū)合理控制地方政府性債務(wù)的增長速度和擴張規(guī)模，警惕步入債務(wù)高風(fēng)險的陷阱。

首先，參考國際通行做法，采用債務(wù)負擔(dān)率、債務(wù)率、償債率等指標作為地方政府在性債務(wù)風(fēng)險評價標準，建立科學(xué)的地方政府性債務(wù)管理制度。其次，為了保證政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制的有效運行，各級地方政府部門應(yīng)該加強債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計。一方面，要安排專職人員負責(zé)政府性債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作，要求工作人員實事求是地統(tǒng)計地方政府負債的各項數(shù)據(jù)并及時上報，從而獲得科學(xué)的地方政府性債務(wù)風(fēng)險評估結(jié)果；另一方面，要根據(jù)債務(wù)風(fēng)險評估結(jié)果改進債務(wù)管理工作，讓政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制真正發(fā)揮作用[4]。最后，要秉承適度舉債、加強管理、規(guī)避風(fēng)險的原則，用長遠的、發(fā)展的眼光對欠發(fā)達地區(qū)的地方政府性負債情況進行全面的研究，對各類債務(wù)管理工作要進行充分的事前科學(xué)論證。

（四）利用財稅政策促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展

欠發(fā)達地區(qū)的政府性債務(wù)問題通常較大，主要原因是欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模比較小、速度比較慢，而經(jīng)濟發(fā)展狀況與政府性債務(wù)情況有緊密聯(lián)系。政府財政收入的主要來源是稅收，而稅收規(guī)模是與經(jīng)濟發(fā)展狀況緊密相關(guān)的。欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況比較差，稅收規(guī)模自然較小，政府財政收入較少，但是政府財政支出是相對固定的，政府財政收支不平衡形成了政府性負債。因此，解決欠發(fā)達地區(qū)地方政府性債務(wù)問題的根本對策是發(fā)展經(jīng)濟。

地方政府一方面可以通過營造寬松的營商環(huán)境，以及制定有利于經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的扶持政策來提升經(jīng)濟發(fā)展速度；另一方面可以利用財稅政策來促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。例如，欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟主體一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)，那么欠發(fā)達地區(qū)地方政府可以利用財稅政策推動產(chǎn)業(yè)升級、支援農(nóng)業(yè)發(fā)展。另外，欠發(fā)達地區(qū)為了激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展活力，可以利用財稅政策鼓勵技術(shù)創(chuàng)新和提振本地區(qū)居民的消費能力[5]；為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，可以利用財稅政策促進節(jié)能減排和保障各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）制定穩(wěn)妥化解財政風(fēng)險實施方案

適當(dāng)?shù)呢搨欣诖龠M當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，所以政府性債務(wù)管理工作并非清除一切政府債務(wù)，而是將政府債務(wù)保持在一定范圍內(nèi)，避免出現(xiàn)財政風(fēng)險?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢”。為了有效地控制欠發(fā)達地區(qū)地方政府性負債的增長速度和增長規(guī)模，逐步化解欠發(fā)達地區(qū)的地方政府財政風(fēng)險，地方政府必須根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展預(yù)期來制定穩(wěn)妥化解財政風(fēng)險的實施方案，并為該方案制定時間限制和預(yù)期效果。

首先，地方政府應(yīng)該通過負債數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全面而準確地掌握本政府的負債情況，包括債務(wù)總量、債務(wù)類型、償債缺口等內(nèi)容，從而根據(jù)負債具體情況和本地區(qū)實際情況制定穩(wěn)妥化解財政風(fēng)險的實施方案，在方案中明確階段性目標和政府各部門在債務(wù)管理工作中應(yīng)承擔(dān)的具體職權(quán)。例如，地方政府可以制定十年化解負債計劃方案，要求政府在該方案的指導(dǎo)下，在不超過十年的時間內(nèi)，將本政府的負債率下降一半。

其次，地方政府應(yīng)該加強對化債方案實施的監(jiān)督，將化債方案從理論落到實踐，要求政府各部門嚴格按照化債方案的要求開展工作。對于不按照化債方案開展債務(wù)管理工作或扭曲化債方案的行為，政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該及時制止并給予相關(guān)部門或人員以行政處分。

最后，地方政府應(yīng)該定期檢查化債方案的實施成果，確保能夠在規(guī)定年限內(nèi)完成規(guī)定的化債任務(wù)。

結(jié) 語

欠發(fā)達地區(qū)地方政府性債務(wù)的形成原因主要包括分稅制導(dǎo)致地方政府財政對中央財政依賴提高、經(jīng)濟發(fā)展欠佳以致歷史欠賬積累、政府投資不當(dāng)或盲目投資、財政層級過多造成財政運行困難、政府體系臃腫以致財政供養(yǎng)負擔(dān)較大。地方政府性債務(wù)管理不當(dāng)不僅可能形成財政危機，還有可能引發(fā)輿情危機，破壞政府的公信力。