◎文/天津市財(cái)政局債務(wù)管理事務(wù)中心風(fēng)險排查課題組

自2013 年底我國推行PPP 以來， 經(jīng)過多年實(shí)踐探索、規(guī)范發(fā)展，PPP 模式在穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、暢循環(huán)、促增長方面發(fā)揮了積極作用。 同時，PPP 具有投資規(guī)模大、合作時間長、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、涉及領(lǐng)域和部門眾多的特征，充分研究并防范化解風(fēng)險隱患已成為PPP 發(fā)展的關(guān)鍵所在。

一、研究背景和前期工作

（一）研究背景

近年來，通過制度規(guī)范、能力建設(shè)、管理提升等舉措，PPP 市場由快速增長的 “提量”階段進(jìn)入規(guī)范發(fā)展的“提質(zhì)”階段，同時，隨著越來越多的項(xiàng)目進(jìn)入到運(yùn)營期，PPP 工作的重心也開始轉(zhuǎn)向后端的履約管理和績效管理， 逐漸形成以規(guī)范發(fā)展和風(fēng)險防控貫穿PPP 全生命周期管理的理念。 2022 年4月， 中央財(cái)經(jīng)委第十一次會議提出 “推動 PPP 規(guī)范發(fā)展，陽光運(yùn)行”，奠定了未來PPP 工作主基調(diào)。 2022 年 11月，財(cái)政部下發(fā)通知，全面闡述了八字方針的具體內(nèi)容和內(nèi)涵，為PPP 具體工作指明了方向，標(biāo)志著我國PPP 將進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段。 基于此，可以看出“促發(fā)展”與“防風(fēng)險” 并重是 PPP 規(guī)范發(fā)展的內(nèi)生要求， 只有充分重視在PPP 全生命周期過程中的風(fēng)險識別和把控，提升內(nèi)外部的風(fēng)險預(yù)防、 應(yīng)對和處理能力， 才能真正推動PPP 高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

（二）前期工作

2019 年底，天津市財(cái)政局PPP 中心（以下簡稱“PPP中心”）成立后，重點(diǎn)承擔(dān)PPP 項(xiàng)目評審、政策研究、咨詢培訓(xùn)、 信息統(tǒng)計(jì)等專項(xiàng)工作。 隨著工作的不斷深入和細(xì)化， 我們逐漸發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目在實(shí)施中的不少問題制約著PPP 的高質(zhì)量發(fā)展。 為此，“PPP 中心”將風(fēng)險防范作為工作重點(diǎn)，對天津市PPP 項(xiàng)目情況進(jìn)行系統(tǒng)梳理， 通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、收集數(shù)據(jù)、實(shí)地調(diào)研、 召開座談會廣泛征集意見等多種方式， 全面分析天津市PPP 項(xiàng)目存在的問題及風(fēng)險點(diǎn)， 并已經(jīng)針對性地制定了部分防范措施。

二、天津市PPP 基本情況

截至 2022 年 11 月，天津市入庫 PPP 項(xiàng)目共 70個， 總規(guī)模約3244.9 億元，涉及市政工程（含軌道交通、污水處理等行業(yè)）、交通運(yùn)輸?shù)?3 個行業(yè)，其中市級項(xiàng)目17 個， 規(guī)模約 2030.4 億元；區(qū)級項(xiàng)目 53 個， 規(guī)模約1214.5 億元 （詳見表 1、表2）。目前69 個項(xiàng)目已進(jìn)入執(zhí)行階段，1 個項(xiàng)目處于采購階段。 進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目中已有49 個開展了績效評價工作。

表1 天津市PPP 項(xiàng)目區(qū)域分布

表2 天津市PPP 項(xiàng)目行業(yè)分布結(jié)構(gòu)

三、面臨的問題和突出風(fēng)險

（一）制度體系不健全

近年來， 財(cái)政部等國家相關(guān)部門出臺的制度文件，反映出政策導(dǎo)向變化較大，而天津市PPP 制度更新相對滯后， 制度管理體系的系統(tǒng)性仍有欠缺。 一是制度的系統(tǒng)性不足，對PPP 全生命周期管理的制度規(guī)范相對零散和缺失， 僅以查缺補(bǔ)漏為目標(biāo)要求， 未形成系統(tǒng)的制度體系， 同時欠缺動態(tài)調(diào)整機(jī)制。 二是制度更新相對滯后，例如已經(jīng)到期的PPP 專家?guī)臁?咨詢機(jī)構(gòu)庫管理辦法等制度尚未修訂。 三是對財(cái)政部頒發(fā)的信息公開、 績效管理等制度尚未制定具體的實(shí)施細(xì)則， 實(shí)施機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目執(zhí)行中缺少遵循， 不能充分履行主體責(zé)任。

（二）前期工作不扎實(shí)

由于各參與方對PPP模式的認(rèn)知偏差及專業(yè)水平限制， 致使部分項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)質(zhì)量不高， 項(xiàng)目決策的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性不足。一是統(tǒng)籌規(guī)劃尚有欠缺，對于公益性較強(qiáng)的垃圾、 污水類項(xiàng)目未能做到全市布局“一盤棋”，規(guī)劃不合理，容易形成過度投資和增大政府支付的風(fēng)險。 二是科學(xué)把握PPP 模式尚有欠缺， 未能深入挖掘項(xiàng)目潛能。 部分參與方僅將PPP 模式作為融資化債的手段之一， 未能把握PPP 的實(shí)質(zhì)，重融資輕產(chǎn)出、重入庫輕運(yùn)營， 容易造成項(xiàng)目運(yùn)營質(zhì)量沒有得到根本性的改善和提升、 使用者收入無法實(shí)現(xiàn)等風(fēng)險。

（三）項(xiàng)目評審不系統(tǒng)

規(guī)范開展“兩評一案”是做好PPP 項(xiàng)目的前提條件。目前“兩評一案”質(zhì)量不高，在財(cái)務(wù)測算、 風(fēng)險分配和支出責(zé)任等方面均存在一定程度的隱患。 一是評審標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，市區(qū)兩級、不同區(qū)級之間的項(xiàng)目評審要求、 程序不統(tǒng)一。 二是財(cái)務(wù)指標(biāo)等重點(diǎn)指標(biāo)的合理區(qū)間不明確，容易造成社會資本收益過高、政府支出增大的隱患。 同一類 PPP 項(xiàng)目， 貸款利率、折現(xiàn)率、 風(fēng)險支出比例等內(nèi)容參差不齊， 尚未形成明確的標(biāo)準(zhǔn)。 三是專家及咨詢機(jī)構(gòu)水平有待提升。 鑒于PPP 專業(yè)強(qiáng)、跨度大的特點(diǎn)，在庫專家的數(shù)量不多， 評價和動態(tài)調(diào)整機(jī)制尚未建立。 對于咨詢機(jī)構(gòu)的管理相對粗放，容易造成部分參與方過度依賴咨詢機(jī)構(gòu)，形成廉政風(fēng)險。

（四）項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范

PPP 項(xiàng)目入庫僅是全生命周期管理的開始， 推動項(xiàng)目實(shí)施過程中的規(guī)范運(yùn)作才能保障項(xiàng)目的可持續(xù)性，杜絕財(cái)政風(fēng)險。 一是實(shí)施流程不合規(guī)。 部分項(xiàng)目出現(xiàn)程序倒置、設(shè)置不合理門檻、尚未批復(fù)即開工建設(shè)等現(xiàn)象。 二是社會資本的選擇不合規(guī)。三是實(shí)施內(nèi)容發(fā)生變更未獲審批。 項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)與運(yùn)營內(nèi)容同實(shí)施方案有較大差異，如工程結(jié)算時，實(shí)際金額超出概算金額10%以上、建設(shè)期延長、 項(xiàng)目內(nèi)容和邊界條件變更等， 導(dǎo)致項(xiàng)目難以順利推進(jìn)。 四是項(xiàng)目停滯或出現(xiàn)糾紛。 部分項(xiàng)目由于前期潛在的問題導(dǎo)致實(shí)施困難， 入庫已久但無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展或進(jìn)度緩慢， 占據(jù)了有限的財(cái)政承受能力空間。

（五）項(xiàng)目績效管理不完善

天津市 PPP 項(xiàng)目監(jiān)管的體系尚未完成， 績效管理有待完善。 一是績效考核不實(shí)。 未能設(shè)定科學(xué)合理的績效考核指標(biāo)體系， 不能嚴(yán)格落實(shí)按效付費(fèi)，監(jiān)管不到位。二是績效考核指標(biāo)體系亟待完善。 在指標(biāo)構(gòu)建、 權(quán)重安排、 評分標(biāo)準(zhǔn)等方面缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，未突出運(yùn)營屬性，例如出現(xiàn)項(xiàng)目產(chǎn)出、 效果占比較低， 而管理指標(biāo)占比較高等情形。 三是既定考核指標(biāo)未達(dá)到預(yù)期效果時， 未能及時調(diào)整或因調(diào)整時間過長和成本過高， 導(dǎo)致項(xiàng)目無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。 四是績效考核收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及支付主體不明確。

（六）存量TOT 項(xiàng)目問題

存量項(xiàng)目多采用TOT模式，該模式并不新增產(chǎn)出，經(jīng)濟(jì)性較其他模式也略低，同時各級政府出于化解債務(wù)的考慮， 實(shí)際操作可能會流于形式。 一是以融資為目的的高額轉(zhuǎn)讓對價， 使TOT項(xiàng)目將資產(chǎn)投資價值等同于經(jīng)營權(quán)評估價值， 收益現(xiàn)值法評估時包含政府補(bǔ)貼收入，既有不合理增加現(xiàn)時財(cái)政收入的嫌疑， 也加大了未來的財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序，TOT項(xiàng)目所涉資產(chǎn)大多原屬于本地國企，在項(xiàng)目采用TOT模式時需要以政府名義進(jìn)行轉(zhuǎn)讓， 資產(chǎn)或特許經(jīng)營權(quán)由企業(yè)轉(zhuǎn)移至政府、 政府將資產(chǎn)或特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移至項(xiàng)目公司，均涉及較多繁雜程序。

（七）信息公開不全面

信息公開是保障項(xiàng)目陽光運(yùn)行的基礎(chǔ)， 部分項(xiàng)目的信息公開及監(jiān)管還存在短板。一是信息更新不及時、不全面， 部分項(xiàng)目參與方不重視信息公開工作， 存在系統(tǒng)操作不熟悉、 系統(tǒng)更新不及時等問題。二是監(jiān)管不到位。定期對PPP 項(xiàng)目信息錄入、更新和公開情況進(jìn)行篩查和監(jiān)管不到位。

四、具體舉措

（一）提升評審質(zhì)量

一是制定相關(guān)政策文件規(guī)范市區(qū)兩級項(xiàng)目評審流程。二是落實(shí)儲備庫制度，結(jié)合各區(qū)財(cái)政承受能力、 項(xiàng)目成熟度、 政府債務(wù)等實(shí)際情況， 對擬實(shí)施項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)進(jìn)行技術(shù)輔導(dǎo)， 提出意見建議，提升項(xiàng)目質(zhì)量。三是優(yōu)化完善評審指標(biāo)， 強(qiáng)化專家選聘，落實(shí)規(guī)范程序，保障高質(zhì)量評審。 四是認(rèn)真分析研判擬實(shí)施PPP 項(xiàng)目存在的各類風(fēng)險隱患， 對方案編制質(zhì)量較差的項(xiàng)目， 堅(jiān)決要求重新調(diào)整后進(jìn)行二次評審，嚴(yán)把入庫關(guān)口。

（二）完善配套制度

2022 年，“PPP 中心”根據(jù)本市PPP 工作排查出的風(fēng)險情況， 配合天津市財(cái)政局結(jié)合財(cái)政部有關(guān)要求，連續(xù)出臺了規(guī)范項(xiàng)目管理、加強(qiáng)信息公開、 強(qiáng)化政府支出責(zé)任、 規(guī)范區(qū)級項(xiàng)目入庫審核流程等一系列政策文件，對天津市PPP 項(xiàng)目進(jìn)行方向性指導(dǎo)和把控， 在實(shí)際工作中對申請入庫項(xiàng)目嚴(yán)格把關(guān)。此外，目前已開始進(jìn)行更新專家?guī)臁?完善咨詢機(jī)構(gòu)庫管理制度以及編制信息平臺操作指南等相關(guān)工作。

（三）定期梳理項(xiàng)目

一是強(qiáng)化全生命周期財(cái)政承受能力動態(tài)管理， 對財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險提示， 對超過10%紅線的地區(qū)暫停新項(xiàng)目入庫，同時要求限期整改。二是梳理在庫項(xiàng)目， 通過建立負(fù)責(zé)人制度、實(shí)地調(diào)研、召開座談會等方式與各區(qū)各單位保持緊密聯(lián)系， 密切關(guān)注PPP 綜合信息平臺內(nèi)的更新情況， 及時深入了解項(xiàng)目執(zhí)行、履約、管理等實(shí)施進(jìn)展，并主動服務(wù)， 對于存在問題的項(xiàng)目以“一對一”的形式進(jìn)行風(fēng)險提示。

（四）加強(qiáng)調(diào)查研究

一是定期組織專家論壇及業(yè)務(wù)培訓(xùn)， 通過廣泛征集問題建議、 梳理總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及工作痛點(diǎn)難點(diǎn)， 撰寫調(diào)查研究報告， 推動理論與實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合。 二是加強(qiáng)分析，結(jié)合天津市PPP 項(xiàng)目情況， 選取污水領(lǐng)域的兩個項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤， 深入了解項(xiàng)目開展情況并對比分析各項(xiàng)指標(biāo)， 擬結(jié)合外省市已有行業(yè)指標(biāo)體系及天津市項(xiàng)目實(shí)際情況， 健全標(biāo)準(zhǔn)化績效考核指標(biāo)體系，提高監(jiān)管能力。三是積極探索PPP 與其他模式的結(jié)合途徑，如股權(quán)轉(zhuǎn)讓、REITS、資產(chǎn)證券化、EOD 模式等。四是申報財(cái)政部課題，與天津泰達(dá)工程咨詢公司等共同申請的 《PPP 項(xiàng)目中期評估體系構(gòu)建研究》 課題成功入選。 目前正結(jié)合工作經(jīng)驗(yàn)扎實(shí)推進(jìn)課題研究工作，為PPP 項(xiàng)目開展中期評估貢獻(xiàn)力量。

五、相關(guān)建議

財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步推動PPP 規(guī)范發(fā)展、 陽光運(yùn)行的通知，從做好項(xiàng)目前期論證、推動項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作、 嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險和保障項(xiàng)目陽光運(yùn)行四方面給出了十四條指引，為后續(xù)PPP 工作進(jìn)一步指明了方向。 天津市要加強(qiáng)組織保障，壓實(shí)各方責(zé)任，完善工作機(jī)制，強(qiáng)化工作協(xié)同，持續(xù)推動 PPP 項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作， 不斷提升項(xiàng)目管理水平和信息質(zhì)量， 助力擴(kuò)大有效投資、提升公共服務(wù)質(zhì)效。

（一）完善PPP 制度建設(shè)

對PPP 項(xiàng)目調(diào)整變更、績效管理、 咨詢機(jī)構(gòu)管理考核及信息公開等方面， 制定規(guī)范性文件及具體實(shí)施細(xì)則， 規(guī)范項(xiàng)目調(diào)整變更標(biāo)準(zhǔn)及程序， 完善績效指標(biāo)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)， 強(qiáng)化咨詢機(jī)構(gòu)管理及罰則機(jī)制， 加強(qiáng)信息公開管理，通過強(qiáng)化制度約束，建立起規(guī)范的PPP 政策體系，使PPP 各參與方能夠有規(guī)章可循、有制度可依，促使天津市PPP 工作規(guī)范開展。

（二）提升項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量

強(qiáng)化項(xiàng)目前期識別、論證等工作的溝通與協(xié)調(diào)，充分提升各有關(guān)部門參與度，切實(shí)做好項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、用地、環(huán)評等前期準(zhǔn)備工作，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，夯實(shí)項(xiàng)目基礎(chǔ)，提升項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量。 財(cái)政部門應(yīng)切實(shí)擔(dān)起培訓(xùn)指導(dǎo)及對有關(guān)部門進(jìn)行風(fēng)險提示的責(zé)任，做好服務(wù)和技術(shù)支持。實(shí)施機(jī)構(gòu)也應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，提升專業(yè)水平， 選擇優(yōu)秀的咨詢機(jī)構(gòu)， 對項(xiàng)目設(shè)計(jì)嚴(yán)格把關(guān)， 充分關(guān)注方案設(shè)計(jì)可行性、使用者付費(fèi)合理性、風(fēng)險分配等內(nèi)容， 避免項(xiàng)目推進(jìn)中出現(xiàn)問題， 導(dǎo)致項(xiàng)目停滯或造成財(cái)政資金不合理支出。

（三）強(qiáng)化項(xiàng)目評審論證

健全項(xiàng)目入庫聯(lián)評聯(lián)審機(jī)制， 壓實(shí)有關(guān)部門主體責(zé)任， 完善并嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范的評審流程， 保障項(xiàng)目評審規(guī)范有序。 在評審項(xiàng)目時加強(qiáng)系統(tǒng)性研究， 與隱性債務(wù)防范工作協(xié)同聯(lián)動， 形成項(xiàng)目入庫正負(fù)面清單及制式標(biāo)準(zhǔn)， 通過評審切實(shí)提升項(xiàng)目質(zhì)量。 加強(qiáng)對于天津市專家?guī)?、咨詢機(jī)構(gòu)庫的動態(tài)管理，建立定期考核機(jī)制， 不斷吸收優(yōu)秀專家、咨詢機(jī)構(gòu)入庫，提升兩庫整體質(zhì)量， 并對存在違規(guī)行為或水平不達(dá)標(biāo)的及時清退，為天津市PPP 項(xiàng)目提供保障。

（四）保障項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施

建立工作機(jī)制， 及時跟蹤項(xiàng)目入庫后招標(biāo)采購、績效評價、 中期評估等各項(xiàng)工作的開展執(zhí)行情況， 財(cái)政部門嚴(yán)格復(fù)核合同內(nèi)容及社會資本方資格條件， 不符合規(guī)定的項(xiàng)目不得納入執(zhí)行庫。對已入庫項(xiàng)目定期梳理排查，深入調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)問題及時提示有關(guān)單位， 督促做好糾偏及調(diào)整等工作， 確保各項(xiàng)程序依法合規(guī)。 對存在問題的項(xiàng)目， 相關(guān)部門應(yīng)及時介入， 對未按合同執(zhí)行等情況及時處理以維護(hù)政府部門權(quán)益，在合力解決問題、減少拖延的同時避免財(cái)政資金的不必要支出。 確保PPP 項(xiàng)目績效評價工作落實(shí)到位并規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算管理， 合同約定的政府支出責(zé)任納入預(yù)算，按效付費(fèi)、及時履約，保障政府公信力。

（五）加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)督監(jiān)管

進(jìn)一步強(qiáng)化天津市PPP項(xiàng)目監(jiān)督管理， 明確各部門責(zé)任分工， 加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)及各部門參與度， 切實(shí)建立PPP 項(xiàng)目協(xié)同并進(jìn)和動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，做好PPP 項(xiàng)目招標(biāo)采購、績效評價、信息公開等各項(xiàng)相關(guān)工作， 促使各部門將工作做實(shí)做細(xì)。 實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和項(xiàng)目實(shí)際科學(xué)設(shè)定績效目標(biāo)及指標(biāo)體系，健全績效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，加強(qiáng)績效評價及結(jié)果應(yīng)用。切實(shí)用好PPP 綜合信息平臺， 壓實(shí)財(cái)政部門項(xiàng)目庫管理責(zé)任，定期開展情況排查，保障庫內(nèi)信息的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性、及時性。 定期組織有關(guān)單位開展針對性培訓(xùn)，提升對PPP 模式的總體認(rèn)知和專業(yè)性水平。 推動項(xiàng)目規(guī)范有序?qū)嵤?防范各類風(fēng)險隱患。