杜玉瓊 黃子淋

競爭中立意味著國家的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)以一種不損害公平競爭環(huán)境的方式來實(shí)現(xiàn)，不因國家所有權(quán)形成任何優(yōu)勢或劣勢，保證市場的內(nèi)生驅(qū)動和資源分配的“帕累托最優(yōu)”。由于國有企業(yè)特殊的所有權(quán)政策，競爭中立的實(shí)施與國有企業(yè)行為直接相關(guān)。由于獲得政府賦予的特權(quán)和豁免權(quán)支持，國有企業(yè)可能會將商品和服務(wù)定價設(shè)置于邊際成本之下進(jìn)行經(jīng)營，使其成為市場經(jīng)濟(jì)中的“捕食者”。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（以下簡稱OECD）發(fā)布的《公司治理工作報告》提及，許多國有企業(yè)仍是市場上的守成者，繼續(xù)享受部分價值鏈的壟斷或政府補(bǔ)貼，據(jù)稱是對公共服務(wù)義務(wù)的補(bǔ)償。①Antonio Capobianco，Hans Christiansen，Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises：Challenges and Policy Options，https：//read.oecd-ilibrary.org/governance/competitive-neutrality-and-state-owned-enterprises_5kg9xfgjdhg6-en#page1 December 17，2021.以至于有分析者認(rèn)為“國有企業(yè)與自由市場和自由貿(mào)易原則從根本上是不相容的”。②Mitsuo Matsushita，“State-Owned Enterprises in the TPP Agreement”，in Julien Chaisse，Henry Gao and Chang-fa Lo eds.，Paradigm Shift in International Economic Law Rule-Making，Singapore：Springer Singapore Press，2017，p.189.為解決這一問題，國有企業(yè)正朝著公司化和商業(yè)化運(yùn)營方向發(fā)展，部分發(fā)達(dá)國家亦開始在國際上推行符合自身利益的、針對他國國有企業(yè)的所謂競爭中立規(guī)則。在多邊層面，美、歐、日等持續(xù)在WTO改革中推動相關(guān)談判，以求制定更為嚴(yán)格的針對國有企業(yè)的WTO補(bǔ)貼規(guī)則；在區(qū)域?qū)用?，則通過各大型區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定開展競爭中立規(guī)則實(shí)踐。中國擁有龐大的國有經(jīng)濟(jì)體量，國有企業(yè)亦是我國國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，習(xí)近平總書記在第四屆中國國際進(jìn)口博覽會開幕式主旨演講中提出：“中國將以積極開放態(tài)度參與國有企業(yè)等議題談判。”①《習(xí)近平在第四屆中國國際進(jìn)口博覽會開幕式上發(fā)表主旨演講》，《人民日報》2021年11月05日，第1版。黨的二十大報告也再次明確了公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)、市場和政府的關(guān)系及地位。因此，立足于我國的宏觀政策、發(fā)展需求，面對部分發(fā)達(dá)國家引領(lǐng)的更具針對性、更高標(biāo)準(zhǔn)的競爭中立國際規(guī)則模板，我國應(yīng)根植于競爭中立國際規(guī)則的形式公正和實(shí)質(zhì)公正雙重面向，避免落入片面性偏離之中，并以此為基礎(chǔ)探尋競爭中立國際規(guī)則合作的中國路徑，為我國國有企業(yè)深度參與國際貿(mào)易與投資活動提供廣闊的國際空間。

一、競爭中立規(guī)則國際化的發(fā)展動因

（一）競爭中立規(guī)則的內(nèi)涵

在競爭中立語境下，“中立”意為允執(zhí)厥中、不偏不倚，要求政府對市場的作用與市場配置資源的決定性作用契合。②張晨穎：《競爭中性的內(nèi)涵認(rèn)知與價值實(shí)現(xiàn)》，《比較法研究》2020年第2期。國有企業(yè)是競爭中立規(guī)制的主要對象但并非全部。從內(nèi)容上看，競爭中立規(guī)則主要包含以下方面：其一，所有權(quán)中立，即國家以公眾利益為出發(fā)點(diǎn)行使所有權(quán)，保證國有企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，并通過國家所有權(quán)在企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的具體化賦予其合理性；其二，政策援助中立，即在市場上避免企業(yè)因政府援助而獲得不當(dāng)競爭優(yōu)勢，如避免國家為國有企業(yè)提供經(jīng)營性補(bǔ)貼，以及為國有企業(yè)在金融信貸市場融資渠道和利率方面提供便利和優(yōu)惠等；其三，監(jiān)管中立，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)平等對待所有市場主體，建立針對企業(yè)非公平競爭行為的投訴監(jiān)督機(jī)制；其四，透明度中立，即對各市場主體的信息披露標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)保持中立，合理確定國有企業(yè)市場行為和公共行為的披露標(biāo)準(zhǔn)；其五，公共行為的合理豁免，即對涉及國家安全、國防、扶貧救助、能源與環(huán)境安全等國家利益、公共利益等方面的非中立行為予以合理豁免。競爭中立本質(zhì)上是一項中性的概念并具備實(shí)用主義內(nèi)涵，其總體目標(biāo)在于盡可能地通過競爭力量作為調(diào)節(jié)工具，實(shí)現(xiàn)不同企業(yè)間公平競爭，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)的動力機(jī)制和社會公平的基本要求，有助于非歧視地引導(dǎo)市場主體充分發(fā)揮各自的競爭優(yōu)勢，促成市場良性競爭與實(shí)質(zhì)公正的實(shí)現(xiàn)。

（二）競爭中立規(guī)則國際化的動因

競爭中立規(guī)則及其國際化的動因很大程度上源于自由經(jīng)濟(jì)理論關(guān)于國家政府行為與市場資源配置的探討，并由此引申出對于國有企業(yè)參與國際市場競爭的相關(guān)要求。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，市場在資源配置中的決定性作用已被普遍認(rèn)可。而作為市民社會利益的集合，國家在維護(hù)市場秩序和保護(hù)非商業(yè)利益方面的功能亦不可替代。無論是在國內(nèi)還是在國際上，市場化、自由化、私有化本身往往是通過政府有形之手推動、實(shí)現(xiàn)和保障的。③王彥志：《新自由主義國際投資法律機(jī)制：興起、構(gòu)造和變遷》，北京：法律出版社，2016年，第62頁。以國民經(jīng)濟(jì)和社會福利為目標(biāo)的國家所有權(quán)和國家控制權(quán)的行使具備合理性，這也解釋了國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)、糾正市場失靈的價值所在。一方面，國家所有權(quán)提供的背書使國有企業(yè)可能實(shí)施限制競爭行為，造成其經(jīng)濟(jì)功能的正外部性向負(fù)外部性發(fā)生轉(zhuǎn)換。因此，部分人認(rèn)為國有企業(yè)的活動應(yīng)該被禁止或保持在最低限度；另一方面，也有人認(rèn)為國有企業(yè)是政府實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的重要工具，應(yīng)予以保留。④Mitsuo Matsushita，“State-Owned Enterprises in the TPPAgreement，”p.189.

在國際市場競爭中，一國企業(yè)的競爭優(yōu)勢和市場收益，可能是該國的國家戰(zhàn)略、全球戰(zhàn)略的組成部分，有助于強(qiáng)化或固化該國在國際政治經(jīng)濟(jì)格局中的地位和影響力，但對其他國家而言，不但無法均分共享該利益，而且有可能構(gòu)成不利益⑤李俊峰：《競爭中性的國際規(guī)制演進(jìn)與中國因應(yīng)策略——以美歐互訴“民用大飛機(jī)補(bǔ)貼案”為參照》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2021年第1期。，由此產(chǎn)生了國家所有權(quán)在國際市場和不同國家市場間遷移所引發(fā)的利益沖突。一方面，因國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制和產(chǎn)業(yè)政策的差異，國家參與國際市場競爭存在“政府主導(dǎo)或干預(yù)”和“高度市場支配”兩種主要模式，由此引發(fā)國際市場中國有企業(yè)與其他市場主體的競爭中立問題：一些遵循“高度市場支配”模式的國家基于“制度非中性”立場，主張通過國際規(guī)則限制或消除一國政府對國際市場的干預(yù)；另一方面，基于國家間比較優(yōu)勢而形成的全球價值鏈雖實(shí)現(xiàn)了國際分工的優(yōu)勢互補(bǔ)，但亦在一定程度上固化或擴(kuò)大了國際分工的國別差異和發(fā)展差異，處于價值鏈低附加值環(huán)節(jié)的國家存在著依賴政府干預(yù)和國家所有權(quán)的行使，以形成國際經(jīng)濟(jì)競爭中的相對優(yōu)勢。如何通過競爭中立的國際化、規(guī)則化調(diào)和國際市場主體間的競爭關(guān)系，確保各國政府合理行使干預(yù)職能，并通過國有企業(yè)公平參與國際競爭，是國際市場機(jī)制運(yùn)行不可回避的問題，亦是競爭中立國際治理的合理性所在。

二、競爭中立國際規(guī)則的實(shí)證考察

作為一項中性的價值理念，競爭中立并未帶有對國有企業(yè)作為市場主體的歧視性色彩，亦非對國有企業(yè)進(jìn)行“制度非中性”定位。但在具體規(guī)則構(gòu)建中，基于其背后的國家利益和政治經(jīng)濟(jì)等因素影響，競爭中立規(guī)則的國際化顯現(xiàn)出“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”之狀況，分化為過度偏向形式公正和回歸實(shí)質(zhì)公正兩條路徑，折射出對于競爭中立價值和內(nèi)容的不同認(rèn)知。

（一）對形式公正的過度偏向：CPTPP、USMCA國有企業(yè)特殊規(guī)制

形式公正又稱程序公正，著眼于形式和手段的公正性。在市場經(jīng)濟(jì)之下，形式公正指向所有市場主體在權(quán)利、資格或機(jī)會方面的平等，摒棄特權(quán)、壟斷等各種因素的影響。①何建華：《走向形式公正與實(shí)質(zhì)公正的統(tǒng)一——西方公正觀演進(jìn)的現(xiàn)實(shí)啟示》，《倫理學(xué)研究》2012年第5期。作為市場經(jīng)濟(jì)體制的基本前提，形式公正極大影響了競爭中立規(guī)則的內(nèi)容，并在部分發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的經(jīng)貿(mào)協(xié)定中得以具體化。形式公正的導(dǎo)向一方面保障了市場主體利益及市場運(yùn)行的高效性，另一方面則可能導(dǎo)致對市場主體特殊性和政府干預(yù)的忽視，進(jìn)而引發(fā)絕對公正的片面偏向。

1.CPTPP對形式公正的追求

《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡稱CPTPP）基本承襲了TPP規(guī)則框架，將競爭章節(jié)與國有企業(yè)章節(jié)并列。CPTPP對國有企業(yè)的特殊規(guī)制包含了國有企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、非歧視待遇、透明度規(guī)則、非商業(yè)援助、商業(yè)考慮、監(jiān)管中立、國家合作以及例外條款，其主要內(nèi)容及特點(diǎn)在于：第一，設(shè)置專門的國有企業(yè)章節(jié)，體現(xiàn)出對國有企業(yè)的“主體特殊規(guī)制”。第二，設(shè)置詳細(xì)的非商業(yè)援助規(guī)則取代WTO補(bǔ)貼規(guī)則，并將國有企業(yè)列入提供援助的主體范疇，以消除政府為國有企業(yè)提供的，及國有企業(yè)為其他國有企業(yè)提供的，涉及貨物、服務(wù)、投資的各類補(bǔ)貼。②CPTPPArticle 17.1，17.6，17.7，17.8.第三，規(guī)定高標(biāo)準(zhǔn)的透明度和披露要求，一方面，一締約國一旦提出對國有企業(yè)的披露申請，被請求方即應(yīng)立刻提供相關(guān)信息；另一方面，擴(kuò)張被請求方所需提供信息的范圍。③CPTPPArticle 17.10.第四，保留了繼續(xù)提升國有企業(yè)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)充受規(guī)制的國有企業(yè)范圍的可能性，要求締約方在協(xié)定生效后5年內(nèi)展開進(jìn)一步談判。④CPTPPChapter17 Annex17-C.

可見，CPTPP已在條文中形成一套涵蓋較為全面且高標(biāo)準(zhǔn)的、針對國有企業(yè)的特殊規(guī)制框架，能夠為國有企業(yè)改革和參與國際合作提供一定規(guī)則指引。同時，CPTPP選擇將競爭章節(jié)與國有企業(yè)章節(jié)分列，并對國有企業(yè)實(shí)施主體特殊規(guī)制，其所謂的“競爭中立規(guī)則”實(shí)質(zhì)上是以“主體規(guī)制”取代“行為規(guī)制”；其設(shè)置的非商業(yè)援助規(guī)則是在擴(kuò)張WTO補(bǔ)貼規(guī)則的基礎(chǔ)上，實(shí)質(zhì)上減損了國有企業(yè)在WTO框架下享有的權(quán)益。因此，CPTPP的國有企業(yè)規(guī)則暗含了對國有企業(yè)的非中立待遇和“制度非中性”主張。以上做法是通過減損國有企業(yè)權(quán)利、擴(kuò)張國有企業(yè)義務(wù)，進(jìn)而削減國有企業(yè)競爭優(yōu)勢以達(dá)到國有企業(yè)與其他市場主體競爭表面上的公平競爭，旨在逐步消除政府對市場的干預(yù)和影響。其在一定程度上偏離競爭中立概念的原旨，體現(xiàn)出對形式公正的過度偏向。

2.USMCA對國有企業(yè)特殊規(guī)制的擴(kuò)張

與CPTPP相似，《美國-墨西哥-加拿大貿(mào)易協(xié)定》（以下簡稱USMCA）框架亦將競爭章節(jié)與國有企業(yè)章節(jié)分列，并全面涵蓋了針對國有企業(yè)的多項規(guī)制。其中關(guān)于規(guī)則的整體安排、非歧視待遇和商業(yè)考慮、監(jiān)管中立、技術(shù)合作及例外條款的規(guī)定與CPTPP幾乎一致。需注意的是，對于國有企業(yè)的定義，USMCA較CPTPP增加了“控制權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)⑤USMCA Article 22.1.；亦在非商業(yè)援助規(guī)范的設(shè)置上引入了更為詳盡的標(biāo)準(zhǔn)，特別規(guī)定了三項禁止性援助，進(jìn)而杜絕了政府為國有企業(yè)提供救助的通常做法的可能性。①See USMCA Article 22.6.禁止締約國對以生產(chǎn)、銷售電力以外商品為主的國有企業(yè)：1.向資信不佳的國有企業(yè)提供貸款或貸款擔(dān)保；2.使破產(chǎn)或瀕臨破產(chǎn)的國有企業(yè)在合理期限內(nèi)恢復(fù)長期生存能力；3.將國有企業(yè)的未償債務(wù)轉(zhuǎn)換為股權(quán)。

由此，在CPTPP的基礎(chǔ)上，USMCA進(jìn)一步拓寬了其所謂的競爭中立規(guī)則的涵蓋范圍。雖然USMCA對國有企業(yè)公共職能予以一定保留，但其制定的國有企業(yè)控制權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、非商業(yè)援助及其透明度的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)忽視了競爭中立規(guī)則改革蘊(yùn)含的國家社會經(jīng)濟(jì)情況和國有企業(yè)改革成本考量，實(shí)質(zhì)上是在WTO補(bǔ)貼規(guī)則談判難以推動的情形下，透過區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定對補(bǔ)貼規(guī)則的美式立場的表達(dá)，本質(zhì)上是美國在WTO談判中所主張的“政府控制說”等立場的延續(xù)和強(qiáng)化。②廖凡：《政府補(bǔ)貼的法律規(guī)制：國際規(guī)則與中國應(yīng)對》，《政治與法律》2017年第12期。USMCA體現(xiàn)出鮮明的美國主導(dǎo)的針對國有企業(yè)的美式競爭中立規(guī)則模板，其成為美國逐步推行消除政府干預(yù)的重要貿(mào)易政策工具。究其目的，旨在通過國際規(guī)則強(qiáng)行推動國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)完全的、不加區(qū)別的市場化，或退出國際市場競爭，進(jìn)而達(dá)成國際市場主體間無條件的絕對平等，是以“形式公正”之名行“實(shí)質(zhì)不公”之實(shí)。較CPTPP的國有企業(yè)規(guī)制而言，USMCA體現(xiàn)出更高程度的對于形式公正的片面偏向。

（二）對實(shí)質(zhì)公正的回歸：CAI、RCEP競爭中立規(guī)則

實(shí)質(zhì)公正著眼于內(nèi)容和目的的公正性，是一種具體的、有條件的公正，要求在分配權(quán)利義務(wù)時，結(jié)合當(dāng)時的社會背景和社會主體的具體情況，運(yùn)用正義與公平原則判斷權(quán)利義務(wù)分配的結(jié)果。③參見羅國強(qiáng)：《重讀平等：正義與公平的形式要求》，《求索》2014年第8期。在市場經(jīng)濟(jì)之下，實(shí)質(zhì)公正更加注重市場經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部各主體間的良性互動和規(guī)則本身而非形式上的公正性，進(jìn)而保證各市場主體充分享有合理權(quán)利與發(fā)展空間。實(shí)質(zhì)公正的缺失將可能引發(fā)自由市場內(nèi)生劣勢的強(qiáng)化。因此，部分經(jīng)貿(mào)協(xié)定通過競爭中立規(guī)則實(shí)現(xiàn)對市場經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)公正性的補(bǔ)足。

1.CAI對實(shí)質(zhì)公正的追求

歷經(jīng)7年共35輪的雙邊談判，歐盟委員會貿(mào)易總司于2021年初發(fā)布了《中歐全面投資協(xié)定》（以下簡稱CAI）的部分文本，CAI自此走入雙方的法律審查程序。公平競爭是CAI的重大議題之一，更在協(xié)定序言中得以明確：雙方“承諾建立開放、互惠、互利的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，確保非歧視、公平競爭、透明和可預(yù)測和基于規(guī)則的投資環(huán)境”。④See EU-China CAIPreamble.CAI競爭中立規(guī)則具體規(guī)定于協(xié)定第二部分“投資自由化”、第三部分“監(jiān)管框架”及其子部分二“補(bǔ)貼透明度”中。其規(guī)則特點(diǎn)在于：第一，淡化競爭規(guī)則的公私分離色彩。CAI并未采取“國有企業(yè)”這一表述，而是將其囊括進(jìn)“涵蓋實(shí)體”范疇之中。這一處理方式在減弱原有針對國有企業(yè)的主體規(guī)制基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)化了企業(yè)行為認(rèn)定，也為政府權(quán)能行使設(shè)置了更為嚴(yán)格的行為標(biāo)準(zhǔn)。第二，規(guī)則的全面化。CAI的競爭中立框架涵蓋了類似于CPTPP、USMCA的非歧視和商業(yè)考慮、監(jiān)管中立及透明度要求。⑤See EU-China CAISectionⅡArticle 3bis 3、Article 3bis 4、Article 3ter.為確保雙方國家規(guī)制權(quán)和公共利益，CAI設(shè)置了政府采購、國家安全、公共政策等例外規(guī)定。⑥See EU-China CAISectionⅡArticle 1.3、Article 3bis 1（c）、Article 3bis 2（e）.為確保競爭執(zhí)法程序公正，CAI亦明確規(guī)定對涵蓋實(shí)體采取監(jiān)管措施時的通知、辯護(hù)、機(jī)密信息保護(hù)、保證上訴權(quán)等要求。⑦See EU-China CAISectionⅢSubsection 2 Article 5.第三，CAI關(guān)于補(bǔ)貼的規(guī)則仍保留了WTO補(bǔ)貼規(guī)則的體系，并在此基礎(chǔ)上作了一定補(bǔ)充。要求雙方就授予補(bǔ)貼的法律基礎(chǔ)、形式、預(yù)算金額及受惠者進(jìn)行公開，并且在補(bǔ)貼對一方投資利益造成負(fù)面影響的情況下，要求雙方進(jìn)行磋商并形成雙方均認(rèn)可和接受的解決方案。該部分亦就補(bǔ)貼問題設(shè)置了相應(yīng)例外，并明確保留了WTO補(bǔ)貼規(guī)則未來進(jìn)展下雙方對本協(xié)定補(bǔ)貼規(guī)則進(jìn)行更新的可能性。⑧See EU-China CAISectionⅢSubsection 2 Article 8.

總體而言，CAI競爭中立規(guī)則已形成較為全面的規(guī)制安排。其對于“涵蓋實(shí)體”的認(rèn)定和行為要求體現(xiàn)出由國有企業(yè)特殊規(guī)制向企業(yè)行為普遍規(guī)制的“所有制中性”和“行為中性”的回歸立場。CAI強(qiáng)調(diào)在實(shí)施過程中以企業(yè)具體行為為調(diào)查和規(guī)制對象，避免了對國有企業(yè)實(shí)行不加區(qū)別的特殊規(guī)制，保留了規(guī)則的靈活性，由此呈現(xiàn)出實(shí)質(zhì)公正性的追求。同時CAI對“涵蓋實(shí)體”制定了較高標(biāo)準(zhǔn)的透明度、補(bǔ)貼和監(jiān)管中立要求，旨在保證國有企業(yè)參與國際市場競爭的同時遵循更高標(biāo)準(zhǔn)的行為要求，體現(xiàn)出競爭性和開放性的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了具體化和標(biāo)準(zhǔn)化、實(shí)質(zhì)公正與形式公正的有機(jī)統(tǒng)一。倘若CAI最終得以生效，這將極有可能成為中國首個履行對國有企業(yè)行為義務(wù)以及全面透明補(bǔ)貼規(guī)則承諾的國際協(xié)定。

2.RCEP對“中性”的強(qiáng)調(diào)

區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（以下簡稱RCEP）并未涵蓋關(guān)于國有企業(yè)規(guī)制的內(nèi)容，相較于CAI的競爭中立規(guī)則，RCEP體現(xiàn)出更為顯著的“所有制中性”和“行為中性”導(dǎo)向。其特征在于：第一，RCEP要求締約方的普遍服務(wù)義務(wù)以競爭中立的方式履行，其對于商業(yè)實(shí)體的行為規(guī)制不以“所有權(quán)”為出發(fā)點(diǎn)，而是以“商業(yè)活動”行為作為競爭規(guī)則的規(guī)制基礎(chǔ)，保障了國有企業(yè)對競爭規(guī)則的無差別適用。①參見RCEP第八章附件二“電信服務(wù)”第十三條“普遍服務(wù)”、第十三章“競爭”第三條“針對反競爭行為的適當(dāng)措施”。第二，RCEP對競爭透明度和披露的要求較為寬泛，并且設(shè)置專門條款賦予締約方信息保密權(quán)，體現(xiàn)出對各國信息保密和自主性需求的考量和重視。②參見RCEP第十三章“競爭”第三條“針對反競爭行為的適當(dāng)措施”、第五條“信息保密”。第三，RCEP競爭中立規(guī)則呈現(xiàn)出充分的合作面相，對于競爭規(guī)則實(shí)施的目標(biāo)、競爭執(zhí)法、技術(shù)活動、消費(fèi)者保護(hù)均制定了較為細(xì)致且可行的合作安排。

整體而言，RCEP競爭中立規(guī)則并未對國有企業(yè)施加特殊規(guī)制要求，可能因為締約方認(rèn)識到互相之間“在競爭法和競爭政策領(lǐng)域的能力和發(fā)展水平存在重大差異”，從而實(shí)現(xiàn)了RCEP競爭中立規(guī)則對于發(fā)展中國家利益和訴求的充分兼顧。③參見RCEP第十三章“競爭”第二條“基本原則”（二）。RCEP關(guān)于“所有制中性”和“行為中性”的導(dǎo)向充分保障了各市場主體充分發(fā)揮競爭優(yōu)勢，體現(xiàn)了競爭中立規(guī)則國際化過程中應(yīng)有的實(shí)質(zhì)公正的追求，凸顯了規(guī)則設(shè)置的價值及合理之處，切合發(fā)展中國家國有企業(yè)的特殊情況，并為其參與國際合作提供了較為充足的政策空間。但需注意的是，RCEP所采取的高度中性立場可能缺乏對衡平國有企業(yè)競爭優(yōu)勢與公共職能的充分考量，是故，RCEP的“包容性”和“開放性”之下仍存在著規(guī)則升級的空間。

三、競爭中立國際規(guī)則的分歧面相及成因

競爭中立國際規(guī)則的構(gòu)建分化為以CPTPP和USMCA為代表的過度偏向形式公正的路徑，及以CAI和RCEP為代表的回歸“實(shí)質(zhì)公正”的路徑，二者呈現(xiàn)不同的具體分歧面相，其背后存在著經(jīng)濟(jì)、政治、觀念等多重因素影響。對以上問題的探究，或有助于尋求不同路徑間分歧的彌合進(jìn)路。

（一）競爭中立國際規(guī)則的具體分歧

1.主體面相與行為面相的分歧

主體面相和行為面相的分歧是上述兩類經(jīng)貿(mào)協(xié)定競爭中立規(guī)則的主要分歧之一，也是上述兩條路徑偏向?qū)τ诟偁幹辛r值和內(nèi)容的不同認(rèn)知所在。CPTPP、USMCA不滿足于以往對國有企業(yè)和其他企業(yè)的普遍性競爭規(guī)則，亦不滿足于以往通過所有制定義國有企業(yè)的模式；于是專設(shè)國有企業(yè)章節(jié)并為其量身定制一套涵蓋最惠國待遇和國民待遇、透明度、非商業(yè)援助、商業(yè)考慮等義務(wù)的規(guī)制，并通過“控制權(quán)”和“影響力”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)來擴(kuò)大國有企業(yè)的涵蓋范圍，體現(xiàn)出鮮明的“主體面相”。而CAI和RCEP的競爭中立規(guī)則選擇了延續(xù)“所有制中性”和“行為中性”原則，未對國有企業(yè)進(jìn)行區(qū)別對待，RCEP更是直接以“商業(yè)活動”行為作為競爭規(guī)則的規(guī)制基礎(chǔ)。相較于CPTPP和USMCA的標(biāo)準(zhǔn)，其更大程度延續(xù)并延展了WTO的原則和規(guī)則體系，體現(xiàn)出鮮明的“行為面相”。由此，對于競爭中立的價值和內(nèi)容，CPTPP和USMCA傾向于將競爭中立限縮為國有企業(yè)規(guī)則，而CAI和RCEP則傾向于保持競爭中立之行為規(guī)制原義。

2.對抗面相與合作面相的分歧

上述兩類經(jīng)貿(mào)協(xié)定對抗面相與合作面相的分歧主要見于國家談判合作及競爭治理合作兩方面。在國家談判合作方面，CPTPP、USMCA主要由日本、美國主導(dǎo)，且CPTPP競爭和國企章節(jié)均基本延續(xù)了美國主導(dǎo)的TPP框架，其競爭規(guī)則和國有企業(yè)規(guī)則呈現(xiàn)出美式模板對發(fā)達(dá)國家的利益偏向。CAI歷經(jīng)的35輪談判充分體現(xiàn)了中歐雙方的合作與博弈進(jìn)程，RCEP競爭中立規(guī)則對于競爭性、開放性的結(jié)合更體現(xiàn)了對南北國家利益訴求的兼顧。在競爭治理合作方面，兩類協(xié)定雖均就其作出相關(guān)規(guī)定，但CPTPP、USMCA對于國有企業(yè)的特殊規(guī)制偏向監(jiān)管合作，CAI和RCEP則偏向普遍性的市場治理合作。RCEP涉及多方面合作的具體、可行規(guī)定，亦體現(xiàn)出其他協(xié)定未具備或未充分具備的高度開放的合作面相。

3.補(bǔ)貼規(guī)則與WTO標(biāo)準(zhǔn)契合性的分歧

在WTO規(guī)則基礎(chǔ)上作進(jìn)一步規(guī)定是FTA應(yīng)有之意。①楊國華：《論RCEP與WTO規(guī)則的關(guān)系》，《國際商務(wù)研究》2021年第5期。上述兩類經(jīng)貿(mào)協(xié)定均對補(bǔ)貼規(guī)制作了專門規(guī)定，其主要分歧體現(xiàn)于對WTO補(bǔ)貼規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)的延續(xù)性、契合性。CPTPP和USMCA均采用了“非商業(yè)援助”的表達(dá)，實(shí)質(zhì)上是針對國有企業(yè)制定的特殊補(bǔ)貼規(guī)則，是美歐日在WTO談判中所主張的“政府控制說”等觀點(diǎn)的延續(xù)和強(qiáng)化，系以完善WTO規(guī)則為名，行削弱WTO規(guī)則之實(shí)。CAI和RCEP則延續(xù)了WTO補(bǔ)貼規(guī)則的原則和體系，并在此基礎(chǔ)上予以一定細(xì)化，明確展現(xiàn)了二者對WTO補(bǔ)貼規(guī)則予以更新和完善的意向。CAI和RCEP的補(bǔ)貼規(guī)則與WTO規(guī)則的契合性將產(chǎn)生對WTO規(guī)則的“高附加值”。

（二）競爭中立國際規(guī)則路徑分歧的多重成因分析

1.市場經(jīng)濟(jì)理論的分歧導(dǎo)致自由化程度不一

國際經(jīng)濟(jì)法律自由化有著深刻的經(jīng)濟(jì)根源。②劉志云：《國際經(jīng)濟(jì)法律自由化原理研究》（增訂版），北京：法律出版社，2015年，第17頁。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)通過意識形態(tài)和社會心理決定上層建筑，故理論基礎(chǔ)對于實(shí)踐具有相當(dāng)?shù)哪軇有宰饔?，通過對市場經(jīng)濟(jì)理論的分析可以在一定程度上解釋競爭中立國際規(guī)則路徑分歧的成因。CPTPP和USMCA對于國有企業(yè)的特殊規(guī)制立場很大程度上源于主導(dǎo)國家對于古典自由主義和新自由主義經(jīng)濟(jì)理論的認(rèn)同。對于政府和市場的關(guān)系，以亞當(dāng)·斯密為代表的古典自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，自由經(jīng)濟(jì)應(yīng)符合“大市場、小政府”的標(biāo)準(zhǔn)，市場的功能在于利用其自由機(jī)制調(diào)整價格、供給、需求等因素，政府僅需提供必要的公共服務(wù)?；谑袌龅淖杂尚院驼挠邢扌裕鐣敻粍?chuàng)造的程度將達(dá)至最大化，并最終實(shí)現(xiàn)社會的繁榮。承繼自古典自由主義經(jīng)濟(jì)理論，新自由主義經(jīng)濟(jì)理論反對國內(nèi)實(shí)行任何形式的經(jīng)濟(jì)計劃，并強(qiáng)調(diào)市場的“自發(fā)秩序”。同時，良好的社會也應(yīng)依賴于一套復(fù)雜的法律、道義傳統(tǒng)和行為規(guī)則的框架。③哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、馮興元等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，1997年，第3頁。新自由主義經(jīng)濟(jì)理論關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)的主張可以概括為“創(chuàng)造條件使競爭盡可能自由和有效，并在競爭不能行之有效的地方為其提供法治條件下的補(bǔ)充”。其反映出與古典自由主義經(jīng)濟(jì)理論共通的理論核心，即強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)自由競爭和市場自發(fā)秩序，允許國家干預(yù)的存在但保持于最小限度。長期以來，發(fā)達(dá)資本主義國家的市場經(jīng)濟(jì)體制主要遵循著古典自由主義和新自由主義的發(fā)展邏輯，在此影響下，主導(dǎo)CPTPP和USMCA規(guī)則進(jìn)程的發(fā)達(dá)國家亦強(qiáng)調(diào)國際市場中高度的自由競爭和自發(fā)秩序，因此就天然對國有企業(yè)參與國際市場競爭持排斥態(tài)度。在競爭中立國際規(guī)則的博弈之中，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國際地位占優(yōu)勢的發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的規(guī)則自然圍繞市場自由和市場效率展開，追求逐步消除國家政府和國有經(jīng)濟(jì)的參與，從而達(dá)到自由市場的理想狀態(tài)及高度的形式公正。

CAI和RCEP的競爭中立規(guī)則則呈現(xiàn)出內(nèi)嵌自由主義經(jīng)濟(jì)理論的原理。所謂“內(nèi)嵌”即將自由主義經(jīng)濟(jì)嵌于“合理的社會目標(biāo)”（Legitimate Social Purpose）之中，從而實(shí)現(xiàn)“維護(hù)國內(nèi)穩(wěn)定”與“追求貿(mào)易多邊主義”間的折中。內(nèi)嵌自由主義拒絕在國內(nèi)穩(wěn)定和多邊主義這兩大目標(biāo)之間作出取舍，這一折中在整體意義上形塑著各國的社會期望與政策實(shí)踐，反映了國際社會共同認(rèn)可并接受的價值和準(zhǔn)則。④孫伊然：《內(nèi)嵌的自由主義——全球經(jīng)濟(jì)治理的折中之道》，上海：上海社會科學(xué)院出版社，2014年，第108—109頁。內(nèi)嵌自由主義關(guān)于經(jīng)濟(jì)自由與國家福利的探討并未直接談及市場與政府間關(guān)系，但其內(nèi)核在于通過國家干預(yù)調(diào)和全球化自由市場對國家社會穩(wěn)定的沖擊。且相較于古典自由主義和新自由主義經(jīng)濟(jì)理論，其視野更多拓展至全球自由經(jīng)濟(jì)市場維度。在此基礎(chǔ)上，內(nèi)嵌自由主義折射出全球經(jīng)濟(jì)治理中經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會目標(biāo)的融合，其“折中”屬性亦契合了不同發(fā)展水平、發(fā)展需要國家的實(shí)質(zhì)公平，這與我國提出的“人類命運(yùn)共同體”具有一定兼容性。CAI和RCEP的競爭中立規(guī)則注重國有企業(yè)相較于其他市場主體的特殊性，并關(guān)注締約國市場經(jīng)濟(jì)體制現(xiàn)狀和發(fā)展模式的自主性，避免因國際市場過度自由化而影響國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，體現(xiàn)出內(nèi)嵌自由主義經(jīng)濟(jì)理論的引導(dǎo)。因此CAI和RCEP競爭規(guī)則的目的和內(nèi)容均呈現(xiàn)出較高的包容性，不僅是對國有企業(yè)與其他市場主體競爭的包容，亦是對不同國家利益的包容，進(jìn)而折射出實(shí)質(zhì)公正的價值取向。

2.國家政治經(jīng)濟(jì)利益理念的分歧導(dǎo)致合作導(dǎo)向不一

即便在全球化時代，政治因素仍是影響國際交往的重要力量，國家對于政治經(jīng)濟(jì)利益的認(rèn)知形塑了其在國際交往中的模式和國際規(guī)則制定的趨向。國家政治經(jīng)濟(jì)利益理念的分歧對當(dāng)前競爭中立國際規(guī)則構(gòu)建產(chǎn)生的影響主要涵蓋：

其一，在制定國際制度的博弈中，相對利益和絕對利益的分歧，造成了合作理念的分化。在國際合作中，相對利益指以合作方為參照，計算一國所獲利益是否多于他國；絕對利益指以己方為參照，計算本國所獲利益是否大于本國付出的成本。從概念的闡釋可以看出，相對利益傾向于對國際合作產(chǎn)生不利影響的“零和博弈”和“非正和博弈”，而絕對利益則傾向于“非零和博弈”及“正和博弈”。雖然晚近的國際經(jīng)濟(jì)合作已呈現(xiàn)以絕對利益為主導(dǎo)的整體態(tài)勢，但仍未完全避免相對利益因素的影響。尤其在競爭中立議題的合作中可以發(fā)現(xiàn)，由發(fā)達(dá)資本主義國家主導(dǎo)的CPTPP、USMCA針對國有企業(yè)的特殊規(guī)制，是在發(fā)展中國家國有企業(yè)參與經(jīng)濟(jì)全球化步伐迅速加快并逐步形成競爭優(yōu)勢的情形下實(shí)行的，是為維護(hù)本國企業(yè)相較于他國國有企業(yè)既有的國際競爭優(yōu)勢，進(jìn)而保障本國在國際競爭中的相對利益、獲取有利的主導(dǎo)地位的措施，其對抗趨向大于合作趨向。即便其在區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定競爭規(guī)則領(lǐng)域具有一定開創(chuàng)性、促進(jìn)性，但卻因為目的和手段的對抗性而暗含了歧視性。而基于締約方平等、透明對話而達(dá)成的CAI、RCEP，則是通過完善普遍性的市場競爭規(guī)則，達(dá)至維護(hù)公平競爭、保障各國競爭優(yōu)勢的目的。RCEP競爭章節(jié)特殊與差別待遇的考量更體現(xiàn)了對不同發(fā)展水平、發(fā)展需要國家間政治經(jīng)濟(jì)利益的平衡。相較于國家間相對利益的考量，二者更為注重每一締約國絕對利益的獲取，其合作趨向大于對抗趨向。

其二，單邊主義的影響形成部分國家法律輸出的單邊取向，導(dǎo)致國際規(guī)則談判主體的非開放性及標(biāo)準(zhǔn)的不一致性。相較于國際規(guī)則的雙邊、多邊談判路徑，單邊做法興許更有利于實(shí)現(xiàn)國家政策目標(biāo)。例如，美國長期以來通過“301條款”、單邊經(jīng)濟(jì)制裁、長臂管轄等國內(nèi)法的單邊措施來實(shí)現(xiàn)其貿(mào)易政策目標(biāo)和美國法的域外適用。但近年來，隨著美國政治、經(jīng)濟(jì)霸權(quán)力量的逐漸削弱，在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定層面，其逐漸開始采取“協(xié)調(diào)的單邊主義”，即以單邊力量作為推動談判的工具，先將其政策目標(biāo)向雙邊和區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行輸出，再逐步拓展在國際規(guī)則層面的影響力，最終形成規(guī)則制定的話語權(quán)。①鐘英通：《國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的邊數(shù)選擇現(xiàn)象與中國對策》，《國際法研究》2021年第5期。其在CPTPP和USMCA的制定上即采取了上述進(jìn)路。CPTPP的談判主體和主導(dǎo)力量基本局限于美國占優(yōu)勢的局域性范圍，主體不具備充分的開放性；就USMCA而言，美國更著眼于現(xiàn)實(shí)主義的短期利益，通過選擇特定國家，針對性修改既有規(guī)則，以實(shí)力為基礎(chǔ)促成協(xié)定達(dá)成，不具備談判主體的開放性和標(biāo)準(zhǔn)的一致性。②徐崇利：《中美實(shí)力變遷與國際經(jīng)濟(jì)立法模式的走向：“規(guī)則—契約”譜系下的制度選擇》，《法學(xué)家》2020年第5期。因此，單邊主義的理念及霸權(quán)力量的削弱共同形成了某些國家國內(nèi)規(guī)則的新的輸出模式，亦是CPTPP、USMCA競爭中立規(guī)則形式公正價值取向的根源之一。反觀CAI和RCEP的相關(guān)規(guī)則，CAI談判雖局限于歐盟與中國之間，但基于對傳統(tǒng)國際投資協(xié)定范本和WTO多邊規(guī)則體系的承繼性，因而具備國際規(guī)則的開放性、一致性；RCEP規(guī)則談判主體的開放性和標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)性，折射出締約方對于相互之間政治經(jīng)濟(jì)利益的包容理念，體現(xiàn)出多邊主義的價值取向。

3.社會觀念導(dǎo)致國內(nèi)政策偏好的固化

基于社會利益的社會觀念對于規(guī)則的建構(gòu)具有獨(dú)特作用。建構(gòu)主義認(rèn)為，國家間交往過程之中的觀念、價值觀、學(xué)習(xí)、知識、認(rèn)知、話語、社會實(shí)踐、認(rèn)知共同體、規(guī)范認(rèn)同、身份認(rèn)同、行為適當(dāng)性或正當(dāng)性等對于國家利益的追求和國家權(quán)力的行使具有重要影響和型塑作用。③王彥志：《新自由主義國際投資法律機(jī)制：興起、構(gòu)造和變遷》，第100頁。社會觀念可分為世界觀、因果信念和原則信念。其中因果信念和原則信念引導(dǎo)行為體的政策、行動選擇，為行為者提供了“路線圖”。④參見秦亞青：《建構(gòu)主義：思想淵源、理論流派與學(xué)術(shù)理念》，《國際政治研究》2006年第3期。由此，社會觀念對于競爭中立國際規(guī)則路徑分歧的影響主要見于因果信念和原則信念兩方面。

其一，在因果信念層面，各國對于不同市場主體促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能存在不同認(rèn)識。主導(dǎo)CPTPP、USMCA規(guī)則構(gòu)建的發(fā)達(dá)資本主義國家的資本主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展已然成熟，市場主體尤其是大型跨國公司的經(jīng)濟(jì)利益和訴求將對國家政策產(chǎn)生強(qiáng)烈影響，其更為強(qiáng)調(diào)高度自由市場體制對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，反對政府和國有企業(yè)參與市場。在近年來發(fā)展中國家國有企業(yè)參與經(jīng)濟(jì)全球化程度不斷加深且競爭力不斷增強(qiáng)的情形下，發(fā)達(dá)國家跨國公司形成的利益集團(tuán)為維護(hù)自身原有的競爭地位，不可避免地會產(chǎn)生限制發(fā)展中國家國有企業(yè)的強(qiáng)烈意愿，并力圖通過國家對外政策將此外化到國際規(guī)則之中。部分發(fā)達(dá)國家對于競爭中立國際規(guī)則的合作體現(xiàn)出的限制國有企業(yè)的訴求，即反映出國內(nèi)跨國公司團(tuán)體的意愿。而基于長期以來國有經(jīng)濟(jì)對國家的國際競爭優(yōu)勢所形成的積極作用，發(fā)展中國家亦難以避免形成對國有經(jīng)濟(jì)模式的依賴，強(qiáng)調(diào)國有經(jīng)濟(jì)對于國家經(jīng)濟(jì)治理、市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的積極作用；國有經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展訴求和意愿也影響著國家政策和改革實(shí)踐。

其二，在原則信念層面，各國對于競爭法的價值及國有企業(yè)的認(rèn)知并不統(tǒng)一。盡管各國在制定競爭法時都標(biāo)榜制定和實(shí)施競爭法旨在維護(hù)市場競爭、保護(hù)消費(fèi)者福利，但國家往往基于各種利益關(guān)系考慮而使競爭法承載更多的目標(biāo)責(zé)任，不同國家有不同的目標(biāo)訴求。①金善明：《困境與路徑：競爭法國際化的規(guī)范分析》，《社會科學(xué)》2012年第11期。各國對于競爭法所反映的自由市場、市場法治等核心價值的內(nèi)涵認(rèn)識亦存在差異。將國內(nèi)競爭法的目標(biāo)映射到國際規(guī)則之中，當(dāng)然會影響競爭中立國際規(guī)則的內(nèi)容。此外，各國長期以來形成的觀念對于國有企業(yè)本身作為市場主體的合理性、中立性亦存在不同認(rèn)識。正是在這些觀念影響下，不同國家建構(gòu)起對于國有企業(yè)的國內(nèi)偏好并嵌入國家政治制度之中，觀念的穩(wěn)定性持續(xù)形塑著國家的規(guī)則實(shí)踐。

四、中國參與競爭中立國際規(guī)則合作的原則立場

通過考量當(dāng)前競爭中立國際規(guī)則的路徑分歧及成因，可以發(fā)現(xiàn)競爭中立國際規(guī)則的分歧主要產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)、政治、觀念三個維度?；谏鲜龀梢蚍治黾瓣U釋，或許能從中總結(jié)出競爭中立國際規(guī)則構(gòu)建的啟示及中國參與其中所應(yīng)秉持的理念原則，進(jìn)而在國際合作中最大程度尋求分歧的彌合。

（一）兼顧市場經(jīng)濟(jì)體制的形式公正與實(shí)質(zhì)公正

對市場經(jīng)濟(jì)理念的不同理解在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)理論層面影響了競爭中立國際規(guī)則的不同發(fā)展路徑，反映了對市場經(jīng)濟(jì)體制下形式公正與實(shí)質(zhì)公正的價值追求。從當(dāng)前國際實(shí)踐不難看出，國際化是競爭中立規(guī)則發(fā)展的必然路徑，并逐漸形成競爭領(lǐng)域的國際機(jī)制。依國際關(guān)系理論學(xué)者的詮釋，國際機(jī)制的內(nèi)涵指向“既定國際關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)的一系列隱含或明確的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。圍繞以上四項，國際關(guān)系某一特定領(lǐng)域行動者的期望得以匯聚”。②Stephen D.Krasner，“Structural Causes and Regime Consequences：Regimes as Intervening Variables，”International Organization，vol.36，no.2，1982，p.186.其中，原則與規(guī)范是國際機(jī)制的規(guī)范性架構(gòu)，亦即機(jī)制的社會目標(biāo)，而規(guī)則與程序是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工具，對于規(guī)則和程序的表層分歧與沖突并不影響對機(jī)制深層次原則和規(guī)范的認(rèn)可。③See John Gerard Ruggie，“International Regimes，Transactions，and Change：Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order，”International Organization，vol.36，no.2，1982，p.384.是故，應(yīng)對競爭中立國際規(guī)則的原則、規(guī)范層面的認(rèn)同予以明確。在市場經(jīng)濟(jì)背景下，競爭中立國際規(guī)則的社會目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)對市場經(jīng)濟(jì)體制下形式公正與實(shí)質(zhì)公正的充分考量。

形式公正是市場經(jīng)濟(jì)體制有效運(yùn)行的前提，實(shí)質(zhì)公正則是市場經(jīng)濟(jì)體制公平和正義的體現(xiàn)，形式公正是實(shí)質(zhì)公正的保障，二者辯證統(tǒng)一。競爭中立外在表現(xiàn)為國際規(guī)則的形式，實(shí)現(xiàn)的是規(guī)制國際競爭的經(jīng)濟(jì)效果，因此，競爭中立的國際規(guī)則存在著經(jīng)濟(jì)效率和實(shí)質(zhì)公平雙重面相。市場經(jīng)濟(jì)的效率源自市場自由原則，市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、合作與和諧源自市場的公平原則與機(jī)會平等。④參見劉志云：《國際經(jīng)濟(jì)法律自由化原理研究》（增訂版），第299頁。各發(fā)展因素間相互聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)因素?zé)o法脫離社會利益、社會福祉獨(dú)立存在，對于形式正義的過度偏向?qū)?dǎo)致經(jīng)濟(jì)自由化之下社會福祉的缺位，不利于國際社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，我國參與競爭中立國際規(guī)則的構(gòu)建應(yīng)以促進(jìn)國際市場經(jīng)濟(jì)體制良性競爭為出發(fā)點(diǎn)，在滿足形式公正的基礎(chǔ)上促進(jìn)實(shí)質(zhì)公正，兼顧市場效率與公平，實(shí)現(xiàn)全球市場自由化與國家社會價值的折中。于企業(yè)競爭而言，應(yīng)秉持“所有制中性”和“行為中性”相結(jié)合的立場，明確競爭中立并不等同于國有企業(yè)的特殊規(guī)制。是故，競爭中立國際規(guī)制的重點(diǎn)在于企業(yè)競爭行為，同時亦須注重對國有企業(yè)享受的競爭優(yōu)勢和承擔(dān)的社會責(zé)任方面給予平衡考慮，既需考慮國有企業(yè)的競爭優(yōu)勢，也應(yīng)承認(rèn)國有企業(yè)承擔(dān)的社會責(zé)任；既強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)競爭規(guī)范，也強(qiáng)調(diào)市場運(yùn)行機(jī)制的完善。⑤劉筍、許皓：《競爭中立的規(guī)則及其引入》，《政法論叢》2018年第5期。

（二）尊重各國共同利益，提倡擴(kuò)散性互惠下的絕對利益

在競爭中立國際規(guī)則的構(gòu)建中，各國對于國家相對利益與絕對利益的不同追求，以及對于國際合作的不同邊數(shù)選擇影響了其最終選擇的路徑的包容性、開放性和普遍性。因此，我國參與競爭中立國際規(guī)則合作亦需注重國家利益及合作模式的選擇，以擴(kuò)大合作共識與規(guī)則的延續(xù)性。在當(dāng)前國際社會“復(fù)合相互依賴”的前提下，忽視國際關(guān)系現(xiàn)實(shí)、國家利益及國際規(guī)則互惠性的單向法律輸出和封閉性法律輸出都是不現(xiàn)實(shí)的。競爭中立國際規(guī)則本質(zhì)上涉及的是在全球價值鏈中，對國家所有權(quán)在國際市場不同國家間遷移的聯(lián)系、調(diào)和。南北方國家命運(yùn)相戚與共、相互影響、相互促進(jìn)。發(fā)展中國家僅依靠國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的自身發(fā)展形成競爭優(yōu)勢十分艱難，只有更多依靠政府干預(yù)和國家所有權(quán)的行使方能形成國際經(jīng)濟(jì)競爭中的相對優(yōu)勢。在競爭中立國際規(guī)則的合作中，應(yīng)注重以多邊主義為導(dǎo)向的開放性和包容性，考慮國別的特殊性，注重國家競爭優(yōu)勢的均衡，以互惠促進(jìn)更為廣泛的規(guī)則合作。在國際合作進(jìn)程中，我國始終堅持經(jīng)濟(jì)全球化正確方向，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，堅持真正的多邊主義，推進(jìn)國際關(guān)系民主化，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發(fā)展。①習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022年，第62頁。因此，我國主張的互惠應(yīng)著眼于多邊主義下的“擴(kuò)散性互惠”，使談判方能夠預(yù)期其所達(dá)成的協(xié)定隨著時間的推移會在量上帶來大致平等的收益，而非完全即時的功利主義平等性，進(jìn)而促成多方利益共識的達(dá)成和國際規(guī)則存續(xù)性的提升。②約翰·魯杰主編：《多邊主義》，蘇長和等譯，杭州：浙江人民出版社，2003年，第13、36頁。

（三）提升國際認(rèn)同，促進(jìn)觀念的求同存異

長期以來形成的國內(nèi)偏好的穩(wěn)定性持續(xù)影響著各國對于競爭中立、國有企業(yè)的不同看法。在競爭中立國際規(guī)則的合作中，觀念的認(rèn)同雖十分艱難但亦是實(shí)現(xiàn)求同存異之必要，有助于促進(jìn)國家間對于規(guī)范的認(rèn)同?；诟鲊鐣^念的穩(wěn)定性和變革的緩慢性，直接的價值輸出并非尋求國際共識的有效途徑，有時甚至可能起到相反作用。促使國際經(jīng)濟(jì)立法的方式之一，是將某種國內(nèi)經(jīng)濟(jì)規(guī)范推向國家間層面，使其成為國際規(guī)范后將幫助國家利益的實(shí)現(xiàn)。③劉志云：《當(dāng)代國際法的發(fā)展：一種從國際關(guān)系理論視角的分析》，北京：法律出版社，2010年，第107頁。因此，宜借鑒競爭中立規(guī)則的起源即澳式競爭中立規(guī)則的構(gòu)建模式，首先在國內(nèi)規(guī)則和國內(nèi)市場體制改革層面建立起規(guī)則基礎(chǔ)和市場基礎(chǔ)，進(jìn)而在國際合作中緩步尋求相互認(rèn)同和觀念的變革；在國際社會和國家的雙向同構(gòu)關(guān)系之中，促成國家觀念的輸出、認(rèn)同，以及國際社會對國家認(rèn)同的反向形塑、再造、整合。

五、中國參與競爭中立國際規(guī)則合作的路徑選擇

基于當(dāng)前競爭中立國際規(guī)則的分歧及我國在國際合作中彌合分歧的理念審思，加強(qiáng)競爭中立國際規(guī)則合作的主要方向應(yīng)在于合作模式的選擇、形式公正與實(shí)質(zhì)公正的衡平及國內(nèi)規(guī)則的認(rèn)同。我國參與競爭中立國際規(guī)則合作具體路徑的選擇，應(yīng)充分考量當(dāng)前國際關(guān)系和國內(nèi)實(shí)踐進(jìn)程，形成中國方案。

（一）遵循“多邊—區(qū)域”的國際合作進(jìn)路

如何形成較為完善且適應(yīng)我國社會經(jīng)濟(jì)和國有企業(yè)發(fā)展情況的競爭中立框架立場和話語體系，是順應(yīng)競爭中立規(guī)則國際造法趨勢，通過國際合作維護(hù)我國國有企業(yè)海外利益所面臨的必然問題。我國是“真正的多邊主義”的堅定維護(hù)者，亦是區(qū)域合作的積極參與者。多邊主義在國際關(guān)系理論中有其特定的內(nèi)涵，和“多邊”的含義不同，“多邊主義”是一種信念，有著與其他形式安排不同的特征，即在普遍化行動原則的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)三個或者三個以上國家的行為，具有不可分割性、普遍的行為準(zhǔn)則、擴(kuò)散的互惠性。④約翰·魯杰主編：《多邊主義》，蘇長和等譯，第15、60—61頁。由此，多邊主義被賦予了高度的包容性、開放性和穩(wěn)定性，能夠?qū)崿F(xiàn)對最大多數(shù)國家、經(jīng)濟(jì)體利益的協(xié)調(diào)與兼顧，符合國際合作與經(jīng)濟(jì)全球化的應(yīng)有之義。區(qū)域化雖已逐漸成為當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判的主要特征，但卻不可避免地存在著廣泛性、穩(wěn)定性、一致性等方面的局限，區(qū)域合作應(yīng)作為多邊主義的合理補(bǔ)充和必要助推器，于多邊主義語境下加以合理使用。

基于此，從參與競爭中立規(guī)則國際合作的理念、原則出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前競爭中立國際規(guī)則實(shí)踐及發(fā)展趨勢，我國參與競爭中立國際規(guī)則合作的總體路徑應(yīng)遵循：堅持多邊主義立場，形成區(qū)域?qū)用嬖捳Z權(quán)，構(gòu)建“多邊—區(qū)域”的合作進(jìn)路。注重探尋并引導(dǎo)構(gòu)建多數(shù)國家的價值共識，在全球市場自由化和國家社會價值間尋求合理平衡，促進(jìn)國家競爭優(yōu)勢的均衡發(fā)展。

首先，在多邊層面，WTO關(guān)于競爭中立的談判主要集中于補(bǔ)貼規(guī)則議題之中。在美國主張的“政府控制說”被“美國對部分中國產(chǎn)品征收最終反傾銷反補(bǔ)貼稅案”①United States—Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China，WT/DS379.（以下簡稱DS379案）上訴機(jī)構(gòu)的報告否決之后，美歐日通過發(fā)布聯(lián)合聲明及提交WTO改革建議，力圖繼續(xù)擴(kuò)充WTO補(bǔ)貼紀(jì)律的其他實(shí)體和程序規(guī)則。如增加禁止性補(bǔ)貼、強(qiáng)化補(bǔ)貼通報和反通報制度、提高補(bǔ)貼透明度等，其提議的內(nèi)容雖未明確提及但仍直接指向?qū)衅髽I(yè)補(bǔ)貼的約束。雖然WTO關(guān)于補(bǔ)貼和國有企業(yè)紀(jì)律的談判面臨著美歐日對規(guī)則泛化的挑戰(zhàn)和分歧，但其仍是多邊談判的首選平臺和多邊主義最為有效的表達(dá)。在此背景下，我國應(yīng)聯(lián)合具有相似利益訴求的WTO成員國，以WTO基本原則和競爭中立原則為指引，積極參與WTO補(bǔ)貼議題的談判，以應(yīng)對美歐日改革方案對我國及我國國有企業(yè)造成的不利影響。第一，應(yīng)在堅持DS379案確立的“政府權(quán)力說”標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，于WTO談判和補(bǔ)貼案件中，就“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定提出更為明確具體的標(biāo)準(zhǔn)，避免國有企業(yè)與公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定的不確定性。第二，就美歐日提出的WTO補(bǔ)貼規(guī)則改革建議，應(yīng)以WTO補(bǔ)貼規(guī)則的“所有制中性”和“行為中性”為準(zhǔn)繩，準(zhǔn)確判別其對WTO原則和競爭中立的偏離，進(jìn)而對其主張?zhí)岢鲇辛負(fù)?。盡管競爭中立的理念具有共性，但是競爭中立的制度及其實(shí)施具有個性。②應(yīng)品廣：《競爭中立規(guī)則研究：國際比較與中國選擇》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2020年，第93頁。如何構(gòu)建一個符合更多國家發(fā)展實(shí)際和需求的競爭中立規(guī)則體系，實(shí)現(xiàn)全球市場自由化和國家社會價值的平衡，WTO的多邊模式不失為一條完善的進(jìn)路。

其次，于區(qū)域?qū)用?，區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作應(yīng)在WTO基礎(chǔ)上作出補(bǔ)充與完善。區(qū)域?qū)用娴母偁幹辛H規(guī)則理應(yīng)遵循WTO關(guān)于非歧視、透明度的基本原則，及WTO補(bǔ)貼規(guī)制的應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)，在多邊框架下開展合作。我國可借助RCEP生效及申請加入CPTPP的契機(jī)，積極參與并發(fā)展區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作競爭中立規(guī)則。RCEP競爭規(guī)則的“所有制中性”和“行為中性”導(dǎo)向折射出實(shí)質(zhì)公正性內(nèi)涵，加入條件的寬松亦保證了協(xié)定高度的開放性和包容性，反映出包容求同的理念原則。作為RCEP的主要締約國，我國應(yīng)積極推動RCEP的輻射面以涵蓋更多不同經(jīng)濟(jì)體制、不同發(fā)展階段國家，促進(jìn)身份及利益的相互認(rèn)同；同時與其他締約國適時開展升級談判，尋求RCEP競爭中立規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的完善。在我國已正式提出申請加入CPTPP的背景下，理應(yīng)保持WTO多邊談判、RCEP區(qū)域合作與全面對接CPTPP國有企業(yè)規(guī)則的并軌運(yùn)行。我國目前處于申請加入CPTPP的初始程序，接下來需要經(jīng)歷“委員會協(xié)商一致啟動加入程序—設(shè)立加入工作組展開談判—委員會批準(zhǔn)加入書—所有締約方國內(nèi)法律程序通過”的多個階段；且須“證明將遵守CPTPP所含所有現(xiàn)行規(guī)則的方式”，并“承諾提出最高標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)于貨物、服務(wù)、投資、金融服務(wù)、政府采購、國有企業(yè)以及商務(wù)人員臨時入境的市場準(zhǔn)入出價。”③全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定委員會：《關(guān)于CPTPP加入程序的決定》，CPTPP/COM/2019/D002，第623—625頁。同時，我國應(yīng)積極談判爭取國有企業(yè)附件中和其他國家同等待遇的特殊例外，亦要對CPTPP所規(guī)定的就國有企業(yè)相關(guān)問題擴(kuò)大適用的談判留有充分預(yù)期和準(zhǔn)備。申請加入CPTPP意味著國內(nèi)規(guī)則的全面改革與國際談判的長遠(yuǎn)推進(jìn)，是我國參與競爭中立規(guī)則國際合作的挑戰(zhàn)亦是契機(jī)，是應(yīng)對WTO補(bǔ)貼規(guī)則談判緩慢性的靈活策略。

此外，我國發(fā)起的“一帶一路”倡議，是現(xiàn)行的多邊、雙邊以及區(qū)域合作機(jī)制，其具有的“契約性”特征并不強(qiáng)求各國發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃等相互對接和耦合的絕對穩(wěn)定。④徐崇利：《“一帶一路”國際經(jīng)濟(jì)法律制度的“契約性”特征》，《法學(xué)》2019年第3期。該倡議有助于實(shí)現(xiàn)沿線國家的融合發(fā)展，為包括國有企業(yè)在內(nèi)的各類企業(yè)“走出去”提供充分契機(jī)和公平競爭的平臺，是競爭中立國際規(guī)則合作的堅實(shí)土壤?！耙粠б宦贰背h不僅能夠為沿線國家競爭中立規(guī)則改革提供開放的合作平臺，亦能夠集合具有相似改革訴求的各發(fā)展中國家，從而為競爭中立國際規(guī)則合作創(chuàng)造更為深入的共識。在此背景下，我國宜借鑒現(xiàn)有競爭中立國際規(guī)則體系，主動聯(lián)合“一帶一路”沿線具有相同或相似改革訴求的國家，協(xié)同開展“一帶一路”背景下競爭中立國際合作實(shí)踐?；凇耙粠б宦贰背h的國別現(xiàn)狀，可以通過雙邊合作機(jī)制逐步引入競爭中立原則，制定更為詳細(xì)且標(biāo)準(zhǔn)較高的競爭透明度、監(jiān)管中立、監(jiān)管合作等規(guī)則；對于較為敏感的國有企業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則，在與“一帶一路”發(fā)展中國家的合作間應(yīng)設(shè)置適當(dāng)?shù)木彌_期以逐步尋求改革共識，進(jìn)而不斷協(xié)調(diào)、充實(shí)、完善“一帶一路”國家間競爭中立合作的方式和內(nèi)容。

（二）形成競爭中立國內(nèi)規(guī)則體系

實(shí)現(xiàn)競爭中立的中國化，一方面是為激發(fā)國有企業(yè)的市場競爭活力，更好發(fā)揮其國民經(jīng)濟(jì)支柱職能和“走出去”功能；另一方面有助于推進(jìn)我國高水平對外開放，穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放，加快建設(shè)貿(mào)易強(qiáng)國。①習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，第32、33頁。引入競爭中立國際規(guī)則及參與相關(guān)合作，實(shí)質(zhì)上是“國際—國內(nèi)—國際”的特殊法律移植過程，不同的競爭中立國際標(biāo)準(zhǔn)并不構(gòu)成競爭中立規(guī)則國內(nèi)化的外部阻礙。面對我國國有企業(yè)改革現(xiàn)存的典型問題，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)競爭中立的中國化，將市場化改革和制度型開放的決心變成行動。②張春霖：《CPTPP的國企規(guī)則不是中國加入的障礙》，《中國改革》2021年第1期。

其一，完善競爭中立國內(nèi)規(guī)則的整體架構(gòu)。將我國提倡的競爭中立國際規(guī)則推向國際的合理基礎(chǔ)，應(yīng)在于規(guī)則本身對于國際經(jīng)濟(jì)、國際關(guān)系及現(xiàn)有國際規(guī)則的適應(yīng)性，以此尋求更為廣泛的國際認(rèn)同，并在一定程度上抵消針對所謂“非市場經(jīng)濟(jì)”國家的國有企業(yè)規(guī)則所帶來的可能不利影響。在競爭中立國內(nèi)規(guī)則的構(gòu)建中，尤其需要注重“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合，既要做到國際規(guī)則的內(nèi)化，又要注重國家利益和國家偏好的選擇。故需整合現(xiàn)有競爭中立國際規(guī)則，將其合理部分融入國內(nèi)規(guī)則體系之中，結(jié)合本土實(shí)踐歷程和現(xiàn)狀，促進(jìn)競爭中立國際規(guī)則中國化。具體而言，應(yīng)于立法中確立競爭中立原則，在此基礎(chǔ)上就競爭中立規(guī)則的規(guī)制對象、實(shí)施主體、國有企業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則、競爭透明度規(guī)則、監(jiān)管及公平競爭審查規(guī)則等作進(jìn)一步整合完善，從而在國內(nèi)競爭法制之中逐步確立競爭中立原則和規(guī)則體系。

其二，進(jìn)一步規(guī)制國有企業(yè)交叉補(bǔ)貼。國企分類改革是實(shí)施競爭中立的前提，需明確政府公共服務(wù)職能和商業(yè)職能的具體外延，從而準(zhǔn)確區(qū)分非商業(yè)補(bǔ)貼和商業(yè)補(bǔ)貼的界限，同時為應(yīng)對國際上通過非商業(yè)援助規(guī)范對WTO反補(bǔ)貼規(guī)則擴(kuò)大適用提供國內(nèi)規(guī)則依據(jù)；為最大程度消除國際上對于我國國有企業(yè)援助政策的疑慮，可考慮就我國國有企業(yè)所獲得的補(bǔ)貼名目、內(nèi)容，以及補(bǔ)貼資金的使用去向和數(shù)額進(jìn)行信息公開，并為補(bǔ)貼可能影響的相關(guān)行業(yè)提供相應(yīng)的質(zhì)詢渠道。

其三，引入國有企業(yè)競爭透明度規(guī)則。作為WTO的基本原則，透明度有助于減少政府之間，國家、經(jīng)濟(jì)行為者和公民之間的信息不對稱，對貿(mào)易和投資體系的系統(tǒng)穩(wěn)定至關(guān)重要。應(yīng)遵循WTO關(guān)于透明度的基本原則，結(jié)合CPTPP、CAI等透明度標(biāo)準(zhǔn)，參考OECD所發(fā)布的《經(jīng)合組織國有企業(yè)公司治理指引》等國有企業(yè)治理框架，逐步將更高標(biāo)準(zhǔn)的透明度規(guī)則納入我國國有企業(yè)改革進(jìn)程中。需要注意的是，對國有企業(yè)透明度的規(guī)制并非要求國有企業(yè)做到完全的透明和信息公開，其目的和出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在于避免國有企業(yè)和其他企業(yè)信息的不對稱，并為實(shí)現(xiàn)對國有企業(yè)良好的評估監(jiān)督提供透明度基礎(chǔ)。

其四，改革國有企業(yè)監(jiān)管中立機(jī)制。我國國有企業(yè)監(jiān)管中立機(jī)制存在完善的空間，相關(guān)改革可在以下方面予以推進(jìn)：第一，設(shè)立政策制定機(jī)關(guān)和公平競爭審查工作聯(lián)席會議結(jié)合的審查機(jī)制，明確聯(lián)席會議外部審查的職能、審查范圍，通過內(nèi)外部機(jī)制的協(xié)同實(shí)現(xiàn)更有效監(jiān)督；第二，將政府與國有企業(yè)的關(guān)系，及對國有企業(yè)的監(jiān)管明確納入公平競爭審查規(guī)范之中；第三，健全對國有企業(yè)的“事前—事中—事后”全流程監(jiān)管機(jī)制。通過聯(lián)席會議對涉及競爭中立的政策進(jìn)行出臺前審查；保障國有企業(yè)大型項目實(shí)施中其他競爭企業(yè)知情權(quán)和投訴渠道；建立國有企業(yè)向監(jiān)管部門和社會公眾作定期自我評估和報告的制度；第四，建立競爭中立“成本-收益”評估機(jī)制。通過國內(nèi)實(shí)踐確立競爭中立“成本-收益”評估分析方法，以期逐步納入競爭中立規(guī)則的國際談判與合作之中，避免競爭中立審查機(jī)制的濫用。

結(jié)語

在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的構(gòu)建過程中，發(fā)達(dá)國家從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度出發(fā)，而發(fā)展中國家則更多傾向于構(gòu)建一套保護(hù)國家財產(chǎn)權(quán)的國際法規(guī)則。③參見張慶麟：《論晚近南北國家在國際投資法重大議題上的不同進(jìn)路》，《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第3期。二者的價值取向必然存在分歧，但亦存在彌合協(xié)調(diào)的可能性。我國參與競爭中立規(guī)則的國際合作及國內(nèi)改革，雖將面臨艱難的取舍，但亦將為我國國有企業(yè)改革和參與國際合作話語權(quán)提升提供有效的外在驅(qū)動力，并在現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)上形成更為深厚的內(nèi)在競爭力。