●羅睿群

規(guī)范省以下財政管理是財政體制改革的重要一環(huán)，是省以下財政體制改革成果的重要體現(xiàn)。從目前省以下財政體制改革總體情況來看，雖然我國省以下財政體制改革取得了一定成效，但省以下財政管理中仍存在一些頑癥痼疾。要充分調動省以下各級政府的積極主動性，確保財政政策穩(wěn)定落實，推動經濟健康穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)社會長治久安，規(guī)范省以下財政管理至關重要。筆者圍繞省以下財政管理面臨的困境展開分析探討，并提出針對性措施與建議。

一、當前我國財政體制改革總體情況

隨著我國財政體制改革的不斷完善，我國逐步完成“統(tǒng)收統(tǒng)支—財政包干—分稅制—建立現(xiàn)代財政制度”的轉變。黨的十八大以來，黨中央、國務院先后提出，“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”的改革目標，要求將全部政府收支納入預算管理，同時印發(fā)了《中央對地方專項轉移支付管理辦法》《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》。為進一步推進省以下財政體制改革，健全省以下財政體制框架，2022年國務院辦公廳出臺了《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），要求清晰界定省以下財政事權和支出責任，規(guī)范省以下財政管理。《意見》的出臺，進一步夯實了我國省以下財政體制基礎，為構建政府間財政關系發(fā)揮了重要的指導作用。

各地緊跟中央步伐，積極推進省以下財政事權和支出責任劃分改革，共劃分財政事權事項5000多項，省以下權責關系進一步明確。多數(shù)地區(qū)推動實施差異化的共同財政事權分擔機制，不斷優(yōu)化支出責任分擔比例，減輕財力薄弱地區(qū)負擔。36個地區(qū)中，25個地區(qū)實行以線上分稅為主的方式，11個地區(qū)實行體制結算集中財力為主的方式，部分地區(qū)探索對非稅收入實施省級分享，省以下政府間收入劃分的制度化、規(guī)范化程度明顯提升。各地區(qū)不斷完善轉移支付管理，提升一般性轉移支付占比，清理整合專項轉移支付項目，財力下沉趨勢明顯，縣級財力逐步得到充實。各地在推進省以下財政體制改革中不懈努力，促進了各級財政職能作用更好發(fā)揮，在推動地方經濟社會發(fā)展、推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、保障和改善民生等方面取得了積極的成效。

二、省以下財政管理中面臨的困境

近年來，各地在推進財政體制改革、規(guī)范財政管理方面成效明顯，但從實踐來看，目前省以下財政管理仍面臨一些困境，存在如下幾類較為具有代表性的問題。

（一）部分開發(fā)區(qū)財政管理較為混亂

開發(fā)區(qū)是一個國家或地區(qū)為吸引外部生產要素、促進自身發(fā)展而劃出一定范圍并在其中實施特殊政策和管理手段的特定區(qū)域。各省開發(fā)區(qū)都不同程度承擔著招商引資、實施發(fā)展建設、解決人口就業(yè)的主要職能，為全省吸引投資、創(chuàng)造財政收入和維護社會穩(wěn)定的主要貢獻主體。但根據目前對開發(fā)區(qū)管理情況來看，部分開發(fā)區(qū)存在財政管理混亂狀況，主要表現(xiàn)為：一是對是否應設立一級財政開發(fā)區(qū)的界定不明晰，如承擔相同或類似職能的開發(fā)區(qū)，有的設立一級財政，編制預算，有的則由區(qū)縣代管，經費由區(qū)縣統(tǒng)一撥付。而設立一級財政開發(fā)區(qū)，市（縣）與開發(fā)區(qū)的收入劃分、財政事權與支出責任劃分、轉移支付等情況又不盡相同，有的依照開發(fā)區(qū)承擔的支出責任下放了相應的財權，而有的則將應由市級或省級承擔的大型項目交由開發(fā)區(qū)建設卻未撥付相應財政補助資金，支出壓力全部由開發(fā)區(qū)自行承擔。二是不同開發(fā)區(qū)承擔的社會民生事務、人員工資標準及支出情況，運轉經費標準及支出情況等未形成統(tǒng)一標準，存在部分開發(fā)區(qū)承擔社會民生事務多，人員工資和運轉經費較高，而部分開發(fā)區(qū)事務相對較少，相應支出較低。三是不同開發(fā)區(qū)所屬的融資平臺公司數(shù)量、資產、債務以及固定資產管理情況、土地投放情況等不同，未形成行之有效的管理制度。主要表現(xiàn)為部分開發(fā)區(qū)的融資平臺公司的設立、土地投放等任務僅考慮該開發(fā)區(qū)規(guī)劃自身規(guī)劃，未將全市或全省整體規(guī)劃統(tǒng)籌考慮在內。有的開發(fā)區(qū)為盡早完成建設任務，未進行充足的前期準備和長期建設規(guī)劃，成立各種融資平臺公司大興舉債，導致面對突發(fā)狀況時資金流難以銜接，運行風險陡增。四是在開發(fā)區(qū)靠賣地形成基金收入，財政撥款進行開發(fā)建設管理模式下，存在土地出讓收入“空轉”等現(xiàn)象，形成財政收入虛增，導致財政風險上升。

（二）省直管縣財政改革政策效應在短期內難以顯現(xiàn)

目前我國共有1072個縣區(qū)作為省直管縣管理，占全部縣區(qū)的39%。省直管縣財政體制改革在增加財政收入、提高縣級財政自給率方面發(fā)揮著關鍵作用。尤其是中西部地區(qū)，縣級財政普遍運行困難，加大省直管縣改革力度、擴大改革廣度、推動改革深度，可以有效增加縣級財政可支配財力，是推動省以下財政體制改革行之有效的辦法。但相關調查研究結果顯示，省直管縣改革的政策效應滯后性較為嚴重，如某西部地區(qū)直管縣改革后在前四年財政收入都無明顯提高，到第五年才有較為顯著增加。同時，改革后五年內縣級財政自給率亦無明顯改善。造成上述問題的原因主要是垂直管理部門職責不清晰，包括省級管理難度大、市級消極配合和縣級問題復雜。省直管縣改革后，縣級政府的財政管理由省級政府負責，省級面臨著直管縣范圍廣、個數(shù)多，管理難度上升；因省直管縣財政改革的目標群體主要是市級政府和縣級政府，市級政府手中權力被削減，導致配合消極。而縣級政府往往存在很多現(xiàn)實問題，主要有：實施改革后，試點縣將省財政補助資金優(yōu)先用于解決債務等歷史遺留問題，直管縣往往經濟基礎薄弱、財政收入規(guī)模和增幅較小，試點縣相應事權增加但財力短期內難以匹配，縣級政府在具體落實省直管縣政策時因自身利益考慮而忽視全局。

（三）部分縣區(qū)基層“三?！眽毫哟?/h3>

目前，我國縣區(qū)地方“三?！敝С稣伎捎秘斄χС龅缺戎卦谒某梢陨希胤絿鴰鞄炜钅軌虮Ｕ稀叭！毙枰?，全國縣區(qū)財力總體上能夠做到保障“三?！?。但隨著近年來“三?！北Ｕ戏秶牟粩嗤晟?、“三保”保障標準逐年提高，“三?！敝С霾粩嗌仙?，與此同時，受財政經濟下行壓力加大、疫情影響、落實組合式稅費支持政策、房地產市場不景氣等多重因素影響造成減收增支，財政平衡存在一定壓力。主要表現(xiàn)為以下幾個方面：一是“三?！敝С鲈龇哂谪斄υ龇?017年至2021年，全國縣區(qū)“三?！敝С瞿昃龇鶠?5.7%，人均財力年增幅為14.8%，造成縣區(qū)“三?！鳖A算支出占一般公共預算支出比例逐漸升高，“三?！眽毫^大。部分縣區(qū)尤其是東北和西部地區(qū)縣區(qū)，因財力基礎薄弱，財政支出主要依賴轉移支付，無力發(fā)展經濟基礎設施建設，支出主要以“三?！睘橹?，“三保”預算支出占一般公共預算支出比例較高。個別風險縣區(qū)“三保”預算支出更是遠超或等于一般公共預算支出，說明除“三?！蓖猓@些縣區(qū)無力安排其他預算支出，“三?！敝С鰤毫M一步加劇了該地區(qū)的運行難度。二是部分縣區(qū)“三保”地方標準不甚合理，需防范運行風險。有的縣區(qū)“三?！钡胤綐藴噬踔脸鰢覙藴室槐兑陨希疑习肽暌呀泩?zhí)行進度過高，下半年運行風險可能大幅上升，而有的地區(qū)“三?！钡胤綐藴实陀趪覙藴手С鲂枨髷?shù)，保障程度可能存在不足。三是部分縣區(qū)“兩高一低”特征明顯?！叭！焙推渌麆傂灾С稣季C合財力比重高、債務率高、庫款水平低，自有財力難以覆蓋“三?！敝С鲱A算。有的縣區(qū)“三?！北Ｕ细叨纫蕾嚿霞夀D移支付，“三?！鳖A算數(shù)與自有財力占比甚至達100%以上。四是部分縣區(qū)還存在違規(guī)使用財政資金問題，如擠占?？畋Ｕ匣局С觥⑼锨方處煿べY和拖欠農民工工資等，影響社會和諧穩(wěn)定。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行風險較高

主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入質量較低且增長乏力。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在稅源少、質量差等問題，有些地區(qū)地方政府的非稅收入增長過快，雖然對專項支出形成財政保障，但同時也抑制了稅收收入的正常增長，地方政府正常支配的財力受到影響。如前文所述，受多重因素影響，部分地區(qū)財政收入下降明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的政府部門，收入影響更為嚴重，具體表現(xiàn)為地方財政收入規(guī)模小、收入增幅低，即使財政收入實現(xiàn)正增長，增幅幾乎可以忽略不計，增長乏力。二是財政支出剛性強。但近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入全力用于保障“三保”支出，用來提供公共產品與服務的能力非常有限。而在上級財政轉移支付有限的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事業(yè)發(fā)展欠賬嚴重。三是隨著財政赤字規(guī)模增大，地方債務負擔沉重，基層財政風險不斷累積。面對風險，處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政回旋余地最小，往往難以外化釋放，在各種因素作用下累積了一定赤字與債務。

造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行風險較高的主要原因，一是部分政府職責劃分不清，地方政府職責與財力矛盾突出。部分應由省級或市級負擔的支出層層下劃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，越到基層可支配財力越薄弱，財政負擔越重。二是經濟運行質量低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行缺乏強有力的經濟支撐。近年來，地方經濟發(fā)展遭遇經濟結構失調、就業(yè)市場不景氣、農民增收速度減緩、企業(yè)虧損增加、財政增收難度加大等困難，相應導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨維護經濟和社會穩(wěn)定的多重壓力。三是支出壓力逐步增大。以疫情支出為例，基層疫情防控支出安排不足，資金缺口大。疫情發(fā)生以來，隨著疫情延宕反復，疫情防控支出逐漸上升，資金缺口不斷增加。據各地報送的數(shù)字，財政資金職能安排疫情防控支出中的一部分，剩余部分由預算單位或企業(yè)墊付，形成疫情防控資金缺口。因年初各地并未將疫情防控列為保民生支出，支出順序不具優(yōu)先性。而隨著疫情防控任務精細化、常態(tài)化，疫情防控資金缺口呈現(xiàn)擴大趨勢。

（五）地方債務風險隱患仍然存在

近年來，隨著各地政府對債務問題重視程度不斷加深，債務風險在一定程度上得到化解，但隨著財政收入下降、財政支出壓力加大，地方債務風險隱患仍然存在。地方政府債務化債不實、國有企業(yè)和融資平臺公司違規(guī)舉債仍有發(fā)生、違規(guī)出借財政資金以及個別地方逆向借款現(xiàn)象仍然存在。如，某市在未征得其債權人（相關貸款金融機構）同意的情況下，對已用于質押融資的棚戶區(qū)改造項目協(xié)議中部分合同額直接刪除作為債務償還；某市融資平臺公司通過發(fā)行中期票據募集資金用于償還前期違規(guī)債務的利息；某市融資平臺公司通過融資租賃、信托、銀行貸款等方式融資，用于應由財政預算安排的公益性項目支出，實際增加了地方財政負擔；某市要求該市城投公司承擔應由財政預算安排的城鄉(xiāng)社區(qū)建設、市政維護類和還本付息類等支出?？梢哉f，一些地方仍存在政府領導干部政績觀有偏差、脫離經濟發(fā)展水平搞建設、預算約束偏軟、債務風險不降反增等問題，如不及時妥善解決，容易累積債務風險，進而引發(fā)系統(tǒng)性金融風險和財政風險。

三、規(guī)范省以下財政管理的措施與建議

（一）完善開發(fā)區(qū)財政管理

1.根據實際情況來確定開發(fā)區(qū)是否設立財政管理機構?！兑庖姟返谑臈l明確要求規(guī)范各類開發(fā)區(qū)財政管理體制，各地區(qū)可結合本地實際探索創(chuàng)新開發(fā)區(qū)財政管理體制模式。開發(fā)區(qū)是否設立一級財政，應當綜合考慮開發(fā)區(qū)承擔的社會職能、開發(fā)區(qū)總體經濟體量和開發(fā)區(qū)承擔或實施的重大項目等方面?！秶鴦赵恨k公廳關于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕7號）提出“完善開發(fā)區(qū)財政預算管理和獨立核算機制”，相關部門應結合《意見》精神形成相應的指導意見或實施方案，對體量相近、職能類似的開發(fā)區(qū)，應當采用同樣的財政管理模式；完善開發(fā)區(qū)事權財權匹配，對承擔省級、市級重大項目建設，或承擔民生事務多、人員工資和運轉經費高的，及時給予相應財政配套資金。

2.推進融資平臺公司整合升級，強化開發(fā)區(qū)融資平臺公司管理，嚴防債務風險，帶動地區(qū)經濟發(fā)展。融資平臺作為開發(fā)區(qū)債務主體，應盡快推進融資平臺整合升級。根據融資平臺公司業(yè)務類型對平臺公司進行劃分，對承接相同業(yè)務的平臺公司進行整合，對業(yè)務規(guī)模較大的平臺公司進行資產注入；對無實際經營或與其他公司業(yè)務重疊且規(guī)模較小的進行撤銷，使平臺公司做到權屬清晰、業(yè)務穩(wěn)定、風險可控，在推進融資平臺公司整合升級過程中，同步推動政府性債務化解。融資平臺公司完成轉型后，充分發(fā)揮政策、資源和專業(yè)等方面優(yōu)勢，有力帶動區(qū)域經濟發(fā)展。

（二）放大省直管縣政策效應

按照相關文件指引，放大省直管縣財政改革政策效應，一是堅持分類施策、因地制宜、逐步優(yōu)化，推進省直管縣財政改革的范圍，完善改革方式。按照“突出重點、利于發(fā)展、管理有效”的要求，賦予地方更多靈活性。如將區(qū)位優(yōu)勢不明顯、經濟發(fā)展?jié)摿τ邢蕖⒇斦^為困難的縣納入直管范圍，或者參照直管縣管理，加強省對縣的財力支持；市級財力狀況較好，能夠帶動縣級發(fā)展的，要更多發(fā)揮市級在統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域發(fā)展、對縣級加大財力幫扶等方面的作用。二是理順省級、市級和縣級之間的關系，同時利用大數(shù)據提升省級管理手段，并適度放權調動直管縣積極性，逐步改善直管縣試點事權財權不匹配現(xiàn)狀，鼓勵縣級政府站在全局角度落實省直管縣政策。相應地，對于由市級管理更有利于加強區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃、增強發(fā)展活力的縣，適度強化市級的財政管理職責，加強省、市兩級的引導作用。

（三）完善縣級“三保”保障機制

兜牢兜實“三?！钡拙€，應將目光聚焦在提高財政收入質量和優(yōu)化支出兩個方面。一是積極拓寬和培植優(yōu)質財源，抓緊抓實組織收入，做到應收盡收，并逐步推動“三保”相關轉移支付納入省對下直達資金范圍，用好用足相應轉移支付或直達資金。進一步推動財力下沉，加大向中西部地區(qū)傾斜力度，持續(xù)提高人均財政支出水平。二是嚴格省級對縣級“三?！敝С鲱A算安排方案的審核制度，強化“三?！敝С鲱A算執(zhí)行硬性約束，同時優(yōu)化支出結構，著力壓減非重點、非剛性的一般性支出，做到一般性支出應壓盡壓；有計劃提高資金配置效率和使用效益，把錢花在刀刃上，確保支持經濟社會發(fā)展的力度不減和保障民生事務的力度不減。同時，加快推進省以下財政改革，加強民生政策備案管理，做到量力而行，不制定出臺超過自身財力的民生政策，同時進一步規(guī)范財經秩序，嚴禁拖欠行為發(fā)生。

（四）提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行水平

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，按照預算法規(guī)定，其財政是獨立的一級財政。一是要加強對財力薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政管理和支出保障，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構正常運轉，防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行風險。如通過增加農業(yè)基本建設投資，擴大鄉(xiāng)村道路、電網改造等投入，進一步改善農村農業(yè)生產條件；增加對農業(yè)科學等技術政策支持，包括設立專項資金，實行稅收優(yōu)惠政策等，提高農業(yè)產出。二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，明確縣、鄉(xiāng)兩級等事權和財權劃分，兼顧激勵與約束、公平與效率并重。三是調整優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職責定位，充分利用信息化手段，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的效率與質量。

（五）加強地方政府債務管理

《意見》進一步明確了債務風險管理和主體責任，指出本地區(qū)債務風險總責由省級黨委和政府負責，省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權限各負其責，并明晰化解債務主要方法和原則，省級政府要按屬地原則和管理權限壓實市縣政府主體責任，通過增收節(jié)支、變現(xiàn)資產等方式化解債務風險，做好遏制增量和妥善化解存量兩方面?zhèn)鶆展芾砉ぷ?。一是嚴格項目審批。加強監(jiān)督管理，嚴禁建設形象工程、政績工程以及脫離當?shù)刎斄赡艿捻椖?。嚴格項目建設條件審核，區(qū)分輕重緩急、科學有序推進。二是加強預算約束。對涉及財政資金安排的項目，必須明確年度財政資金預算安排，對涉及負債融資的項目，必須嚴格評估項目現(xiàn)金流和收益情況，項目概算及概算調整方案必須制定資金平衡方案，依法合規(guī)落實各項資金來源和償債責任。三是嚴格執(zhí)行負面清單。規(guī)范各級政府舉債融資行為，將負面清單作為政府舉債融資的“紅線”，各級各部門要嚴格遵守，不搞變通，絕不允許“上有政策、下有對策”。四是積極通過多種方式盤活財政、國有企業(yè)、社會資本以及各類金融機構的有效資源，按照“誰舉借、誰償還”的原則，扎實穩(wěn)妥緩釋和化解債務風險。此外，還要按照相關要求，健全地方政府債務限額分配機制。一般債券優(yōu)先用于支持鄉(xiāng)村振興、污染防治等無收益的公益性項目建設。專項債券要優(yōu)先支持黨中央、國務院確定的國家重大區(qū)域戰(zhàn)略和重大項目，重點用于交通基礎設施、能源等關系到國家發(fā)展和民生保障的九大領域。