張肇廷

一、問題的提出

健康不僅是一種身體狀態(tài)，更是一種重要的治理能力。(1)參見楊立華、黃河：《健康治理：健康社會與健康中國建設(shè)的新范式》，載《公共行政評論》2018年第6期。新冠肺炎疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的出現(xiàn)，引發(fā)了諸多關(guān)于國民健康的全民性反思與時代之問。全民健康不僅是小康社會的考量標準，更是中國國家治理能力現(xiàn)代化的重要指標。(2)參見余達淮、王世泰：《習近平關(guān)于人民健康重要論述的內(nèi)涵、實踐價值與世界意義》，載《南京社會科學》2020年第12期。黨的十九大報告正式提出“健康中國戰(zhàn)略”的政治決斷，二十大報告進一步強調(diào)“推進健康中國建設(shè)”，構(gòu)成國民健康治理的中國表達。健康治理是一項系統(tǒng)工程，“依法治理”則是其最基本的治理路徑。中國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展的重要因素正是國民健康權(quán)利不斷被重新界定和確認，并通過法治方式推動國民健康權(quán)利內(nèi)涵和保障范圍的不斷擴大，從而發(fā)揮法治保障的功效。憲法是法治體系的基礎(chǔ)規(guī)范，在依憲治國的時代境遇下，要求通過憲法治理形成社會共識。(3)參見韓大元:《憲法實施與中國社會治理模式的轉(zhuǎn)型》，載《中國法學》2012年第4期。同時，由于部門法無法在國民健康規(guī)范的實施與健康權(quán)利的保障等問題上作出根本性闡釋，需要尋求根本性規(guī)范的指引?？梢哉f，國民健康不僅是政策問題，也是一個法律問題，更是一個憲法議題，國民健康的依法治理首先要求依憲治理，實現(xiàn)由政策之治到法律之治再到憲法之治的路徑轉(zhuǎn)變。

在憲法學研究向法解釋學轉(zhuǎn)向的過程中，需要“以對憲法文本的理解和闡釋為根本內(nèi)容”，(4)張翔：《憲法學為什么要以憲法文本為中心？》，載《浙江學刊》2006年第3期?！罢J真對待憲法文本”(5)韓大元：《認真對待我國憲法文本》，載《清華法學》2012年第6期。成為國民健康依憲治理的前提?；貧w憲法文本，既要通過對憲法條文的解釋和理解探究其規(guī)范內(nèi)涵，也要通過指導(dǎo)思想的闡明、原則的具體化以及規(guī)范之間的相互關(guān)聯(lián)，把握憲法規(guī)范的整體結(jié)構(gòu)，凸顯其法秩序的整體價值。經(jīng)過歷次修改后的現(xiàn)行憲法的部分條款涉及保障國民健康的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標、基本手段、基本內(nèi)容等原則規(guī)定，這部分“國民健康條款”是國民健康憲法治理的理論與規(guī)范依據(jù)，是實施健康中國的根本規(guī)范。法學界對于國民健康權(quán)利的保障給予了較多關(guān)注，主要聚焦于健康權(quán)概念、屬性、歷史演進的理論考察，健康權(quán)的法治實踐與策略研究等，且停留在國際法視角上的健康權(quán)保護，較少從規(guī)范分析的角度對國民健康治理的理論與規(guī)范依據(jù)作系統(tǒng)性探究。已有的有關(guān)國民健康規(guī)范的討論也散見于國民健康法治實踐的研究中，缺乏對憲法中國民健康規(guī)范的整體詮釋，尤其是規(guī)范之間的關(guān)聯(lián)。同時，我國憲法中國民健康條款歷經(jīng)數(shù)次變遷，從憲法史的視角對國民健康條款的考察也明顯不足。

為了彌補該領(lǐng)域現(xiàn)有研究的不足，本文借由”文本-規(guī)范”的研究方法，擬在憲法史視角下考察國民健康條款的基礎(chǔ)上，著重對現(xiàn)行憲法中國民健康條款的構(gòu)造與內(nèi)涵進行系統(tǒng)梳理和詮釋，明確憲法國民健康條款的規(guī)范效力。本文認為，惟有明確憲法國民健康條款結(jié)構(gòu)和內(nèi)涵，才能為健康中國戰(zhàn)略下保障國民健康的立法、行政、司法等提供合法性基礎(chǔ)與理論參照，為健康中國戰(zhàn)略的全面推進提供根本法指引。

二、憲法國民健康條款的確認與演變

現(xiàn)行憲法中的國民健康規(guī)范體系是在長期的憲法變遷中不斷形成的。革命戰(zhàn)爭時期的國民健康理念在新中國成立后得以延續(xù)和發(fā)展，在第一屆政協(xié)全體會議制定的共同綱領(lǐng)中，明確了保障特定主體健康的國家義務(wù)，構(gòu)成憲法國民健康規(guī)范的雛形。在共同綱領(lǐng)的基礎(chǔ)上，“五四憲法”對國民健康進行了更為明確和具體的表述。由于極“左”錯誤思潮的影響，“七五憲法”將國民健康事業(yè)的目標從權(quán)利保障轉(zhuǎn)變?yōu)檎畏?wù)。“七八憲法”在國民健康方面實現(xiàn)了向權(quán)利本位的回歸，一定程度上豐富了國民健康規(guī)范的內(nèi)涵。改革開放后，中國不斷探索和發(fā)展符合中國國情的國民健康治理道路和制度模式?！鞍硕椃ā鳖C布實施后，國民健康方面的憲法規(guī)范不斷完善，人民健康的憲法定位得以明確，多領(lǐng)域、多層面、多角度的國民健康規(guī)范體系逐步構(gòu)建。國民健康權(quán)利保障是中國憲法權(quán)利體系的重要“試金石”，要想準確理解和把握憲法國民健康條款的結(jié)構(gòu)和內(nèi)涵，需要在憲法演進歷程中認知其背后的緣由和目的。

(一)傳統(tǒng)社會主義國家憲法的影響

二戰(zhàn)后，在國際人權(quán)運動及其規(guī)范體系的示范作用下，各民主國家一般都在其憲法文本中以多樣化的形式、從不同角度對國民健康權(quán)利作出規(guī)定，或以國家目標的形式規(guī)定公民健康，或明確公民享有醫(yī)療和健康照護的權(quán)利，或突出采取措施促進公眾健康的國家義務(wù)，等等。(6)See Eleanor D. Kinney & Brain Alexander Clark, Provisions for Health and Health Care in the Constitutions of the Countries of the World, 37Cornell International Law Journal,Iss.2(2004).無論哪種方式，均旨在從憲法實施角度對國民健康施以根本法保障。在生產(chǎn)資料公有制和高度計劃經(jīng)濟體制下，國家控制著大多數(shù)資源，國民健康政策的實施與健康權(quán)利的保障也具有高度計劃性，受到全民所有和社會主義制度理念的影響，國家積極采取措施保障國民健康的意義和空間較大。與社會主義國家的性質(zhì)相適應(yīng)，國家高度重視工人和職工在勞動中的健康問題。據(jù)此，在保障國民健康的憲制實施過程和制度要素方面，傳統(tǒng)社會主義國家憲法將國家保障勞動者休息權(quán)、滿足公民在非健康狀態(tài)下獲得物質(zhì)保障，以及規(guī)定相應(yīng)的保證措施，作為保障國民健康的基本內(nèi)容加以確認。(7)1936年蘇聯(lián)憲法規(guī)定，蘇聯(lián)公民有休息的權(quán)利以及在年老、患病或喪失勞動能力的時候享受物質(zhì)保障，并規(guī)定了相應(yīng)的權(quán)利保證方式。以蘇聯(lián)社會主義模式為制度安排基礎(chǔ)的傳統(tǒng)社會主義國家的憲法，被作為新中國制憲的重要參照，“‘五四憲法’是以自己的經(jīng)驗為主，也參考蘇聯(lián)和各人民民主國家憲法中好的東西?！?8)許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第232頁。在此基礎(chǔ)上，將1936蘇聯(lián)憲法與我國歷部憲法進行對比，不難發(fā)現(xiàn)，前者“物質(zhì)保障權(quán)(休息權(quán))+權(quán)利保證方式”的國民健康規(guī)范結(jié)構(gòu)被很好地運用到了我國歷部憲法中，在該類國民健康條款的表達方式上具有明顯的一致性。

除此之外，“五四憲法”在具體內(nèi)容上也綜合考慮了實際國情而作出靈活性規(guī)定。由于我國實際的發(fā)展水平，以及“五四憲法”作為過渡時期憲法(9)劉少奇在在憲法草案的報告中表示，“因為我們這個憲法是過渡時期的憲法，所以它同社會主義社會已經(jīng)建成時期的憲法不能不有所區(qū)別?！眳⒁娭泄仓醒胛墨I研究室編：《建國以來重要文獻選編》(第五冊)，中央文獻出版社1993年版，第507頁。的特殊定位，決定了制憲中不能完全照搬1936年蘇聯(lián)憲法所規(guī)定的權(quán)利保證措施。憲法草案初稿說明中提到：“憲法草案保證公民的各種權(quán)利，同時規(guī)定了逐步擴大物質(zhì)保證的措施，一下子是保證不了的。這合乎我們國家的實際情況?！?10)許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第187頁。毛澤東進一步談到，“公民權(quán)利的物質(zhì)保證，將來生產(chǎn)發(fā)展了，比現(xiàn)在一定擴大，但我們現(xiàn)在寫的還是‘逐步擴大’。這也是靈活性。”(11)中共中央文獻研究室編：《毛澤東文集》(第6卷)，人民出版社1999年版，第327頁。正是在“對公民權(quán)利能做到的就規(guī)定，暫時做不到的就不規(guī)定”(12)蔡定劍：《憲法精解》(第2版)，法律出版社2006年版，第46頁。的原則下，“五四憲法”將蘇聯(lián)憲法中的“物質(zhì)保障”調(diào)整為“物質(zhì)幫助”并延續(xù)至今，在實現(xiàn)勞動者休息權(quán)和物質(zhì)幫助權(quán)的保證措施方面則采用了“逐步擴大”的漸進式規(guī)定，這一思路在“七八憲法”中得以延續(xù)。受“左”的錯誤思潮影響以及社會生產(chǎn)力水平的限制，“七五憲法”并未規(guī)定實現(xiàn)休息權(quán)和物質(zhì)幫助權(quán)的具體保證措施。改革開放以后，蘇聯(lián)模式對中國各類體制的影響已經(jīng)逐漸式微。隨著社會主義生產(chǎn)力的發(fā)展以及國民健康治理實踐的豐富，單純的漸進式、計劃式的國民健康保證方式成為制約健康事業(yè)發(fā)展的桎梏。在這種背景下，以“五四憲法”為基礎(chǔ)的“八二憲法”開始重新調(diào)整國民健康權(quán)利的保證方式，不斷推進國民健康制度創(chuàng)新，但在規(guī)范設(shè)置結(jié)構(gòu)上仍沿用了原有的體例。在保障因素上，明確了提供物質(zhì)幫助的主體即國家和社會；在保障方式上，不再采用“逐步擴大(發(fā)展)”的漸進式規(guī)定，直接明確國家的積極給付義務(wù)。

(二)健康權(quán)利主體的多元化

受社會主義理念的影響，憲法確立了社會主義公有制的所有制結(jié)構(gòu)，與之相應(yīng)的是，社會所有制的主體由聯(lián)合起來的全體勞動者共同組成，他們共同占有生產(chǎn)資料和生產(chǎn)力的總和，勞動者成為社會的主人。由此要求一切有勞動能力的社會成員都必須參加勞動，通過勞動獲得個人消費資料，即列寧所提到的，“工人政權(quán)力求實現(xiàn)社會主義的第一個主要根本原則就是‘不勞動者不得食’”。(13)《列寧選集》第27卷，人民出版社1958年版，第365頁。根據(jù)這一原理，勞動者在創(chuàng)造生產(chǎn)力的同時相應(yīng)獲取一定程度的健康保障。然而在社會保障體系尚未建立的情況下，“不勞動者不得食”是無法實現(xiàn)的，這種分配模式?jīng)Q定了當時憲法所確認的健康權(quán)利主體具有一定的時代局限性。隨著社會主義實踐的不斷發(fā)展，憲法關(guān)于國民健康權(quán)利的規(guī)范形式隨著政治實質(zhì)的變化而不斷調(diào)適，健康權(quán)利主體的范圍也隨著分配模式的調(diào)整而變化?！鞍硕椃ā鳖C布實施以來，“不勞動者不得食”的分配模式得以更正，其中具體的反映和表現(xiàn)之一就是健康權(quán)利主體趨于多元化。

在按勞分配模式和計劃經(jīng)濟影響下，憲法將工農(nóng)為基礎(chǔ)的勞動者作為國家給予物質(zhì)幫助、發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)的權(quán)利主體。根據(jù)馬克思主義的政治經(jīng)濟學原理，勞動力或勞動能力是人的身體即活的人體中存在的、每當人生產(chǎn)某種使用價值時就運用的體力和智力的總和，(14)參見中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯：《馬克思恩格斯選集》(第2卷)，人民出版社1995年版，第172頁。勞動者包括腦力勞動者與體力勞動者。新中國成立伊始，確立了“面向工農(nóng)兵、預(yù)防為主、團結(jié)中西醫(yī)”的衛(wèi)生工作原則。(15)參見中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月-1966年5月)》(第7冊)，人民出版社2013年版，第25頁。在這一原則的指導(dǎo)下，“五四憲法”確立了包括工人、公民、知識分子、手工業(yè)者、非農(nóng)業(yè)個體勞動者等在內(nèi)的勞動者的健康權(quán)利主體地位。社會主義建設(shè)曲折發(fā)展時期，在極“左”方針的影響下，“不勞動者不得食”的分配模式日益凸顯并被憲法確認，在“以階級斗爭為綱”的政治路線下，作為剝削階級的資產(chǎn)階級、俗稱“臭老九”的知識分子等紛紛被排除在勞動人民范圍之外。(16)“七五憲法”制定中，有人提議，“五星紅旗的4顆星減去2顆，即減去一個資產(chǎn)階級，減去一個臭知識分子。只要工農(nóng)就行了?！眳⒁娫S崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第444頁。很顯然，“七五憲法”中作為健康權(quán)利主體的勞動者的范圍有了相當程度的限縮，衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展也從權(quán)利保障轉(zhuǎn)向為無產(chǎn)階級政治服務(wù)?！捌甙藨椃ā敝醒永m(xù)了過去分配模式的錯誤表述，但有關(guān)國民健康規(guī)范則恢復(fù)了“五四憲法”的規(guī)定，這一時期作為健康權(quán)利主體的勞動者的范圍有所擴大。

改革開放后，伴隨著經(jīng)濟體制改革的啟動，多種經(jīng)濟形式的合法地位在“八二”憲法中得以確立，多種分配模式也相應(yīng)獲得憲法確認，勞動者不再局限于過去的范圍。在“剝削階級作為階級已經(jīng)消滅”的情況下，不應(yīng)有不勞而獲的現(xiàn)象存在，為此“八二憲法”作出了勞動既是權(quán)利也是義務(wù)的認定，即勞動被視為一項公民必須履行的義務(wù)，所有公民都有可能成為勞動者，擯棄了過去“人民享有權(quán)利，國民履行義務(wù)”的錯誤理念。據(jù)此，單純將勞動者作為健康權(quán)利主體的規(guī)定已經(jīng)失去了合理存在的空間。“八二憲法”在健康權(quán)利主體的認定方面給予了差別對待：一是休息權(quán)以勞動權(quán)為前提，休息權(quán)的享有者是勞動者而非一般公民；二是將國家提供物質(zhì)幫助以保證其健康狀態(tài)的權(quán)利主體由勞動者擴展至一般公民?！肮袷欠缮蠙?quán)利和義務(wù)的主體，享受憲法所保障的權(quán)利，擔負憲法所規(guī)定的義務(wù)?！?17)許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第209頁。此時，相對于“勞動者”而言，一般公民才是“八二憲法”上的健康權(quán)利主體。此外，“八二憲法”還對不具備勞動能力或尚未完全喪失勞動能力的青年、少年、兒童、殘障人士等群體給予特殊保障，保持其健康狀態(tài)。至此，憲法確認了包括一般的抽象主體與具體的特殊主體相并存的健康權(quán)利主體結(jié)構(gòu)，這是健康權(quán)利主體進一步多元化的憲法呈現(xiàn)。

(三)健康權(quán)利憲法保障范圍的擴大

憲法修改明確了人民健康的憲法地位之后，國民健康條款的內(nèi)涵不斷得以豐富，健康權(quán)利的保障范圍不斷擴大。自“八二憲法”對“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”“保護人民健康”進行憲法確認，進一步擴大了公民的健康受益權(quán)。與此不同的是，將發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)作為公民物質(zhì)幫助權(quán)的保障措施一直是憲法國民健康規(guī)范的重點。早在革命時期，在“減少疾病以至消滅疾病”(18)中共中央文獻研究室編：《毛澤東文集》(第1卷)，人民出版社1993年版，第310頁。的要求下，中國共產(chǎn)黨通過一系列政策和法律手段保障人民健康，并將“推廣人民的醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)”作為黨的事業(yè)的組成部分寫入黨的政治報告。(19)參見《毛澤東選集》(第3卷)，人民出版社1991年版，第1083頁?！蛾兏蕦庍厖^(qū)憲法原則》首次將國民健康確定為“人民權(quán)利”，并以“發(fā)展衛(wèi)生教育與醫(yī)藥設(shè)備”為具體保證方法。(20)參見袁瑞良：《人民代表大會制度形成發(fā)展史》，人民出版社1994年版，第546-547頁。新中國成立后，面對衛(wèi)生資源匱乏、醫(yī)療水平低下，尤其是不少黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“只把餓死人認為是政府的責任，因不衛(wèi)生而病死人則重視不夠”的局面，(21)參見中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集(一九四九年十月-一九六六年五月)》(第7冊)，人民出版社2013年版，第27頁。毛澤東指示要求把衛(wèi)生、防疫和一般醫(yī)療工作作為一項重大的政治任務(wù)，(22)參見中共中央文獻研究室編：《毛澤東文集》(第6卷)，人民出版社1999年版，第176頁。衛(wèi)生事業(yè)繼續(xù)成為新時期健康治理的重點。“五四憲法”承繼過去革命時期國民健康理念與政策，并完成對新中國成立以來國民健康治理實踐的憲法表達，確認將衛(wèi)生事業(yè)作為物質(zhì)幫助權(quán)的保障手段。受“無病即健康”的傳統(tǒng)健康觀的影響，這一時期群眾衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展以防止疾病的傳播與流行為直接目的。隨著健康概念的不斷演變與豐富，單純將發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)作為一項附帶性的保障措施具有一定的局限性。經(jīng)歷了數(shù)次憲法修改，發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的憲法地位從公民物質(zhì)幫助權(quán)的保障措施轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒌膰窠】当Ｕ戏绞?，健康受益?quán)的保障程度大大提高。

盡管憲法多側(cè)重于健康權(quán)利保障中的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，但由于健康影響因素的多元化發(fā)展，單純的保障方式不足以為國民健康事業(yè)提供堅實的法律基礎(chǔ)。回顧國民健康條款的憲法史，加強對健康外部影響因素的干預(yù)與保護是憲法國民健康規(guī)范演變的一個重要趨勢。一是自“七八憲法”開始，憲法就對與健康相關(guān)的環(huán)境權(quán)利進行憲法確認，這對健康權(quán)利保障范圍的擴大具有重要意義。隨著環(huán)境污染損害健康事件頻發(fā)，環(huán)境健康問題日趨嚴重，作為一項與包括健康權(quán)在內(nèi)的多種基本人權(quán)相交叉的新型法權(quán)，環(huán)境權(quán)利的憲法確認與實施極大地擴充了健康權(quán)的保障范圍。從憲法解釋的角度來看，環(huán)境保護既可以作為一項單獨的基本人權(quán)，也屬于健康受益權(quán)的重要內(nèi)容，憲法確認的是一種范圍更廣的健康權(quán)利。二是對體育健康促進的憲法確認。過去憲法確認的是以醫(yī)療衛(wèi)生體系為核心的健康治理模式，“八二憲法”將體育事業(yè)由過去單純的國家文化事業(yè)類型轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo人民健康的組成部分，發(fā)展體育事業(yè)的憲法確認是新時期人們“主動健康”理念的全新體現(xiàn)，彌補了過度倚重醫(yī)療衛(wèi)生體系的治理模式的失衡局面，形成體育健康與衛(wèi)生健康的雙軌制健康治理模式。(23)參見董傳升等：《體育融入大健康：健康中國治理的“雙軌并行”戰(zhàn)略模式》，載《北京體育大學學報》2018年第2期。隨著憲法演進，環(huán)境保護、體育發(fā)展等權(quán)利被囊括于憲法意義上的健康權(quán)利的范疇，使得健康權(quán)利的范圍超越了“健康權(quán)”本身而被擴大到與其相關(guān)的其他人權(quán)領(lǐng)域，強化了諸多基本權(quán)利與健康權(quán)利的關(guān)聯(lián)性，豐富了健康權(quán)利的內(nèi)涵。

(四)健康防御權(quán)結(jié)構(gòu)的憲法表達

與西方人權(quán)理論相較而言，傳統(tǒng)社會主義國家憲法在國民健康權(quán)利的保障上更加強調(diào)政府的主動作為，要求提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度等，對國民健康的干預(yù)較多。基于國家政權(quán)基礎(chǔ)以及防止疾病的現(xiàn)實需要，“八二憲法”之前，憲法并無過多強調(diào)對健康權(quán)利的消極防御，國家基于憲法和行政法上的職責而積極作為。正如學者所談及的，中國憲法對基本權(quán)利的保護是建立在對國家權(quán)力的信任基礎(chǔ)之上，而非權(quán)利與權(quán)力的對峙觀念。(24)參見翟國強：《經(jīng)濟權(quán)利保障的憲法邏輯》，載《中國社會科學》2019年第12期。按照傳統(tǒng)人權(quán)分類標準，健康權(quán)利往往被認為是典型的積極人權(quán)，但基于健康治理需求的變化與人權(quán)理論的不斷演進，不同類型的權(quán)利開始向融合化方向發(fā)展，相應(yīng)的國家義務(wù)也呈現(xiàn)復(fù)合性特點。健康權(quán)利除了享有獲取相應(yīng)醫(yī)療服務(wù)等積極權(quán)利外，也應(yīng)具有能夠自由控制自己的健康和身體而不受干涉、要求公權(quán)力尊重和保護公民健康及排除侵害的面向。因此，健康權(quán)利無法納入純粹消極權(quán)利或純粹積極權(quán)利的范疇。(25)參見陳煜鵬：《健康權(quán)法律性質(zhì)的二重性》，載《社會科學家》2020年第2期。如何防止將健康權(quán)利簡單歸結(jié)為“物質(zhì)幫助權(quán)”，發(fā)掘健康權(quán)利的防御權(quán)理念以實現(xiàn)不同類型權(quán)利的融合，成為憲法國民健康條款演進的一大趨勢。

與這一理念相適應(yīng)的是，憲法不再單純從政府積極作為的角度保障國民健康，轉(zhuǎn)向?qū)で笙麡O自由與積極保障相結(jié)合。過度強調(diào)通過發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)保障國民健康的理念被取代，排除違反人權(quán)所造成的健康侵害為憲法所確認，這里的侵害既包括國家的侵害，也包括任何第三人的侵害。一是國民健康不被任何第三人侵害，具體體現(xiàn)在對宗教信仰自由的限制性規(guī)定。“八二憲法”明確規(guī)定了任何人不得利用宗教進行損害公民身體健康的活動，這也成為憲法對國民健康消極防御權(quán)的首次規(guī)定。二是實現(xiàn)公權(quán)力對國民健康權(quán)利的尊重和保護，使其成為普遍接受的憲法價值共識。在“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則中，“尊重”既意味著國家負有不侵犯的消極義務(wù)，也要求國家保護各項權(quán)利免受來自任何第三方侵害。(26)參見焦洪昌：《“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法分析》，載《中國法學》2004年第3期。可以說，這一原則最能體現(xiàn)國民健康權(quán)利所具有的防御權(quán)與受益權(quán)的雙重憲法結(jié)構(gòu)和意涵。一方面，國家對國民健康權(quán)利的干預(yù)要受到合理的限制，防止公權(quán)力對國民健康權(quán)利的侵犯。另一方面，作為公權(quán)力主體的國家負有國民健康權(quán)利的保護義務(wù)，需要采取積極有效的措施保證權(quán)利的實現(xiàn)。

三、憲法國民健康條款的規(guī)范構(gòu)造

在國際法層面，健康權(quán)利的發(fā)展路徑具有從國際法向國內(nèi)法擴展的特點。(27)參見王晨光、饒浩：《國際法中健康權(quán)的產(chǎn)生、內(nèi)涵及實施機制》，載《比較法研究》2019年第3期。而在國內(nèi)法層面，面臨現(xiàn)實中的國民健康保障需求，首先是通過相應(yīng)的政治決斷并加以政策措施的保障，進而借由憲法變遷追認其憲法正當性，在此基礎(chǔ)上，健康權(quán)利通過憲法國民健康條款的貫徹實施得以保障。因此，對憲法國民健康條款的理解需要與特定時期的國民健康戰(zhàn)略與政策實踐相聯(lián)系，明確憲法國民健康條款的結(jié)構(gòu)與內(nèi)涵是在法治軌道保障國民健康的基礎(chǔ)性工作。任何一項憲法規(guī)范并非簡單的排列組合，其結(jié)構(gòu)也不是單一的，對憲法國民健康條款的理解需要將其放置在憲法規(guī)范的整體結(jié)構(gòu)中加以考量，既要關(guān)注規(guī)范本身的功能與涵義，厘清其內(nèi)部規(guī)范要素，也要把握各規(guī)范之間的關(guān)聯(lián)與其在規(guī)范體系中的位階與地位。

(一)國民健康的總領(lǐng)性條款

繼《世界衛(wèi)生組織憲章》首次明確健康權(quán)這一概念后，(28)《世界衛(wèi)生組織憲章》序言規(guī)定：“享有最高可獲致的健康標準是每個人的基本權(quán)利之一，不分種族、宗教、政治信仰、經(jīng)濟或社會狀況?！币幌盗杏嘘P(guān)健康權(quán)利的國際人權(quán)公約共同構(gòu)成了國內(nèi)健康權(quán)規(guī)范的重要參照。從憲法層面來看，憲法的基本權(quán)利屬于寫在憲法上、經(jīng)憲法實定法后的人權(quán)，除了人之所以為人而自然享有的權(quán)利之外，還包括國家主權(quán)原理下的公民權(quán)。(29)參見林來梵：《憲法學講義》(第3版)，清華大學出版社2018年版，第301頁?！皣易鹬睾捅Ｕ先藱?quán)”入憲被認為是“社會主義民主和法制達到一個新水平的標志”。(30)信春鷹：《國家尊重和保障人權(quán)——關(guān)于人權(quán)入憲的歷史意義》，載《求是》2004年第9期。盡管憲法文本中未將健康權(quán)作為一項獨立且明確的權(quán)利類型加以列舉，但“人權(quán)條款”實則容納了健康權(quán)這類憲法未列舉的權(quán)利，(31)參見張薇薇：《“人權(quán)條款”：憲法未列舉權(quán)利的“安身之所”》，載《法學評論》2011年第1期。使得憲法未列舉的權(quán)利可以被作為基本權(quán)利而得到憲法層面的保護。(32)參見張翔：《基本權(quán)利的體系思維》，載《清華法學》2012年第4期。據(jù)此，學界普遍承認健康權(quán)作為憲法基本權(quán)利的權(quán)利定位。(33)參見焦洪昌：《論作為基本權(quán)利的健康權(quán)》，載《中國政法大學學報》2010年第1期；解志勇：《衛(wèi)生法基本原則論要》，載《比較法研究》2019年第3期。其一，“人權(quán)條款”強調(diào)了健康不受侵犯的消極權(quán)利層面的憲法保護。憲法以約束國家權(quán)力、規(guī)定公民權(quán)利為基本精神，“人權(quán)條款”更大程度上是防止公權(quán)力對公民健康權(quán)這類固有權(quán)利的侵害，課以國家消極的不侵犯人民健康的義務(wù)。其二，在“尊重”維度之外的“保障”層面，要求國家積極采取保障措施，消除對公民健康的潛在風險，提供醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、健康社會保障、醫(yī)療救助、緊急醫(yī)療救治等，(34)參見陳云良：《基本醫(yī)療衛(wèi)生立法基本問題研究——兼評我國〈基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法(草案)〉》，載《政治與法律》2018年第5期。而這也在憲法其他規(guī)范及法律中得以體現(xiàn)。可以說，“人權(quán)條款”內(nèi)含了健康權(quán)利保障的價值意蘊，構(gòu)成了整個憲法國民健康規(guī)范的權(quán)利根基和價值指引，一切圍繞健康事業(yè)的立法實施、政策戰(zhàn)略等均以尊重和保障公民的健康權(quán)為終極目的。

(二)國民健康的預(yù)防性條款

隨著醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展和健康需求的轉(zhuǎn)變，公共健康政策理念經(jīng)歷了從疾病治療到預(yù)防保健的轉(zhuǎn)型，(35)參見翟紹果：《從病有所醫(yī)到健康中國的歷史邏輯、機制體系與實現(xiàn)路徑》，載《社會保障評論》2020年第2期。全領(lǐng)域、全層次、全主體、全過程的健康治理儼然成為健康中國建設(shè)的新范式。社會經(jīng)濟環(huán)境因素、物理環(huán)境因素、個人因素等構(gòu)成影響個人健康的三類主要因素，健康的社會決定因素的廣泛性催生了“把健康融入所有政策”的健康理念，“預(yù)防為主”也成為健康中國戰(zhàn)略的原則之一。正如習近平指出，“預(yù)防是最經(jīng)濟最有效的健康策略?！?36)習近平：《全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，載《求是》2020年第5期。預(yù)防為主的健康治理理念在憲法中有了具體呈現(xiàn)：一是對重點人群的健康維護與健康教育，二是對重點領(lǐng)域的健康預(yù)防。

首先，憲法第43條通過規(guī)定勞動者的休息權(quán)以實現(xiàn)對其健康的保護。勞動者的休息權(quán)是指在對外輸出具體的勞動量、獲取工資待遇的同時，享有一定限度內(nèi)的休息、休養(yǎng)和休假的權(quán)利，其目的在于使勞動者的體力和精力得以恢復(fù)，從而維護勞動者身心健康，提高勞動效率。早在“五四憲法”中就已明確了勞動者的休息權(quán)，考慮到國家經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，憲法第43條對勞動者休息權(quán)的規(guī)定較為原則而不宜太具體。(37)參見肖蔚云：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學出版社1986年版，第139頁。該條款要求國家通過積極建立相應(yīng)的給付制度，對勞動者休息權(quán)加以保障，從而預(yù)防疾病、勞動傷害等情況的發(fā)生，內(nèi)容上則是通過規(guī)定工作時長、休假制度以及建立療養(yǎng)院、休養(yǎng)所、圖書館、公園等公共設(shè)施來逐一實現(xiàn)，這在《勞動法》中得以具體化。

其次，憲法第46條第2款明確了對青少年、兒童的健康教育。加強健康教育是普及健康生活、抵御疾病的重要內(nèi)容?！皹淞⒔】档谝坏慕逃砟睢?38)中共中央黨史和文獻研究院編：《十九大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2019年版，第652頁。要求將健康教育納入國民教育體系，把健康教育作為各個教育階段的重要內(nèi)容。體質(zhì)是健康的基礎(chǔ)，健康是體質(zhì)的外在展現(xiàn)，青少年、兒童是國家和民族發(fā)展的未來，健康教育也必然要以中小學為重點。從“五四憲法”時的“國家特別關(guān)懷青年的體力和智力的發(fā)展”到“七八憲法”時的“國家特別關(guān)懷青少年的健康成長”，再到“八二憲法”時的“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”，憲法第46條第2款從屬于受教育權(quán)條款，是對國家教育方針的規(guī)定，內(nèi)含對青少年、兒童特殊群體的健康教育。

最后，憲法第21條第2款、第36條第3款、第26條第1款分別從體育、宗教、環(huán)境領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了對公民的健康預(yù)防。一是憲法強調(diào)了發(fā)展體育事業(yè)的國家義務(wù)。體育事業(yè)的發(fā)展水平是國家和社會文明進步程度的重要標識，體育的價值不僅體現(xiàn)在增強人民的體質(zhì)健康，還能有效增強人的精神、心理和社會的健康，(39)參見萬炳軍等：《“健康中國”視域下體育的價值定位、歷史使命及其實現(xiàn)路徑》，載《北京體育大學學報》2017年第11期。在推進健康中國和體育強國的建設(shè)中，體育將承擔更多更大的歷史使命。為此，國家制定并完善《體育法》，為國家實施全民健身戰(zhàn)略，完善全民健身公共服務(wù)體系、開展全民健身運動、優(yōu)先發(fā)展青少年學校體育及促進重點特殊人群體育活動等政策舉措提供了基礎(chǔ)性的法律保障。二是憲法明確了國家防止宗教對健康的侵犯。我國一貫堅持宗教信仰自由的基本政策，正常有序的宗教活動受國家保護，故“不得利用宗教破壞社會秩序”的本意，并非強調(diào)宗教信仰自由的潛在風險，而是針對于“利用宗教”或“以宗教為借口”的惡意行為的防范與制裁。(40)參見陳欣欣：《法治與宗教信仰自由》，載《中國宗教》2015年第7期。特別是當部分極端宗教活動對公民的健康權(quán)乃至生命權(quán)造成侵害的時候，則已經(jīng)遠遠超出了宗教信仰自由的范疇，背離了宗教本身所應(yīng)倡導(dǎo)的健康生活的初衷，侵犯了國家保護的公民身心健康的法律底線。三是憲法明確了建設(shè)健康環(huán)境的國家責任與任務(wù)。環(huán)境是影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總和。大氣污染、水污染、土地荒漠化等環(huán)境問題已然構(gòu)成復(fù)雜的整體性惡性循環(huán)，對人類健康和發(fā)展產(chǎn)生了廣泛而嚴重的威脅?；诃h(huán)境破壞和污染造成健康損害的事后救濟遠遠不能填補損害的事實，因此“預(yù)防為主”成為環(huán)境保護與改善的重要原則之一，國家需要通過法律和政策手段防止環(huán)境中可能存在的污染和公害對公民健康造成損害，“深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)”，成為環(huán)境領(lǐng)域中保障健康的具體落實。

(三)國民健康的服務(wù)保障性條款

早期各法系主要是在私權(quán)的維度考慮健康權(quán)的體系框架和保護問題。(41)參見蔣月、林志強：《健康權(quán)觀源流考》，載《學術(shù)論壇》2007年第4期。當自然人的健康權(quán)利遭到不法侵害或受到損害時，國家從消極層面為自然人提供一定范圍內(nèi)的公力救濟。隨著人口健康問題對國家治理的突出影響，健康權(quán)由私權(quán)上升為憲法保障的基本權(quán)利，公民健康權(quán)益的消極保護也開始向國家積極干預(yù)和介入轉(zhuǎn)變，以“防止國家憑藉健康權(quán)的消極性推卸健康保障的責任”。(42)參見舒德峰：《健康權(quán)法理特征辨析》，載《煙臺大學學報(哲學社會科學版)》2012年第4期。我國憲法在長期的變遷中形成了體系化的健康權(quán)利保障規(guī)范，如果說“尊重和保障人權(quán)”的規(guī)范是對公民健康權(quán)利的“不侵犯”“不干預(yù)”，那么憲法第14條、第21條和第45條有關(guān)基本醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療救助、健康社會保障、公共衛(wèi)生服務(wù)等的規(guī)定，則是憲法關(guān)于公民健康權(quán)益保障的國家義務(wù)的直接體現(xiàn)，構(gòu)成憲法國民健康規(guī)范的主體結(jié)構(gòu)。

(1)健康保障?；谑袌鼋?jīng)濟發(fā)展的需要，2004年修憲時在第14條第4款新增了發(fā)展社會保障制度的規(guī)定。關(guān)于憲法修正案草案說明中指出，“建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度，是深化經(jīng)濟改革、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。”(43)全國人大常委會法制工作委員會憲法室編：《中華人民共和國制憲修憲重要文獻資料選編》，中國民主法制出版社2021年版，第201頁。從目的來看，社會保障是為保障全體社會成員的基本生存與生活需要，當公民健康受到威脅并影響生存與生活時，社會保障制度提供兜底性保護。從內(nèi)容來看，社會保障制度主要從兩大方面提供對公民健康權(quán)利的保障：一是社會保險，這是社會保障制度的核心內(nèi)容，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險等。國家需要完善全民醫(yī)保體系、健全醫(yī)保管理服務(wù)體系，充分發(fā)揮醫(yī)療保險制度對公民健康的保障功能。二是社會補償，這是在突發(fā)公共事件發(fā)生并造成損害時，由國家擔責對受害人作出補償?shù)闹贫?，它是社會保障體系的“補漏”機制。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中，對檢測篩查、患者救治等方面的費用支持與補償，正是該制度實施的典型體現(xiàn)。

(2)健康服務(wù)?！鞍硕椃ā痹诘?1條第1款首次明確了“人民健康”的憲法定位，以及落實“保護人民健康”的國家義務(wù)的具體措施，即發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、發(fā)展醫(yī)藥事業(yè)、鼓勵和支持其他主體舉辦醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、開展群眾性的衛(wèi)生活動。其一，作為國家重要的公共事業(yè)，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展是保障公民健康權(quán)益的主要手段?；谶@一憲法規(guī)范的指引，我國制定了包括《傳染病防治法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》等眾多法律，為醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展提供法治保障。其二，強調(diào)現(xiàn)代醫(yī)藥和傳統(tǒng)醫(yī)藥并重，并將中醫(yī)藥放在了重要位置，充分發(fā)揮中醫(yī)藥的獨特優(yōu)勢。在修憲中有人指出，中醫(yī)中藥的發(fā)展長期得不到重視，長此下去將后繼無人，這對我國中醫(yī)中藥的發(fā)展非常不利，憲法應(yīng)當加以規(guī)定，以示重視。(44)參見肖蔚云：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學出版社1986年版，第125頁。憲法修改委員會采納了這一意見。其三，鼓勵和支持社會力量發(fā)展基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。盡管國家是公民健康權(quán)益保障的首要義務(wù)主體，但受國家發(fā)展條件與地區(qū)發(fā)展不平衡的限制，單純依靠國家尚不能完全滿足公民的健康需求，需要鼓勵和支持社會力量的加入，為保障人民健康提供重要補充，主體包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和街道組織。

(3)物質(zhì)幫助。我國歷部憲法均對公民享有物質(zhì)幫助權(quán)作出規(guī)定，“八二憲法”對此作了更加全面的細化。其一，公民在患病或因身體患病而部分喪失或完全喪失勞動能力時，有權(quán)從國家和社會得到一定的給付，即通過社會保險、社會救濟等獲取一定的物質(zhì)給付或醫(yī)療服務(wù)等。其二，在公民物質(zhì)幫助權(quán)的實現(xiàn)中，國家承擔首要義務(wù)，社會起到重要的補充作用。從憲法精神來看，社會沒有為公民提供物質(zhì)幫助的義務(wù)。(45)參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第275頁。鑒于社會組織在其中的巨大作用，可以鼓勵社會組織為保障公民權(quán)利作出貢獻，主體包括集體經(jīng)濟組織、人民團體、群眾自治組織以及社會其他方面。(46)參見許安標、劉松山：《中華人民共和國憲法通釋》，中國法制出版社2003年版，第140頁。其三，國家需要通過發(fā)展一系列具體的保障事業(yè)，以保障年老、患病或喪失勞動能力的公民能夠更好享受這類物質(zhì)幫助，具體包括發(fā)展社會保險事業(yè)、社會救濟事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。從憲法國民健康規(guī)范體系的內(nèi)部來看，該條規(guī)定實則是憲法總綱中社會保障制度的規(guī)定在公民基本權(quán)利部分的具體呈現(xiàn)。

(四)國民健康推進的組織性條款

現(xiàn)有研究幾乎都沒有將憲法國家機構(gòu)部分關(guān)于健康管理職責的規(guī)范納入憲法國民健康規(guī)范體系內(nèi)，但如前所述，對憲法國民健康條款的理解需要與不同時期的國民健康戰(zhàn)略與政策實踐相聯(lián)系。從健康中國戰(zhàn)略實施的憲法保障的整體性來看，除了明確的消極保護與積極保障的規(guī)范之外，“保護人民健康”目標的實現(xiàn)還需要通過相應(yīng)的組織實施加以落實，體現(xiàn)在有關(guān)公民健康保障職責的組織機構(gòu)的履職方面，包括國家權(quán)力機關(guān)對公民健康的組織保障、各級人民政府的健康管理職責、基層群眾自治組織對公民健康的組織保障。

其一，憲法第70條第1款規(guī)定了全國人大設(shè)立衛(wèi)生方面的專門委員會，作為最高國家權(quán)力機關(guān)開展衛(wèi)生工作的機構(gòu)，以適應(yīng)國家管理專業(yè)化與科學化的需要。專門委員會的設(shè)置基本與國務(wù)院的部門對口，以強化對國務(wù)院工作的監(jiān)督，它們在全國人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬定有關(guān)衛(wèi)生與健康方面的議案，從專業(yè)的角度協(xié)助最高國家權(quán)力機關(guān)對衛(wèi)生方面的問題進行調(diào)查研究、提出建議。其二，憲法第89條第7項明確了國務(wù)院在衛(wèi)生工作方面的職權(quán)，從“五四憲法”的“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍硕椃ā敝械摹邦I(lǐng)導(dǎo)和管理”。一是既包括對國務(wù)院衛(wèi)生部門工作的領(lǐng)導(dǎo)，也包括對地方國家行政機關(guān)該項工作的領(lǐng)導(dǎo)，要求國務(wù)院規(guī)定全國衛(wèi)生方面的任務(wù)和目標，制定總體規(guī)劃，作出相應(yīng)決策，引導(dǎo)其發(fā)展方向；二是根據(jù)法律法規(guī)與宏觀計劃，通過大量的行政管理行為具體組織實施全國的衛(wèi)生工作。相應(yīng)地，第107條第1款、第119條明確了縣級以上地方各級政府與民族自治地方自治機關(guān)管理本地區(qū)衛(wèi)生工作的職責。其三，憲法第111條第2款強化了基層公共衛(wèi)生的組織化保障。該條款要求基層群眾自治組織設(shè)立公共衛(wèi)生方面的委員會，發(fā)揮居委會、村委會在基層公共衛(wèi)生事業(yè)方面的積極作用，同時協(xié)助人民政府或其派出機關(guān)做好與居民利益相關(guān)的公共衛(wèi)生工作。

四、憲法國民健康條款的規(guī)范效力

憲法國民健康條款作為憲法規(guī)范的組成部分，必然有其應(yīng)有的法效力，其對于廣泛的對象、在廣泛的領(lǐng)域發(fā)揮著事實上的約束力。在學界對國民健康條款的學理性探討較為薄弱的情況下，圍繞國民健康規(guī)范法效力的研究更顯不足。明晰了國民健康規(guī)范的憲法變遷與規(guī)范體系后，落腳點在于如何落實我國國民健康條款的法效力。由于我國憲法并不具有司法適用性，憲法國民健康條款法效力的發(fā)揮主要通過國民健康立法、國家健康政策制定、與部門法的協(xié)同實施、責任主體的界定得以實現(xiàn)。

(一)指明國民健康立法的方向與重點

憲法規(guī)范原則性越強，立法者具體化的任務(wù)就越大，憲法國民健康條款只有被法律化才能真正得以有效實施，國民健康立法成為實現(xiàn)憲法國民健康條款法效力的主要路徑。憲法國民健康規(guī)范賦予了國家立法機關(guān)制定法律，落實保護國民健康的憲法責任，實現(xiàn)國民健康政策的制度化。若立法者未履行這一義務(wù)，則面臨著立法不作為的違憲風險，尤其是在保障人民健康已經(jīng)成為國家優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，作為健康治理法治化的重要環(huán)節(jié)，國民健康立法必要且迫切。一是憲法國民健康條款要求立法者積極做好健康領(lǐng)域的立法規(guī)劃，立法者選擇合適的方式來實現(xiàn)對公民健康權(quán)利的保護?；?qū)ｉT制定憲法之下的健康領(lǐng)域的“基本法”，(47)參見陳云良：《健康權(quán)的規(guī)范構(gòu)造》，載《中國法學》2019年第5期。如《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》；或?qū)⒈Ｕ瞎窠】档娜蝿?wù)分述在其他專門法律中，如《中醫(yī)藥法》《傳染病防治法》《精神衛(wèi)生法》《藥品管理法》等。二是在國家立法的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多位階、多層次、多類型的國民健康權(quán)利規(guī)范體系。如行政法規(guī)層面的《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》《艾滋病防治條例》等，部門規(guī)章層面的《醫(yī)療保障行政處罰程序暫行規(guī)定》，規(guī)范性文件層面的《關(guān)于進一步精準規(guī)范開展新冠肺炎疫情防控消毒工作的通知》。三是國民健康立法的方向與重點受憲法國民健康條款的原則性約束。應(yīng)該在憲法規(guī)范的指引下，結(jié)合國家健康發(fā)展戰(zhàn)略，通過加強健康重點領(lǐng)域法律法規(guī)的立法和修訂工作，以實現(xiàn)對憲法國民健康條款的精準化實施。

(二)確立國家健康政策的原則與目標

鑒于國民健康對國家政權(quán)與國家治理的重大影響，健康實質(zhì)上是具有高度政治性的議題，除了需要通過相關(guān)立法外，還需要通過政治性的實施路徑，即政策制定，根據(jù)憲法國民健康條款制定的政策是其法效力得以發(fā)揮的重要補充。也因此，有人認為，健康權(quán)的規(guī)范生成同樣受到公共衛(wèi)生政策的影響。(48)參見李廣德：《健康權(quán)規(guī)范實證化的類型展開》，載《人權(quán)》2021年第4期。憲法國民健康條款是涉及國民健康政策制定的指導(dǎo)準則。具體來講，除了國家立法以外，國家政策可視為憲法向權(quán)力主體發(fā)出維護國民健康指示的另一種形式，憲法國民健康條款對于黨和國家制定實施有關(guān)政策，起到直接的指引和規(guī)范作用，國家健康政策的制定原則與目標也應(yīng)符合憲法確立的國民健康規(guī)則、原則與精神，并接受該憲法規(guī)范的審查。近年來，我國出臺了大量有關(guān)國民健康的宏觀政策性文件，代表性的有《國家職業(yè)病防治規(guī)劃(2021-2025年)》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》《健康中國行動(2019—2030年)》等。這些政策的出臺需要遵循憲法國民健康條款的目的、原則及要求；政策的內(nèi)容需要和憲法國民健康條款的內(nèi)涵相一致且與相關(guān)法律相銜接；政策的實施應(yīng)當與國民健康的相關(guān)法律實施相協(xié)調(diào)。《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》通過八篇二十九章的內(nèi)容確立了我國健康中國建設(shè)的總體戰(zhàn)略與具體策略，其中關(guān)于健康生活、健康服務(wù)保障、健康環(huán)境、健康產(chǎn)業(yè)等政策內(nèi)容，均是憲法國民健康規(guī)范的具體呈現(xiàn)。

(三)推動憲法與部門法的協(xié)同實施

憲法與部門法之間除了具有不同的法律位階之外，在某些具有關(guān)聯(lián)性的問題上還需要考慮雙方的關(guān)系，據(jù)此真正發(fā)揮憲法規(guī)范的效力。在公民健康權(quán)利的保護方面，憲法、民法典、行政法均有規(guī)定，再加上憲法的規(guī)范與原則諸多呈現(xiàn)和體現(xiàn)在部門法中。因此，需要從憲法規(guī)范與部門法規(guī)范協(xié)同實施的角度探究憲法國民健康規(guī)范的實施問題。憲法、民法典與行政法中的公民健康規(guī)范的目標與內(nèi)涵是一致的，均在各自功能領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)對公民健康權(quán)益的保障。民法典首次對公民健康權(quán)的明確規(guī)定實現(xiàn)了對公民人格權(quán)消極層面的保護?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》等行政法，則從醫(yī)療保障、公共衛(wèi)生服務(wù)、突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急處置等方面積極履行國家保障義務(wù)，但是憲法與部門法所采取的保護方式與重點不同。憲法通過強調(diào)對公權(quán)力的約束以及從根本法的角度實現(xiàn)對公民健康權(quán)利的保障，民法典與行政法是憲法國民健康保障的具體呈現(xiàn)，前者從私法的角度予以保障，后者借助公法的制度與功能得以實現(xiàn)。因此，需要強調(diào)憲法、民法典、行政法在保障人民健康上的協(xié)同實施。健康從不是單一因素作用下的結(jié)果，如環(huán)境保護構(gòu)成對公民健康的預(yù)防性保護，而環(huán)境法的目的也正是對公民財產(chǎn)權(quán)和生命健康權(quán)的維護。(49)參見朱謙：《環(huán)境法的權(quán)利基礎(chǔ)——基于財產(chǎn)權(quán)、生命健康權(quán)的考察》，載《江海學刊》2007年第2期。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的緊急狀態(tài)下，公民健康權(quán)利的保護與公共利益的維護之間產(chǎn)生博弈，此時健康權(quán)是一項可克減的權(quán)利。(50)參見劉長秋、趙之奕：《論緊急狀態(tài)下公民健康權(quán)的克減及其限度》，載《法學論壇》2020年第9期。憲法國民健康規(guī)范的實施應(yīng)該是在以憲法為核心的基礎(chǔ)上的融合性適用，當民法典、行政法的實施脫離憲法軌道或無法發(fā)生作用時，憲法國民健康規(guī)范則直接產(chǎn)生效力。

(四)明確國民健康保障的責任主體

憲法國民健康條款明確了國家、社會、公民三類健康責任主體。國家是保障國民健康的首要職權(quán)主體與義務(wù)主體，社會和公民個人對國民健康權(quán)利的保護是國家義務(wù)之外的重要補充。現(xiàn)代社會要求國家權(quán)力通過積極干預(yù)以維護公民在經(jīng)濟和社會生活方面的基本權(quán)利，在國民健康方面，憲法明確了國家通過“建立健全”“發(fā)展”“保護和改善”“尊重和保障”“幫助”等手段實現(xiàn)對國民健康利益的保護。除了前文所談的要求國家積極行使立法權(quán)之外，鑒于國民健康事業(yè)的長期性、艱巨性和復(fù)雜性，行政機關(guān)無疑成為國民健康的主要責任主體，也因此憲法明確各級人民政府在各自范圍內(nèi)的衛(wèi)生管理職責，行政機關(guān)據(jù)此應(yīng)采取多元化的手段和措施確保國民健康目標的實現(xiàn)，要求其完善衛(wèi)生保健方面的健康保護體系、構(gòu)建完善的醫(yī)療體系、通過社會保障行政為公民積極提供給付、(51)參見鄒艷暉：《行政機關(guān)對公民健康權(quán)的給付義務(wù)》，載《蘭州學刊》2016年第10期。強化政府監(jiān)管、加強健康領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)等。關(guān)于社會作為國民健康的責任主體，憲法明確國家“鼓勵和支持”社會發(fā)展基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和為公民提供幫助，確認了不同類型的社會主體在國民健康保障方面的主體地位，同時社會與政府、行業(yè)一道形成健康領(lǐng)域的監(jiān)督合力。國民健康權(quán)益的保護也離不開公民個人的參與與配合，公民在享受健康權(quán)益的同時也不應(yīng)忽視與之相關(guān)的義務(wù)，憲法中明確規(guī)定任何人不得利用宗教損害公民身體健康，根據(jù)憲法制定的部門法中也明確了個人在保障國民健康方面的義務(wù)，如《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)”，均內(nèi)含了公民作為國民健康責任主體的憲法法律定位。

結(jié)語

國民健康不僅歸屬個人基本權(quán)利的范疇，更是國家政權(quán)穩(wěn)固發(fā)展的基礎(chǔ)，因此要在憲法層面考量國家權(quán)力對國民健康的界定方式、干預(yù)程度以及相關(guān)規(guī)范條款的法效力。反觀中國憲法變遷的歷程，國民健康在憲法規(guī)范體系中由單一走向多元、由政治本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位，形成具有中國特色、符合中國健康治理需求的憲法國民健康規(guī)范體系。同時，《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》《消除對婦女一切形式歧視公約》《殘疾人權(quán)利公約》等國際公約也在不同層面明確了我國保障國民健康的國際義務(wù)。面對健康中國戰(zhàn)略實施的現(xiàn)實訴求以及人類衛(wèi)生健康共同體構(gòu)建的時代背景，明確憲法國民健康條款自身的規(guī)范效力，構(gòu)建有效的多維實施路徑，不僅發(fā)揮了憲法與憲法之下的部門法對國民健康的規(guī)范與制度功能，還能夠通過憲法規(guī)范的解釋、實施與發(fā)展，實現(xiàn)國家治理中的憲法治理。