張曉君

自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，非政府組織(Non-Governmental Organizations，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“NGOs”)在與國(guó)際法相關(guān)的領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，從條約制定到規(guī)則實(shí)施，NGOs通過(guò)自身的影響力在不斷塑造著國(guó)際法。(1)Pierre-Marie Dupuy and Luisa Vierucci, NGOs in International Law, Efficiency in Flexibility? Edward Elgar Publishing, 2008, p.1.NGOs的數(shù)量在不斷增加，并廣泛參與到世界環(huán)境保護(hù)、國(guó)際人權(quán)保護(hù)相關(guān)的國(guó)際規(guī)則制定中，取得了相當(dāng)顯著的成就。盡管NGOs在全球事務(wù)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，但其國(guó)際法律地位仍處于邊緣，并未得到傳統(tǒng)國(guó)際法的認(rèn)可。(2)Bosire Maragia, Almost There: Another Way of Conceptualizing and Explaining NGOs Quest for Legitimacy in Global Politics, Non-State Actors and International Law, Vol.2, Issue 3, 2000, p.303.鑒于此，目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者主要關(guān)注NGOs國(guó)際法的地位問(wèn)題，對(duì)于NGOs是否具有國(guó)際法律人格的問(wèn)題尚處于爭(zhēng)論中。本文主要就NGOs對(duì)國(guó)際法的生成邏輯、運(yùn)行造成的影響進(jìn)行評(píng)述，并分析NGOs作為國(guó)家獲得國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的途徑，以此引發(fā)學(xué)界對(duì)NGO問(wèn)題的關(guān)注。

一、非政府組織的運(yùn)行邏輯

1.非政府組織的定義

雖然國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)NGOs的國(guó)際法律人格問(wèn)題經(jīng)過(guò)了反復(fù)的討論，但是國(guó)際社會(huì)至今沒(méi)有就NGOs的定義達(dá)成共識(shí)。在國(guó)際組織及相關(guān)會(huì)議文件中，曾嘗試過(guò)定義NGOs。NGOs一詞最早出現(xiàn)在《聯(lián)合國(guó)憲章》第71條，該條允許經(jīng)社理事會(huì)與NGOs進(jìn)行磋商，卻沒(méi)有明確限定NGOs的定義和范圍。在聯(lián)合國(guó)范圍內(nèi)，首次對(duì)NGOs予以界定的是在經(jīng)社理事會(huì)的決議，它認(rèn)為非政府間協(xié)議建立起來(lái)的組織都是NGOs。(3)See E/RES/288(X)，Review of Consultative Arrangement with Non-Governmental Organization，27 February 1950，para.8.但該定義并未明確NGOs的國(guó)際性，將只關(guān)注國(guó)內(nèi)事務(wù)的民間社團(tuán)組織也包含在定義當(dāng)中，這不利于NGOs在國(guó)際法體系下運(yùn)作。1996年經(jīng)社理事會(huì)采取了更為詳細(xì)的定義，明確NGOs的宗旨應(yīng)該符合《聯(lián)合國(guó)憲章》的精神、宗旨和原則。(4)See E/RES/1996/31, Consultative relationship between the United Nations and non-governmental organizations, 25 July 1996, paras. 9-12.世界銀行也嘗試過(guò)定義NGOs：“從事減輕痛苦、促進(jìn)窮人利益、保護(hù)環(huán)境、提供基本社會(huì)服務(wù)或進(jìn)行社區(qū)發(fā)展的活動(dòng)的私人組織?！?5)Carmen Malena, Working with NGOs, Operations Policy Department World Bank, 1995, available at: https://documents1.worldbank.org/curated/en/814581468739240860/pdf/multi-page.pdf, lasted visit on 22 September 2022.經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)雖然沒(méi)有明確給出NGOs的定義，但認(rèn)為“NGOs包括營(yíng)利組織、基金會(huì)、教育機(jī)構(gòu)、教堂和其他宗教團(tuán)體、醫(yī)療組織和醫(yī)院、工會(huì)和專(zhuān)業(yè)組織、合作社和文化團(tuán)體以及志愿機(jī)構(gòu)。”(6)Stephan Hobe, Global Challenges to Statehood: The Increasingly Important Role of Nongovernmental Organizations, Indiana Journal of Global Legal Studies, Vol.5, Issue 1,1997, p.194.與世界銀行的考慮類(lèi)似，OECD也主要從NOGs的功能和主要類(lèi)型角度對(duì)NGOs的范圍進(jìn)行了限定，但是OECD的定義范圍更廣，甚至包括了營(yíng)利組織和工會(huì)。歐洲委員會(huì)組織下簽訂的《關(guān)于承認(rèn)國(guó)際非政府組織法律人格的歐洲公約》認(rèn)為NGOs是非贏利的、由一國(guó)國(guó)內(nèi)法管轄的、在至少兩個(gè)國(guó)家具有影響力的、具有相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的組織。(7)European Convention on the Recognition of the Legal Personality of INGOs，Article 1.這一定義雖然明確了NGOs的國(guó)際性，但卻沒(méi)有對(duì)NGOs的合法性進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者在國(guó)際組織定義的基礎(chǔ)上展開(kāi)研究。Hobe認(rèn)為NGOs必須由私人創(chuàng)立且獨(dú)立于國(guó)家；以法治為導(dǎo)向；以追求公共利益而非私人利益為目標(biāo)；展示跨國(guó)活動(dòng)范圍；并擁有組織結(jié)構(gòu)。(8)Stephan Hobe, Global Challenges to Statehood: The Increasingly Important Role of Nongovernmental Organizations, Indiana Journal of Global Legal Studies,Vol.5, Issue 1,1997, p.194.何志鵬和劉海江認(rèn)為NGOs應(yīng)該具備非營(yíng)利性、合法性、組織性、國(guó)際性和非政府性。(9)參見(jiàn)何志鵬、劉海江：《國(guó)際非政府組織的國(guó)際法規(guī)制：現(xiàn)狀、利弊及展望》，載《北方法學(xué)》2013年第4期。Lindblom認(rèn)為NGOs不會(huì)使用暴力的非法手段來(lái)促進(jìn)利益，并通常具有某一國(guó)家的法人資格。(10)Anna-Karin Lindblom, Non-Governmental Organizations in International Law, Cambridge University Press, 2005, p. 48.

從國(guó)際組織機(jī)構(gòu)和國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)NGOs的定義來(lái)看，雖然無(wú)法給出一個(gè)準(zhǔn)確且清晰的定義，但從這些定義中可以歸納出NGOs應(yīng)具備以下特點(diǎn)：(1)非政府性。NGOs必須由私人或非政府性的組織創(chuàng)立，且其在成立后的活動(dòng)也應(yīng)該獨(dú)立于國(guó)家及政府。(2)公益性。NGOs需要以追求保護(hù)環(huán)境、提供社會(huì)服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展等公益為目標(biāo)。(3)合法性。NGOs的成立和運(yùn)作應(yīng)該與《聯(lián)合國(guó)憲章》的原則、宗旨和目的保持一致，不能從事違法行為。(4)非營(yíng)利性。非營(yíng)利性并不禁止NGOs在運(yùn)作過(guò)程中營(yíng)利，只要NGOs不以營(yíng)利為導(dǎo)向作為組織的唯一目的。(5)國(guó)際性。國(guó)際性要求NGOs的活動(dòng)范圍和成員組成在兩個(gè)國(guó)家及以上，但NGOs仍然是某一國(guó)家的法人，受該國(guó)國(guó)內(nèi)法的管轄。(6)組織性。組織性要求NGOs有自己的章程和制度，具有總部、駐外辦公室等常規(guī)組織結(jié)構(gòu)。本文所提到的NGOs即為滿足上述特點(diǎn)的國(guó)際性非政府組織。

2.非政府組織的國(guó)際法律地位

根據(jù)NGOs的定義，其僅是一個(gè)國(guó)內(nèi)法法人，并不具有國(guó)際法律人格，不是狹義上的國(guó)際法主體。(11)一般而言，國(guó)際法律人格是指“根據(jù)國(guó)際法享受權(quán)利和履行義務(wù)的實(shí)體”。See Hickey, Jr., J.E. The Source of International Legal Personality in the 21st Century, Hofstra Law and Policy Symposium, Vol.2, 1997, p.1.目前諸多學(xué)者都在討論NGOs的國(guó)際法律地位，并希望NGOs能夠在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮更大的作用，但在目前的國(guó)際法體系下，NGOs僅是國(guó)內(nèi)法主體，受到國(guó)內(nèi)法的管制。

雖然NGOs只是國(guó)內(nèi)法主體，但卻能夠參與到國(guó)際活動(dòng)中來(lái)，參與國(guó)際決策。以聯(lián)合國(guó)為例，《聯(lián)合國(guó)憲章》第71條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)得采取適當(dāng)辦法，俾與各種非政府組織會(huì)商有關(guān)于本理事會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)之事件。此項(xiàng)辦法得與國(guó)際組織商定之，關(guān)于適當(dāng)情形下，經(jīng)與關(guān)系聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)會(huì)商后，得與該國(guó)國(guó)內(nèi)組織商定之。”這就明確了NGOs可以國(guó)內(nèi)法主體身份參與到聯(lián)合國(guó)的各項(xiàng)活動(dòng)中。在《聯(lián)合國(guó)憲章》的基礎(chǔ)上，根據(jù)NGOs參與經(jīng)社理事會(huì)活動(dòng)的程度，經(jīng)社理事會(huì)第1296號(hào)決議對(duì)NGOs進(jìn)行分類(lèi)，確立了經(jīng)社理事會(huì)與NGOs之間關(guān)系的特征。(12)E.S.C. Res. 1296, U.N. ESCOR, 44th Sess., (1968) Supp. No. 1, at 1-3.對(duì)NGOs如何在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)參與國(guó)際規(guī)則的制定作出更為詳細(xì)的安排。

除聯(lián)合國(guó)以外，在其他諸多場(chǎng)合都能夠看到NGOs的身影，諸多國(guó)際組織都規(guī)定有NGOs如何參與到國(guó)際決策中的條款。隨著國(guó)際社會(huì)的發(fā)展，NGOs不斷參與到國(guó)際規(guī)則的制定和國(guó)際事務(wù)的管理當(dāng)中，逐漸成為全球治理當(dāng)中的一支重要力量，并且憑借著自身的影響力在不斷地塑造著國(guó)際法。

3.非政府組織參與國(guó)際事務(wù)的價(jià)值

NGOs的確切起源已經(jīng)無(wú)從考證，但是NGOs逐漸被世人所熟悉是從19世紀(jì)中葉開(kāi)始的。(13)Patricia Casandra, Analysis of the Increasing role of NGOs in International Pubulic Law, LESIJ-Lex ET Scientia International Journa, Vol.27, Issue 2, 2020, p.113-121.最著名的有反奴隸制協(xié)會(huì)和國(guó)際紅十字會(huì)，他們由私人倡議自由創(chuàng)建，在超越國(guó)界的事務(wù)上追求其目標(biāo)，不謀求利潤(rùn)。(14)Steve Charnovitz, Nongovernmental Organizations and International Law, The American Journal of International Law, Vol.100, 2006, p.350.他們所宣揚(yáng)的利益大多為維護(hù)世界和平、促進(jìn)社會(huì)公正、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要涉及人權(quán)、環(huán)境保護(hù)、解決饑餓和貧困實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域。NGOs所宣揚(yáng)的公益目標(biāo)帶有強(qiáng)烈的道德色彩，很容易被底層民眾所接受，NGOs在活動(dòng)過(guò)程中也強(qiáng)調(diào)公民在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的參與權(quán)。(15)參見(jiàn)柳建文：《“一帶一路背”景下國(guó)外非政府組織與中國(guó)的國(guó)際區(qū)域合作》，載《外交評(píng)論》2016年第5期。

這迎合了全球公民社會(huì)構(gòu)建的需要。在國(guó)際法學(xué)科內(nèi)，關(guān)于全球公民社會(huì)對(duì)國(guó)際治理機(jī)制的可取性和影響性的討論越來(lái)越多。(16)Zoe Pearson, Non-Governmental Organizations and International Law: Mapping New Mechanisms for Governance, Australian Year Book of International Law, Vol.23, 2004, p.73.全球公民社會(huì)行為者參與國(guó)際體系治理的愿望與重視以國(guó)家為中心的治理機(jī)制的國(guó)際法結(jié)構(gòu)之間存在著緊張關(guān)系。在部分學(xué)者看來(lái)，NGOs是全球公民社會(huì)的重要載體。(17)John Keane，Global Civil Society?, Cambridge University Press, 2003, p.1但是，作為全球公民社會(huì)重要行動(dòng)者的NGOs，不容易融入傳統(tǒng)的以國(guó)家為中心的國(guó)際法結(jié)構(gòu)中。(18)Zoe Pearson, Non-Governmental Organizations and International Law: Mapping New Mechanisms for Governance, Australian Year Book of International Law ,Vol. 23, 2004, p.76.然而，事實(shí)上NGOs卻在不同的國(guó)際論壇上宣揚(yáng)著自己的理念，影響著全球治理。

NGOs通過(guò)動(dòng)員公眾的聲音，將人權(quán)、環(huán)境保護(hù)、解決貧困和可持續(xù)發(fā)展等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題帶到國(guó)際平臺(tái)上，倡議國(guó)際社會(huì)攜手共同解決。對(duì)于這些問(wèn)題和領(lǐng)域的關(guān)注，使得NGOs得以站在道義的制高點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)全球的公共利益為目標(biāo)和宗旨，常常扮演著國(guó)際社會(huì)的監(jiān)督者的角色，也對(duì)國(guó)際法的生成和塑造產(chǎn)生了影響，甚至有學(xué)者將NGOs評(píng)價(jià)為“世界的良心”。(19)Peter Wilets，The Conscience of the World:The Influence of Non-Governmental Organizations in the UN System，London:C.Hurst & Co.Publishers, 1996.

此外，在傳統(tǒng)的威斯特伐利亞體系下，國(guó)家處于整個(gè)國(guó)際法體系的中心。國(guó)際法的構(gòu)建以國(guó)家同意為基礎(chǔ)，人權(quán)、環(huán)境和道德等問(wèn)題被弱化以及國(guó)際法在生成過(guò)程中的公眾參與不足引發(fā)了國(guó)際法的“合法性赤字”。(20)參見(jiàn)王彥志：《非政府組織與國(guó)際法的合法性》，載《東方法學(xué)》2011年第6期。而NGOs參與到國(guó)際法的生成中能夠增加公眾的參與程度，使人權(quán)、環(huán)境和道德等問(wèn)題被國(guó)際法所關(guān)注，能夠一定程度上緩解國(guó)際法的“合法性赤字”。由此可見(jiàn)，在全球公民社會(huì)觀念和緩解國(guó)際法“合法性危機(jī)”的影響下，NGOs的國(guó)際法律人格雖然并未得到以國(guó)家為中心的傳統(tǒng)國(guó)際法認(rèn)可，但是卻在不斷影響和塑造著國(guó)際法。

二、非政府組織促進(jìn)國(guó)際法的生成和運(yùn)作

雖然NGOs不能像主權(quán)國(guó)家一般直接參與國(guó)際規(guī)則的制定，但也正是因?yàn)镹GOs的非主權(quán)國(guó)家身份，使得其可以發(fā)揮在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)得以參與國(guó)際規(guī)則的制定，充當(dāng)主權(quán)國(guó)家之間的潤(rùn)滑劑，促進(jìn)國(guó)際規(guī)則的達(dá)成。除了直接參與國(guó)際規(guī)則的起草和制定，還能夠靈活地從其他方面塑造國(guó)際法。

1.非政府組織的專(zhuān)業(yè)性能影響國(guó)際法的生成

擁有相關(guān)科學(xué)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的優(yōu)勢(shì)是NGOs獲取影響力并參與到國(guó)際法體系建設(shè)的重要因素。無(wú)論是環(huán)境問(wèn)題、人權(quán)問(wèn)題，還是其他全球性問(wèn)題都不只是單一領(lǐng)域知識(shí)能夠解決的，除了國(guó)際關(guān)系和國(guó)際法等人文社科領(lǐng)域外還需要自然科學(xué)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和知識(shí)。NGOs憑借自身的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，從人權(quán)、環(huán)境保護(hù)、解決饑餓貧困、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域參與到國(guó)際事務(wù)中，在特定的領(lǐng)域內(nèi)積聚專(zhuān)業(yè)性的人才，對(duì)該行業(yè)領(lǐng)域的知識(shí)有較為深入的了解，使其能夠?yàn)閲?guó)際規(guī)則的制定提供科學(xué)建議，甚至直接起草國(guó)際規(guī)則或者制定相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

NGOs參與較多的是在新的法律領(lǐng)域編纂新規(guī)則或者起草新的條約。(21)Steve Charnovitz, Nongovernmental Organizations and International Law, The American Journal of International Law, Vol.100, 2006, p.352.在婦女權(quán)益保護(hù)方面，在NGOs參加1928年第六屆泛美會(huì)議后，各國(guó)同意召開(kāi)全體會(huì)議聽(tīng)取婦女代表的意見(jiàn)，并接受她們成立美洲婦女委員會(huì)的建議。在人權(quán)領(lǐng)域，非政府組織為《聯(lián)合國(guó)憲章》提供了智力支持，幫助起草了《世界人權(quán)宣言》。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的世界自然保護(hù)聯(lián)盟組織起草了《生物多樣性公約》。此外，在一些專(zhuān)業(yè)化領(lǐng)域，NGOs還持續(xù)出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，例如，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)和國(guó)際奧林匹克委員會(huì)在各自領(lǐng)域制定了相應(yīng)的國(guó)際規(guī)則供各國(guó)遵守。

在這其中，NGOs扮演了“知識(shí)群體”的角色。所謂“知識(shí)群體”是指一個(gè)專(zhuān)業(yè)人士集體，他們?cè)谔囟I(lǐng)域具有公認(rèn)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力，并且在該領(lǐng)域或問(wèn)題領(lǐng)域內(nèi)擁有與政策相關(guān)知識(shí)的權(quán)威主張。(22)Burkhart Holzner and John H. Marx, Knowledge Application, The Knowledge System in Society, Allyn & Bacon, 1979, p.107-11. See also in Peter M. Haas, Introduction, Epistemic Communities and International Policy Coordination, International Organization, Knowledge, Power and International Policy Coordination, Vol.46,1992, p.2.NGOs在其專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)闡明復(fù)雜問(wèn)題的因果關(guān)系、幫助各國(guó)確定其利益、為集體辯論制定問(wèn)題、提出具體政策和確定談判要點(diǎn)方面發(fā)揮著作用。NGOs根據(jù)其專(zhuān)業(yè)知識(shí)所制定的國(guó)際規(guī)則能夠具有更強(qiáng)的科學(xué)性，也能夠增加規(guī)則文本在參與談判的主權(quán)國(guó)家中的公信力，從而更利于談判的順利進(jìn)行和規(guī)則的達(dá)成。

2.非政府組織是國(guó)際法生成的潤(rùn)滑劑

目前，由于人口過(guò)剩、移民問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題等全球性的挑戰(zhàn)，單一國(guó)家并不能有效應(yīng)對(duì)這些全球問(wèn)題，解決這些問(wèn)題的主要方式是將其國(guó)際化。(23)Stephan Hobe, Global Challenges to Statehood: The Increasingly Important Role of Nongovernmental Organizations, Indiana Journal of Global Legal Studies, Vol.5, Issue 1, 1997, pp.191-192.基于國(guó)家利益，不同國(guó)家之間可能就如何解決全球問(wèn)題上產(chǎn)生分歧，NGOs在其中能夠起到協(xié)調(diào)各方的作用?？傮w而言，NGOs能夠促進(jìn)條約的締結(jié)，推動(dòng)新的國(guó)際組織的創(chuàng)建。具體而言，NGOs影響國(guó)際條約生成主要方式包括議題設(shè)置、游說(shuō)引導(dǎo)和主動(dòng)參與。

NGOs可以與國(guó)際組織合作，在組織主權(quán)國(guó)家磋商談判前，通過(guò)議題設(shè)置，將談判的問(wèn)題聚焦在少數(shù)關(guān)鍵問(wèn)題上，避免了參與談判的各主權(quán)國(guó)家將過(guò)多的問(wèn)題牽扯進(jìn)來(lái)，議題過(guò)于分散，影響談判的進(jìn)程。同時(shí)，將談判問(wèn)題聚焦化能夠減少不必要的爭(zhēng)執(zhí)，促成談判成果。

通過(guò)宣傳、倡議和游說(shuō)的方式，化解參與談判的各主權(quán)國(guó)家之間的分歧。NGOs通過(guò)在各種媒體上發(fā)布資料和倡議的方式宣傳自身的觀點(diǎn)，使公眾關(guān)注到NGOs所關(guān)注的全球性問(wèn)題，影響公眾對(duì)相關(guān)問(wèn)題的認(rèn)知，最終凝聚成力量給政府施加壓力，從而影響政府參與國(guó)際條約談判時(shí)的態(tài)度和決策。NGOs也會(huì)主動(dòng)和政府部門(mén)接觸，在國(guó)際組織搭建的正式平臺(tái)之外，NGOs組織相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)知名權(quán)威的專(zhuān)家學(xué)者或機(jī)構(gòu)成員與各國(guó)政府官員私下接觸，將自身的觀點(diǎn)傳遞給政府決策者，促成政府反映到國(guó)際條約。

NGOs主動(dòng)參與到談判和磋商當(dāng)中。除聯(lián)合國(guó)外，諸多國(guó)際組織都規(guī)定了NGOs參與磋商的規(guī)則，NGOs以觀察員、專(zhuān)家顧問(wèn)或者政府代表直接參與到磋商和談判過(guò)程當(dāng)中。這一過(guò)程在國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域體現(xiàn)得最為明顯：在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下的諸多文件中均強(qiáng)調(diào)NGOs是非締約國(guó)的利益攸關(guān)方；在2017年波恩氣候大會(huì)后，將“塔拉諾阿對(duì)話”機(jī)制引入氣候談判中來(lái)，為NGOs參與氣候談判作出了新的政治協(xié)商機(jī)制安排；在《巴黎協(xié)定》中強(qiáng)調(diào)NGOs在議程設(shè)定、透明度和代表利益攸關(guān)方方面的作用。(24)參見(jiàn)于宏源：《全球氣候治理伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與非政府組織的作用》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第11期。此外，NGOs在《國(guó)際瀕危物種貿(mào)易公約》《禁止酷刑公約》和《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》等各個(gè)領(lǐng)域的國(guó)際公約的談判中，NGOs都發(fā)揮了重要的作用，促進(jìn)了談判的達(dá)成。(25)參見(jiàn)趙勇：《論非政府組織對(duì)國(guó)際法創(chuàng)制與實(shí)施的參與》，載《福建警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期。并且，NGOs在談判中還能在針?shù)h相對(duì)的主權(quán)國(guó)家之間斡旋，減少不同意見(jiàn)的主權(quán)國(guó)家之間的直接對(duì)抗，從而推動(dòng)了談判的進(jìn)程。

雖然，NGOs能夠通過(guò)議題設(shè)置、游說(shuō)引導(dǎo)和主動(dòng)參與三種方式參與到國(guó)際法的生成中，事實(shí)上NGOs也通過(guò)自身努力在國(guó)際法創(chuàng)制過(guò)程中表達(dá)意見(jiàn)，但NGOs始終都沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的投票權(quán)，在國(guó)際法的生成和創(chuàng)制中只能起到促進(jìn)和推動(dòng)作用。

3.非政府組織參與爭(zhēng)端解決機(jī)制豐富國(guó)際法的內(nèi)容

NGOs不僅在條約的談判和生成過(guò)程中推動(dòng)國(guó)際法的誕生，在條約的適用和解釋中也能發(fā)揮塑造國(guó)際法的作用，而且，NGOs塑造國(guó)際法的方式具有靈活性。隨著各條約或組織的爭(zhēng)端解決機(jī)制越來(lái)越多地對(duì)NGOs開(kāi)放，NGOs的意見(jiàn)作為法庭之友(Amicus Curiae)陳述的方式呈現(xiàn)給國(guó)際法庭是NGOs塑造國(guó)際法的重要途徑之一。

法庭之友陳述是第三方介入司法的一種形式，包括在法官面前就事實(shí)問(wèn)題提出技術(shù)觀點(diǎn)，這種對(duì)司法程序的干預(yù)不僅從其起源地的普通法體系擴(kuò)展到具有大陸法傳統(tǒng)的國(guó)家，而且從國(guó)內(nèi)爭(zhēng)端解決程序擴(kuò)展到國(guó)際爭(zhēng)端解決程序。(26)Pierre-Marie Dupuy and Luisa Vierucci, NGOs in International Law, Efficiency in Flexibility?, Edward Elgar Publishing, 2008, p.163.一般而言，NGOs參與國(guó)際爭(zhēng)端解決程序中需要向相關(guān)的法庭提出申請(qǐng)。(27)Ruth Mackenzie, The Amicus Curiae in International Courts: Towards Common Procedural Approaches?, TMC Asser Press, 2005, pp.302-304.大多數(shù)國(guó)際法庭都制定了相應(yīng)的程序，使得NGOs能夠提交有關(guān)未決案件的信息或陳述。無(wú)論是歐洲人權(quán)法院(ECHR)、國(guó)際刑事法院(ICC)、盧旺達(dá)國(guó)際刑事法庭(ICTR)、前南斯拉夫國(guó)際刑事法庭(ICTY)，還是在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的世界貿(mào)易組織(WTO)爭(zhēng)端解決機(jī)制、依據(jù)北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)等自貿(mào)協(xié)定或國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心(ICSID)建立的國(guó)際投資仲裁庭，法庭之友的意見(jiàn)都能被接受。(28)See Pierre-Marie Dupuy and Luisa Vierucci, NGOs in International Law, Efficiency in Flexibility?, Edward Elgar Publishing, 2008, pp.163-168.

以WTO為例，雖然《馬拉喀什協(xié)定》并沒(méi)有明確規(guī)定允許提交非當(dāng)事人的陳述，但是在美國(guó)蝦案中，上訴機(jī)構(gòu)確認(rèn)專(zhuān)家組享有“酌情權(quán)”，“從他們認(rèn)為合適的任何個(gè)人或機(jī)構(gòu)尋求信息和技術(shù)建議”，包括“有權(quán)接受或拒絕其可能尋求和收到的任何信息或建議，或?qū)ζ溥M(jìn)行一些其他適當(dāng)?shù)奶幹谩薄?29)United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, Report of the Appellate Body, WT/DS58/AB/R.on 6 November 1998, paras 104 and 107.這是專(zhuān)家組接受的第一份未經(jīng)請(qǐng)求法庭之友意見(jiàn)書(shū)，隨后上訴機(jī)構(gòu)將DSU的這種解釋?xiě)?yīng)用于其上訴審查工作程序，在隨后的美國(guó)熱軋鉛和鉍碳鋼產(chǎn)品案中上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為“其在DSU下?lián)碛薪邮芎涂紤]上訴中法庭之友意見(jiàn)的法律權(quán)力，并且這是相關(guān)的和有用的。”(30)United States - Imposition of Countervailing Duties on Certain Hot-Rolled Lead and Bismuth Carbon Steel Products Originating in the United Kingdom, WT/DS138/AB/R, 10 May 2000, para. 42.雖然DSU項(xiàng)下專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)作出的決定并不遵循先例原則，但是對(duì)后續(xù)的案件具有重要的影響。NGOs通過(guò)法庭之友陳述的方式參與到國(guó)際爭(zhēng)端解決中來(lái)，通過(guò)影響法庭對(duì)適用條約的解釋不斷影響和塑造著國(guó)際法。

4.非政府組織通過(guò)監(jiān)督促進(jìn)國(guó)際法的實(shí)施

NGOs可以從公眾參與的角度對(duì)國(guó)家行為進(jìn)行監(jiān)督，從而促進(jìn)國(guó)際規(guī)則的實(shí)施，增強(qiáng)國(guó)際規(guī)則的有效性。在條約談判結(jié)束后的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，NGOs也參與其中監(jiān)督各國(guó)實(shí)施國(guó)際規(guī)則。雖然NGO對(duì)國(guó)家的監(jiān)督并非由條約直接賦予的權(quán)利，NGOs不能直接要求主權(quán)國(guó)家遵守國(guó)際法規(guī)則，也沒(méi)有手段迫使主權(quán)國(guó)家履行條約義務(wù)，但是NGOs能從事實(shí)上監(jiān)督國(guó)際法的實(shí)施。

第一，NGOs可以利用自身強(qiáng)大的輿論影響力，將未履行條約義務(wù)的國(guó)家行為廣為宣傳，由此形成巨大的道德輿論壓力。在這種道德壓力面前，任何一個(gè)在乎國(guó)際聲譽(yù)的主權(quán)國(guó)家，或是任何一個(gè)想在國(guó)際社會(huì)立足的國(guó)家，對(duì)于來(lái)自NGOs的這種輿論監(jiān)督，都會(huì)有所顧忌。(31)參見(jiàn)聶洪濤：《非政府組織的國(guó)際法主體資格問(wèn)題研究》，載《學(xué)術(shù)論壇》2015年第5期。NGOs通過(guò)道德輿論的壓力直接作用于主權(quán)國(guó)家，幫助條約的執(zhí)行和落實(shí)，發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。

第二，NGOs在發(fā)現(xiàn)某個(gè)主權(quán)國(guó)家不履行條約義務(wù)時(shí)，能夠直接將相關(guān)信息提交給條約秘書(shū)處或其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)，利用條約自身的監(jiān)督機(jī)制對(duì)該國(guó)進(jìn)行制裁，從而迫使該國(guó)履行條約義務(wù)。例如，在《蒙特利爾破壞臭氧物質(zhì)管制議定書(shū)》中規(guī)定NGOs可以向秘書(shū)處提供不履行條約義務(wù)的國(guó)家名單，從而對(duì)這些不遵守條約義務(wù)的國(guó)家進(jìn)行制裁。(32)Elizabeth P.Barat-Brown，Building a Monitoring and Compliance Regime under Montreal Protocol， Yale Journal of International Law, Vol.16, 1991, p.564.

第三，NGOs能夠通過(guò)在國(guó)內(nèi)法院提起訴訟的方式來(lái)迫使該國(guó)遵守國(guó)際法。主權(quán)國(guó)家為了履行條約義務(wù)，會(huì)有相應(yīng)的國(guó)內(nèi)法措施來(lái)落實(shí)國(guó)際規(guī)則。NGOs作為國(guó)內(nèi)法主體，可以直接根據(jù)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法對(duì)政府機(jī)構(gòu)提起訴訟。并且，NGOs可以憑借其龐大的組織網(wǎng)絡(luò)，能夠迅速掌握與案件相關(guān)的大量信息，通過(guò)國(guó)內(nèi)法院訴訟的方式也能夠糾正國(guó)家行為。

三、非政府組織創(chuàng)設(shè)國(guó)際法中的缺陷

NGOs參與國(guó)際法的創(chuàng)制與運(yùn)行，在塑造國(guó)際法方面發(fā)揮重要的作用，但是NGOs在塑造國(guó)際法的過(guò)程中也存在諸多的問(wèn)題。NGOs塑造國(guó)際法的行為缺乏有效的管理和問(wèn)責(zé)機(jī)制。NGOs也并非像其章程中所規(guī)定的那樣純粹為了公益，在參與到國(guó)際規(guī)則過(guò)程中，也會(huì)逐漸演變?yōu)殛P(guān)注自身財(cái)政和聲譽(yù)的團(tuán)體。而且，NGOs還會(huì)受到其資助者的影響，甚至成為歐美國(guó)家對(duì)外輸出價(jià)值觀和制定規(guī)則的工具。

1.非政府組織缺乏有效的管理和問(wèn)責(zé)機(jī)制

毫無(wú)疑問(wèn)，NGOs在參與國(guó)際法創(chuàng)制的過(guò)程中需要遵守國(guó)際法，不過(guò)，目前并沒(méi)有被普遍接受的國(guó)際協(xié)定來(lái)約束NGOs的行為，如果NGOs在參與國(guó)際法創(chuàng)設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)了失誤，或者造成不公平的條約文本，就沒(méi)有可以對(duì)其有效約束和問(wèn)責(zé)的機(jī)制?，F(xiàn)行國(guó)際法中存在的一些對(duì)NGOs管理制度，包括國(guó)際公約間接管理模式、區(qū)域性國(guó)際公約直接管理模式、國(guó)際政府組織約束管理模式及NGOs自身管理模式四種。(33)同前注⑨，何志鵬、劉海江文。但是，以上四種管理模式僅要求NGOs的活動(dòng)與《聯(lián)合國(guó)憲章》宗旨一致、遵守國(guó)際強(qiáng)行法、并在不同的國(guó)際條約下承擔(dān)定期報(bào)告自身活動(dòng)等較為寬泛的義務(wù)。而對(duì)NGOs參與國(guó)際法的創(chuàng)制行為缺乏有效的管理措施。即使NGOs在參與國(guó)際法創(chuàng)制過(guò)程中出現(xiàn)偏激的觀點(diǎn)和意見(jiàn)，從而使得最終達(dá)成的條約失去公平，NGOs也不會(huì)承擔(dān)責(zé)任。

NGOs參與國(guó)際法的創(chuàng)制中最大的問(wèn)題是NGOs不會(huì)受到其參與創(chuàng)制的國(guó)際法約束。不具有國(guó)際法主體資格的NGOs卻不需要遵守國(guó)際決策所制定出來(lái)的國(guó)際規(guī)則。目前，NGOs并沒(méi)有獲得傳統(tǒng)國(guó)際法的承認(rèn)，當(dāng)然也不會(huì)直接承擔(dān)國(guó)際法項(xiàng)下的責(zé)任。隨著NGOs的影響力不斷擴(kuò)大，NGOs參與國(guó)際事務(wù)決策權(quán)不斷得到強(qiáng)化，NGOs對(duì)國(guó)際決策的影響力也在日益增強(qiáng)。主權(quán)國(guó)家在參與國(guó)際談判的過(guò)程中需要反復(fù)經(jīng)歷利益的妥協(xié)，而NGOs參與到國(guó)際談判中并不需要作出利益妥協(xié)，或者也有可能淪為一些主權(quán)國(guó)家的利益工具，這應(yīng)該也是各國(guó)拒絕提高NGOs國(guó)際決策中正式地位的主要原因。國(guó)際條約是國(guó)際法主體之間約定相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系的書(shū)面協(xié)議。作為非國(guó)際法主體的NGOs參與到國(guó)際條約的創(chuàng)制中來(lái)，一定程度上增加了與NGOs觀點(diǎn)一致的國(guó)家的影響力，這對(duì)于持不同意見(jiàn)的其他國(guó)家而言是不公平的。

2.非政府組織更多關(guān)注自身利益

NGOs有自身的組織章程和運(yùn)營(yíng)目標(biāo)，大都規(guī)定有要致力于人權(quán)、環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展等事宜，但是在這些光鮮的標(biāo)簽之下，從國(guó)際政治的角度分析，NGOs與其他參與國(guó)際政治的主體沒(méi)有本質(zhì)上的區(qū)別，都只是從自身的角度關(guān)注自己的政治議程，也不過(guò)是非民主的、具有等級(jí)組織的、關(guān)注自身財(cái)政和聲譽(yù)的團(tuán)體而已。(34)Paul Wapner，The State or Else! Statism’s Resilience in NGO Studies, International Studies Review, Vol. 9, 2007, pp.85-89; see also in Elizabeth A.Bloodgood, The Interest Group Analogy: Inter- national Non-Governmental Advocacy Organizations in International Politics, Review of International Studies, Vol.37, no.1, 2011,pp.83-120 , 轉(zhuǎn)引自何馳：《國(guó)際法上的非政府組織：理論反思與重構(gòu)》，載《中外法學(xué)》2020年第3期。在新自由主義的觀點(diǎn)看來(lái)，NGOs也并非僅僅代表了他們所宣揚(yáng)的人權(quán)、環(huán)保等普世價(jià)值，而是為了自身的話語(yǔ)權(quán)和利益，他們同樣參與國(guó)際權(quán)力斗爭(zhēng)。(35)Makau Mutua, Human Rights and International NGOs: A Critical Evalution, in Claude Welch, NGOs and Humanrights, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 2001, pp.151-163.

NGOs體制化運(yùn)作是當(dāng)前全球政治經(jīng)濟(jì)下的必然結(jié)果，國(guó)際法在接受甚至是擁抱這一套話語(yǔ)時(shí)，有意或者無(wú)意間充當(dāng)了這一話語(yǔ)的合謀。(36)參見(jiàn)何馳：《國(guó)際法上的非政府組織：理論反思與重構(gòu)》，載《中外法學(xué)》2020年第3期。在國(guó)際法的生成和運(yùn)作中，NGOs憑借著自身的影響力參與其中，在提高公眾參與程度并提高了國(guó)際法的正當(dāng)性和民主性的同時(shí)，必然也會(huì)宣揚(yáng)其自身的價(jià)值，這就可能會(huì)給國(guó)際法隴上陰影。

3.NGOs容易受到其資助者的影響

NGOs作為非盈利的組織，其基本的運(yùn)作和發(fā)展需要有外在的資助者，資金來(lái)源主要來(lái)源于私人的捐贈(zèng)，也有不少NGOs受到政府的捐助。這也就不可避免地受到其資助者的影響。資助者會(huì)對(duì)其所捐贈(zèng)的資金去向進(jìn)行監(jiān)督，NGOs所開(kāi)展的活動(dòng)也需要向資助者匯報(bào)。有學(xué)者將NGOs類(lèi)比為公司，雖然公司股東并沒(méi)有實(shí)際上對(duì)公司進(jìn)行控制，但股東可以在關(guān)鍵問(wèn)題上進(jìn)行決議，也可以通過(guò)退出的方式來(lái)表達(dá)自己的觀點(diǎn)。(37)Peter J Spiro, Accounting for NGOs, Chicago Journal of International Law, Vol.3, Issue 1, 2022, p.165.資助者們雖然不直接干涉NGOs的運(yùn)作，但作為“股東”，他們能對(duì)NGOs發(fā)展的基本方向進(jìn)行把控。相比于私人捐贈(zèng)，NGOs在近年來(lái)越來(lái)越多地依賴(lài)國(guó)家機(jī)構(gòu)所捐贈(zèng)的資金，一些大型NGOs的資金來(lái)源中有一半或者更多是來(lái)自國(guó)家機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)。(38)I. Smillie, and H. Hemlich., Stakeholders: Government-NGO Partnerships for International Development, London: Earthscan Publications, 1999, pp.1-10.

歐美國(guó)家為給NGOs提供資金還成立了許多機(jī)構(gòu)和組織。美國(guó)于1961年成立了美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署(USAID)，負(fù)責(zé)向NGOs提供資金用于各項(xiàng)活動(dòng)的開(kāi)展。從20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)初，USAID向NGOs提供的資金從其預(yù)算的13.5%提升到了30%以上。(39)Michelle Keck, Stated Funded NGOs in Civil Wars: The US Case, Contemporary Politics, Vol 17, Issue 4, 2001, p.414.還成立了美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)等機(jī)構(gòu)來(lái)資助NGOs，資金來(lái)源主要是美國(guó)國(guó)會(huì)的撥款。(40)參見(jiàn)張勇安、劉海麗：《國(guó)際非政府組織與美國(guó)對(duì)緬外交——以美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)為中心》，載《美國(guó)研究》2014年第2期。同時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)會(huì)了解資金的去向，并對(duì)資金進(jìn)行監(jiān)督。國(guó)家民主基金會(huì)本身也是一個(gè)NGO，它更多地充當(dāng)了美國(guó)政府和其他NGOs之間的橋梁，負(fù)責(zé)將美國(guó)國(guó)會(huì)資助的資金再分撥給其他實(shí)際從事民主、人權(quán)、環(huán)境等相關(guān)事務(wù)的NGOs和具體項(xiàng)目。歐盟也在利用NGOs對(duì)外宣傳自身的政策目標(biāo)和價(jià)值觀點(diǎn)。歐盟從20世紀(jì)60、70年代就通過(guò)資助NGOs的方式開(kāi)展對(duì)外援助項(xiàng)目，將自由、民主等價(jià)值觀向外傳播。有統(tǒng)計(jì)顯示OECD成員國(guó)對(duì)NGOs的資助從20世紀(jì)70年代開(kāi)始就在不斷增加。(41)S. Ahmed, and D. Potter., NGOs in international politics. Bloomfield, CT: Kumarian Press, 2006.這種由政府設(shè)立、資助，甚至是由政府管理的NGOs，被稱(chēng)為政府組織的非政府組織(Government Organised NGO，GONGO)。(42)Vincent Cheng, What exactly is a GONOG, Centre for Asian Philanthropy and Society, https://caps.org/blog/gongo, lasted visit on 22 September 2022.GONGOs違背了NGOs定義中的非政府性，成為政府處理國(guó)際關(guān)系的工具。

非政府性是NGOs最重要的特性之一。GONGOs接受?chē)?guó)家機(jī)構(gòu)的資助使得他們參與到政治活動(dòng)當(dāng)中，成為了政府代理人和政府政策目標(biāo)的執(zhí)行者，喪失了其作為NGOs的獨(dú)立性和公正性。(43)S. Lischer, Military intervention, and humanitarian ‘force multiplier’, Global Governance, Vol.13, Issue1, 2007, p.99.在國(guó)際法的生成和運(yùn)作過(guò)程中，NGOs承擔(dān)著提高國(guó)際法民主性和公正性的重要責(zé)任，但如果受到某國(guó)政府資助的GONGOs在參與國(guó)際法創(chuàng)制當(dāng)中，必然會(huì)傾向于維護(hù)其資助者的利益，可能就忽視了國(guó)際條約應(yīng)該有的公平。此外，當(dāng)參與談判的眾多國(guó)家就相關(guān)問(wèn)題出現(xiàn)分歧時(shí)，GONGOs在參與斡旋和游說(shuō)過(guò)程中也可能出現(xiàn)“拉偏架”的情況出現(xiàn)，不利于國(guó)際法秩序的公平與穩(wěn)定。

4.非政府組織成為美歐輸出價(jià)值觀的工具

GONGOs在全球治理的各種議題領(lǐng)域表達(dá)自己的觀點(diǎn)，其實(shí)是其母國(guó)或資助方價(jià)值觀的表達(dá)，并拓展母國(guó)或者資助方開(kāi)展公共外交的跨國(guó)社會(huì)基礎(chǔ)。(44)參見(jiàn)孫海泳：《境外非政府組織因素對(duì)中國(guó)外交的影響及其應(yīng)對(duì)》，載《國(guó)際展望》2018年第1期。美國(guó)、歐盟積極利用GONGOs提升自身的軟實(shí)力、輸出西方的價(jià)值觀，受到歐美國(guó)家資助的GONGOs在一定程度上已然成為了歐美國(guó)家實(shí)現(xiàn)自身政策目標(biāo)和輸出價(jià)值觀的工具。根據(jù)美國(guó)民主、人權(quán)和勞工局統(tǒng)計(jì)，截止到2021年1月，大約150萬(wàn)個(gè)NGOs在美國(guó)運(yùn)營(yíng)，并針對(duì)外交政策、環(huán)境問(wèn)題、醫(yī)療保健、婦女權(quán)益等諸多議題進(jìn)行政治宣傳，也參與志愿服務(wù)、幫扶弱勢(shì)群體等非政治活動(dòng)。(45)U.S. Department of State Bureau of Democracy, Non-Governmental Organizations (NGOs) in the United States, January 20 2021, https://www.state.gov/non-governmental-organizations-ngos-in-the-united-states/ latest visit on 22 September 2022.NGOs開(kāi)展的這些活動(dòng)對(duì)于美國(guó)外交具有重要作用，GONGOs在國(guó)際事務(wù)上比政府機(jī)構(gòu)具有更強(qiáng)的靈活性，從自由民主、人道主義援助、環(huán)境保護(hù)、宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展等議題出發(fā)，能夠彌補(bǔ)政府機(jī)構(gòu)在相關(guān)議題的參與性不足。美國(guó)通過(guò)NGOs，特別是GONGOs在外交無(wú)法涉及的領(lǐng)域開(kāi)展活動(dòng)，不斷提升自身軟實(shí)力。以美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)為例，不斷資助在發(fā)展中國(guó)家的NGOs，其宗旨在于宣揚(yáng)民主與自由，已經(jīng)成為美國(guó)向外輸出民主戰(zhàn)略的重要機(jī)構(gòu)，具有強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)色彩。(46)劉國(guó)柱：《全國(guó)民主基金會(huì)與美國(guó)民主援助》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。

在國(guó)際法的生成與運(yùn)作中，為保證條約的專(zhuān)業(yè)性，有不少的條約文本由NGOs起草。當(dāng)有影響力的NGOs成為部分國(guó)家的利益工具時(shí)，一方面條約的公平性將大大受損。另一方面，也大幅度提高了這些國(guó)家在條約談判中的議價(jià)能力。

四、非政府組織與國(guó)際話語(yǔ)權(quán)

1.非政府組織是謀取國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的重要力量

NGOs在國(guó)際上扮演著越來(lái)越重要的角色，并且逐漸成為全球治理體系和結(jié)構(gòu)中的重要組成部分。(47)Kerstin Martens, Examining the (Non-)Status of NGOs in International Law, Indiana Journal of Global Legal Studies, Vol.10, Issue 2, 2003, p.1.從NGOs對(duì)國(guó)際法的塑造角度分析NGOs的作用，需要跳脫出“全球市民社會(huì)”的道德空殼，將其放置在國(guó)際社會(huì)的權(quán)力格局之中加以考察。

NGOs在參與一些發(fā)展中國(guó)家的活動(dòng)過(guò)程中，由于這些國(guó)家存在醫(yī)療衛(wèi)生保障缺乏、環(huán)境退化、發(fā)展不足等一系列問(wèn)題，NGOs的參與幫助當(dāng)?shù)卣鉀Q了許多發(fā)展問(wèn)題，并且在不斷發(fā)展的過(guò)程中能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)產(chǎn)生影響，也能夠影響第三國(guó)在當(dāng)?shù)氐睦妗Ｒ虼?，NGOs為國(guó)家的外交行動(dòng)提供了新的行動(dòng)載體，在政府難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域開(kāi)展活動(dòng)。

隨著國(guó)際社會(huì)的發(fā)展，國(guó)際體系中的權(quán)利分配也在改變，政府間組織和NGOs等非國(guó)家行為者承擔(dān)了許多以前主要由國(guó)家所保留的決策角色。(48)David Held, Democracy and Globalization, global Governance, Vol.3, 1997, p.261.國(guó)際社會(huì)正在從主要以國(guó)家為中心的秩序日益轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行牡闹刃?。?quán)力和合法性來(lái)源的去中心化同時(shí)發(fā)生，導(dǎo)致多個(gè)權(quán)力場(chǎng)所 (MSOA) 與相應(yīng)的多個(gè)合法性來(lái)源 (MSOL)，傳統(tǒng)的以國(guó)際法律人格作為參與全球事務(wù)入場(chǎng)券的門(mén)檻正在被削弱和重新定義，NGOs在不斷參與全球事務(wù)的過(guò)程中正逐漸成長(zhǎng)為多權(quán)利場(chǎng)所中的重要一極。(49)Bosire Maragia, Almost There: Another Way of Conceptualizing and Explaining NGOs Quest for Legitimacy in Global Politics, Non-State Actors and International Law, Vol.2, Issue 3, 2002, pp.318-324.

NGOs越來(lái)越多地介入到全球事務(wù)當(dāng)中，并且通過(guò)其自身的影響力在環(huán)境問(wèn)題、人權(quán)問(wèn)題、發(fā)展問(wèn)題等領(lǐng)域制定標(biāo)準(zhǔn)，形成具有NGO烙印的國(guó)際法。從國(guó)際權(quán)力政治的角度看待，NGOs在塑造國(guó)際法的過(guò)程中存在權(quán)力的擴(kuò)張，并且是一個(gè)參與到國(guó)際法運(yùn)行體系的具有工具價(jià)值同時(shí)具有意識(shí)形態(tài)色彩的主體。在目前多元網(wǎng)狀架構(gòu)的國(guó)際社會(huì)中，單純憑借主權(quán)國(guó)家參與全球治理難以取得成效，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)全方位的覆蓋，NGOs從非國(guó)家主體的角度參與到全球治理中，成為國(guó)家謀取國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的重要途徑。

2.非政府組織參與國(guó)際法塑造活動(dòng)需要有效規(guī)制

通過(guò)前文的分析，NGOs對(duì)于國(guó)際法的創(chuàng)制和運(yùn)作有重要的促進(jìn)作用，但與此同時(shí)，NGOs也存在缺乏有效的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制的問(wèn)題，甚至成為歐美等一些國(guó)家對(duì)外輸出價(jià)值觀的工具。因此，需要一套行之有效的機(jī)制和手段對(duì)NGOs行為進(jìn)行規(guī)范，以減少NGOs對(duì)國(guó)際法的負(fù)面影響，強(qiáng)化NGOs在國(guó)際法塑造中促進(jìn)公平正義的作用。

首先，NGOs內(nèi)部要形成有效的約束。對(duì)NGOs參與國(guó)際法塑造的行為進(jìn)行合理規(guī)范。章程是關(guān)于NGOs內(nèi)部治理的基礎(chǔ)文件。加強(qiáng)對(duì)NGOs內(nèi)部約束需要從章程入手，建立起約束自身行為的內(nèi)部管理機(jī)制。從內(nèi)部監(jiān)督入手，提高NGOs在參與國(guó)際法運(yùn)作過(guò)程中的獨(dú)立性，減少資助者對(duì)NGOs的影響，提高國(guó)際法創(chuàng)制過(guò)程中的民主性與公平性。

其次，外部對(duì)NGOs行為進(jìn)行約束。國(guó)際組織是NGOs參與國(guó)際法塑造最主要的渠道，NGOs以怎樣的身份參與國(guó)際決策，如何參與國(guó)際決策都需要通過(guò)國(guó)際組織?？梢詮膰?guó)際組織的角度，完善國(guó)際組織和NGOs的關(guān)系條款，明確NGOs參與到國(guó)際法生成中的門(mén)檻、限制。此外，定期要求參與國(guó)際決策的NGOs提交工作報(bào)告，并由國(guó)際組織大會(huì)等機(jī)構(gòu)審議其報(bào)告，對(duì)NGOs進(jìn)行有效監(jiān)督。

最后，構(gòu)建形成有效規(guī)范NGOs行為的公約機(jī)制。目前，國(guó)際法缺乏對(duì)NGOs規(guī)范和有效約束，NGOs存在于國(guó)際法的真空狀態(tài)。為此，可考慮簽署一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范NGOs的國(guó)際公約，在公約中對(duì)NGOs概念、法律地位、權(quán)利義務(wù)、參與國(guó)際訴訟進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的機(jī)制以及爭(zhēng)端解決機(jī)制等制度都加以明確的設(shè)定。(50)同前注⑨，何志鵬、劉海江文。同時(shí)，公約還可以從問(wèn)責(zé)機(jī)制、透明度機(jī)制、公眾參與機(jī)制等維度來(lái)構(gòu)建對(duì)NGOs的國(guó)際法約束機(jī)制。將NGOs及其參與國(guó)際活動(dòng)納入到國(guó)際法治軌道，一方面可以從制度上保障NGOs正常運(yùn)行，另一方面可以更好地發(fā)揮其在促進(jìn)國(guó)際法公平正義方面的獨(dú)特作用。

3.中國(guó)國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的提升需要重視非政府組織

“堅(jiān)定維護(hù)國(guó)家核心利益、推動(dòng)國(guó)際關(guān)系法治化”是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于國(guó)際法治系列論述的重要內(nèi)容。(51)參見(jiàn)黃惠康：《習(xí)近平關(guān)于國(guó)際法治系列重要論述的核心要義》，載《武大國(guó)際法評(píng)論》2021年第1期。NGOs作為獲取國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的重要途徑，需要引起足夠的重視。在聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)登記的獲得咨商地位的NGOs中，中國(guó)NGOs的數(shù)量極少，僅為美國(guó)的1/20，印度的1/4，這一狀況與中國(guó)的實(shí)力地位極其不相符。(52)參見(jiàn)王逸舟、張碩:《中國(guó)民間社會(huì)組織參與國(guó)際公共產(chǎn)品供給：一種調(diào)研基礎(chǔ)上的透視》，載《當(dāng)代世界》2017年第7期。因此，需要重視和加強(qiáng)NGOs建設(shè)，以增強(qiáng)中國(guó)在全球治理中的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。

首先，重視NGOs的作用。NGOs作為國(guó)際社會(huì)中長(zhǎng)期致力于人權(quán)、人道、人本發(fā)展的重要組織，其關(guān)注的是全人類(lèi)共同的利益，這與中國(guó)所提出的共商、共建、共享的“人類(lèi)命運(yùn)共同體”主張不謀而合。(53)參見(jiàn)趙勇：《非政府組織與WTO體系內(nèi)的投資立法：分歧、原因與對(duì)策》，載《河北法學(xué)》2020年第2期。以“人類(lèi)命運(yùn)共同體”理念凝聚民意，NGOs從保護(hù)人權(quán)、環(huán)境、消除貧困、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等角度出發(fā)，可以增加中國(guó)在參與國(guó)際法生成和運(yùn)作過(guò)程中的民意基礎(chǔ)。以推動(dòng)構(gòu)建“人類(lèi)命運(yùn)共同體”理念凝聚NGOs，有助于抵制美歐國(guó)家利用NGOs對(duì)外輸出意識(shí)形態(tài)和干涉別國(guó)內(nèi)政等行為。秉持共商、共建、共享的理念，推動(dòng)NGOs在參與國(guó)際法運(yùn)作中尊重各國(guó)的主權(quán)和內(nèi)政，以民主化、法治化、公正化為目標(biāo)，堅(jiān)定維護(hù)聯(lián)合國(guó)憲章規(guī)定，進(jìn)而維持國(guó)際秩序的穩(wěn)定與和平。(54)參見(jiàn)何志鵬：《涉外法治的世界和平維度》，載《武大國(guó)際法評(píng)論》2022年第4期。此外，重視NGOs的作用，還有助于解決我國(guó)目前在國(guó)際法塑造過(guò)程中主要依靠政府參與的局限性的問(wèn)題。

其次，加強(qiáng)NGOs的建設(shè)力度和與國(guó)外NGOs的合作交流。要加強(qiáng)我國(guó)國(guó)際傳播能力建設(shè)，形成同我國(guó)綜合國(guó)力和國(guó)際地位相匹配的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，NGOs建設(shè)是重要途徑之一。要完善促進(jìn)NGOs發(fā)展的制度，吸納相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才，增強(qiáng)NGOs在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的影響力，支持NGOs參與國(guó)際事務(wù)活動(dòng)。黨的二十大報(bào)告中提出，“中國(guó)積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，踐行共商共建共享的全球治理觀，堅(jiān)持真正的多邊化，推進(jìn)國(guó)際關(guān)系民主化，推動(dòng)全球治理朝著更加公正合理的方向發(fā)展?！蹦壳皣?guó)際上有影響力的NGOs大多為歐美國(guó)家所資助，在諸多領(lǐng)域中已經(jīng)發(fā)展成熟，我國(guó)NGOs短期內(nèi)難以取得和他們同樣的國(guó)際影響力。因此需要加強(qiáng)與其他國(guó)家NGOs的合作，建立NGOs之間的合作機(jī)制，提高自身參與國(guó)際活動(dòng)的能力，爭(zhēng)取獲得國(guó)際組織中的咨商資格，與國(guó)際組織機(jī)構(gòu)形成互動(dòng)關(guān)系，助推我國(guó)在國(guó)際法的生成和運(yùn)作中講好中國(guó)故事，發(fā)出中國(guó)聲音，提升中國(guó)在全球治理中的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，推動(dòng)構(gòu)建更加公正合理的國(guó)際秩序。

最后，將NGOs納入國(guó)家對(duì)外援助體系。我國(guó)對(duì)外援助中堅(jiān)持“尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整”、“不干涉內(nèi)政原則”等原則，旨在切實(shí)提高受援助國(guó)家的發(fā)展水平，將NGOs納入援助體系，有助于更好的實(shí)現(xiàn)援助項(xiàng)目目標(biāo)。NGOs憑借其非政府身份和促進(jìn)公益的性質(zhì)，有助于促進(jìn)民心相通，從而凝聚人心，擴(kuò)大中國(guó)的影響力。在有關(guān)國(guó)際規(guī)則創(chuàng)制中，形成有強(qiáng)大的民意基礎(chǔ)，與相關(guān)國(guó)家容易達(dá)成共識(shí)，從而增強(qiáng)中國(guó)在國(guó)際事務(wù)談判中話語(yǔ)權(quán)。

結(jié)語(yǔ)

NGOs作為影響國(guó)際法生成的重要力量，已逐漸成為各國(guó)謀取國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的重要手段，但由于NGOs關(guān)注自身利益和受其資助者意志影響，國(guó)際法體系下也缺乏對(duì)于NGOs的有效規(guī)制，NGOs在參與塑造國(guó)際法的過(guò)程中容易造成諸多問(wèn)題，影響國(guó)際話語(yǔ)體系的公平和穩(wěn)定。因此，應(yīng)從NGOs的內(nèi)部和外部?jī)煞矫鎸?duì)NGOs參與塑造國(guó)際法的行為進(jìn)行約束。中國(guó)也需要重視NGOs塑造國(guó)際法的作用，積極加強(qiáng)NGOs建設(shè)，將NGOs納入國(guó)家對(duì)外援助體系，通過(guò)NGOs增強(qiáng)中國(guó)在國(guó)際法塑造中的影響力和話語(yǔ)權(quán)。