楊京鐘，仇 軍 ，馮曉露，劉嘉琪

（1. 清華大學(xué) 體育部，北京 100084；2. 湖州師范學(xué)院 體育與大健康研究院，浙江 湖州 313000；3. 浙江大學(xué) 教育學(xué)院，浙江 杭州 310058；4. 集美大學(xué) 體育學(xué)院，福建 廈門(mén) 361022）

2012 年以來(lái)，中央和地方政府制定了諸多體醫(yī)融合相關(guān)政策，持續(xù)推進(jìn)體醫(yī)融合公共健康服務(wù)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。但在府際關(guān)系中，中央和地方政府之間是一種職責(zé)分配執(zhí)行縱向關(guān)系，而各自?xún)?nèi)部平行獨(dú)立的政府部門(mén)之間則是一種不同職責(zé)分工的平等橫向關(guān)系。無(wú)論是縱向府際還是橫向府際關(guān)系均關(guān)涉跨區(qū)域、跨部門(mén)的政策制定、執(zhí)行、評(píng)估等政策過(guò)程，是一種府際互動(dòng)關(guān)系的政策方向（何精華，2011）。囿于府際利益差異及條塊分割的運(yùn)行機(jī)制，現(xiàn)行體醫(yī)融合政策呈現(xiàn)承接性、碎片化、分散性、多元化的特征，客觀上需要縱（橫）向政府部門(mén)間加強(qiáng)政策協(xié)同，運(yùn)用動(dòng)態(tài)性、針對(duì)性的政策激勵(lì)工具并制定專(zhuān)業(yè)化、可操作的具體化實(shí)施細(xì)則（陳巧玉 等，2023）。府際協(xié)同合作實(shí)質(zhì)是一種基于嚴(yán)密性、合理性的科層制組織結(jié)構(gòu)形成的跨區(qū)域、跨部門(mén)的府際協(xié)作治理模式，其能夠破除府際部門(mén)壁壘，構(gòu)建跨地域、跨部門(mén)的府際協(xié)同治理機(jī)制，成為有效解決體醫(yī)融合健康治理的重要手段，從而推動(dòng)解決體醫(yī)融合政策制定、執(zhí)行中協(xié)調(diào)性和協(xié)同性不足的問(wèn)題。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，府際協(xié)同研究大致分為兩大類(lèi)。一類(lèi)以生態(tài)環(huán)境、公共危機(jī)、政府（區(qū)域、流域）治理等府際協(xié)同為研究著力點(diǎn)。國(guó)外學(xué)者多從府際關(guān)系特征及政策調(diào)控關(guān)系（Wright，1974）、府際關(guān)系協(xié)作及協(xié)同治理（Bolleyer，2009）、府際協(xié)商談判與公共利益“討價(jià)還價(jià)”合作（Agranoff et al.，2004）、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理的府際關(guān)系組織效能（Agranoff，2007）、公共危機(jī)府際協(xié)作機(jī)制（Parkin et al.，2007）、府際內(nèi)外互動(dòng)協(xié)作特性（Agranoff et al.，2003）等方面開(kāi)展相關(guān)研究；國(guó)內(nèi)學(xué)者側(cè)重于跨域生態(tài)環(huán)境治理與橫向府際協(xié)同關(guān)系（司林波 等，2022）、應(yīng)急響應(yīng)（陳淑偉，2018）和公共危機(jī)（王臻 等，2022）中的府際協(xié)同治理、京津冀地區(qū)大氣污染治理（陳桂生，2019）、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化政策（王欣 等，2021）、府際協(xié)同與流域治理（陸筱璐，2022）等相關(guān)研究領(lǐng)域。另一類(lèi)以公共服務(wù)、府際關(guān)系、環(huán)境協(xié)作等府際政策協(xié)同為研究著力點(diǎn)，基于公共政策視角開(kāi)展府際政策協(xié)同研究。國(guó)外學(xué)者主要聚焦縱向府際的政策全流程（Laffin，2009）、府際治理中的政策全過(guò)程（Trench，2007）、府際關(guān)系中的政策調(diào)控（尼古拉斯·亨利，2002）等開(kāi)展具體研究；國(guó)內(nèi)學(xué)者側(cè)重從省域流域治理的府際協(xié)同關(guān)系（呂志奎 等，2021）、中央和地方政府科技創(chuàng)新政策（黃萃 等，2015）、京津冀區(qū)域政策協(xié)同（李雪偉等，2019）、社會(huì)政策創(chuàng)新與縱向府際關(guān)系（趙慧，2018）等方面進(jìn)行探究。在體育方面，府際協(xié)同研究尚未引起學(xué)者們的充分關(guān)注，僅有中央橫向府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與體育相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合政策（許焰妮 等，2020）、體育服務(wù)政策協(xié)同供給府際關(guān)系（朱焱 等，2023）等為數(shù)不多的相關(guān)研究。

概而言之，上述研究多從宏觀層面對(duì)現(xiàn)今府際關(guān)系協(xié)同進(jìn)行定性或定量分析，豐富了相關(guān)學(xué)術(shù)內(nèi)容，為該領(lǐng)域研究提供了借鑒參考，但目前有關(guān)體醫(yī)融合府際政策協(xié)同的學(xué)術(shù)成果鮮見(jiàn)，闕如體醫(yī)融合府際關(guān)系政策協(xié)同的專(zhuān)門(mén)研究。已有的相關(guān)研究大多是央-地縱向府際或地方橫向府際關(guān)系的單一定性研究，且多定性而少定量研究，缺少針對(duì)體醫(yī)融合政策制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)中府際關(guān)系協(xié)同的綜合研究，亟需對(duì)體醫(yī)融合開(kāi)展定量化分析（仇軍，2021）?；诖?，本研究將中央和地方政府發(fā)布的體醫(yī)融合政策文本作為研究對(duì)象，運(yùn)用內(nèi)容分析、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析、主題模型分析等定性與定量相結(jié)合的研究方法，具體研討中央和地方政府出臺(tái)的政策協(xié)同現(xiàn)狀及特征，以期從理論層面拓寬體醫(yī)融合政策協(xié)同的研究視角，在應(yīng)用層面提出完善現(xiàn)行體醫(yī)融合府際協(xié)同的策略。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 研究思路

以體醫(yī)融合府際協(xié)同問(wèn)題為導(dǎo)向，通過(guò)收集官方政策文本，梳理統(tǒng)計(jì)中央和省級(jí)政府出臺(tái)的體醫(yī)融合政策文本及協(xié)同發(fā)文情況，采用混合分析方法探究央-地府際政策協(xié)同情況，分析體醫(yī)融合縱向或橫向府際協(xié)同中的特征及其差異性，進(jìn)而提出完善體醫(yī)融合府際政策協(xié)同的具體策略（圖1）。

圖1 研究思路設(shè)計(jì)圖Figure 1. Research Ideas Design

1.2 研究方法

首先，運(yùn)用政策內(nèi)容分析法，研究體醫(yī)融合政策協(xié)同演進(jìn)歷程及其特征，評(píng)析府際政策協(xié)同制定、聯(lián)合發(fā)文、文種構(gòu)成等。其次，采用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，分析府際間體醫(yī)融合政策主題語(yǔ)義的相關(guān)性，形成可視化網(wǎng)絡(luò)的關(guān)聯(lián)圖譜，直觀展現(xiàn)縱（橫）向府際間體醫(yī)融合政策主體的協(xié)作關(guān)系。最后，采用主題模型分析法對(duì)體醫(yī)融合政策文本數(shù)據(jù)進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)合體醫(yī)融合政策語(yǔ)義主題間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，具體探討府際體醫(yī)融合政策主體和主題協(xié)同的序列相關(guān)協(xié)同內(nèi)容。將內(nèi)容分析、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析和主題模型分析3 種方法有機(jī)結(jié)合，從現(xiàn)行體醫(yī)融合府際政策協(xié)同、不同層級(jí)政府主體間的協(xié)作及政策主題等方面具體探究府際協(xié)同關(guān)系。

1.3 政策文本數(shù)據(jù)來(lái)源及處理

以“北大法寶”信息檢索系統(tǒng)為基礎(chǔ)，以“醫(yī)體結(jié)合”“醫(yī)體融合”“體醫(yī)融合”“體醫(yī)結(jié)合”“體衛(wèi)融合”等為核心詞，檢索政府發(fā)布的法律法規(guī)、綱要規(guī)劃、規(guī)定條例、意見(jiàn)通知、辦法方案等類(lèi)型政策，對(duì)獲取的體醫(yī)融合政策文本進(jìn)行篩選歸納，最終搜集有效政策文本242 份。在府際協(xié)同主體關(guān)系的認(rèn)定上，將府際關(guān)系分為中央層面橫向關(guān)系（國(guó)務(wù)院各部門(mén)間）、央-地府際縱向關(guān)系（國(guó)務(wù)院各部門(mén)與各省、自治區(qū)、直轄市間）、地方縱（橫）向府際關(guān)系（孫濤 等，2018）。

2 體醫(yī)融合府際協(xié)同政策現(xiàn)狀分析

2.1 政策協(xié)同發(fā)文量分析

黨和政府十分重視體醫(yī)融合在促進(jìn)疾病預(yù)防、防控慢病中的主動(dòng)健康促進(jìn)作用。早在2012 年5 月，原衛(wèi)生部聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委、體育總局等15 部門(mén)協(xié)同發(fā)布了《中國(guó)慢性病防治工作規(guī)劃（2012—2015 年）》，以政策規(guī)劃的形式首次提出“醫(yī)體結(jié)合”的概念，這是以非傳染性慢病防治為特征的體醫(yī)融合的最早內(nèi)涵表述?；仡?012—2022 年10 年間的體醫(yī)融合政策協(xié)同，中央和地方政府各自的體醫(yī)融合政策發(fā)文數(shù)量總體呈現(xiàn)階段性上升趨勢(shì)，中央和地方政府年發(fā)文量和府際聯(lián)合發(fā)文量基本保持協(xié)同，體醫(yī)融合政策協(xié)同經(jīng)歷了“四次提升”“兩次回落”（圖2）。

圖2 2012—2022年中央和地方體醫(yī)融合政策發(fā)文量演變Figure 2. The Evolution of Quantity in Central and Local Intergovernmental Sports-Medicine Fusion Policies from 2012 to 2022

一方面，“四次提升”的政策協(xié)同階段主要表現(xiàn)為2014—2016 年的初步發(fā)展、2016—2017 年的迅速提升、2018—2019 年的平緩發(fā)展、2020—2021 年的短暫提升。我國(guó)于2012 年引入“運(yùn)動(dòng)是良醫(yī)”（Exercise is Medicine）健康促進(jìn)理念，強(qiáng)調(diào)通過(guò)體育鍛煉強(qiáng)身健體主動(dòng)防治疾病，這為“體醫(yī)融合”發(fā)展提供了有利的政策前提（于洪軍 等，2020）。在2014—2016 年的初步發(fā)展期，政策以“中央權(quán)威發(fā)布、地方遵從執(zhí)行”為主，具有“高位推動(dòng)”的政策調(diào)控特征（李明 等，2021）?？傮w上看，此階段的政策主題倡導(dǎo)運(yùn)動(dòng)疾病預(yù)防、防控慢性疾病，為體醫(yī)融合服務(wù)的倡導(dǎo)與拓展奠定了理念基礎(chǔ)，因而此階段中央政府部門(mén)橫向府際間的年度發(fā)文量和聯(lián)合發(fā)文量均具協(xié)同性特征。在2016—2017 年的迅速提升期，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)在健康領(lǐng)域倡導(dǎo)促進(jìn)全民健康的首部綱領(lǐng)性文件，正式提出了發(fā)展“體醫(yī)融合”非醫(yī)療健康服務(wù)。2017 年10 月，國(guó)家首次提出建設(shè)“健康中國(guó)戰(zhàn)略”，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)體育、醫(yī)療兩種理念、資源、技術(shù)、人才等跨界融合，兩個(gè)政策利好疊加，從戰(zhàn)略層面推動(dòng)了央-地各自橫向府際體醫(yī)融合政策的密集發(fā)布與持續(xù)推進(jìn)。此階段，體醫(yī)融合發(fā)展與健康中國(guó)戰(zhàn)略建設(shè)緊密關(guān)聯(lián)。中央、地方各自府際政策協(xié)同體系基本形成，年度發(fā)文總數(shù)和聯(lián)合發(fā)文量呈現(xiàn)顯著協(xié)同增長(zhǎng)且具有同步協(xié)調(diào)性特征。在2018—2019 年的平緩發(fā)展期，國(guó)家于2019 年9 月提出推進(jìn)體育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略建設(shè)。重點(diǎn)關(guān)注“互聯(lián)網(wǎng)＋健康”、智慧醫(yī)療、智能體育等高質(zhì)量的體醫(yī)融合健康服務(wù)。此階段的體醫(yī)融合發(fā)展與體育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略建設(shè)緊密關(guān)涉，無(wú)論是年度發(fā)文總量還是聯(lián)合發(fā)文量均基本呈現(xiàn)緩慢增長(zhǎng)的趨勢(shì)。在2020—2021 年的短暫提升期，再次呈現(xiàn)發(fā)文量增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。究其原因，2020年10 月出臺(tái)的“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”推動(dòng)了非醫(yī)療手段的體醫(yī)融合政策的加速制定和實(shí)施。再者，中央和地方政府在制定“十四五”戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)，相繼制定未來(lái)5 年在體育、醫(yī)療、健康促進(jìn)等方面的規(guī)劃（政策），先后出臺(tái)了107 項(xiàng)體醫(yī)融合政策文件（中央、地方政府部門(mén)各自協(xié)同發(fā)文11 項(xiàng)）。此階段，體醫(yī)融合發(fā)展與人口老齡化戰(zhàn)略實(shí)施緊密關(guān)聯(lián)，橫向府際間的政策年發(fā)文量、年協(xié)同發(fā)文量均呈現(xiàn)趨同的增長(zhǎng)特征。

另一方面，“兩次回落”出現(xiàn)在2017—2018 年和2021—2022 年。究其原因，在2016—2017 年，中央和地方政府密集出臺(tái)了140 余項(xiàng)相關(guān)的調(diào)控政策。依據(jù)府際理論，政府政策在制定、發(fā)布、執(zhí)行、評(píng)價(jià)上具有時(shí)間滯后性特征，因而在2017—2018 年央-地各自橫向府際的政策協(xié)同發(fā)文量相對(duì)減少，處于政策執(zhí)行消化期，這是一種正常現(xiàn)象。此階段重點(diǎn)聚焦健康產(chǎn)業(yè)、健康城市、健康行動(dòng)等深層次的體醫(yī)融合政策內(nèi)容。盡管此階段的聯(lián)合發(fā)文量有所減少，但年度發(fā)文總量仍基本保持平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢(shì)。此外，自2012 年以來(lái)的10 年間，中央和地方政府部門(mén)各自制定出臺(tái)的與體醫(yī)融合相關(guān)的政策文件高達(dá)242 份，已形成具有中國(guó)特色和契合地方發(fā)展實(shí)際且較為完善的體醫(yī)融合政策協(xié)同體系。由此，2021—2022 年政策發(fā)文量和聯(lián)合發(fā)文量均有所減少，中央和地方政府更多地將工作重心置于在落實(shí)已出臺(tái)的體醫(yī)融合政策過(guò)程中加強(qiáng)執(zhí)行的協(xié)作性。

2012—2022 年的10 年間，盡管黨和政府發(fā)布實(shí)施體醫(yī)融合政策文本242 份，然現(xiàn)有體醫(yī)融合政策多為中央和地方基于各自調(diào)控目的制定的橫向府際政策。由此，本研究在府際關(guān)系主體協(xié)同方面重點(diǎn)聚焦體育（國(guó)家體育總局、健康行動(dòng)推進(jìn)委員會(huì)，省級(jí)文體局等）、衛(wèi)生醫(yī)療（國(guó)家衛(wèi)健委、原衛(wèi)計(jì)委、中醫(yī)藥局、藥品監(jiān)管局、醫(yī)保局等）等領(lǐng)域的橫向政府部門(mén)，圍繞橫向府際關(guān)系主體探究其協(xié)同發(fā)文情況。我國(guó)的體醫(yī)融合政策始于2012 年，至2016 年《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》頒布后才開(kāi)始推進(jìn)體醫(yī)融合政策的連續(xù)出臺(tái)，但體醫(yī)融合政策執(zhí)行時(shí)間較短，因而橫向府際間協(xié)同制發(fā)的體醫(yī)融合政策數(shù)量較少。截至2022 年底，中央和地方政府各自協(xié)同發(fā)文25 份（中央部門(mén)5 份、省級(jí)政府20 份；表1），表明體醫(yī)融合調(diào)控政策在央際橫向政府部門(mén)協(xié)同推進(jìn)下進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段；在地方橫向府際協(xié)同層面，遼寧、海南、內(nèi)蒙古、廣西等?。ㄗ灾螀^(qū)）結(jié)合各自的“十四五”規(guī)劃協(xié)同制定體醫(yī)融合調(diào)控政策，說(shuō)明地方政府貫徹執(zhí)行中央政策的積極性高、執(zhí)行力強(qiáng)。盡管如此，無(wú)論是央-地縱向府際關(guān)系間，抑或橫向府際關(guān)系間的體醫(yī)融合協(xié)同制發(fā)政策數(shù)量均較少。

表1 中央和地方府際協(xié)同發(fā)文情況Table 1 List of Collaborative Issuance of Documents by both Central and Local Governments

2.2 協(xié)同發(fā)文文種構(gòu)成

政府是政策確認(rèn)、制定、執(zhí)行的決策主體。政策主體通過(guò)對(duì)政策發(fā)布文種的選用達(dá)到政策調(diào)控的目的，這是政府政策主體權(quán)衡后的一種縝密安排（傅廣宛，2020）。在收集的242 份政策文種中，共有3 大種類(lèi)9 種類(lèi)型（表2）。央-地府際各自發(fā)布的體醫(yī)融合政策文種中，指示類(lèi)占比最高，達(dá)60.34%；其中，“意見(jiàn)”類(lèi)政策的頻次最高，達(dá)74 次，且“通知”“方案”“意見(jiàn)”等規(guī)范性政策文本側(cè)重對(duì)體醫(yī)融合協(xié)同的事后管理與執(zhí)行，具有較強(qiáng)的政策針對(duì)性，但其權(quán)威約束性不足。“綱要”“規(guī)劃”“計(jì)劃”等計(jì)劃類(lèi)政策文種占比較高，為37.18%，是對(duì)未來(lái)事件的一種長(zhǎng)期性、全面性、系統(tǒng)性的預(yù)測(cè)和展望，具有計(jì)劃超前性、執(zhí)行嚴(yán)肅性、目標(biāo)客觀性、內(nèi)容創(chuàng)新性等特點(diǎn)，因而具有較強(qiáng)的權(quán)威性，但其針對(duì)性較弱。規(guī)章類(lèi)政策文種占比最低，僅有2.48%，而“辦法”類(lèi)文件亦具有“法”的權(quán)威性和針對(duì)性特征，注重對(duì)體醫(yī)融合宏觀調(diào)控事前政策的管理和約束?？傮w來(lái)看，9 種政策文種的分布結(jié)構(gòu)表明現(xiàn)行體醫(yī)融合調(diào)控政策總體處于“重應(yīng)對(duì)、強(qiáng)謀劃、輕法治”的狀態(tài)。

表2 現(xiàn)行體醫(yī)融合政策文種類(lèi)型統(tǒng)計(jì)Table 2 Statistical List of Document Types of Current Policies for Sports-Medicine Fusion

2.3 協(xié)同發(fā)文主體的網(wǎng)絡(luò)圖譜分析

為了更直觀清晰地認(rèn)知體醫(yī)融合政策主體間的相關(guān)性，在明晰央-地協(xié)同發(fā)文政策主體的基礎(chǔ)上，對(duì)其政策協(xié)同關(guān)系賦值（兩兩協(xié)同賦值1，否則賦值為0），借助關(guān)系賦值獲得中央和地方政策協(xié)同發(fā)文主體的協(xié)作關(guān)系值矩陣并對(duì)其賦值。同時(shí)運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析軟件Ucinet 6 中的Netdraw 可視化軟件進(jìn)行協(xié)同網(wǎng)絡(luò)分析，繪制央-地府際關(guān)系主體的協(xié)同關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖譜（圖3）。圖中每個(gè)節(jié)點(diǎn)代表各政策發(fā)文主體，節(jié)點(diǎn)間連線表示各政策發(fā)文主體間的協(xié)作共線關(guān)聯(lián)關(guān)系，進(jìn)而從協(xié)作廣度和協(xié)同深度兩方面揭示央-地府際政策主體網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

圖3 中央和地方協(xié)同發(fā)文主體網(wǎng)絡(luò)圖譜Figure 3. Network Diagram of Collaborative Issuance Publishing Entities in Central and Local Government

在中央橫向府際層面，教育部、體育總局、衛(wèi)健委、商務(wù)部等政府政策主體協(xié)同制定并聯(lián)合發(fā)文居多，橫向府際協(xié)同發(fā)布政策最為密集，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)最為緊密，說(shuō)明體醫(yī)融合的理念、素養(yǎng)、思想、技術(shù)、人才培養(yǎng)等需要教育部門(mén)協(xié)同體育、醫(yī)療衛(wèi)生部門(mén)進(jìn)行指導(dǎo)、宣傳、傳授與專(zhuān)業(yè)培養(yǎng)。具體來(lái)看，體育運(yùn)動(dòng)技巧、科學(xué)健身方法、運(yùn)動(dòng)預(yù)防疾病、運(yùn)動(dòng)處方庫(kù)建設(shè)、社會(huì)體育指導(dǎo)員培訓(xùn)等需要體育部門(mén)深入?yún)⑴c；疾病預(yù)防、預(yù)防醫(yī)學(xué)、運(yùn)動(dòng)處方開(kāi)設(shè)、慢性病防控、運(yùn)動(dòng)康復(fù)等需要醫(yī)療衛(wèi)生行政部門(mén)協(xié)同配合推進(jìn)；與體醫(yī)融合相關(guān)且具有巨大市場(chǎng)前景的健康產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)［如體育用品、營(yíng)養(yǎng)食品、醫(yī)（康）養(yǎng)、醫(yī)療（保?。┢餍担ň撸?、健康服務(wù)等］需要商務(wù)部門(mén)協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)、國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)，助推體醫(yī)融合產(chǎn)品（服務(wù)）的國(guó)內(nèi)、國(guó)際雙循環(huán)。

在地方橫向府際層面，省教育廳、體育局、衛(wèi)健委、商務(wù)廳、文旅局、醫(yī)保局、中醫(yī)藥管理局，省總工會(huì)，省殘聯(lián)、婦聯(lián)，共青團(tuán)省委等政府部門(mén)，積極貫徹落實(shí)中央政府的政策精神，其中，省教育廳、發(fā)改委、衛(wèi)健委、體育局、文旅局等政策主體協(xié)同制定并聯(lián)合發(fā)文最多，建立了最為緊密的地方橫向府際協(xié)同關(guān)系，形成了比較穩(wěn)定的體醫(yī)融合政策決策群，使政策協(xié)同主體更加廣泛，政策協(xié)同執(zhí)行更為有效。

2.4 協(xié)同發(fā)文的問(wèn)題表征

一是府際協(xié)同政策體系不完整。2012 年以來(lái)，中央橫向政府部門(mén)制定的體醫(yī)融合政策大多零星分布在醫(yī)療、養(yǎng)老、全民健身、公共衛(wèi)生等相關(guān)法規(guī)、規(guī)章制度和政府文件之中。盡管其中有專(zhuān)門(mén)的“保障措施”，但這些單個(gè)政策保障激勵(lì)措施各自獨(dú)立，缺乏政策措施的協(xié)同性，也未形成政策執(zhí)行的緊密協(xié)作和協(xié)同力，因而難以應(yīng)對(duì)和解決復(fù)雜性的體醫(yī)融合公共健康社會(huì)問(wèn)題。迄今，尚未形成邏輯嚴(yán)整、內(nèi)容完善、功能耦合的專(zhuān)門(mén)性體醫(yī)融合政策體系。

二是央-地縱向府際政策協(xié)同性不足。一方面，央-地縱向府際協(xié)同一般表現(xiàn)為“高層（中央）—中層（省級(jí)）—基層（市縣區(qū)）”的縱向協(xié)同，囿于央-地府際在政策制定、發(fā)布、執(zhí)行中均存在時(shí)間滯后性、環(huán)境不確定性和資源調(diào)配難等現(xiàn)實(shí)制約，至今未見(jiàn)央-地縱向府際協(xié)同研制體醫(yī)融合調(diào)控政策；另一方面，在政策協(xié)同實(shí)踐中，由于政府職能的差異性，縱向府際主體在政策執(zhí)行行為上缺乏緊密的協(xié)同意識(shí)、具體的協(xié)作內(nèi)容和完善的利益協(xié)同機(jī)制，依然按照各自擁有的行政職責(zé)確立政策目標(biāo)、指派工作任務(wù)、推進(jìn)政策執(zhí)行和開(kāi)展政策評(píng)價(jià)，致使縱向府際出臺(tái)的政策協(xié)同性不足。

三是橫向府際政策協(xié)同缺乏協(xié)調(diào)與運(yùn)行機(jī)制?，F(xiàn)行體醫(yī)融合政策主要以橫向府際政策協(xié)同制定并聯(lián)合發(fā)文為主，而客觀上橫向政府部門(mén)之間亦存在各自的獨(dú)立體制、權(quán)力邊界，且缺乏完善的制度性安排和府際協(xié)調(diào)與運(yùn)行機(jī)制，使得橫向府際協(xié)同制定、聯(lián)合發(fā)文和協(xié)同執(zhí)行的體醫(yī)融合政策，成為一種沒(méi)有強(qiáng)制約束力的臨時(shí)性安排和短期協(xié)作行為。從權(quán)責(zé)歸屬分析，中央和地方政府之間的部門(mén)權(quán)責(zé)安排是“上下對(duì)齊”、高度統(tǒng)一的縱向“職責(zé)同構(gòu)”，易導(dǎo)致行政成本增加、條塊分割突出等問(wèn)題，這種制度安排不利于橫向政府部門(mén)間的政策協(xié)同。由于對(duì)府際協(xié)同沒(méi)有強(qiáng)制性的明文規(guī)定，橫向政策主體在政策協(xié)同制定、協(xié)作執(zhí)行、相互評(píng)價(jià)中呈現(xiàn)隨意性、松懈性、臨時(shí)性的特征。

3 體醫(yī)融合政策主題文本分析

3.1 體醫(yī)融合政策所涉主體協(xié)同關(guān)系

為探究政策協(xié)同主題內(nèi)容，以242 份體醫(yī)融合政策文本數(shù)據(jù)為語(yǔ)料庫(kù)，運(yùn)用主題模型對(duì)其中的主題語(yǔ)句進(jìn)行方法抽樣，提取政策協(xié)同的相關(guān)信息，用以整體反映現(xiàn)行體醫(yī)融合政策文本中的政策所涉主體協(xié)同情況，并進(jìn)行可視化分析。如圖4 所示，橫向府際的體醫(yī)融合政策協(xié)同可提煉歸納為：體醫(yī)協(xié)同、體社（社區(qū)）協(xié)同、體商（商業(yè)企業(yè)）協(xié)同、體傳（新聞傳媒）協(xié)同、醫(yī)商協(xié)同、醫(yī)傳協(xié)同、醫(yī)社協(xié)同、商社協(xié)同、商傳協(xié)同、傳社協(xié)同等10 組協(xié)同關(guān)系。

圖4 10組體醫(yī)融合政策所涉主體協(xié)同關(guān)系Figure 4. Pairwise Collaboration of 10 Groups of Involved Subjects for the Sports-Medicine Fusion Policies

一方面，基于總體特征分析發(fā)現(xiàn)，10 組協(xié)同關(guān)系基本相似。具體而言：1）在時(shí)間維度上，由于體醫(yī)融合的背景、環(huán)境、內(nèi)容等基本類(lèi)似，10 組政策主題協(xié)同均經(jīng)歷了2013—2016 年的初始共同發(fā)展階段、2016—2017 年的迅猛發(fā)展階段、2017—2018 年的回落階段、2018—2020 年的平穩(wěn)差異發(fā)展階段、2020—2021 年的再次迅速發(fā)展階段和2021—2022 年的回落平穩(wěn)發(fā)展階段。由此可見(jiàn)，這10 組政策主題呈現(xiàn)大致相似的協(xié)同特征。2）在發(fā)文所涉主體上，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與商業(yè)企業(yè)、新聞媒體、體育部門(mén)、基層社區(qū)之間，體育主管部門(mén)與社區(qū)、商業(yè)企業(yè)、新聞媒體之間，商業(yè)企業(yè)與基層社區(qū)、新聞媒體之間，新聞媒體與社區(qū)之間等5 種主體兩兩之間均具有較為顯著的同步協(xié)調(diào)特征。另一方面基于10 組的特征分析發(fā)現(xiàn)，1949 年以來(lái)，我國(guó)首次在健康領(lǐng)域發(fā)布了具有里程碑意義的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》中長(zhǎng)期規(guī)劃，為體醫(yī)、醫(yī)商等10 組協(xié)同帶來(lái)了歷史性發(fā)展機(jī)遇，強(qiáng)有力推進(jìn)了體醫(yī)融合協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。

3.2 體醫(yī)融合政策主題特征分析

為明晰府際關(guān)系間體醫(yī)融合政策主題協(xié)同，主要采用主題模型技術(shù)對(duì)242 份體醫(yī)融合政策文本數(shù)據(jù)進(jìn)行主題評(píng)價(jià)分析。主題模型技術(shù)作為一種典型的機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)，能夠從海量的政策文本數(shù)據(jù)中自動(dòng)找尋政策文字間的語(yǔ)義主題，并對(duì)這些政策主題在總量中的比重進(jìn)行量化分析。首先將242 份政策文本錄入Excel 表格，采用主題模型計(jì)算方法，對(duì)體醫(yī)融合政策主題概率的平均值進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，從而得到體醫(yī)融合政策26 個(gè)最佳主題數(shù)目。其次運(yùn)用Python 封裝好的軟件包Gensim 對(duì)其進(jìn)行無(wú)監(jiān)督分類(lèi)，最后得到文本中每條文本屬于26 個(gè)主題的概率，并以此計(jì)算每個(gè)主題下文本概率的平均值。由圖5 所示，在26個(gè)政策主題占全部主題的比例中，全民健身休閑（t8）最高，達(dá)12.8%，表明該政策主題在整個(gè)政策文本中的提及表述比重高、關(guān)注度高。慢性病防治管理（t20）、體育健身運(yùn)動(dòng)（t16）和食品營(yíng)養(yǎng)健康（t19）占比分別為7.92%、7.40%和7.18%，說(shuō)明這3 個(gè)政策主題在全部政策文本中的提及表述比重和關(guān)注度均較高。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，一方面，總體政策文本中名列前4 的政策主題同黨和政府協(xié)同倡導(dǎo)的“已病防變”“預(yù)防為主”“已病防漸”“未病先防”“主動(dòng)健康”和非醫(yī)療健康干預(yù)等體醫(yī)融合健康服務(wù)理念與內(nèi)容相契合。體醫(yī)融合政策主體在實(shí)踐中以“健康中國(guó)”“全民健身”等國(guó)家健康戰(zhàn)略建設(shè)為抓手，強(qiáng)調(diào)體育的運(yùn)動(dòng)健身功能，而全民健身休閑、慢性病防治管理、體育健身運(yùn)動(dòng)、食品營(yíng)養(yǎng)健康等央-地府際政策主題，正是推進(jìn)體醫(yī)融合健康服務(wù)的具體內(nèi)容和重要載體。另一方面，面對(duì)日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老、慢病醫(yī)療費(fèi)用支出，人民群眾迫切渴望通過(guò)主動(dòng)鍛煉和身體活動(dòng)達(dá)到防治疾病的目的。尤其是隨著近年來(lái)社會(huì)大眾對(duì)身心健康的重新認(rèn)知和日益關(guān)切，體醫(yī)健康服務(wù)供給分配的公平性愈發(fā)受到重視（楊京鐘 等，2022），驅(qū)動(dòng)著全民健身的良好主觀意愿與政府體醫(yī)融合公共健康服務(wù)的政策目標(biāo)有機(jī)融合。

圖5 體醫(yī)融合政策主題的內(nèi)容比例Figure 5. Content Proportion for Themes within Sports-Medicine Fusion Policies

與此相對(duì)應(yīng)，26 個(gè)政策主題占比最低的是社區(qū)衛(wèi)生健康服務(wù)（t26）和推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展（t11），分別僅有1.32%和1.57%，說(shuō)明這兩個(gè)政策主題在全部政策文本中呈現(xiàn)“三低”（比重低、頻率低、關(guān)注度低）的特征，且兩者均遠(yuǎn)低于政策主題的平均水平。究其成因，一方面，政策主體對(duì)社區(qū)衛(wèi)生健康服務(wù)和推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的重視程度仍然不足。盡管城市基層社區(qū)是體醫(yī)融合健康服務(wù)和運(yùn)作模式的重點(diǎn)推廣著力點(diǎn)，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在近年得以強(qiáng)化，但囿于基層社區(qū)不是政府的官方派出機(jī)構(gòu)，其職責(zé)只是協(xié)助政府相關(guān)部門(mén)輔助社會(huì)管理，基層社區(qū)在財(cái)政經(jīng)費(fèi)、人力資源、基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)惠政策等方面未能得到充分的扶持與持續(xù)激勵(lì)，因而無(wú)法滿(mǎn)足社區(qū)居民的健康服務(wù)需求，致使政策沒(méi)有有效落實(shí)在基層社區(qū)。另一方面，我國(guó)體醫(yī)融合起步晚，在發(fā)展模式、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)推進(jìn)等方面仍處于初始發(fā)展階段，針對(duì)基層社區(qū)的體醫(yī)融合服務(wù)實(shí)施細(xì)則和配套政策尚未制定出臺(tái)，亦未健全兼具群體性、獨(dú)特性、個(gè)性化的運(yùn)動(dòng)處方庫(kù)，缺乏體醫(yī)融合各項(xiàng)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，缺失體醫(yī)融合政策配套和政策標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致政策執(zhí)行力弱化。

3.3 體醫(yī)融合政策所涉主體與主題的協(xié)同分析

為了考察和揭示政策之間變量的相互依存關(guān)系，分析和評(píng)估體醫(yī)融合政策效果，進(jìn)而更好地做出符合客觀實(shí)際的政策決策，針對(duì)5 個(gè)體醫(yī)融合政策所涉主體和26 個(gè)政策主題進(jìn)行回歸分析（表3）。

表3 體醫(yī)融合政策主體與政策主題回歸分析結(jié)果Table 3 Regression Analysis Results of Primary Entities and Themes in Sports-Medicine Fusion Policiesn=242

1）關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。除醫(yī)療服務(wù)政策（t3）、提高健康服務(wù)（t17）外，其余24 個(gè)體醫(yī)融合健康主題均顯著，醫(yī)療衛(wèi)生主管部門(mén)應(yīng)予重點(diǎn)關(guān)注，特別是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)（t1）、人群疾病預(yù)防（t2）、慢性病防控指導(dǎo)（t25）、全民健身休閑（t8）、慢性病檢測(cè)指導(dǎo)（t10）、老年健康服務(wù)（t14）、健康生活行為（t15）、全民健身休閑（t8）等8 個(gè)與醫(yī)療衛(wèi)生工作職責(zé)職能和醫(yī)療服務(wù)范圍緊密相關(guān)的體醫(yī)融合主題須特別關(guān)注與重視，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用醫(yī)學(xué)知識(shí)技能，重點(diǎn)聚焦各類(lèi)人群的疾病預(yù)防、慢病檢測(cè)（指導(dǎo)、管理）、醫(yī)療康復(fù)、中醫(yī)保健等健康主題，說(shuō)明醫(yī)療衛(wèi)生行政主管部門(mén)積極履行自身職責(zé)，主動(dòng)推進(jìn)體醫(yī)融合與醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)協(xié)同發(fā)展。其政策發(fā)文量和政策健康主題等皆契合未病預(yù)防、慢病防控、疾病康復(fù)、運(yùn)動(dòng)健身等體醫(yī)融合特征與內(nèi)容。

2）關(guān)于體育行政部門(mén)。對(duì)于26 個(gè)體醫(yī)融合健康主題沒(méi)有明顯的重點(diǎn)聚焦內(nèi)容，而且對(duì)人群疾病預(yù)防（t2）、醫(yī)療健康服務(wù)（t12）、慢病防控指導(dǎo)（t25）等3 個(gè)健康主題的關(guān)注度和重視性明顯不足，提示體育行政主管部門(mén)推進(jìn)體醫(yī)融合發(fā)展的激勵(lì)政策欠缺。在體醫(yī)融合推廣實(shí)踐中，更多是以醫(yī)療衛(wèi)生行政主管部門(mén)牽頭為主，體育部門(mén)協(xié)助配合為輔?？v使體育部門(mén)出臺(tái)了更多的體醫(yī)融合扶持政策，體育和醫(yī)療衛(wèi)生行政主管部門(mén)各自為政、自管一方的行政管理體制，導(dǎo)致政策碎片化嚴(yán)重、協(xié)同性不足。再者，缺乏政府部門(mén)間的協(xié)同管理機(jī)制，客觀上需要橫向政府部門(mén)間的協(xié)同配合并在更高層級(jí)的政府部門(mén)統(tǒng)籌指導(dǎo)，以促進(jìn)政策制定和執(zhí)行的協(xié)同落地。

3）關(guān)于商業(yè)企業(yè)政策。建議商業(yè)企業(yè)對(duì)17 個(gè)顯著的體醫(yī)融合健康主題進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，尤其是全民健身休閑（t8）、醫(yī)療健康服務(wù)（t12）、家庭服務(wù)保障（t13）、老年健康服務(wù)（t14）、體醫(yī)組織協(xié)作（t9）、智能數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用（t23）、慢病防控指導(dǎo)（t25）等7 個(gè)健康主題需要特別關(guān)注。這與商業(yè)企業(yè)是體醫(yī)融合產(chǎn)品（服務(wù)）的有償供給者有關(guān)，此類(lèi)主體通過(guò)面向市場(chǎng)生產(chǎn)和提供功能完善、質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的體醫(yī)融合健康產(chǎn)品（服務(wù)），回應(yīng)社會(huì)民眾的健康訴求。

4）關(guān)于新聞媒體。建議重點(diǎn)關(guān)注人群疾病預(yù)防（t2）、健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展（t6）、體醫(yī)資源設(shè)施（t7）、體醫(yī)組織協(xié)作（t9）、老年健康服務(wù)（t14）、健康生活方式宣傳（t22）、推進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展（t24）等7 個(gè)更為宏觀的社會(huì)健康主題。說(shuō)明媒體肩負(fù)著為民發(fā)聲、反映訴求、宣傳健康知識(shí)的社會(huì)責(zé)任，要為政府與社會(huì)和民眾溝通搭建橋梁，積極宣傳黨和政府出臺(tái)的各種健康政策，推廣最新的健康理念和思想，暢通社會(huì)利益主體的健康利益訴求渠道，在體醫(yī)融合政策宣傳、執(zhí)行和評(píng)價(jià)中發(fā)揮“正能量”的輿論引導(dǎo)作用。

5）關(guān)于社區(qū)。建議重點(diǎn)關(guān)注人群疾病預(yù)防（t2）、醫(yī)療服務(wù)政策（t3）、健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展（t6）、推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展（t11）、提高健康服務(wù)（t17）等5 個(gè)政策主題。一方面，對(duì)政策文本的量化分析結(jié)果也能在一定程度上反映出社區(qū)主體的現(xiàn)實(shí)需求與實(shí)踐特征。社區(qū)及居民關(guān)切國(guó)家醫(yī)療政策、疾病預(yù)防、慢病服務(wù)等與其自身健康利益緊密相關(guān)的內(nèi)容，如關(guān)注國(guó)家醫(yī)保補(bǔ)貼、慢性病醫(yī)療政策變化、住院報(bào)銷(xiāo)等醫(yī)療衛(wèi)生健康問(wèn)題。另一方面，推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展（t11）主題的顯著回歸體現(xiàn)了相關(guān)政策高度關(guān)注體醫(yī)融合科技創(chuàng)新對(duì)民眾健康的服務(wù)作用，如鼓勵(lì)高新技術(shù)與體育、醫(yī)療、健康服務(wù)等有機(jī)融合，希冀市場(chǎng)中的經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)新研發(fā)更多“智慧體育”“智慧醫(yī)療”“智能可穿戴體醫(yī)設(shè)備”等便捷實(shí)用的智能型體醫(yī)融合產(chǎn)品（服務(wù)）。

4 完善體醫(yī)融合府際政策協(xié)同的策略

4.1 完善府際縱（橫）向協(xié)同機(jī)制與制度供給

1）建立主體協(xié)同府際協(xié)調(diào)機(jī)制。主體協(xié)同是體醫(yī)融合橫向府際協(xié)同、利益協(xié)同、制度協(xié)同的前提保障，提升協(xié)同效率依賴(lài)健全的縱（橫）向府際協(xié)同機(jī)制。鑒于此，建議設(shè)立獨(dú)立統(tǒng)一的、跨部門(mén)、跨區(qū)域的常設(shè)性府際協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)（如體醫(yī)融合府際聯(lián)席會(huì)議、府際協(xié)調(diào)委員會(huì)等），完善機(jī)構(gòu)改革頂層設(shè)計(jì)，推行具有權(quán)威“總協(xié)調(diào)人”特征的大部制，打破府際關(guān)系間行政分割邊界的制約，減少政府部門(mén)之間職能不清、職責(zé)不全所致的跨部門(mén)、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)困境，改善“政出多門(mén)”所致的政策不協(xié)調(diào)問(wèn)題。在合法性和權(quán)威性保障下高效協(xié)調(diào)府際整體利益，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一決策、統(tǒng)一管理，促進(jìn)府際主體之間的政策協(xié)同。

2）建立一體化政策機(jī)制。須破除各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政策僅在本區(qū)域適用且政策不協(xié)調(diào)的政策藩籬，創(chuàng)新府際協(xié)同機(jī)制。在縱向政策協(xié)同上，由中央政府部門(mén)牽頭主導(dǎo)，各省（自治區(qū)、直轄市）參與制定統(tǒng)一執(zhí)行的體醫(yī)融合一體化政策；在橫向政策協(xié)同上，各省級(jí)橫向行政部門(mén)應(yīng)消除行政壁壘，強(qiáng)化協(xié)作主導(dǎo)，為東、中、西部區(qū)域協(xié)同制定諸如體醫(yī)融合科技創(chuàng)新、人才培養(yǎng)共享、大健康產(chǎn)業(yè)、體醫(yī)融合健康服務(wù)等一體化政策，推進(jìn)府際體醫(yī)融合深入?yún)f(xié)作。

3）建立利益共享機(jī)制。從健康利益共享分配的角度建立府際利益共享機(jī)制，這是橫向府際協(xié)同中的制度性安排（向鵬成 等，2021），這種建立在平等互利基礎(chǔ)上的市場(chǎng)利益分配機(jī)制，利于實(shí)現(xiàn)對(duì)各區(qū)域體醫(yī)融合健康資源的合理優(yōu)化配置，確保各區(qū)域間體醫(yī)融合公共健康利益的公平性和普及性，從而持續(xù)激發(fā)各政府部門(mén)的協(xié)同合作。

4）建立跨部門(mén)、跨地域的信息共享協(xié)同機(jī)制。橫向政府部門(mén)須破除各自為政的獨(dú)立行政區(qū)域邊界，尋求高效的府際溝通互動(dòng)方式，從制度協(xié)同機(jī)制上建立跨政府部門(mén)、跨地域的信息共享協(xié)同平臺(tái)（信息中心），通過(guò)各種府際信息資源的共建共享，保障跨地域、跨部門(mén)的政策協(xié)調(diào)與協(xié)同執(zhí)行。

5）完善制度協(xié)同機(jī)制，這是地方橫向府際協(xié)同合作的前提。一是可借鑒新加坡等國(guó)家跨部門(mén)、跨區(qū)域的協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制開(kāi)展制度協(xié)同設(shè)計(jì)，促進(jìn)各政府部門(mén)與非官方機(jī)構(gòu)（如行業(yè)企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)）等不同性質(zhì)主體的平等協(xié)作，在制度協(xié)同創(chuàng)新上賦予政府部門(mén)和社會(huì)機(jī)構(gòu)更加廣泛的社會(huì)監(jiān)管與利益分配權(quán)（薛立強(qiáng)，2015）。二是建立府際區(qū)域政策協(xié)同機(jī)制。專(zhuān)門(mén)針對(duì)財(cái)稅優(yōu)惠、科技創(chuàng)新、人才激勵(lì)、土地補(bǔ)償?shù)瘸雠_(tái)區(qū)域性的協(xié)同政策，借力大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、AI 等高新智能技術(shù)實(shí)現(xiàn)府際信息資源共享和府際資源優(yōu)化配置（朱焱 等，2023），促進(jìn)體醫(yī)融合公共服務(wù)市場(chǎng)供給、體醫(yī)人才互通、府際信息技術(shù)聯(lián)通的有機(jī)結(jié)合。三是建立包括信任溝通協(xié)商制度、府際政策執(zhí)行規(guī)則、利益沖突解決制度、社會(huì)主體監(jiān)督制度等在內(nèi)的府際長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化體醫(yī)融合政策的執(zhí)行協(xié)同度。

4.2 建立高效協(xié)同的縱向和橫向府際關(guān)系

依據(jù)府際理論，府際關(guān)系間各自為政的“各管各”“都不管”“無(wú)暇管”等是府際沖突導(dǎo)致行政不作為的具體形式，而“職責(zé)同構(gòu)”的事權(quán)府際縱向關(guān)系使得不同政府主體在政策制定、響應(yīng)過(guò)程中難以相互協(xié)作，從而導(dǎo)致協(xié)同性政策缺位；且不同的政府部門(mén)對(duì)同一事項(xiàng)（務(wù)）的政策制定體現(xiàn)出一定程度的相互矛盾，致使府際互動(dòng)與協(xié)調(diào)失靈（黃萃 等，2015）。因此，在強(qiáng)化政策協(xié)同的同時(shí)，通過(guò)健全法律法規(guī)，實(shí)施制度創(chuàng)新，規(guī)范橫向關(guān)系、強(qiáng)化激勵(lì)約束、明晰府際利益平衡點(diǎn)，完善央-地府際利益分配，以此加強(qiáng)縱向（橫向）府際互動(dòng)協(xié)作關(guān)系。

在縱向府際層面，強(qiáng)化以信任與利益為基礎(chǔ)的府際協(xié)同，避免“上有政策、下有對(duì)策”的縱向府際政策執(zhí)行阻滯問(wèn)題，發(fā)揮央-地縱向府際、省級(jí)以下橫向府際各自的公共資源優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各層級(jí)政府協(xié)同參與體醫(yī)融合健康促進(jìn)政策、計(jì)劃的制定與實(shí)施?？v向府際政策協(xié)同應(yīng)朝著信息互通、資源共享、權(quán)責(zé)共擔(dān)、利益共享的多向互動(dòng)型縱向府際協(xié)同模式發(fā)展，促使科層制的一元府際關(guān)系向協(xié)同共生、多元互動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)變，使之成為職能分工明晰，相互促進(jìn)、信任協(xié)作、互為補(bǔ)充的緊密型府際協(xié)同關(guān)系，進(jìn)而有效提升體醫(yī)融合政策協(xié)同效率。

在橫向府際層面，需要持續(xù)強(qiáng)化橫向政府部門(mén)間的激勵(lì)相容，通過(guò)政府對(duì)激勵(lì)政策和制度的科學(xué)設(shè)計(jì)，激發(fā)微觀個(gè)體與組織團(tuán)體之間的信任、相容、合作，促進(jìn)雙方價(jià)值、利益的互利共贏，以此實(shí)現(xiàn)微觀個(gè)體和其他協(xié)作主體間的協(xié)同合作，最終實(shí)現(xiàn)群體利益的最大化。申言之，首先通過(guò)政策創(chuàng)新將與體醫(yī)融合健康服務(wù)市場(chǎng)供給相關(guān)的體醫(yī)行業(yè)企業(yè)、非營(yíng)利第三方、基層社區(qū)、社會(huì)民眾等利益相關(guān)主體納入府際平等協(xié)同合作中，在規(guī)范引導(dǎo)這些主體行為的同時(shí)，為其積極參與體醫(yī)融合健康服務(wù)提供投資或供給平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)、各方政府部門(mén)與社會(huì)主體等的協(xié)作共贏。其次，通過(guò)協(xié)調(diào)地方政府部門(mén)間的利益關(guān)系，促進(jìn)橫向府際政策協(xié)同。采取區(qū)域調(diào)研、座談交流、合理建議、對(duì)話協(xié)商等方式加強(qiáng)區(qū)域政府之間的政策協(xié)調(diào)，強(qiáng)化對(duì)橫向政府部門(mén)共同制定的體醫(yī)融合政策的協(xié)同執(zhí)行效果的監(jiān)督，重點(diǎn)關(guān)注公共健康政策的貫徹實(shí)施、協(xié)作執(zhí)行、政策效應(yīng)等，推動(dòng)形成不同區(qū)域府際“自上而下”“自下而上”相結(jié)合的雙向動(dòng)態(tài)監(jiān)督。最后，建立區(qū)域性的體醫(yī)融合政策績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)，優(yōu)化橫向府際政策協(xié)同保障激勵(lì)機(jī)制。當(dāng)前，一些?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已形成跨省域、跨部門(mén)的區(qū)域性（如京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角等）發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃?？蛇M(jìn)一步共同設(shè)立健康促進(jìn)（或體醫(yī)融合、全民健身）發(fā)展基金等常設(shè)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，保障體醫(yī)融合政策協(xié)同的激勵(lì)相容，針對(duì)跨區(qū)域橫向府際共同利益制定合理、公平的利益分配協(xié)同機(jī)制，消除團(tuán)隊(duì)協(xié)同中的“木桶效應(yīng)”，持續(xù)推進(jìn)區(qū)域橫向府際政策協(xié)同。

4.3 健全府際體醫(yī)融合政策協(xié)同體系

鑒于不同政府部門(mén)在職能作用、調(diào)控目的、自身利益等方面的差異，某些政策主題關(guān)注度和聚焦的內(nèi)容存在差異性，這種差異雖然體現(xiàn)了不同部門(mén)的各司其職，但也易導(dǎo)致府際政策制定合力不足、協(xié)同有限，進(jìn)而表現(xiàn)為政策體系的不完整。如圖5 和表3 所示，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、體育主管部門(mén)、商業(yè)企業(yè)、新聞媒體、社區(qū)等政策利益主體，在民眾疾病預(yù)防、體醫(yī)健康服務(wù)、健康產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、體醫(yī)創(chuàng)新發(fā)展、體醫(yī)資源建設(shè)等5 個(gè)體醫(yī)融合健康內(nèi)容上均呈現(xiàn)高認(rèn)同感和緊密協(xié)作性特征，尤其對(duì)于人群疾病預(yù)防、運(yùn)動(dòng)健身休閑、慢性病防控、體醫(yī)資源設(shè)施配置、推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展等政策主題具有較高的關(guān)注度及協(xié)同度。但針對(duì)政府部門(mén)而言，不同層級(jí)的政府部門(mén)立足自身的職能作用和政策調(diào)控的側(cè)重點(diǎn)，在體醫(yī)融合政策制定、執(zhí)行、評(píng)估等一系列政策協(xié)同過(guò)程中的政策主題關(guān)注度存在較大的差異。

基于此，各級(jí)政府應(yīng)聚焦府際政策過(guò)程來(lái)完善體醫(yī)融合政策協(xié)同體系：1）在政策制定上，優(yōu)化調(diào)整府際協(xié)同發(fā)文類(lèi)型，制定更多具有法律特征且執(zhí)行效力強(qiáng)的“條例”“辦法”“計(jì)劃”等政策，使府際政策協(xié)同具有強(qiáng)制力“硬法”支撐。通過(guò)增強(qiáng)政府部門(mén)之間的信任與協(xié)作，防止政府部門(mén)協(xié)同制發(fā)的政策流于表面。2）在政策執(zhí)行上，多出臺(tái)具體細(xì)化、操作性強(qiáng)的“實(shí)施細(xì)則”類(lèi)政策，增強(qiáng)體醫(yī)融合調(diào)控政策的執(zhí)行精準(zhǔn)度。3）在政策評(píng)估上，多制定規(guī)范性的評(píng)估文本，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策協(xié)同執(zhí)行中的政策沖突及面臨的現(xiàn)實(shí)困境，為體醫(yī)融合政策協(xié)同優(yōu)化與完善提供參考，從而提升體醫(yī)融合政策協(xié)同的執(zhí)行成效。

再者，強(qiáng)化政策主體、目標(biāo)、工具之間的政策協(xié)同性。一方面，不同政府部門(mén)應(yīng)協(xié)同制定針對(duì)體醫(yī)融合健康促進(jìn)的戰(zhàn)略規(guī)劃和激勵(lì)政策，鼓勵(lì)政策主體運(yùn)用體醫(yī)技術(shù)服務(wù)、運(yùn)動(dòng)健康咨詢(xún)、服務(wù)支撐平臺(tái)等間接性的調(diào)控政策工具。同時(shí)，擴(kuò)大體醫(yī)融合大健康市場(chǎng)的需求目標(biāo)，以體醫(yī)融合健康需求為市場(chǎng)導(dǎo)向，以體醫(yī)融合技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)供給、技術(shù)轉(zhuǎn)化等技術(shù)協(xié)同創(chuàng)新為目標(biāo)，建立政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)健康服務(wù)需求有機(jī)結(jié)合的府際政策協(xié)同雙向機(jī)制。另一方面，采用供給型、需求型、環(huán)境型等多種政策工具促成政策協(xié)同。1）府際關(guān)系主體需要圍繞體醫(yī)融合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才智力支撐、技術(shù)研發(fā)資金、成果市場(chǎng)轉(zhuǎn)化等方面制定供給型的協(xié)同政策，以強(qiáng)化縱向府際之間的政策協(xié)同。2）立足體醫(yī)融合協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展需要，靈活運(yùn)用財(cái)政、稅收、金融、土地等一攬子環(huán)境型政策工具，激勵(lì)體醫(yī)融合微觀經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品（服務(wù)）等協(xié)同創(chuàng)新，以強(qiáng)化縱向和橫向府際政策協(xié)同。3）府際關(guān)系主體應(yīng)在政府公共采購(gòu)、國(guó)際交流協(xié)作、產(chǎn)品服務(wù)外包、體醫(yī)服務(wù)消費(fèi)等方面協(xié)同制定需求型政策，尤其是強(qiáng)化橫向政府部門(mén)間的政策協(xié)同，促進(jìn)各類(lèi)資源整合優(yōu)化，協(xié)同推進(jìn)體醫(yī)融合在橫向政府部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)發(fā)展?？傊?，通過(guò)增強(qiáng)府際政策協(xié)同制定與聯(lián)合發(fā)文的頻率與效率，強(qiáng)化政策主體、目標(biāo)、工具間的協(xié)同性，拓寬體醫(yī)融合政策制定、執(zhí)行、評(píng)估等政策過(guò)程的協(xié)同廣度和深度，構(gòu)建完善的府際體醫(yī)融合政策協(xié)同體系，提升府際政策協(xié)同效力。

5 結(jié)語(yǔ)

體醫(yī)融合的府際協(xié)同關(guān)系通過(guò)各政府部門(mén)協(xié)同制定并聯(lián)合發(fā)布的體醫(yī)融合調(diào)控政策得以反映和體現(xiàn)，關(guān)乎全體人民的健康，對(duì)體育強(qiáng)國(guó)、健康中國(guó)建設(shè)和全民健康具有重要的意義。在當(dāng)前體醫(yī)融合府際協(xié)同開(kāi)始實(shí)施和執(zhí)行的關(guān)鍵時(shí)期，須以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，強(qiáng)化府際縱向和橫向協(xié)同，完善府際縱向、橫向協(xié)同機(jī)制，優(yōu)化縱向府際體醫(yī)融合協(xié)同政策過(guò)程。通過(guò)府際協(xié)同促進(jìn)政策協(xié)同，提升跨部門(mén)、跨區(qū)域的府際協(xié)作效率，助力體育強(qiáng)國(guó)、健康中國(guó)等國(guó)家戰(zhàn)略建設(shè)。