石一諾 周 峰

1.中國人民警察大學(xué)研究生院，河北 廊坊 065000；2.中國人民警察大學(xué)智慧警務(wù)學(xué)院，河北 廊坊 065000

公安情報共享是公安情報工作周期中必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于情報共享的過程，涉及方方面面的人員、情報、責(zé)任等，包括情報接收者與傳遞者之間的交流、情報傳遞過程中的情報標(biāo)準［1］、共享過程中的追責(zé)問題，都需要有一個明確的界定，從而使得情報人員能夠以規(guī)范的行為和法治化的視角來對待情報共享工作。但現(xiàn)階段，與情報相關(guān)的法律、法規(guī)都少之又少，更不用提細化到情報共享這一流程的法律和規(guī)章制度。法律、規(guī)章的缺失，極易導(dǎo)致不同警種、地區(qū)、部門的情報機構(gòu)各自為政，出現(xiàn)情報只為自己所用的僵化局面，最終形成情報壁壘。此外，各個單位都有其自己的情報部門，有一套可以在其自身內(nèi)部良好循環(huán)的情報系統(tǒng)，在本部門工作時，也許不會出現(xiàn)紕漏，但是在情報共享中，涉及的并不只有本部門的情報工作，還包括外部的情報共享，在這種情況下，情報共享工作難免出現(xiàn)機構(gòu)重復(fù)，警力浪費等情況。所以為了避免上述情況的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)在《國家安全法》《國家情報法》的基礎(chǔ)上，進一步加強公安情報工作的相關(guān)立法，使情報共享環(huán)節(jié)得以規(guī)范化，制訂能夠指導(dǎo)公安情報共享工作的規(guī)范性法律，對權(quán)利義務(wù)、對接標(biāo)準、追責(zé)程序等都加以明確規(guī)定，在規(guī)定中體現(xiàn)出法治化的精神，這也是本文主要探討的問題。

一、公安情報共享概述

所謂公安情報信息共享，就是實現(xiàn)情報信息資源在不同地區(qū)、警種、部門之間縱橫協(xié)調(diào)、交流共用。公安情報共享的核心價值是將各類情報信息資源進行有效整合，依托情報信息綜合應(yīng)用平臺進行跨地區(qū)、跨部門、跨警種的交流和共享，以提升情報信息資源的效用，推動公安工作的整體發(fā)展［2］。

（一）公安情報共享的內(nèi)容

公安情報的共享涉及社會各方面與公安工作相關(guān)的內(nèi)容，其目的是實現(xiàn)情報信息資源的合理和高效利用。它所包含的有以下幾個方面的內(nèi)容：

1.公安機關(guān)固定的各種靜態(tài)信息：包括各種人口信息，物品信息、單位行業(yè)場所信息；公安機關(guān)內(nèi)部的有借鑒意義的各種隊伍建設(shè)、反應(yīng)機制、保障信息；各種案例卷宗情報等。

2.公安機關(guān)通過各種途徑獲取的各種與公安工作相關(guān)的動態(tài)信息：包括重大案件線索情報、國內(nèi)安全保衛(wèi)情報、犯罪人員線索情報、警務(wù)預(yù)警情報、警務(wù)協(xié)作情報、重大災(zāi)害、事故信息、視頻信息等的傳遞。

3.各種情報產(chǎn)品：包括各個公安機關(guān)、部門或?qū)ｉT的情報研判出的，能夠輔助決策、參與決策的各類情報產(chǎn)品和情報成果。

4.先進經(jīng)驗：公安機關(guān)在執(zhí)法過程中，各個部門、地區(qū)、警種都會根據(jù)其工作中遇到的各種問題，不斷總結(jié)經(jīng)驗，完善自己的工作，提高工作效率和公安隊伍綜合戰(zhàn)斗力。這些先進的技術(shù)、經(jīng)驗等，也是公安機關(guān)情報共享的重要內(nèi)容。

（二）公安情報共享的范圍

公安情報共享按照共享對象，可劃分為四大類：

1.各警種、各部門、各地區(qū)之間的警務(wù)情報共享。公安情報共享要求能夠在公安機關(guān)內(nèi)部達到情報開放狀態(tài)，打破信息壁壘、防止情報孤島現(xiàn)象發(fā)生。

2.與政府部門、企事業(yè)單位之間的情報共享。與政府部門和企事業(yè)單位打通情報共享通道，進行有條件的情報共享，也是公安機關(guān)搜集情報、尋求合作的一種方式。

3.與人民群眾之間的公安情報共享。尤其是將部分情報與專業(yè)人士共享，能夠獲取到公安機關(guān)人員難以發(fā)現(xiàn)的專業(yè)情報，豐富情報內(nèi)容，提升情報價值。

4.與國際相關(guān)警察部門的公安情報共享。世界上有許多國際警察協(xié)作執(zhí)法組織，包括國際刑警組織、一些國與國之間的雙邊合作和地區(qū)性合作組織及專門機構(gòu)等。這些組織、機構(gòu)的合理運行必須建立在完備的法律之上。

（三）公安情報分享的要求

1.公安情報共享的及時性。一是要抓住向相關(guān)單位提供情報的時機，由于情報大都有很強的時效性，如若貽誤戰(zhàn)機，那么情報的使用價值會不斷下降，甚至可能會失去利用價值；二是要抓住分享對象的需求點，這樣的情報最能發(fā)揮情報使用價值。

2.公安情報提供的針對性。情報共享一方面是要針對情報用戶的特定需求或具體的需求而傳遞，情報是特定時間為特定需求傳遞給特定人員的特殊信息，因此只需要與用戶需求相吻合即可，而不是不加選擇地全盤共享；另一方面也要根據(jù)情報本身性質(zhì)和內(nèi)容進行分析分類，建立特定的情報共享通道，為需要他的用戶提供長久的同類情報、公安機關(guān)人員難以發(fā)現(xiàn)的專業(yè)情報等，豐富情報內(nèi)容，提升情報價值。

3.公安情報共享的完整性。公安情報分享要盡量做到內(nèi)容詳實，要素完全。要經(jīng)過專業(yè)情報人員的整編后，按照一定的要求和標(biāo)準，將其本身已經(jīng)獲取的情報完整分享給有需求的部門或人員。

4.公安情報分享的安全性。公安情報在共享過程中必須保證其整個過程的安全性，一是要保證情報共享過程內(nèi)容的安全，不被篡改、破壞，要保證情報發(fā)出到送達情報使用者手中，整個過程情報不失真、不折損；二是要保證公安情報不被第三方所發(fā)覺、獲取、知悉和利用。

（四）公安情報分享的原則

1.公安情報共享的平等原則。公安情報共享是建立在情報交流雙方平等的基礎(chǔ)上的，雙方要遵循著平等和自愿的原則互相傳遞情報、平等互惠。

2.公安情報分享的義務(wù)性原則。義務(wù)性原則主要是用來約束公安機關(guān)內(nèi)部縱向、橫向共享情報的過程。各個警種、部門的公安機關(guān)情報工作都是出于一個共同的目的，都是為了履行公安職責(zé)，因此各公安機關(guān)情報機構(gòu)有義務(wù)向有需求的部門提供其已經(jīng)掌握的情報。

3.公安情報分享的保密性。公安情報涉及國家安全、社會穩(wěn)定、公共財產(chǎn)安全、人民人身安全及財產(chǎn)安全等方面的內(nèi)容，必須嚴格遵守保密原則，打破情報壁壘，不能以犧牲情報保密性為代價。有條件、有選擇地共享情報才是情報分享的應(yīng)有之義。

二、公安情報共享立法現(xiàn)狀

（一）情報共享相關(guān)法律現(xiàn)狀

從我國公安情報信息的發(fā)展現(xiàn)狀來看，各地公安機構(gòu)都基本建立起了一套適合本地區(qū)使用的公安情報信息系統(tǒng)，基本能滿足本部門的工作需求，并有能力不斷完善各自的情報信息系統(tǒng)。但“由于公安情報信息按業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行集中和歸口管理，人為地割裂了情報信息之間的關(guān)聯(lián)性從而降低情報分析的質(zhì)量”。所以在各業(yè)務(wù)部門之間各自為政、重復(fù)建設(shè)而導(dǎo)致的信息阻斷的現(xiàn)象仍在不同程度上存在著［3］。

目前我國尚未有獨立的關(guān)于情報分享的成文的法律法規(guī)。只有在《國家情報法》《刑法》《治安管理處罰法》《核安全法》等法律條文中稍有涉及。例如在《國家情報法》第四條中規(guī)定：“國家情報工作堅持公開工作與秘密工作相結(jié)合、專門工作與群眾路線相結(jié)合、分工負責(zé)與協(xié)作配合相結(jié)合的原則［4］”；《國家安全法》第五十一條中要求：“國家健全統(tǒng)一歸口、反應(yīng)靈敏、準確高效、運轉(zhuǎn)順暢的情報信息收集、研判和使用制度，建立情報信息工作協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)情報信息的及時收集、準確研判、有效使用和共享?！币约暗谒氖l中規(guī)定：“國家安全機關(guān)、公安機關(guān)、有關(guān)軍事機關(guān)根據(jù)職責(zé)分工，依法搜集涉及國家安全的情報信息。國家機關(guān)各部門在履行職責(zé)過程中，對于獲取的涉及國家安全的有關(guān)信息應(yīng)當(dāng)及時上報［5］?！?/p>

（二）公安情報共享立法的重要性

1.有利于地區(qū)聯(lián)動，深化警務(wù)合作。情報信息只有及時傳遞，警務(wù)情報工作才能真正“動”起來、“活”起來，但由于目前公安機關(guān)各部門之間的操作規(guī)范以及執(zhí)行制度的差異性，使得橫向情報傳遞在各警種、各部門之間，流通不暢［6］，大大影響了各部門之間的聯(lián)動和配合工作的開展。通過在法律制度方面的設(shè)置，使得各部門能夠依據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準和流程及時共享信息，避免了在公安機關(guān)內(nèi)部由于法律制度不一致而導(dǎo)致的信息不對稱問題。

2.有利于提升辦案質(zhì)量，快速破案。雖然“情報主導(dǎo)警務(wù)的第一要義是減少發(fā)案”，但是在公安工作中，打擊犯罪仍是公安機關(guān)的主要職責(zé)，在打擊違法犯罪的過程中有效整合和串并各種與犯罪有關(guān)的情報、線索是破案的關(guān)鍵，但是這些情報以何種方式和標(biāo)準，在各級各地各警種之間傳遞共享的問題亟待解決，而情報信息共享制度的建立就給整合案件相關(guān)的信息提供了可靠的依據(jù)和約束性制度，辦案人員可以依托信息共享制度的便利網(wǎng)羅各種需要的信息，為破案提供依據(jù)。

3.有利于保障警務(wù)公開，遏制警務(wù)信息被非法利用。當(dāng)信息爆炸時代到來的時候，開放流動的信息環(huán)境對信息工作，特別是公安情報工作形成了新的機遇，同時也提出了新的挑戰(zhàn)，這時“情報共享如呼吸一般，呼吸得如何，影響著我們的力量，但如果呼吸得過了也會筋疲力盡，而且還得小心吸進去的是什么”。這個比喻形象體現(xiàn)了情報工作中保密與共享的關(guān)系。情報機構(gòu)對保密與共享的必要性需求，使得情報活動如同一個天平，保密與共享如同天平兩端的砝碼，任何極端的傾向都會釀成不良后果，在法律制度上建立的情報安全共享和安全管理制度能有效保障公安機關(guān)工作和人員的信息安全，保障信息流通，使信息系統(tǒng)存在的弱點以及信息開放的威脅最小化。

三、公安情報共享法律方面的不足

（一）缺乏基礎(chǔ)的行政及法律制度

在公安情報信息共享方面并沒有相關(guān)的法律制度作為支持。《中華人民共和國政府信息公開條例》經(jīng)2007年1月17日國務(wù)院第165次常務(wù)會議通過，自2008年5月1日起施行。這標(biāo)志著我國政務(wù)信息的社會公開已進入法治階段，行政法治已向縱深發(fā)展。但是有關(guān)信息在公安機關(guān)之間共享問題，我國立法明顯不足?！度嗣窬旆ā返诙l規(guī)定，人民警察不得泄露國家秘密，警務(wù)工作秘密。除此以外，《人民警察法》并沒有對公安情報信息共享做出任何規(guī)定，基礎(chǔ)法律的缺陷使得公安情報信息共享缺乏一個可行的標(biāo)準參考依據(jù)。同時法律制度的匱乏也給處在情報分析位置的警員造成了許多困擾：什么信息應(yīng)該共享，應(yīng)該在什么范圍共享，是否有權(quán)共享等等諸如此類的問題都一一浮出水面。這些問題給本來就要進行大量文字處理工作的情報分析員增加了許多額外的工作負擔(dān)。

公安情報共享所涉及的內(nèi)容、標(biāo)準、對象等都是復(fù)雜的、多樣的，不僅如此，根據(jù)上文所述，情報有其保密性、時效性，基礎(chǔ)的行政及法律制度的缺失，在某種程度上會造成情報共享過程混亂，難以發(fā)揮情報最大的價值。情報共享流程的細化必須要建立在基本法律條文的基礎(chǔ)上，所以，應(yīng)當(dāng)對情報共享進行深入的立法研究，出臺能夠指導(dǎo)情報共享工作的基礎(chǔ)法律條文，保證情報共享更加規(guī)范地運轉(zhuǎn)。

（二）缺乏統(tǒng)一的信息對接標(biāo)準

可以看到，當(dāng)前公安機關(guān)內(nèi)部各個不同的業(yè)務(wù)部門和不同級別的公安機關(guān)雖然已經(jīng)建立起了諸多情報信息系統(tǒng)［7］，但是公安內(nèi)部業(yè)務(wù)部門之間的信息共享還存在屏障，由于在制度上缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準，導(dǎo)致各開發(fā)建設(shè)的系統(tǒng)平臺標(biāo)準不一，相互之間的溝通存在很多困難，使得各個子系統(tǒng)處于相對封閉的運行狀態(tài)，情報信息的整體效應(yīng)得不到有效發(fā)揮［8］。

對于公安情報成果的撰寫，已經(jīng)逐漸形成統(tǒng)一的撰寫標(biāo)準，但是對于數(shù)字化信息的傳輸，以及各個系統(tǒng)之間的溝通交流，仍然沒有統(tǒng)一的標(biāo)準，這使得公安機關(guān)的各個子系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)信息難以在同一個服務(wù)器框架內(nèi)存儲、顯示，這也是出現(xiàn)情報壁壘的原因之一。

（三）對情報共享程序規(guī)范不足

對情報進行整編、匯總、分析及撰寫報告，都需要經(jīng)過一系列的程序，但這些程序只涉及公安機關(guān)情報機構(gòu)內(nèi)部。然而情報在共享的過程中，涉及的是情報傳遞和情報接收雙方的權(quán)利義務(wù)和行為合法合規(guī)性問題。對內(nèi)，公安機關(guān)各警種、各部門、各地區(qū)之間情報共享時，情報索取方要尊重情報給予方的權(quán)利，要在自愿的基礎(chǔ)上進行交流，情報給予方也有義務(wù)主動提供有用的情報［9］。對外，公安機關(guān)一是要與政府機構(gòu)、企事業(yè)單位進行長期的情報共享合作，打開情報共享通路，能夠及時準確地利用情報，發(fā)揮情報最大效用；二是要與群眾進行有選擇的情報共享，來預(yù)防犯罪，威懾犯罪，尋求幫助等。在這個環(huán)節(jié)中，要把控好每一個環(huán)節(jié)，對雙方的接收工作、保密工作、權(quán)利保護工作都應(yīng)當(dāng)做出明確的法律規(guī)范，才不容易出現(xiàn)情報共享亂象。

（四）對情報共享過程情報人員責(zé)任劃分不明

在公安機關(guān)對內(nèi)對外與其他部門進行情報共享時，雙方的權(quán)責(zé)劃分也是非常重要的。任何公安機關(guān)都有索取破案相關(guān)情報的權(quán)利，但是在索取過程中，有責(zé)任尊重被索取對象的意愿。并且，在公安機關(guān)內(nèi)部，情報人員在進行情報交流時，雙方對情報的安全應(yīng)當(dāng)負怎樣的責(zé)任，傳遞情報時如果出現(xiàn)情報傳遞較慢貽誤戰(zhàn)機應(yīng)當(dāng)怎樣追責(zé)？這些問題都缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，容易出現(xiàn)互相推諉，管理復(fù)雜的現(xiàn)象。在與政府機構(gòu)、企事業(yè)單位進行情報共享的過程中，情報人員應(yīng)當(dāng)對自己共享出的情報負責(zé)。

四、解決情報共享立法不全面的對策

根據(jù)前文所提及的各種問題，應(yīng)當(dāng)制訂基本的情報共享法律作為法律基礎(chǔ)，對情報流程、權(quán)力責(zé)任、對接標(biāo)準進行統(tǒng)一規(guī)范。

（一）制定基礎(chǔ)行政及法律制度

我國現(xiàn)有的包含情報共享相關(guān)的法律主要有《國家安全法》《國家情報法》《刑法》《反恐怖主義法》等，但是相關(guān)規(guī)定都零散地分布于各法之中，并且有許多規(guī)定是重復(fù)的，對于情報共享法律規(guī)定的欠缺部分又并沒有進行互相填補。例如，要求情報人員要保守秘密的法條幾乎每一部法都有所涉及，但是對于情報共享責(zé)任劃分又都沒有明確規(guī)定。因此，建議在已有法條的基礎(chǔ)上，一是要對規(guī)定不明確的法律條文進行法的解釋，使其更加清晰；二是要對情報共享的人員職責(zé)，機構(gòu)設(shè)置，管理模式，情報分析定級要求，報送、審核制度，保密，追責(zé)制度進一步加以細化，獨自成法，或使其獨立成為“情報法”中的一個章節(jié)。使得情報共享這一環(huán)節(jié)真正做到有法可依，這也是全面依法治國的精神所在。

（二）統(tǒng)一接入標(biāo)準

對于搜集到的情報，應(yīng)當(dāng)先由情報分析人員進行分析研判，不僅僅是在公安機關(guān)自己使用的過程中進行情報等級評定，對于將要共享的情報，也應(yīng)該根據(jù)情報的有用性和有效性，由專業(yè)人員進行情報定級，再報送給情報共享平臺，或是情報的需求者。除了對情報定級以外，還要根據(jù)情報人員的不同情況，給情報人員定級，不同的級別對應(yīng)不同的權(quán)限，按照權(quán)限訪問被共享出來的情報，這樣做也大大提高了情報的安全性。在這個部分，就需要有明確的法律法規(guī)來劃分等級界限。

同時，在情報部門之間共享的資料、文件等，要制定統(tǒng)一的字符標(biāo)準、使用同樣的文件存儲格式，使用同一套系統(tǒng)進行編輯、存儲，搭建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)傳輸平臺，使用統(tǒng)一的服務(wù)器，通過上述方式，可以保證情報能夠最大范圍內(nèi)在各個部門、地區(qū)之間進行共享流通，使得公安機關(guān)的橫向情報交流更加順暢。

（三）建立反饋與調(diào)整制度

由于法律具有滯后性，任何法律都不可能涵蓋所有的情況，再加上信息化、網(wǎng)絡(luò)化迅速發(fā)展的今天，網(wǎng)絡(luò)安全事件時有發(fā)生，情報共享的過程難免遇到各種各樣現(xiàn)存法律約束不到的問題，所以需要有專門的人員對出現(xiàn)過的各種突出問題和對現(xiàn)有法律未能涵蓋到的情況進行觀察、發(fā)現(xiàn)、記錄，定期針對這些存在的問題進行商討，并及時上報給有關(guān)部門，來給立法部門提出有針對性的建議，輔助其進行相關(guān)法條的調(diào)整。

五、結(jié)束語

情報共享工作相關(guān)立法工作的推進，能夠完善目前情報共享工作中出現(xiàn)的各種問題。本文建議，先建立基礎(chǔ)性法律法規(guī)對情報共享進行基礎(chǔ)法律保障，劃分權(quán)責(zé)，明確各部門職責(zé)等，再進一步添加細則和法律解釋。同時，完善相關(guān)法律，可通過強制規(guī)定各地公安機關(guān)構(gòu)建軟、硬件互通的情報共享系統(tǒng)，使得線上情報傳遞能夠更加順利地進行。以法律來規(guī)制情報共享工作中的各種行為，可以提升共享效率，打破情報壁壘，發(fā)揮情報效用。